I.

Uvod

1.

Mora li se odlučnim za poštovanje roka smatrati slanje ili primitak podataka koje treba priopćiti? Koje su posljedice nepravodobne obavijesti?

2.

Ta se pitanja postavljaju s obzirom na odluku nadležnog austrijskog tijela da odbije zahtjev društva EP Agrarhandel GmbH za dodjelu premije za krave dojilje za 2011. za više od 40 goveda, i to uz obrazloženje da je obavijest o premještanju na ljetnu ispašu bila nepravodobno zaprimljena.

3.

Sud ovdje prvo mora odlučiti o načinima poštovanja roka i, ovisno o okolnostima, o učincima koje nepoštovanje roka za obavještavanje ima na prihvatljivost životinja za ostvarenje prava na plaćanja.

II.

Pravni okvir

A.

Pravo Unije

4.

Okvir prava Unije u ovom slučaju čine Uredba br. 1760/2000 ( 2 ) o označivanju i registraciji životinja vrste goveda, Odluka Komisije 2001/672/EZ, koja je donesena na temelju članka 7. te uredbe i kako je izmijenjena Odlukom 2010/300/EU ( 3 ) kao i Uredba (EZ) br. 73/2009 ( 4 ) o izravnim plaćanjima u poljoprivrednoj politici s njezinim provedbenim uredbama (EZ) br. 1121/2009 ( 5 ) i (EZ) br. 1122/2009 ( 6 ).

–

Uredba br. 1760/2000 i Odluka 2001/672

5.

Uvodno valja uputiti na uvodnu izjavu 7. Uredbe br. 1760/2000:

6.

U članku 3. stavku 1. Uredbe br. 1760/2000 opisan je sustav označivanja i registracije goveda:

7.

U članku 7. stavku 1. Uredbe br. 1760/2000 uređene su obveze posjednika životinja u okviru sustava označivanja i registracije goveda:

8.

Na temelju članka 7. stavka 1. druge alineje druge rečenice Uredbe br. 1760/2000, Komisija je donijela Odluku 2001/672 s posebnim pravilima za premještanje na ljetnu ispašu.

9.

Uvodno valja uputiti na uvodnu izjavu 3. te odluke:

10.

Člankom 2. stavkom 2. Odluke 2001/672 propisani su podaci koje treba priopćiti. Stavkom 4. određen je rok za obavještavanje koji posjednici životinja moraju poštovati:

11.

Članak 2. stavak 4. Odluke 2001/672 izmijenjen je Odlukom 2010/300 na sljedeći način:

12.

Prema uvodnoj izjavi 5. te odluke izmjena članka 2. stavka 4. Odluke 2001/672 počiva na sljedećem promišljanju:

–

Uredba br. 73/2009

13.

Uredba br. 73/2009 sadržava zajednička pravila za izravna plaćanja u okviru zajedničke poljoprivredne politike i određene programe potpore za poljoprivrednike.

14.

Glavom II. Uredbe br. 73/2009 predviđene su opće odredbe o izravnim plaćanjima. Člancima 21. i 23. uređena su sniženja i isključenja u slučaju nesukladnosti s pravilima o prihvatljivosti odnosno u slučaju nesukladnosti s pravilima o višestrukoj sukladnosti kod poljoprivrednika.

15.

Glava III. Uredbe br. 73/2009 sadržava programe za jedinstveno plaćanje koje je neovisno o proizvodnji. Predmet glave IV. jesu (u usporedbi s time) drugi programi potpore. U odjeljku 11. poglavlja 1. te glave („Programi potpore Zajednice”) predviđena su plaćanja za goveđe i teleće meso.

16.

Člankom 111. Uredbe br. 73/2009 uređena je u tom pogledu premija za krave dojilje:

17.

Isti odjeljak Uredbe br. 73/2009 uređuje u članku 116. premiju za klanje. Članak 117., koji također pripada tom odjeljku, nosi naslov „Zajednička pravila o premijama” i sadržava sljedeću odredbu:

–

Uredba br. 1121/2009

18.

