EUROPEISKA KOMMISSIONEN
Bryssel den 30.7.2024
COM(2024) 326 final
RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET
om genomförandet av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1260/2013 om europeisk befolkningsstatistik
EUROPEISKA KOMMISSIONEN
Bryssel den 30.7.2024
COM(2024) 326 final
RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET
om genomförandet av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1260/2013 om europeisk befolkningsstatistik
1.Inledning
I förordning (EU) nr 1260/2013 ( 1 ) (förordningen) fastställs en gemensam rättslig ram för utveckling, framställning och spridning av europeisk statistik över befolkning och demografiska händelser.
Före förordningens tid lämnade medlemsstaterna under ett antal år sådan statistik på frivillig basis. Uppgifterna byggde emellertid på olika demografiska definitioner, begrepp och metoder, vilket gjorde statistiken avsevärt mindre jämförbar, enhetlig och aktuell. Syftet med den gemensamma ramen var att tillgodose behovet av befolkningsstatistik av hög kvalitet på nationell och regional nivå, som är ett måste inom många olika institutionella och politiska användningsområden. Sådan statistik behövs exempelvis för att beräkna befolkningsprognoser, som i sin tur utgör underlag för EU:s långsiktiga ekonomiska prognoser och budgetprognoser och används som nämnare för många politiska per capita-indikatorer.
Detta är den andra rapporten som krävs enligt artikel 11 i förordningen. Rapporten omfattar perioden 2019–2023 ( 2 ) och är uppdelad i följande delar:
·I avsnitt 2 ges en översikt över den statistik som omfattas av förordningen.
·I avsnitt 3 beskrivs hur kvalitetskriterierna för europeisk statistik övervakas regelbundet.
·I avsnitt 4 sammanfattas de senaste utvärderingsresultaten.
·I avsnitt 5 beskrivs det pågående lagstiftningsinitiativet för att modernisera den europeiska befolknings- och bostadsstatistiken, däribland statistik som omfattas av förordningen.
2.Statistik som omfattas av förordningen
Enligt förordningen ska medlemsstaterna överföra statistik till kommissionen (Eurostat) över följande uppgifter:
·Stadigvarande bosatta ( 3 ) indelade efter ålder, kön och bosättningsregion.
·Födslar indelade efter kön, månad, födelseordning, moderns ålder, moderns födelseår, moderns födelseland, moderns medborgarskapsland och moderns bosättningsregion.
·Dödsfall indelade efter ålder, kön, födelseår, bosättningsregion, födelseland, medborgarskapsland och månad.
·Total stadigvarande bosatt befolkning, för omröstning med kvalificerad majoritet i rådet.
Med undantag för den sista punkten tillåts viss flexibilitet i fråga om definitionen av stadigvarande bosättning. Om kriterierna för stadigvarande bosättning inte kan fastställas, kan medlemsstaterna lämna statistik baserad på ”folkbokföringsorten”.
I enlighet med artikel 3.4 i förordningen antog kommissionen genomförandeförordning (EU) nr 205/2014 ( 4 ). Där fastställs enhetliga villkor för uppdelningen av uppgifter, tidsfrister för inlämning och revideringar. Därmed lämnar medlemsstaterna även följande uppgifter till kommissionen (Eurostat):
·Preliminära årliga uppgifter om totalbefolkning, totalt antal levande födda och totalt antal dödsfall på nationell nivå (inom sex månader efter varje referensårs slut).
·Preliminära månadsuppgifter om totalt antal levande födda och totalt antal dödsfall, för åtminstone de första sex månaderna av referensåret (senast den 30 november samma år).
Utöver denna obligatoriska statistik lämnar medlemsstaterna i nuläget även diverse statistik på frivillig basis, däribland uppgifter om dödsfall per vecka, dödsfall efter ålder, kön och utbildningsnivå samt äktenskap och skilsmässor efter olika karakteristikum. En del av denna frivilliga statistik behövs för att beräkna demografiska indikatorer, exempelvis förväntad livslängd efter utbildningsnivå.
3.Regelbunden övervakning av statistikens kvalitet
I detta avsnitt beskrivs hur genomförandet av förordningen övervakas utifrån standardiserade kvalitetskriterier i enlighet med artikel 12 i förordning (EG) nr 223/2009 om europeisk statistik ( 5 ) och uppförandekoden för europeisk statistik ( 6 ). Medlemsstaterna måste se till att statistiken håller god kvalitet samt förse kommissionen (Eurostat) med kvalitetsmetadata och rapporter. Eurostat granskar dessa kvalitetsbedömningar och offentliggör statistik och artiklar med analyser på sin webbplats. Kvarstående frågor följs upp av Eurostat och medlemsstaterna tillsammans. Företrädare för samtliga nationella statistikbyråer i EU och Efta sammanträder årligen i expertgruppen för befolkningsstatistik och diskuterar särskilda frågor.
