Wprowadzenie

1.

Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym został złożony przez Najvyšší správny súd Slovenskej republiky (najwyższy sąd administracyjny Republiki Słowackiej, Słowacja) w ramach sporu pomiędzy BD, skarżącym w postępowaniu głównym, a Sociálna poisťovňa, ústredie (zakładem ubezpieczeń społecznych, organem administracji rządowej, Słowacja) (zwanym dalej „słowackim zakładem ubezpieczeń społecznych”), który to spór dotyczy odmowy uwzględnienia wniosku BD o przyznanie emerytury po ukończeniu 55 roku życia w związku z wykonywaniem pracy górnika w kopalni głębinowej.

2.

Niniejsza sprawa stanowi zatem sposobność do dokonania przez Trybunał po raz pierwszy wykładni art. 51 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 883/2004 ( 2 ), w zakresie dotyczącym sumowania okresów do celów ustalenia prawa do emerytury, w przypadku gdy przepisy państwa członkowskiego nie określają szczególnego systemu, odrębnego od powszechnego systemu zabezpieczenia, lecz przewidują stosowanie przepisów szczególnych w odniesieniu do pewnych rodzajów pracy lub pewnych zawodów.

Ramy prawne

Prawo Unii

3.

Artykuł 48 TFUE stanowi, że „Parlament Europejski i Rada, stanowiąc zgodnie ze zwykłą procedurą ustawodawczą, przyjmują w dziedzinie zabezpieczenia społecznego środki niezbędne do ustanowienia swobodnego przepływu pracowników; w tym celu Rada ustanawia system umożliwiający migrującym pracownikom najemnym i osobom prowadzącym działalność na własny rachunek oraz uprawnionym osobom od nich zależnym:

4.

W myśl motywu 1 rozporządzenia nr 883/2004:

5.

Zgodnie z motywem 13 tego rozporządzenia:

6.

W motywie 45 tego rozporządzenia wskazano, że celem zamierzonego działania jest przyjęcie przepisów koordynujących, które mają gwarantować, iż prawo do swobodnego przepływu osób będzie skutecznie wykonywane.

7.

Artykuł 6 omawianego rozporządzenia, zatytułowany „Sumowanie okresów”, ma następujące brzmienie:

–

nabycie, zachowanie, przysługiwanie [czas trwania] lub odzyskanie prawa do świadczeń,

8.

Artykuł 51 rozporządzenia nr 883/2004, zatytułowany „Przepisy szczególne dotyczące sumowania okresów”, stanowi w ust. 1:

Prawo czechosłowackie

9.

Paragraf 1 zákon č. 100/1988 Zb. o sociálnom zabezpečení (ustawy nr 100/1988 o zabezpieczeniu społecznym) z dnia 16 czerwca 1988 r. (zwanej dalej „ustawą nr 100/1988”), zatytułowany „Zasady podstawowe”, w brzmieniu mającym zastosowanie w okresie od dnia 1 października 1988 r. do dnia 31 maja 1992 r., stanowił:

10.

Paragraf 14 ustawy nr 100/1988 miał następujące brzmienie:

11.

Zgodnie z art. 21 wspomnianej ustawy, zatytułowanym „Przesłanki uzyskania prawa do emerytury”:

12.

Ustawa nr 100/1988 została zmieniona przez zákon č. 235/1992 Zb. o zrušení pracovných kategórií a o niektorých ďalších zmenách v sociálnom zabezpečení (ustawę nr 235/1992 o zniesieniu kategorii zawodowych i o niektórych innych zmianach w zabezpieczeniu społecznym) z dnia 28 kwietnia 1992 r. (zwaną dalej „ustawą nr 235/1992”), która weszła w życie w dniu 1 czerwca 1992 r.

13.

Paragraf 14 ust. 1 ustawy nr 100/1988, w brzmieniu wynikającym z ustawy nr 235/1992, stanowił:

14.

Zgodnie z § 15 tej ustawy:

15.

W myśl § 175 wspomnianej ustawy:

Prawo słowackie

16.

Paragraf 65 zákon č. 461/2003 Z. z. o sociálnom poistení (ustawy nr 461/2003 o zabezpieczeniu społecznym) z dnia 30 października 2003 r. (zwanej dalej „ustawą nr 461/2003”) ma następujące brzmienie:

17.

Wreszcie, zgodnie z § 274 tej ustawy:

Spór w postępowaniu głównym, pytania prejudycjalne i postępowanie przed Trybunałem

18.

W dniu 31 grudnia 1992 r. została rozwiązana federacja czechosłowacka, w wyniku czego powstały dwa odrębne państwa. Wcześniej w ustawodawstwie federacji czechosłowackiej poszczególne stanowiska pracy były klasyfikowane w trzech kategoriach, odpowiednio do poziomu zagrożeń. Praca górników była sklasyfikowana w kategorii I, w związku z czym górnicy nabywali prawo do emerytury w wieku 55 lat, jeżeli mieli 25-letni staż pracy, w tym 15 lat pracy pod ziemią w kopalniach głębinowych. W 1992 r. ustawa nr 100/1988 została zmieniona ustawą nr 235/1992, zgodnie z którą w dniu 31 grudnia 1992 r. kategorie te miały przestać istnieć, a od tej daty wszyscy pracownicy najemni mieli zostać sklasyfikowani w kategorii III. Dotyczyło to wyłącznie zatrudnienia po dniu 31 grudnia 1992 r., natomiast uprawnienia wynikające z zatrudnienia przed tą datą na stanowisku sklasyfikowanym w kategorii I lub II zostały utrzymane do dnia 31 grudnia 2016 r.