Uredba br. 1121/2009 sadržava detaljna pravila za primjenu programa potpore za poljoprivrednike predviđenih u glavi IV. Uredbe br. 73/2009. U to se ubraja premija za krave dojilje uređena u članku 111. te uredbe.

19.

U članku 61. Uredbe br. 1121/2009 sadržana su pravila o razdoblju obveznog držanja koje je prema članku 111. stavku 2. drugom podstavku Uredbe br. 73/2009 pretpostavka za premiju za krave dojilje:

–

Uredba br. 1122/2009

20.

U svojoj glavi II. Uredba br. 1122/2009 sadržava pravila za provedbu integriranog administrativnog i kontrolnog sustava koji je predviđen u poglavlju 4. glave II. („Opće odredbe o izravnim plaćanjima”) Uredbe br. 73/2009.

21.

Članak 63. Uredbe br. 1122/2009 predviđa odredbe o izradi osnove za izračun potpora koje treba dodijeliti. Njegovi stavci 3. i 4. sadržavaju sljedeće pravilo:

B.

Nacionalno pravo

22.

Prema članku 12. austrijske Uredbe o izravnim plaćanjima ( 7 ) odgovarajući podaci u elektroničkoj bazi podataka za goveda smatraju se zahtjevom za premiju za krave dojilje.

23.

Prema članku 13. stavku 1. austrijske Uredbe o izravnim plaćanjima podnositeljem zahtjeva smatra se poljoprivrednik koji na dan 1. siječnja, 16. ožujka ili 10. travnja posjeduje krave dojilje prihvatljive za ostvarenje prava na plaćanja te za čije je gospodarstvo podnesen jedinstveni zahtjev za odnosnu godinu. Prema stavku 2. tog članka razdoblje obveznog držanja predviđeno u članku 111. stavku 2. Uredbe br. 73/2009 počinje 2. siječnja, za krave dojilje dodane nakon 1. siječnja odnosne godine 17. ožujka i za krave dojilje dodane nakon 16. siječnja odnosne godine 11. travnja.

24.

Prema članku 6. stavku 5. austrijske Uredbe o označivanju goveda ( 8 ) obavijest o premještanju na ljetnu ispašu može se poslati poštom ili putem interneta. Ostale obavijesti mogu se, osim toga, dati i telefonom. Prema stavku 6. tog članka, za poštovanje roka za obavijest o planinskoj ispaši odlučan je primitak.

III.

Glavni postupak i postupak pred Sudom

25.

„Podnositelj revizije” (tužitelj) u glavnom postupku je društvo EP Agrarhandel. Dana 17. lipnja 2011. dio njegova krda krava doveden je na pašnjak na planinskom području. Obavijest o planinskoj ispaši društvo EP Agrarhandel predalo je 30. lipnja 2011. pošti. Iz prijemnog štambilja proizlazi da ju je nadležno tijelo zaprimilo 7. srpnja 2011.

26.

Na temelju podataka u računalnoj bazi podataka, nadležno je tijelo rješenjem od 28. ožujka 2012. dodijelilo društvu EP Agrarhandel premije za goveda u iznosu od 398,00 eura za 2011. Protiv te odluke društvo EP Agrarhandel podnijelo je prigovor („žalbu”) uz obrazloženje da premije za krave dojilje pogrešno nisu bile odobrene za krave premještene 17. lipnja 2011.

27.

Rješenjem od 6. prosinca 2013. savezni ministar poljoprivrede, šumarstva, okoliša i vodnog gospodarstva odbio je pravni lijek. Odluka je bila obrazložena time da je obavijest o planinskoj ispaši zaprimljena kod nadležnog tijela tek nakon isteka petnaestodnevnog roka zbog čega je nepravodobna. Premija se ne može dodijeliti zbog te nepravodobnosti.

28.

Austrijskom Verwaltungsgerichtshofu (Visoki upravni sud) društvo EP Agrarhandel podnijelo je „reviziju” (tužbu) protiv rješenja od 6. prosinca 2013. U skladu s člankom 267. UFEU‑a Verwaltungsgerichtshof (Visoki upravni sud) Sudu je uputio sljedeća prethodna pitanja:

29.