3.1.Relevans
Kommissionen ser demografi som ett område av stor betydelse ( 7 ). Befolkningsstatistik används för att utarbeta regelbundna rapporter, politiska förslag och de genomföranderapporter som krävs enligt EU:s lagstiftning, samt för politisk analys. Exempelvis använder kommissionen statistik som tagits fram enligt förordningen till sina rapporter om ekonomisk, social och territoriell sammanhållning ( 8 ) och om effekterna av befolkningsutvecklingen i en föränderlig miljö ( 9 ). År 2021 offentliggjorde Eurostat den interaktiva publikationen Demography of Europe, som uppdateras årligen och visar hur EU:s befolkning utvecklas, förändras och åldras ( 10 ). En direkt tillämpning av statistik enligt förordningen är de befolkningsprognoser som Eurostat utarbetar vart tredje år ( 11 ). Dessa visar hur befolkningens storlek och struktur skulle kunna förändras om vissa antaganden om fertilitet, dödlighet och migration fortfarande stämmer. Befolkningsprognoserna används också i rapporten om åldrande ( 12 ) för att bedöma de långsiktiga ekonomiska och budgetmässiga effekterna av en åldrande befolkning. Utöver dessa långsiktiga prognoser offentliggjorde Eurostat i september 2022 för första gången kortsiktiga uppdateringar av befolkningsprognoserna för att komplettera uppgiftsutbudet. Det totala antalet stadigvarande bosatta per medlemsstat används dessutom för röstviktning vid omröstning med kvalificerad majoritet i rådet.
Av all Eurostats statistik är befolkningsstatistiken bland den mest använda. Sedan 2015 ( 13 ) har årlig befolkningsmängd ( 14 ) och befolkningsförändringar ( 15 ) på nationell nivå genomgående hört till de populäraste tabellerna över socialstatistik och varit bland Eurostats fem mest visade tabeller. Sedan mitten av 2016 har avsnittet ”Demography, population stock and balance” ( 16 ) på Eurostats webbplats ständigt varit bland de fem tematiska avsnitt som fått flest användarbesök.
3.2.Noggrannhet
Noggrannheten har inte förbättrats väsentligt jämfört med den föregående rapporten från 2018. Eurostat har noterat att samma specifika problem med noggrannheten kvarstår. Detta handlar om undertäckning (när personer inte registrerar sig på sin bostadsort) och övertäckning (exempelvis när personer inte avregistrerar sig, eftersom det ofta inte finns någon skyldighet eller något incitament att göra det) ( 17 ). Dessutom är medlemsstaternas metadata om noggrannheten i uppskattningen av den stadigvarande bosatta befolkningen för omröstning med kvalificerad majoritet fortfarande otillräckliga för en detaljerad bedömning.
I detta sammanhang uppmuntrar Eurostat även fortsättningsvis till användning av ”spegelflöden” från partnermedlemsstater för att åtgärda täckningsfel på grund av att personer inte registrerat eller avregistrerat sig. Utbytet av aggregerade spegelflödesuppgifter sker mellan nationella statistikbyråer som ser detta som ett användbart komplement till sina nationella statistikprocesser. Detta utbyte hjälper dem att förbättra och utvärdera kvaliteten på sina uppgifter.
3.3.Aktualitet och punktlighet
Den viktigaste tidsfristen för att lämna in huvuddelen av befolkningsstatistiken till kommissionen (Eurostat) är tolv månader efter referensårets slut. Tre mindre dataset ska överföras inom sex, åtta respektive elva månader efter referensårets slut. Sedan uppgiftsinsamlingen enligt förordningen inleddes har det inte förekommit några betydande problem med dröjsmål från medlemsstaterna. Situationen har därmed inte förändrats jämfört med 2018 års rapport ( 18 ).