19.

W dniu 31 grudnia 1992 r. w Republice Czeskiej weszła w życie federalna ustawa o zniesieniu kategoryzacji stanowisk pracy. Z kolei na terytorium Słowacji stosowanie tej ustawy kilkakrotnie przedłużano, w związku z czym kategoryzacja stanowisk pracy została zniesiona dopiero w dniu 31 grudnia 1999 r.

20.

Skarżący w postępowaniu głównym jest obywatelem słowackim, który od dnia 1 lipca 1976 r. do dnia 31 sierpnia 1995 r. świadczył pracę jako górnik w kopalni głębinowej położonej w Karwinie, na terytorium obecnej Republiki Czeskiej. Później pracował na innych stanowiskach w Republice Czeskiej, a następnie w Słowacji.

21.

W 2013 r. skarżący w postępowaniu głównym, mający wówczas 55 lat, wniósł o przyznanie emerytury w Słowacji. Słowacki zakład ubezpieczeń społecznych oddalił jego wniosek, uzasadniając to tym, że nie osiągnął on wieku emerytalnego wynoszącego 62 lata. Ostatecznie zainteresowanemu przyznano prawo do emerytury od października 2020 r., kiedy osiągnął on wiek 62 lat i 8 miesięcy, lecz organy słowackie podtrzymały swoje stanowisko, zgodnie z którym nie może on domagać się emerytury na korzystniejszych zasadach, przysługującej osobom, które wykonywały pracę górnika w kopalniach głębinowych przez okres 15 lat.

22.

Słowacki zakład ubezpieczeń społecznych uznał, że skoro skarżący pracował jako górnik w kopalni głębinowej na terytorium obecnej Republiki Czeskiej, mógłby domagać się emerytury po osiągnięciu wieku 55 lat wyłącznie wtedy, gdyby wykazał, iż przez 15 lat świadczył pracę na stanowisku należącym do kategorii I zgodnie z przepisami tego państwa członkowskiego. Tymczasem, zdaniem słowackiego zakładu ubezpieczeń społecznych, na dzień 31 grudnia 1992 r., kiedy w Republice Czeskiej weszła w życie ustawa znosząca kategorie stanowisk pracy, zainteresowany miał przepracowane jako górnik jedynie 14 lat i 63 dni.

23.

Na tym tle powstał spór, w ramach którego skarżący podniósł, że aby ustalić, czy została spełniona przesłanka 15 lat pracy, słowacki zakład ubezpieczeń społecznych powinien był uwzględnić jako okres pracy na stanowisku należącym do kategorii I okres od dnia 1 stycznia 1993 r. do dnia 31 sierpnia 1995 r., kiedy nadal świadczył on pracę jako górnik w kopalni głębinowej w Republice Czeskiej, nawet jeśli kategorie stanowisk pracy zostały w tym państwie członkowskim zniesione w dniu 31 grudnia 1992 r.

24.

Najvyšší správny súd Slovenskej republiky (najwyższy sąd administracyjny Republiki Słowackiej), rozpoznający skargę wniesioną przez skarżącego, zastanawia się nad wykładnią art. 51 ust. 1 rozporządzenia nr 883/2004, który to przepis dotyczy sumowania okresów do celów obliczenia emerytury w przypadku szczególnego systemu lub stosowania do niektórych rodzajów pracy szczególnych zasad, w związku z czym zwrócił się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:

25.

Uwagi na piśmie zostały przedstawione Trybunałowi przez rządy włoski i polski oraz przez Komisję Europejską.

Analiza

26.

Moim zdaniem przed rozpoczęciem analizy tych pytań prejudycjalnych, należy poczynić pewne wyjaśnienia co do stosowania rozporządzenia nr 883/2004 w sporze w postępowaniu głównym.

W przedmiocie stosowania rozporządzenia nr 883/2004

27.

Przypomnę, że ponieważ Republika Czeska i Republika Słowacka przystąpiły do Unii w dniu 1 maja 2004 r., rozporządzenie nr 1408/71 weszło w życie w tych państwach tego właśnie dnia ( 3 ). Rozporządzenie nr 883/2004, które uchyliło i zastąpiło rozporządzenie nr 1408/71, weszło w życie w tych państwach w dniu 20 maja 2004 r., a stosuje się je od dnia 1 maja 2010 r. ( 4 ).

28.