U postupku pred Sudom pisano su se očitovale Republika Austrija i Europska komisija.

IV.

Ocjena

30.

Ovaj se zahtjev za prethodnu odluku odnosi na tumačenje članka 2. stavka 4. Odluke 2001/672 kao i članka 117. Uredbe br. 73/2009.

31.

Predmet prvog prethodnog pitanja je tumačenje formulacije sadržane u članku 2. stavku 4. Odluke 2001/672 koja glasi: „[p]odaci [se] […] dostavljaju […] nadležnom tijelu […] najkasnije 15 dana nakon datuma kad su životinje premještene na ispašu”. Sud koji je uputio zahtjev želi znati misli li se pritom da nadležno tijelo mora unutar tog roka primiti podatke ili je dostatno da ih se pravodobno pošalje. Druga dva prethodna pitanja tiču se pravnih posljedica moguće nepravodobne obavijesti. Drugim pitanjem sud koji je uputio zahtjev želi znati je li posljedica članka 117. drugog stavka Uredbe br. 73/2009 to da se unatoč nepravodobnoj obavijesti životinje smatra prihvatljivima za ostvarenje prava na plaćanja, a trećim pitanjem treba li tada naložiti sankcije zbog nepravodobne obavijesti.

32.

Prvo valja istaknuti to da radi odgovora na prethodna pitanja treba uzeti u obzir kontekst u kojem se nalaze članak 2. stavak 4. Odluke 2001/672 i članak 117. Uredbe br. 73/2009 kao i ciljeve propisa kojima pripadaju.

33.

Uredbom br. 73/2009 predviđena su pravila za izravna plaćanja u okviru zajedničke poljoprivredne politike. Jedno od tih izravnih plaćanja, premija za krave dojilje, služi potpori dohotku za gospodarstva koja uzgajaju telad za proizvodnju mesa i dopunjuje načelno dodijeljeno jedinstveno plaćanje koje je neovisno o proizvodnji. Kako bi se ostvarilo pravo na premiju za krave dojilje na temelju članka 117. prvog stavka te uredbe, životinja mora biti označena i registrirana u skladu s Uredbom br. 1760/2000.

34.

Uredba br. 1760/2000 ima za cilj poboljšati povjerenje potrošača u kakvoću goveđeg mesa, održati višu razinu zaštite ljudskog zdravlja i pojačati trajnu stabilnost tržišta goveđim mesom ( 9 ). Sustav označivanja i registracije, predviđen u tu svrhu, zasniva se, među ostalim, na tome da države članice uspostave nacionalne baze podataka za goveda koje će evidentirati identitet životnija, sva gospodarstva na svojem državnom području i sva premještanja životinja. Taj sustav uvijek mora biti tako cjelovit i učinkovit da nadležno tijelo može u svako doba utvrditi mjesto boravka goveda te brzo odrediti podrijetlo životinje u slučaju zaraze i neodložno uvesti mjere za zaštitu ljudskog zdravlja ( 10 ).

35.

U okviru sustava označivanja i registracije posjednik životinja ima prema članku 7. stavku 1. Uredbe br. 1760/2000, među ostalim, obvezu izvještavati nadležno tijelo o točnim datumima svih premještanja. Na to se načelno primjenjuje rok za obavještavanje koji traje od tri do najviše sedam dana. Radi premještanja goveda na ljetnu ispašu taj članak ovlašćuje Komisiju da produži rok za obavještavanje i predvidi posebna pravila. Komisija je to učinila u obliku svoje Odluke 2001/672.

36.

Naposljetku, člankom 117. drugim stavkom Uredbe br. 73/2009 predviđeno je da će se životinje smatrati prihvatljivima za ostvarenje prava na plaćanja i ako su podaci utvrđeni prema članku 7. stavku 1. Uredbe 1760/2000 priopćeni nadležnom tijelu prvi dan razdoblja obveznog držanja te životinje.

A.