3.4.Tillgänglighet och tydlighet
Medlemsstaternas uppgifter samt EU-aggregat finns tillgängliga avgiftsfritt på Eurostats webbplats ( 19 ). Användarna hittar europeisk befolkningsstatistik ( 20 ) under ”Selected datasets” (Utvalda dataset) och ”Detailed datasets” (Detaljerade dataset) samt genom regelbundet uppdaterade artiklar om ett stort antal befolkningsrelaterade ämnen ( 21 ). Under årets gång läggs fler uppgifter ut, tillsammans med nyhetsartiklar som får stor spridning och Statistics Explained-artiklar med mer information om befolkningsstatistik, trender och tolkning ( 22 ). Bristen på tillräckligt tydlig och jämförbar nationell metadatainformation, inklusive kvantitativa kvalitetsindikatorer, gör det dock svårt även för erfarna användare att bedöma och jämföra medlemsstaternas datakvalitet.
3.5.Jämförbarhet och samstämmighet
Den flexibla och icke-harmoniserade tillämpningen av begreppet ”stadigvarande bosättning” utgör fortfarande det allvarligaste hindret för jämförbarhet och samstämmighet. Vissa medlemsstater inkluderar exempelvis inte vissa befolkningsgrupper (såsom asylsökande, irreguljära migranter eller nomader) eller tillämpar inte tolvmånaderskriteriet för befolkningsmängd och demografiska händelser. Detta beror ofta på att statistiken hämtas direkt från administrativa register och att registreringen av personer och demografiska händelser därför har skett enligt nationella administrativa kriterier ( 23 ). I en nyligen genomförd utvärdering utpekades detta som ett av de största problemen med den rådande situationen (se avsnitt 4 ). Kommissionen betonade också behovet av god uppskattningspraxis för att förbättra jämförbarheten hos befolkningsstatistik från administrativa källor i sitt initiativ för att omarbeta den rättsliga grunden (se avsnitt 5 ).
Bortsett från denna viktiga fråga är befolkningsstatistiken mestadels jämförbar över tid för varje land. Viss bristande kontinuitet kan emellertid uppkomma, vanligtvis när medlemsstater förbättrar eller ändrar sina metoder. Detta kan exempelvis ske när en medlemsstat använder sig av en ny folkräkning som bedömningsunderlag och ny utgångspunkt för sina befolkningsprognoser, eller justerar de territoriella enheter som används i statistiken. Detta anges i tabellerna i Eurostats databas och dokumenteras för användare genom metadata på Eurostats webbplats eller i relevanta publikationer.
3.6.Övervakning av efterlevnad
Kommissionen (Eurostat) fortsätter att följa upp sporadiska fall av bristande efterlevnad av förordningen, där uppgifterna varit ofullständiga, av låg kvalitet eller inte levererats inom lagstadgade tidsfrister. Övervakning och bedömning av dessa aspekter av uppgiftslämnandet sker löpande och kommissionen kontaktar berörda medlemsstater på teknisk och administrativ nivå för att lösa problemen.
4.Utvärdering av den nuvarande rättsliga ramen för statistik
Under 2021 genomförde kommissionen en omfattande utvärdering av hela den nuvarande rättsliga ramen om befolknings- och bostadsstatistik och av den resulterande europeiska statistiken ( 24 ). I utvärderingen ingick såväl statistik som omfattas av artikel 3 i denna förordning som all statistik som omfattas av förordningarna (EG) nr 862/2007 ( 25 ) och (EG) nr 763/2008 ( 26 ). Utvärderingen hade en betydligt större räckvidd än den regelbundna övervakning som beskrivs i avsnitt 3 , eftersom synpunkter från alla relevanta intressentgrupper – däribland användare inom institutioner, politik och forskning – samlades in genom ett systematiskt samråd med berörda parter ( 27 ). Målet var att bedöma om de ursprungliga målen i den nuvarande ramen har uppnåtts och att upptäcka betydande brister.
Utvärderingen visade att den europeiska befolkningsstatistiken över lag har förbättrats betydligt tack vare den nuvarande ramen, jämfört med de problem och behov som fanns inom statistikväsendet innan den trädde i kraft. Framför allt har den nuvarande rättsliga ramen avsevärt ökat EU-mervärdet genom att i flera avseenden förbättra kvaliteten på statistiken på EU-nivå när det gäller de dataset som blivit obligatoriska. Bland annat har fullständigheten, enhetligheten och aktualiteten blivit bättre. Dessutom har den nuvarande lagstiftningen tillgodosett alla relevanta behov inom politiskt beslutsfattande och institutioner på EU-nivå som var kända vid tidpunkten för utarbetandet (2005–2013). Detta har förbättrat ändamålsenligheten, effektiviteten och samstämmigheten i statistikframställningen jämfört med det tidigare systemet, som enbart byggde på frivillig uppgiftsinsamling. De flesta uppgiftslämnare i samtliga viktiga intressentgrupper som deltog i samrådet med berörda parter bekräftade dessa förbättringar och betonade mervärdet av den nuvarande rättsliga ramen på EU-nivå. Utvärderingen visade dock också på fyra betydande brister i den nuvarande lagstiftningen.