Wniosek o przyznanie emerytury złożony przez BD do słowackiego zakładu ubezpieczeń społecznych w 2013 r. został oddalony i ta decyzja odmowna stanowi przedmiot sporu w postępowaniu głównym. Z kolei w 2020 r., po ukończeniu przez BD 62. roku życia, wniosek ów został uwzględniony ( 5 ). Okresy zatrudnienia, których dotyczy wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, zostały przebyte na terytorium obecnej Republiki Czeskiej od dnia 1 stycznia 1993 r. do dnia 31 sierpnia 1995 r.

29.

Po pierwsze, okoliczność, że okresy składkowe są wcześniejsze niż przystąpienie Republiki Czeskiej i Republiki Słowackiej do Unii, według mnie nie stoi na przeszkodzie stosowaniu rozporządzenia nr 883/2004 w okolicznościach sprawy w postępowaniu głównym.

30.

Trybunał orzekł już bowiem w odniesieniu do rozporządzenia nr 1408/71, że ma ono zastosowanie do sytuacji, w której zainteresowane osoby odprowadzały składki do publicznego systemu zabezpieczenia społecznego państwa członkowskiego w okresie poprzedzającym przystąpienie tego państwa do Unii i miały prawo powoływać się na jego przepisy od daty przystąpienia ( 6 ). Ponieważ rozporządzenie nr 1408/71 zostało zastąpione rozporządzeniem nr 883/2004, które nie wprowadziło istotnych zmian w rozpatrywanych przepisach, orzecznictwo Trybunału odnoszące się do rozporządzenia nr 1408/71 nadal ma znaczenie dla wykładni odpowiednich przepisów rozporządzenia nr 883/2004 ( 7 ). Zatem okoliczność, że okresy składkowe poprzedzają przystąpienie rozpatrywanych państw członkowskich do Unii, nie stoi na przeszkodzie stosowaniu rozporządzenia nr 883/2004 do rozpatrywanej w postępowaniu głównym sytuacji, w której BD odprowadzał składki do systemu emerytalnego Republiki Czeskiej w okresie poprzedzającym przystąpienie tego państwa do Unii i może powoływać się na przepisy tego rozporządzenia przed słowackim zakładem ubezpieczeń społecznych od daty tego przystąpienia.

31.

Po drugie, prawdą jest, że rozpatrywane okresy składkowe poprzedzają wejście w życie rozporządzenia nr 883/2004. Jednakże art. 87 ust. 2 tego rozporządzenia stanowi, podobnie jak stanowiło mutatis mutandis rozporządzenie nr 1408/71 ( 8 ), że „[k]ażdy okres ubezpieczenia, jak również w odpowiednim przypadku, każdy okres zatrudnienia, pracy na własny rachunek lub zamieszkania, ukończony zgodnie z ustawodawstwem państw członkowskich przed datą wejścia w życie niniejszego rozporządzenia w zainteresowanym państwie członkowskim jest uwzględniany dla celów ustalenia praw nabywanych na podstawie przepisów niniejszego rozporządzenia”. W tym względzie, chociaż bowiem nowe uregulowania obowiązują zasadniczo jedynie na przyszłość, to z wyjątkiem odstępstw, zgodnie z generalnie przyjętą zasadą mają też zastosowanie do przyszłych skutków sytuacji powstałych w czasie obowiązywania poprzedniego stanu prawnego ( 9 ).

32.

Wobec tego uważam, że rozporządzenie nr 883/2004 ma zastosowanie do okoliczności sprawy w postępowaniu głównym.

W przedmiocie wykładni art. 51 ust. 1 rozporządzenia nr 883/2004

33.

Spór w postępowaniu głównym dotyczy odmowy uwzględnienia przez słowacki zakład ubezpieczeń społecznych okresu składkowego odpowiadającego zatrudnieniu BD w Republice Czeskiej w okresie od dnia 1 stycznia 1993 r. do dnia 31 sierpnia 1995 r., przy czym jako podstawę odmowy wskazano, że okresu tego nie można zaliczyć jako okresu zatrudnienia na stanowisku w kategorii I w oparciu o obowiązujące prawo słowackie, ponieważ nie uznawano go za okres zatrudnienia na stanowisku należącym do takiej kategorii na mocy przepisów czeskich ( 10 ). W Republice Czeskiej bowiem owa kategoria I została zniesiona w dniu 31 grudnia 1992 r. Skoro zgodnie z czeskimi przepisami praca świadczona w tym okresie nie była pracą na stanowisku należącym do kategorii I, słowacki zakład ubezpieczeń społecznych uznał, że BD przepracował mniej niż 15 lat na stanowisku należącym do tej kategorii, a zatem słowacki przepis umożliwiający mu przejście na emeryturę w wieku 55 lat nie ma do niego zastosowania.

34.

Zdaniem sądu odsyłającego ogólnym celem art. 51 rozporządzenia nr 883/2004, dotyczącego sumowania okresów, jest zapewnienie, aby korzyści, jakie przepisy państwa członkowskiego przyznają w związku ze świadczeniem określonych rodzajów pracy, były powiązane z tymi rodzajami pracy, nawet jeżeli zainteresowany świadczył ją w innym państwie członkowskim.

35.