Načini poštovanja roka prema članku 2. stavku 4. Odluke 2001/672 (prvo pitanje)

37.

Svojim prvim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti pita protivi li se članku 2. stavku 4. Odluke 2001/672 nacionalno pravilo kao što je članak 6. stavak 6. austrijske Uredbe o označivanju goveda, prema kojem nadležno tijelo mora unutar roka od 15 dana zaprimiti obavijest o premještanju goveda na ljetnu ispašu.

38.

U ovom je slučaju zbog premještanja ispaše 17. lipnja 2011. rok počeo teći 18. lipnja 2011. u 00.00 sati i istekao 4. srpnja 2011. u 24.00 sati ( 11 ). Obavijest je bila nepravodobna ako se, kao što je učinila Republika Austrija, primitak obavijesti uzme kao odlučan (7. srpnja 2011.). Nasuprot tomu, obavijest je bila u roku ako se, kao što su učinili društvo EP Agrarhandel i Komisija, slanje obavijesti uzme kao odlučno (30. lipnja 2011.).

39.

U članku 2. stavku 4. Odluke 2001/672 utvrđeno je samo da se „[p]odaci […] dostavljaju […] nadležnom tijelu […] najkasnije 15 dana nakon datuma kad su životinje premještene na ispašu” ( 12 ).

40.

No, države članice nemaju diskrecijsku ovlast uslijed okolnosti da nije izričito uređeno je li za poštovanje roka odlučujući primitak ili slanje obavijesti. Naime, time bi se ugrozila ujednačena primjena prava Unije, jednakost među gospodarskim subjektima ( 13 ) i funkcioniranje baza podataka za goveda. No, tomu nije protivna nacionalna mjera ako samo ponavlja određene aspekte iz pravila prava Unije u svrhu postizanja unutarnje usklađenosti i radi njihove razumljivosti ( 14 ). U članku 6. stavku 6. austrijske Uredbe o označivanju goveda radilo bi se o takvom pukom ponavljanju ako članak 2. stavak 4. Odluke 2001/672 treba tumačiti na način da je odlučan primitak obavijesti.

41.

S obzirom na to valja tumačenjem istražiti koji je događaj odlučan na temelju članka 2. stavka 4. Odluke 2001/672. Pritom treba osim teksta (o tome pod 1.) osobito uzeti u obzir kontekst u kojem se odredba koristi (o tome pod 2.) i njezinu svrhu (o tome pod 3.).

1.

Tekst odredbe

42.

Smatram da njemačka verzija članka 2. stavka 4. Odluke 2001/672 („sind […] zu übermitteln” („dostavljaju se”)) ide prije u prilog tomu da je odlučan primitak obavijesti unutar roka. Naime, postupak dostavljanja počinje slanjem i završava tek primitkom informacije. Slična je stvar s formulacijama „priopćiti” odnosno „obavijestiti” u smislu francuske („sont communiquées”), talijanske („sono comunicate”), španjolske („se comunicará”) i nizozemske („worden meegedeelt”) jezične verzije.

43.

Doduše valja priznati da su ti pojmovi općeniti i stoga podložni tumačenju ( 15 ). To proizlazi već iz presude Borgmann u kojoj je Sud zastupao stajalište da su formulacije „dostaviti” odnosno „obavijestiti” „[upućivale] prije na to da se podatke mora poslati prije isteka roka”, ali se prilikom svojeg tumačenja nije ograničio na analizu teksta ( 16 ).

44.

Nije jasan ni kontekst u kojemu se u članku 2. stavku 4. Odluke 2001/672 koristi riječ „dostavljaju se”. S jedne bi se strane izričito spominjanje adresata („dostavljaju se nadležnom tijelu”) moglo smatrati znakom za to da obavijest također mora stići do tijela ( 17 ). S druge bi se strane formulaciju „najkasnije 15 dana nakon” moglo shvatiti kao naznaku za to da informacije mora biti moguće uspješno dostaviti još i na 15. dan. U tom pogledu valja pak uzeti u obzir da je na primjer portugalska jezična verzija („no prazo de 15 dias”, to jest unutar 15 dana) formulirana u drugom smislu i da u članku 2. stavku 4. Odluke 2001/672 nije određeno mora li se obavijest poslati poštom. Umjesto toga je informacije, kao što na to primjerice upućuje članak 6. stavak 5. austrijske Uredbe o označivanju goveda, moguće dostaviti internetom ili telefonom.