4.1.Brist 1: Samstämmighet, jämförbarhet, fullständighet
Även om förordningen innehåller gemensamma definitioner av viktiga statistiska begrepp, kvarstår viss flexibilitet i själva befolkningsdefinitionen. Medlemsstaterna tillämpar för närvarande tre olika begrepp (stadigvarande bosättning, registrerad bosättning eller laglig bosättning) som alla är tillåtna enligt förordningen. Ibland använder medlemsstater dessutom olika begrepp för olika dataset. Detta är ett centralt problem som har orsakat bristande jämförbarhet och samstämmighet i uppgifterna från olika medlemsstater och därmed minskat uppgiftsinsamlingens EU-mervärde. Vidare är sådan statistik som fortfarande är frivillig ofta ofullständig på EU-nivå, på grund av att uppgifter saknas från ett fåtal medlemsstater. Därmed minskar den övergripande kostnadseffektiviteten avsevärt, eftersom större delen av medlemsstaterna lägger resurser på att framställa denna statistik, utan att man uppnår en fullständig bild på EU-nivå.
4.2.Brist 2: Aktualitet och frekvens
Förordningen omfattar endast årlig befolkningsstatistik. De flesta dataset ska skickas in tolv månader efter referensperiodens slut. Över lag har statistikens aktualitet därför förbättrats, främst på grund av att problemet med stora förseningar från ett litet fåtal medlemsstater nu har lösts. Aktualiteten når emellertid fortfarande inte upp till användarnas förväntningar. I en majoritet av medlemsstaterna är de uppgifter som lämnas enligt förordningen mindre aktuella än både jämförbara nationella statistikpublikationer och andra överföringar av internationell statistik. Enligt förordningen går det inte att förbättra de rättsliga tidsfristerna och periodiciteten för statistik för att exempelvis täcka befolkningsstatistik för tidsperioder kortare än ett år, såsom den som nyligen har tagits fram frivilligt för mortalitet.
4.3.Brist 3: Uppgifter om samhällsrelevanta ämnen och grupper
Förordningen är inriktad på uppgiftsbehov som motsvarar de politiska prioriteringarna vid den tidpunkt då den utarbetades. Med tiden har prioriteringarna förändrats, och den tillgängliga befolkningsstatistiken täcker inte längre på ett adekvat sätt politiskt relevanta karakteristikum, ämnen eller befolkningsgrupper ( 28 ). De luckor som bekräftades under samrådet med berörda parter handlar i synnerhet om karakteristikumen för relevanta ämnen och grupper. Det finns också brister i form av otillräcklig geografisk detaljnivå, i synnerhet funktionella typindelningar och georefererade uppgifter för integrering av städer/landsbygd och gränsöverskridande analys.
4.4.Brist 4: Bristande flexibilitet i den rättsliga ramen
De ovannämnda svagheterna förvärras av att den nuvarande lagstiftningen saknar flexibilitet och förmåga att anpassas för att tillgodose nya och framväxande statistikbehov. Nya uppgiftskällor i medlemsstaterna och på EU-nivå (särskilt administrativa uppgifter, däribland interoperabilitetssystem och uppgifter som innehas av privata aktörer) skulle dessutom kunna ge förbättringar i fråga om kostnader och aktualitet, men med den nuvarande lagstiftningen går det inte att dra nytta av denna utveckling. Den rättsliga ramen har inte kunnat anpassas till några politiskt relevanta förändringar sedan den antogs och har därför i ganska snabb takt förlorat i relevans.
5.Modernisering av den europeiska befolkningsstatistiken som en del av omorganiseringen av europeisk befolkningsstatistik
I utvärderingen identifierades fyra lagstiftningsmässiga drivkrafter bakom de betydande brister som beskrivs i avsnitt 4 , som också gäller för denna förordning:
·Endast obligatoriska uppgiftsinsamlingar enligt fastställda gemensamma bestämmelser kan garantera fullständig och aktuell statistik på EU-nivå. Reglering av frivilliga uppgiftsinsamlingar som redan är nära nog fullständiga kan avsevärt förbättra verkningsfullheten och effektiviteten eftersom ett betydande EU-mervärde kan skapas till begränsad ytterligare kostnad.