Sąd ten uważa jednakże, iż warunki uwzględnienia tych korzyści nie są jasne.

36.

Pragnę od razu podkreślić, że postawione pytania nie dotyczą zasady zaliczania przez Republikę Słowacką okresów składkowych skarżącego w postępowaniu głównym, przepracowanych w Republice Czeskiej, lecz tego, czy sporne okresy należy uznać za świadczenie pracy na stanowisku należącym do kategorii I przy obliczaniu 15-letniego okresu zatrudnienia w charakterze górnika w kopalni głębinowej, wymaganego przez słowackie przepisy dla uzyskania prawa do emerytury w wieku 55 lat.

37.

Otóż, jak wskazuje sąd odsyłający we wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, ustawodawstwo właściwe (ustawa nr 100/1988 i ustawa nr 461/2003) nie stworzyły szczególnego systemu mającego zastosowanie wyłącznie do górników, którzy tak jak skarżący pracują w kopalniach głębinowych. Przeciwnie, obydwie te ustawy ustanawiają jednolity system zabezpieczenia społecznego, mający zastosowanie do wszystkich pracowników wykonujących pracę najemną lub pracę na własny rachunek. Korzyści związane z pracą górnika w kopalni głębinowej oraz z innymi rodzajami zatrudnienia należącymi do kategorii I na mocy § 14 ust. 2 ustawy nr 100/1988 były bowiem przyznane wyłącznie w ramach tego jednolitego systemu.

38.

W związku z tym sąd odsyłający zastanawia się, czy sumowanie okresów przewidziane w art. 51 ust. 1 rozporządzenia nr 883/2004 znajdzie zastosowanie w sytuacji, gdy w obowiązujących przepisach krajowych nie istnieje szczególny system, odrębny od jednolitego systemu zabezpieczenia społecznego.

39.

Poprzez swoje pytania prejudycjalne, które należy rozpatrzyć łącznie, sąd ten dąży bowiem w istocie do ustalenia, czy aby art. 51 ust. 1 rozporządzenia nr 883/2004 można było stosować do emerytury, w sprawie której decyzję wydaje właściwa instytucja państwa członkowskiego, owo państwo członkowskie musi ustanowić szczególny system (a jeżeli tak, powstaje pytanie, to czym charakteryzuje się taki szczególny system), czy też wystarczy, w braku takiego szczególnego systemu, aby przepisy wskazywały określoną kategorię osób, które przebyły okresy ubezpieczenia wyłącznie w ramach działalności szczególnego rodzaju (na przykład górnicy pracujący w kopalniach głębinowych) uprawniającej do korzystniejszej emerytury.

40.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału ( 11 ) na te pytania, ujmowane jako całość, należy odpowiedzieć uwzględniając nie tylko brzmienie rozpatrywanego przepisu, lecz także jego kontekst oraz cele regulacji, której stanowi on część; również geneza tego przepisu może zawierać elementy istotne dla jego wykładni.

Wykładnia językowa

41.

Przypomnę, że art. 51 rozporządzenia nr 883/2004 ustanawia normy szczególne dotyczące stosowania zasady sumowania okresów do świadczeń emerytalnych. Przepis ten zawiera szczególne zasady sumowania w przypadkach, gdy ustawodawstwo państwa członkowskiego uzależnia przyznanie pewnych świadczeń „od spełnienia okresów ubezpieczenia wyłącznie w odniesieniu do określonej pracy najemnej lub na własny rachunek lub w zawodzie, który podlega szczególnemu systemowi dotyczącemu osób zatrudnionych lub pracujących na własny rachunek”.

42.

Jak wskazał sąd odsyłający, między poszczególnymi wersjami językowymi art. 51 ust. 1 rozporządzenia nr 883/2004 istnieją rozbieżności, których skutkiem mogą być dwie odmienne a nawet sprzeczne ze sobą wykładnie przesłanek stosowania tego przepisu.

43.

W kilku wersjach językowych, w szczególności wersji angielskiej ( 12 ), włoskiej ( 13 ), polskiej ( 14 ) i słowackiej ( 15 ) użyto bowiem, podobnie jak w wersji francuskiej, liczby pojedynczej „podlega szczególnemu systemowi”, co sugeruje, że pojęcie „szczególnego systemu” odnosi się wyłącznie do pojęcia „zawód”. Na pierwszy rzut oka przepis ten ma zatem zastosowanie nie tylko w sytuacji, gdy obowiązujące prawo krajowe przewiduje szczególny system, lecz również szerzej, gdy prawo to określa zasady korzystania ze świadczeń właściwe dla danej pracy najemnej lub na własny rachunek. Zgodnie z tą pierwszą wykładnią art. 51 ust. 1 rozporządzenia nr 883/2004 miałby zatem zastosowanie nawet w przypadku braku szczególnego systemu w państwie członkowskim, w którym wydawana jest decyzja o przyznaniu świadczenia.

44.