45.

S obzirom na ta razmatranja valja utvrditi da razne jezične verzije ne dovode do jednoznačnog zaključka. Kako bi se zajamčilo ujednačeno tumačenje i primjena prava Unije, predmetnu odredbu treba stoga tumačiti s obzirom na opći kontekst i cilj propisa kojeg je ona dio ( 18 ).

2.

Kontekst propisa

46.

Što se tiče konteksta propisa, valja utvrditi da se članak 2. stavak 4. Odluke 2001/672 zasniva na članku 7. stavku 1. drugoj alineji Uredbe br. 1760/2000.

47.

Doduše, tamo korištena formulacija „[...svaki posjednik dužan je...] izvještavati nadležno tijelo” također nije jasna ( 19 ). No, na temelju tog je konteksta očito da je određivanje petnaestodnevnog roka posebna iznimka od načela iz članka 7. stavka 1. druge alineje prve rečenice Uredbe br. 1760/2000. U skladu s tim načelom, rok za obavijest o premještanju životinja iznosi od tri do najviše sedam dana. Iz toga u pogledu članka 2. stavka 4. Odluke 2001/672 proizlazi obveza uskog tumačenja prema općem načelu da iznimke treba strogo tumačiti ( 20 ).

48.

Taj kontekst ide nadalje u prilog tomu da se načine poštovanja roka u članku 2. stavku 4. Odluke 2001/672 i članku 7. stavku 1. Uredbe br. 1760/2000 tumači ujednačeno. Uzimanje u obzir slanja obavijesti tada bi bilo u proturječju s ovlašću dodijeljenom državama članicama da utvrde najduže moguće razdoblje „od tri do sedam dana”. Države članice bi ustvari bile onemogućene imati bilo kakav utjecaj uslijed različitog trajanja uručenja putem pošte. Ako bi se, nasuprot tomu, uzeo u obzir primitak obavijesti, države članice morale bi zapravo koristi manevarski prostor. To da u tom slučaju nije nemoguće za posjednika životinja da poštuje rok proizlazi primjerice iz članka 6. stavka 5. austrijske Uredbe o označivanju goveda prema kojemu se obavijesti za koje taj kratak rok vrijedi mogu dati ne samo poštom već i internetom ili telefonom.

49.

Osim toga, članak 2. stavak 4. Odluke 2001/672 zahtijevao je u svojoj izvornoj verziji da obavijest bude primljena unutar roka. Budući da su se podaci morali „upis[ati] […] u nacionalnu bazu podataka za goveda najkasnije sedam dana nakon datuma kada su životinje premještene na pašnjak”, logičan je zaključak da se time zahtijevalo da podaci budu primljeni prije isteka tog roka. Za razliku od Komisije, smatram nedopuštenim obrnuti zaključak da brisanje formulacije „upisuju se u […] bazu podataka” znači da je sada dovoljno slanje obavijesti unutar petnaestodnevnog roka.

50.

Kao prvo, ništa ne upućuje na to da su se Odlukom 2010/300 željeli izmijeniti načini poštovanja roka. Naime, u uvodnim izjavama Odluke 2010/300 izmjena se obrazlaže samo potrebom da se „[prilagodi] rokove u Odluci 2001/672/EZ” ( 21 ).

51.

Kao drugo, izmjena teksta može se objasniti time da se njome članak 2. stavak 4. Odluke 2001/672 prilagođava formulaciji u članku 7. stavku 1. drugoj alineji Uredbe br. 1760/2000 i izričito formulira kao obveza posjednika životinja.

52.