·Frivilliga uppgiftsinsamlingar är lämpliga för inledande försök med nya ämnen eller karakteristikum och för att främja de nationella statistiksystemens stegvisa kapacitet att tillhandahålla sådana nya uppgifter. De tenderar dock att bli ineffektiva över tid, eftersom de återkommande framställningskostnaderna i slutändan inte ger något EU-mervärde i form av fullständiga uppgifter från alla medlemsstater.
·Lösa rättsliga definitioner av statistiska ämnen innebär att det saknas kontroll över den begreppsmässiga harmoniseringen. Detta leder i slutändan till att samstämmigheten och jämförbarheten går förlorade över tid. Ett exempel är definitionen av befolkningsunderlaget, som har visat hur en regel som ursprungligen infördes som en undantagsklausul med begränsad räckvidd i praktiken har blivit en ny standard ( 29 ).
·En alltför stelbent rättslig ram gör det svårt att behålla relevansen över tid. Den nuvarande ramen har förlorat i relevans ganska snabbt. Detta började ske redan under genomförandeperioden, på grund av att det saknas flexibilitetsmekanismer för att kunna anpassa uppgiftsinsamlingen till nya behov eller dra nytta av de möjligheter som uppstår när nya uppgiftskällor blir tillgängliga.
Av utvärderingen framgick dessutom att det förekommer administrativ överlappning på områdena för efterlevnad, verkställighet och övervakning, eftersom den nuvarande lagstiftningen om befolkningsstatistik är spridd över tre rättsakter som inte utarbetades tillsammans. På grundval av utvärderingen och en konsekvensbedömning ( 30 ) antog kommissionen därför ett förslag till en ny ramförordning om europeisk statistik om befolkning och bostäder, i syfte att åtgärda de rättsliga drivkrafterna bakom de ovanstående betydande bristerna och samtidigt integrera den rättsliga grunden i en enda förordning ( 31 ).
Lagstiftningsförslaget innehåller ambitiösa förslag för att stärka den allmänna enhetligheten och kopplingarna mellan all socialstatistik i EU som handlar om personer och hushåll, inbegripet statistik som omfattas av förordning (EU) 2019/1700 ( 32 ). Bland annat ingår bestämmelser till stöd för genomförande av en harmoniserad definition av befolkning som bygger på sunda statistiska skattningsmetoder, och för möjliggörande av tillgång till tillgängliga uppgiftskällor som kommer att förbättra framställningsprocesserna och den allmänna kvaliteten på socialstatistiken. Förslaget innehåller också bestämmelser för att ytterligare anpassa befolkningsstatistiken och statistiken om internationell migration till statistiken om asylförfaranden och administrativa och rättsliga förfaranden i samband med immigrationslagstiftning, som fortsatt omfattas av artiklarna 4–7 i förordning (EG) nr 862/2007. När denna rapport utarbetades pågick ett ordinarie lagstiftningsförfarande om förslaget ( 33 ).
6.Slutsatser
Tack vare de fortsatta gemensamma insatserna inom det europeiska statistiksystemet ( 34 ) har förordningen genomförts väl. Detta leder till regelbunden publicering av europeisk befolkningsstatistik som i allmänhet håller hög kvalitet, vilket EU:s institutioner och beslutsfattare på alla nivåer behöver. Efterlevnaden av lagstiftningen och statistikens kvalitet övervakas regelbundet i enlighet med förordningen. Liksom konstaterades i den första rapporten från 2018 förekommer inga större efterlevnadsproblem.
I en nyligen genomförd utvärdering av den nuvarande rättsliga ramen för befolkningsstatistik utpekades emellertid fyra betydande brister i den gällande lagstiftningen. Bristerna beror till viss del på att reglerna för befolkningsstatistiken är spridda över tre förordningar, däribland denna. Dessa brister består av i) bristande harmonisering av statistiska begrepp, särskilt definitionen av befolkning, ii) otillräcklig aktualitet och frekvens för statistiska publikationer, iii) brist på detaljerade uppgifter om relevanta grupper och ämnen och iv) bristande flexibilitet för anpassning till föränderliga behov eller nya uppgiftskällor. Kommissionen har därför föreslagit en enda ny ramförordning om europeisk statistik om befolkning och bostäder, som skulle konsolidera den rättsliga ramen och åtgärda samtliga fyra brister.
Arbete pågår med det ordinarie lagstiftningsförfarandet om denna nya integrerade rättsliga ram för europeisk befolkningsstatistik, som skulle omfatta och utvidga befolkningsstatistiken enligt förordningen.