Jednakże w innych wersjach językowych art. 51 ust. 1 rozporządzenia nr 883/2004, w szczególności wersji hiszpańskiej ( 16 ), niemieckiej ( 17 ) i greckiej ( 18 ), użyto liczby mnogiej „podlegają szczególnemu systemowi”, co sprawia, że pojęcie „szczególnego systemu” odnosi się zarówno do „określonej pracy najemnej lub na własny rachunek”, jak i do „zawodu”. Zgodnie z tą drugą wykładnią przepis ten ma zastosowanie wyłącznie do zawodów i pracy najemnej, w odniesieniu do których państwo członkowskie, w którym wydawana jest decyzja o przyznaniu świadczenia, ustanowiło „szczególny system”.

45.

Po przeprowadzeniu powyższej analizy językowej wydaje się, że obydwie interpretacje są możliwe.

46.

Jednakże, jak wskazuje Komisja, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału sformułowania użytego w jednej z wersji językowych przepisu prawa Unii nie można traktować jako jedynej podstawy jego wykładni lub przyznawać mu w tym zakresie pierwszeństwa względem innych wersji językowych. Przepisy prawa Unii należy bowiem interpretować i stosować w sposób jednolity w świetle wersji sporządzonych we wszystkich językach Unii.

47.

W przypadku rozbieżności pomiędzy różnymi wersjami językowymi aktu prawa Unii dany przepis należy interpretować z uwzględnieniem ogólnej systematyki i celu uregulowań, których stanowi on część ( 19 ). Należy zatem przeprowadzić analizę systemową i celowościową tego przepisu.

Wykładnia systemowa

48.

Przypomnę, że art. 48 akapit pierwszy lit. a) TFUE wymaga zaliczenia wszystkich okresów uwzględnianych w prawie poszczególnych państw, w celu nabycia i zachowania prawa do świadczeń oraz naliczenia wysokości świadczeń. Artykuł 6 rozporządzenia nr 883/2004, przepis ogólny wprowadzający w życie tę zasadę ( 20 ) stanowi, z zastrzeżeniem odmiennych przepisów tego rozporządzenia, że gdy przepisy krajowe uzależniają prawo do świadczeń lub innych korzyści od wcześniejszego spełnienia okresów podlegania systemowi zabezpieczenia społecznego, zatrudnienia, pracy na własny rachunek lub zamieszkania, właściwa instytucja zabezpieczenia społecznego jest obowiązana uwzględnić, jeżeli jest to niezbędne, okresy spełnione w innym państwie członkowskim na podstawie jego przepisów. Zasada ta wprowadza zatem swego rodzaju „wzajemne uznawanie okresów ubezpieczenia” ( 21 ).

49.

W tym kontekście art. 51 rozporządzenia nr 883/2004, który znajduje się w rozdziale dotyczącym emerytur i rent rodzinnych, przewiduje przepisy szczególne odnoszące się do sumowania okresów w tej dziedzinie. Przepis ten ma zatem na celu powiązanie okresów podlegania systemom powszechnym i szczególnym, ponieważ dana osoba w ramach swojej pracy zawodowej wykonywanej w różnych państwach członkowskich może podlegać systemom o różnym charakterze ( 22 ).

50.

Czy oznacza to, że art. 51 wymaga bezwzględnie „szczególnego systemu”, formalnie odrębnego od systemu powszechnego? Nie jestem co do tego przekonany.

51.

Po pierwsze, pragnę zauważyć, że obecny art. 51 ust. 1 rozporządzenia nr 883/2004, który odpowiada dawnemu art. 45 ust. 2 rozporządzenia nr 1408/71, stanowi jego unowocześnienie i uproszczenie przy zachowaniu tego samego celu ( 23 ).

52.

Dawny art. 45 ust. 2 rozporządzenia nr 1408/71 stanowił, że „[j]eżeli ustawodawstwo państwa członkowskiego uzależnia przyznanie niektórych świadczeń od warunku dotyczącego ukończenia okresów ubezpieczenia wyłącznie w zawodzie objętym systemem specjalnym dla pracowników najemnych lub, w odpowiednim przypadku, w określonym rodzaju zatrudnienia, okresy ukończone na podstawie ustawodawstw innych państw członkowskich uwzględnione są, do celów przyznania tych świadczeń, jedynie wtedy, gdy zostały ukończone w ramach odpowiedniego systemu, lub w przypadku jego braku, w tym samym zawodzie lub w tym samym rodzaju zatrudnienia” ( 24 ).

53.

Wnioskuję z tego, że nawet jeśli państwo członkowskie przyznające świadczenie nie przewidziało szczególnego systemu jako takiego, nie było to przeszkodą w stosowaniu w odpowiednim przypadku art. 45 ust. 2 tego rozporządzenia, skoro okresy ubezpieczenia były przebyte w „określonym rodzaju zatrudnienia”. Zresztą, jak podkreślił rząd polski, decyzja nr 81 z dnia 22 lutego 1973 r. utworzonej przy Komisji Europejskiej komisji administracyjnej do spraw zabezpieczenia społecznego pracowników migrujących ( 25 ) w sprawie sumowania okresów ubezpieczenia przebytych w określonym zatrudnieniu, w zastosowaniu art. 45 ust. 2 ( 26 ) odnosi się jedynie do przebycia okresów ubezpieczenia w określonym zatrudnieniu i zobowiązuje do sumowania okresów ubezpieczenia przebytych w różnych państwach członkowskich w określonym zatrudnieniu, jeżeli zatrudnienie to jest „traktowane w sposób szczególny” na podstawie ustawodawstwa tego państwa i w konsekwencji jest „określone” przez to ustawodawstwo. Wynika z tego, że jeżeli dane zatrudnienie było w taki lub inny sposób uregulowane, podlegało ono sumowaniu bez względu na to, czy było objęte „szczególnym” systemem, szczególnymi zasadami, czy powszechnym systemem zabezpieczenia społecznego.