Kao treće, uzimanje u obzir slanja obavijesti imalo bi za posljedicu to da bi se izvorni rok ne samo više nego udvostručio već bi se još produljio zbog neizvjesne okolnosti, to jest trajanja uručenja putem pošte. Kao što ovaj slučaj pokazuje (slanje 30. lipnja, primitak 7. srpnja 2011.), uručenje putem pošte može potrajati. Time bi se rok očito produljio za određeno vrijeme, ovisno o slučaju. To proturječi ne samo obvezi uskog tumačenja iznimki već dovodi i do pravne nesigurnosti i ugrožava ažuriranost nacionalnih baza podataka za goveda. Odgovarajuća volja donositelja norme da donese tako velikodušno pravilo morala je prema mojem mišljenju biti utjelovljena u tekstu ili barem uvodnim izjavama Odluke 2010/300.

53.

Dakle, u konačnici, kontekst u kojemu se članak 2. stavak 4. Odluke 2001/672 nalazi ide u prilog tomu da nadležno tijelo i dalje mora primiti obavijest unutar roka.

3.

Cilj propisa

54.

To tumačenje potvrđuju i ciljevi koji su postavljeni Odlukom 2001/672 i Uredbom br. 1760/2000.

55.

Iz uvodne izjave 7. Uredbe br. 1760/2000 proizlazi da će se sustavom registracije i označivanja „poboljšat[i] […] povjerenje potrošača u kakvoću goveđeg mesa i proizvoda od goveđeg mesa, održati viša razina zaštite ljudskog zdravlja i pojačati trajna stabilnost tržišta goveđim mesom”. Shodno tomu, cilj je odredaba Odluke 2001/672, sudeći prema njezinoj uvodnoj izjavi 3., da bude „moguće znati lokaciju svakog goveda u svako doba” ( 22 ). Prema tim se ciljevima mora usmjeriti i tumačenje u pogledu načina poštovanja roka.

56.

Navedeno ide u prilog tomu da se odlučnim smatra primitak obavijesti jer je za ažuriranost nacionalnih baza podataka vrlo bitno je li nadležno tijelo obaviješteno o premještanju životinja najkasnije nakon 15 dana ili će to ovisno o pojedinačnom slučaju duže trajati zbog kašnjenja u uručenju putem pošte.

57.

Nasuprot stajalištu Komisije, ne smatram niti da se time posjedniku životinja neopravdano nameće nerazuman rizik u vidu pravodobnog primitka obavijesti. S obzirom na važnost koju ažuriranost nacionalnih registara ima za zaštitu zdravlja ljudi, transparentnost i stabilnost tržišta goveđim mesom, nije nerazumno da posjednik životinja, poštom ili na drugi način, pravodobno pošalje podatke koje treba priopćiti, tako da ih tijelo primi u roku. Obavijest je moguće poslati od trenutka premještanja ispaše. Ako posjednik životinja tako dugo čeka sa slanjem obavijesti poštom da je pravodoban primitak neizvjestan, od njega se barem može očekivati da podatke dostavi nadležnom tijelu putem interneta. Članak 6. stavak 5. austrijske Uredbe o označivanju goveda izričito upućuje na tu mogućnost. Osim toga, u pogledu pravnih posljedica uzimaju se u obzir izvanredne okolnosti koje uzrokuju propuštanje roka ( 23 ). Iz prethodno iznesenih razloga ne mislim niti da načelo nediskriminacije nalaže da se odlučnim smatra slanje obavijesti ( 24 ).

58.

Utoliko valja predmetni rok za obavijest o premještanjima životinja razlikovati i od roka za obavijest o količinama mlijeka o kojoj se radilo u predmetu Borgmann i koja mora uslijediti do 15. svibnja svake godine ( 25 ). Naime, svrha je potonje obavijesti osigurati pravodoban izračun i utvrđivanje dodatnih pristojbi na mlijeko, tako da se mogu platiti do 1. rujna. Taj cilj nije ugrožen time što se odlučnim smatra slanje obavijesti unutar roka. No, cilj pravodobne obavijesti o premještanjima životinja, kao što je naglašeno u uvodnoj izjavi 3. Odluke 2001/672, jest upravo to da „je moguće znati lokaciju svakog goveda u svako doba” te da je sustav označivanja i registracije, kao što Sud naglašava, „u svako doba u cijelosti učinkovit i pouzdan tako da posebno nadležna tijela mogu u slučaju zaraze brzo odrediti porijeklo životinje i neodložno donijeti potrebne mjere, kako bi isključila opasnost za zdravlje ljudi” ( 26 ).

59.

Osim toga, iz uvodne izjave 5. Odluke 2010/300 može se izvesti zaključak o onome što je doista bio cilj izmjene članka 2. stavka 4. Odluke 2001/672. Naime, izmjenom se uzima u obzir okolnost da premještanje životinja „s raznih gospodarstava […] na ljetnu ispašu” može trajati „više od sedam dana”. Stoga je rokove bilo „potrebno […] prilagoditi” kako bi se smanjila „nepotrebna administrativna opterećenja”. Do nepotrebnog administrativnog opterećenja moglo je u ranijoj pravnoj situaciji doći zbog toga što posjednik životinja, kojemu je za premještanje svojih životinja s raznih gospodarstava na istu ispašu potrebno više od sedam dana, nije mogao jedinstvenom obaviješću obuhvatiti premještanje svih životinja. Naime, stoga što rok za obavještavanje za životinju počinje teći njezinim premještanjem, on bi u takvom slučaju već istekao u trenutku premještanja zadnje životinje.

60.

Produljenjem roka na 15 dana trebala bi se izbjeći nepotrebna administrativna opterećenja koja za posjednika životinja i tijelo nastaju uslijed više usporednih obavijesti. Međutim, nije potrebno smatrati da je slanje obavijesti odlučno kako bi se ispunila ta svrha. Kao što je već navedeno, niti člankom 2. stavkom 4. Odluke 2001/672 niti člankom 7. Uredbe br. 1760/2000 nije propisano da se obavijest treba dostaviti poštom. Umjesto toga postoji mogućnost priopćavanja informacija internetom ili telefonom ( 27 ). No, i za slučaj da se posjednik životinja odluči za slanje poštom, rok je određen u trajanju od 15 dana tako da ostaje dovoljno vremena za pravodoban primitak.

4.

Međuzaključak

61.

U skladu s prethodnim razmatranjima, članak 2. stavak 4. Odluke 2001/67 valja tumačiti na način da obavijest o premještanju na ljetnu ispašu nadležno tijelo mora primiti najkasnije 15 dana nakon što su životinje premještene na ispašu. Slijedom toga, nacionalno pravilo kojim je to utvrđeno nije protivno pravu Unije.

62.

Stoga na prvo pitanje valja odgovoriti kako slijedi:

B.

Prihvatljivost za ostvarenje prava na plaćanja onih krava dojilja čije je premještanje na ljetnu ispašu priopćeno nepravodobno (drugo pitanje)

63.

Na drugo pitanje suda koji je uputio zahtjev treba odgovoriti samo ako se prihvati prijedlog odgovora na prvo prethodno pitanje.

64.

Drugim prethodnim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti pita smatraju li se životinje prihvatljivima za ostvarenje prava na plaćanja u skladu s člankom 117. drugim stavkom Uredbe br. 73/2009 u slučaju kao što je onaj u glavnom postupku, iako je njihov premještaj na ljetnu ispašu nepravodobno priopćen u smislu članka 2. stavka 4. Odluke 2001/672.

65.

Budući da Komisija i sud koji je uputio zahtjev dvoje oko toga dovodi li nepravodobna obavijest o premještanju na ljetnu ispašu uopće do gubitka prihvatljivosti za ostvarenje prava na plaćanja prema članku 117. prvom stavku Uredbe br. 73/2009, prvo treba razmotriti taj aspekt (o tome pod 1.). Naime, ako nepravodobna obavijest nema utjecaja na prihvatljivost za ostvarenje prava na plaćanja, ne postavlja se pitanje o primjeni članka 117. drugog stavka Uredbe br. 73/2009 (o tome pod 2.). Za slučaj da nepravodobna obavijest načelno ima za posljedicu gubitak prava na plaćanja i da ne potpada pod navedenu iznimku, valja razmotriti proturječi li taj ishod načelu proporcionalnosti (o tome pod 3.).