54.

Otóż należy stwierdzić, że prawodawca Unii, przyjmując art. 51 ust. 1 rozporządzenia nr 883/2004, nie zamierzał wprowadzić bardziej restrykcyjnej metody sumowania okresów. Z prac przygotowawczych nad tym rozporządzeniem wynika bowiem, że system koordynacji pozostał ten sam z punktu widzenia jego przewodnich zasad i istotnych elementów, do których należy sumowanie okresów ( 27 ).

55.

Można byłoby zatem przyjąć, że ten element przemawia za przyjęciem pierwszej wykładni, która nie wymaga „szczególnego” systemu, który musiałby być formalnie odrębny od systemu powszechnego.

56.

Po drugie, prawdą jest, że art. 51 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 883/2004 przewiduje sytuację, w której przy uwzględnieniu tak przebytych okresów, „zainteresowany nie spełnia warunków do otrzymania świadczeń wynikających ze szczególnego systemu” ( 28 ). Sąd odsyłający stawia hipotezę, że można z tego wnioskować, iż cały art. 51 ust. 1 tego rozporządzenia ma zastosowanie wyłącznie, jeżeli państwo członkowskie, w którym wydawana jest decyzja o przyznaniu świadczenia, dzieli swój system zabezpieczenia społecznego na system „szczególny” i system „powszechny”.

57.

Pragnę jednakże zauważyć, że to pojęcie „szczególnego systemu” nie jest zdefiniowane w rozporządzeniu nr 883/2004. W art. 1 lit. e) tego rozporządzenia zdefiniowano określenie „system specjalny dla urzędników służby cywilnej” ( 29 ), zatem definicja ta nie wydaje się istotna w kontekście art. 51 rozporządzenia. Jak zatem podkreśla rząd polski, „nie jest jasne”, co należy rozumieć pod pojęciem takiego szczególnego systemu.

58.

Poza tym, jak już wskazał Trybunał, przepisy zarówno rozporządzenia nr 1408/71, jak i rozporządzenia nr 883/2004 nie wprowadzają wspólnego systemu zabezpieczenia społecznego, a ich jedynym celem nie jest zapewnienie harmonizacji, lecz koordynacji pomiędzy różnymi systemami krajowymi, które istnieją w dalszym ciągu. Wobec tego zgodnie z utrwalonym orzecznictwem państwa członkowskie zachowują kompetencje do organizowania swoich systemów zabezpieczenia społecznego ( 30 ).

59.

W tej sytuacji kontekst art. 51 ust. 1 rozporządzenia nr 883/2004 w żaden sposób nie wyklucza szerszego rozumienia pojęcia „szczególnego” systemu, w celu uwzględnienia realiów poszczególnych krajowych systemów zabezpieczenia społecznego. Może to zatem skutkować włączeniem w zakres tego pojęcia nie tylko systemu zabezpieczenia społecznego formalnie odrębnego od systemu powszechnego, lecz również systemu, który został stworzony w ramach systemu powszechnego, i obejmuje „określoną pracę najemną lub na własny rachunek”.

60.

Moim zdaniem taka wykładnia znajduje oparcie w analizie celowościowej rozpatrywanego przepisu.

Wykładnia celowościowa

61.

Zarówno z preambuły rozporządzenia nr 883/2004, jak i z orzecznictwa Trybunału wynika, że cel, jakim jest koordynacja systemów zabezpieczenia społecznego w poszczególnych państwach członkowskich, ma zagwarantować, że prawo do swobodnego przepływu osób będzie wykonywane skutecznie ( 31 ).

62.

O ile zatem do ustawodawstwa każdego państwa członkowskiego należy w szczególności określenie przesłanek uzyskania uprawnienia do świadczeń, o tyle państwa członkowskie są zobowiązane przestrzegać prawa Unii, a zwłaszcza postanowień traktatu FUE dotyczących przyznanej wszystkim obywatelom Unii swobody przemieszczania się i przebywania na terytorium państw członkowskich ( 32 ). W tym względzie traktat FUE nie gwarantuje pracownikowi, że rozszerzenie przez niego działalności na więcej niż jedno państwo członkowskie lub przeniesienie działalności do innego państwa członkowskiego będzie obojętne z punktu widzenia zabezpieczenia społecznego. Jednakże stosowanie mniej korzystnego ustawodawstwa jest zgodne zasadą swobodnego przepływu osób, jeżeli nie stawia ono zainteresowanego pracownika w gorszej sytuacji w porównaniu z tymi, którzy pracują lub prowadzą działalność w całości w tym państwie członkowskim, na którego terytorium obowiązuje to ustawodawstwo, lub w porównaniu z tymi, którzy podlegali mu wcześniej ( 33 ).

63.

Wśród środków koordynujących, mających zagwarantować skuteczne korzystanie z prawa do swobodnego przepływu osób, zasada sumowania okresów służy uniknięciu sytuacji, w której pracownik, który – korzystając z przysługującego mu prawa do swobodnego przemieszczania się – był zatrudniony w więcej niż jednym państwie członkowskim, byłby traktowany, bez obiektywnego uzasadnienia, w sposób mniej korzystny niż pracownik, którego cała kariera zawodowa przebiegała tylko w jednym państwie członkowskim ( 34 ).

64.

Artykuł 51 ust. 1 rozporządzenia nr 883/2004 ma zatem na celu zagwarantowanie, aby osoby, które wykonywały pracę dającą im prawo do określonych korzyści w zakresie emerytury (na przykład niższy wiek emerytalny z powodu wykonywania uciążliwej lub niebezpiecznej pracy), nie utraciły tego prawa tylko dlatego, że skorzystały z przysługującej im swobody przemieszczania się.

65.

Tymczasem według mnie wykładnia art. 51 ust. 1 rozporządzenia nr 883/2004, w wyniku której przepis ten miałby zastosowanie wyłącznie do zawodów i pracy, dla których istnieje „szczególny system”, obligatoryjnie odrębny od systemu powszechnego w państwie członkowskim, w którym wydawana jest decyzja o przyznaniu emerytury ( 35 ), byłaby sprzeczna z celem, jakim jest swobodny przepływ pracowników.

66.

Taka wykładnia może bowiem uniemożliwić stosowanie art. 51 ust. 1 rozporządzenia nr 883/2004 przykładowo tylko z tego powodu, że państwo członkowskie przyznające rozpatrywane świadczenia podjęłoby decyzję o wprowadzeniu systemu powszechnego, w ramach którego wyodrębniłoby szczególne kategorie prac. W takim przypadku pracownik najemny lub wykonujący pracę na własny rachunek, wykonujący szczególny rodzaj pracy przewidziany w ramach systemu powszechnego, z którym to rodzajem pracy byłyby związane pewne korzyści, mógłby nie zdecydować się na podjęcie tego rodzaju pracy w innym państwie członkowskim, a co najmniej wahać się przed jej podjęciem, jeśli miałoby to postawić go w gorszej sytuacji względem pracowników wykonujących ten sam szczególny rodzaj pracy wyłącznie w zainteresowanym państwie członkowskim.

67.

I tak, gdyby na gruncie sporu w postępowaniu głównym w Słowacji wymagane było istnienie szczególnego systemu, odrębnego od systemu powszechnego, dla możliwości zastosowania art. 51 ust. 1 rozporządzenia nr 883/2004 i uwzględnienia do celów obliczenia stażu pracy skarżącego w postępowaniu głównym okresów składkowych od 1993 r. do 1995 r. na terytorium obecnej Republiki Czeskiej, samo istnienie kategorii I nie byłoby wystarczające dla umożliwienia mu przejścia na emeryturę w wieku 55 lat, podczas gdy przejście takie byłoby możliwe, gdyby cała jego kariera zawodowa przebiegała w Słowacji.

68.

Otóż takie podejście wydaje mi się sprzeczne z celem, jakim jest swobodny przepływ pracowników.

69.

Uważam zatem, że z punktu widzenia sumowania okresów obojętne powinno być to, czy państwo członkowskie, które przyznaje rozpatrywane świadczenie, wprowadziło szczególny system zabezpieczenia społecznego, formalnie odrębny od systemu powszechnego, czy też raczej przyjęło w ramach swojego systemu powszechnego przepisy szczególne mające zastosowanie do określonych rodzajów pracy. Chodzi bowiem o decyzje co do organizacji i finansowania systemów zabezpieczenia społecznego, mogące się istotnie różnić w zależności od państwa członkowskiego, przy czym decyzje te nie powinny nieść ze sobą konsekwencji dla swobodnego przepływu pracowników.

70.

Prawdą jest, że nie każdy przepis szczególny jako taki należy uważać za „szczególny system” w rozumieniu art. 51 ust. 1 rozporządzenia nr 883/2004, wobec czego sąd odsyłający powinien zweryfikować, czy całokształt przepisów mających zastosowanie w tym przypadku do górników zatrudnionych w kopalniach głębinowych może stanowić taki „system równoważny szczególnemu systemowi”.

71.

W tym względzie, pamiętając o celu, jakim jest swobodny przepływ pracowników, jestem zdania, że należy wziąć pod uwagę raczej elementy materialne niż formalne czy ustrojowe.

72.

I tak, według mnie należy przyjąć, że wyrażenie „szczególny system” określa, oprócz szczególnych systemów zdefiniowanych jako takie w systemie krajowym, spójne grupy przepisów szczególnych, także te ustanowione w ramach systemu powszechnego, mające zastosowanie do określonych rodzajów pracy najemnej lub działalności na własny rachunek. Wyrażenie to mogłoby odnosić się w szczególności do grupy przepisów dotyczących przykładowo przesłanek dostępu do świadczeń, zasad obliczania ich wysokości (związanych na przykład z okresami składkowymi lub wiekiem emerytalnym) i przechodzenia na emeryturę, które byłyby przepisami szczególnymi odnoszącymi się do pewnych rodzajów prac lub zawodów ze względu na ich cechy (związane na przykład z uciążliwością pracy lub towarzyszącymi jej ryzykami). Przepisy te odnosiłyby się zatem do szczególnej grupy pracowników najemnych lub osób prowadzących działalność na własny rachunek albo do zawodów podlegających, jak sugeruje sąd odsyłający, „względnie zamkniętemu systemowi szczególnych derogacji”. Natomiast wbrew temu, co twierdzi Komisja, uważam, że okoliczność, iż wspomniane przepisy są wdrażane przez podmiot formalnie odrębny od podmiotu odpowiedzialnego za system powszechny i okoliczność, iż przewidują finansowanie odrębne od systemu powszechnego, o ile mogą stanowić kryterium istotne dla ustalenia, że istnieje system „szczególny”, o tyle nie mogą być rozstrzygające.

73.

Dodam, że takie podejście pozwoliłoby uwzględnić w kontekście art. 51 rozporządzenia nr 883/2004 realia różnych sposobów organizacji systemów zabezpieczenia społecznego w poszczególnych państwach członkowskich z punktu widzenia swobodnego przepływu pracowników.

74.

Pragnę wreszcie zauważyć, że Komisja podnosi, iż okresy składkowe skarżącego w postępowaniu głównym związane z pracą górnika w kopalni głębinowej w Republice Czeskiej od dnia 31 grudnia 1992 r. do dnia 31 sierpnia 1995 r. należy uwzględnić na podstawie ogólnych przepisów art. 5 lit. b) rozporządzenia nr 883/2004, zgodnie z którym w przypadkach, w których na podstawie ustawodawstwa właściwego państwa członkowskiego, zaistnieniu pewnych okoliczności lub zdarzeń przypisywane są określone skutki prawne, to państwo członkowskie uwzględnia podobne okoliczności lub zdarzenia zaistniałe w każdym państwie członkowskim tak jak gdyby miały one miejsce na jego własnym terytorium ( 36 ). Mam jednakże poważne wątpliwości w tym względzie. Artykuł 5 lit. b) tego rozporządzenia reguluje bowiem skutki okoliczności lub zdarzeń jednorazowych, takich jak wypadek, choroba, niepełnosprawność, narodziny lub zawarcie małżeństwa, które to okoliczności lub zdarzenia miały miejsce w innym państwie członkowskim i mogłyby mieć wpływ na korzystanie ze świadczeń z tytułu zabezpieczenia społecznego. Poza tym z motywu 10 rozporządzenia nr 883/2004 wynika, że zasada równego traktowania pewnych okoliczności lub wydarzeń nie powinna kolidować z zasadą sumowania okresów ubezpieczenia. W konsekwencji nie wydaje mi się, aby uwzględnienie okresów przebytych na podstawie przepisów każdego innego państwa członkowskiego stanowiło „okoliczność lub zdarzenie” w rozumieniu art. 5 lit. b) wspomnianego rozporządzenia. Jestem zatem zdania, że przepis ten nie ma zastosowania do sytuacji rozpatrywanej w postępowaniu głównym i nie umożliwia udzielenia odpowiedzi na pytania, które stawia sobie sąd odsyłający ( 37 ).

75.

W konsekwencji uważam, że art. 51 ust. 1 rozporządzenia nr 883/2004 należy interpretować w ten sposób, iż ma on zastosowanie do emerytury, w sprawie której decyzję wydaje właściwa instytucja państwa członkowskiego, zarówno w sytuacji, gdy na mocy ustawodawstwa tego państwa członkowskiego ustanowiono szczególny system dotyczący osób zatrudnionych lub pracujących na własny rachunek, jak i w sytuacji, gdy ustawodawstwo tego państwa członkowskiego formalnie nie przewiduje takiego „szczególnego systemu”, lecz stanowi, że określona grupa osób, które spełniły (nabyły) okresy ubezpieczenia wyłącznie w ramach określonej działalności (na przykład górnicy pracujący w kopalniach głębinowych), może na podstawie takich okresów uzyskać prawo do emerytury na korzystniejszych warunkach niż inne osoby wykonujące innego rodzaju pracę najemną lub na własny rachunek.

Wnioski

76.

Mając na względzie powyższe rozważania, proponuję, aby Trybunał udzielił następującej odpowiedzi na pytania prejudycjalne przedstawione przez Najvyšší správny súd Slovenskej republiky (najwyższy sąd administracyjny Republiki Słowackiej, Słowacja):