1.

Primjena članka 117. prvog stavka Uredbe br. 73/2009

66.

Ako posjednik životinja ne poštuje rok iz članka 2. stavka 4. Odluke 2001/672, time krši svoju obvezu pravodobnog obavještavanja prema članku 7. stavku 1. drugoj alineji Uredbe br. 1760/2000. Posljedice te povrede nisu uređene niti Odlukom 2001/672 niti Uredbom br. 1760/2000. Doduše, člankom 117. prvim stavkom Uredbe br. 73/2009 predviđeno je da životinja mora biti označena i registrirana u skladu s Uredbom br. 1760/2000 kako bi se za nju ostvarilo pravo na plaćanja.

67.

Već iz teksta tog članka jasno proizlazi da ostvarivanje prava na plaćanje ovisi o tome pridržavaju li se posjednici dotičnih životinja pravila Unije o označivanju i registraciji goveda ( 28 ). Članak 7. spada u odredbe koje se u Uredbi br. 1760/2000 nalaze u glavi 1. s naslovom „Označivanje i registracija goveda”. Nadalje, člankom 3. te glave pojašnjava se da sustav označivanja i registracije goveda mora sadržavati, među ostalim, računalne baze podataka. One se sastoje od podataka koje posjednici životinja moraju dostaviti tijelu prema članku 7.

68.

Stoga je upitno samo to dovodi li samo nepravodobna dostava do toga da govedo treba smatrati neregistriranim.

69.

U prilog tomu ide prije svega okolnost da su u članku 7. Uredbe br. 1760/2000 rokovi za obavještavanje obvezujuće formulirani, dok je mogućnost određivanja duljeg roka točno utvrđena i ograničena ( 29 ). Iako je Odlukom 2001/672, kako je izmijenjena Odlukom 2010/300, rok produljen na 15 dana, u njoj se također koristi obvezujuća formulacija. U njoj je utvrđeno da se podaci „[…] dostavljaju […] najkasnije 15 dana nakon datuma […] premješt[anja] […]”. Međutim, točno navođenje tih pravila bilo bi bez korisnog učinka ako bi posjednici životinja mogli slobodno odlučiti da neće poštovati te rokove za obavještavanje ( 30 ).

70.

U prilog tom zaključku ide i sam članak 117. drugi stavak Uredbe br. 73/2009. U skladu s njime će se „[m]eđutim” životinja smatrati prihvatljivom za ostvarenje prava na plaćanja ako su podaci koje treba priopćiti priopćeni nadležnom tijelu prvi dan razdoblja obveznog držanja te životinje. Iz toga se može izvesti zaključak da je prema članku 117. prvom stavku Uredbe br. 73/2009 govedo načelno prihvatljivo za ostvarenje prava na plaćanja samo ako su podaci koje treba priopćiti priopćeni u drugom trenutku, to jest u trenutku predviđenom u članku 7. Uredbe br. 1760/2000. Suprotan zaključak, prema kojemu trenutak obavijesti ne utječe na prihvatljivost za ostvarenje prava na plaćanja, nije uvjerljiv jer bi se obavijest tada mogla naknadno dati u bilo koje doba. Članak 117. drugi stavak bio bi tada suvišan.

71.

To tumačenje potvrđuju ciljevi koji su postavljeni Odlukom 2001/672 i Uredbom br. 1760/2000 i prikazani su u točki 56. ovog mišljenja. Kako bi se postigli ti ciljevi, sustav označivanja i registracije, kao što je Sud zaključio, mora u svako doba biti u cijelosti učinkovit i pouzdan tako da se omogući učinkovito praćenje životinja, na primjer u slučaju zaraze ( 31 ). To, međutim, nije moguće ako posjednik životinja u propisanom roku ne prijavi premještanja svojih goveda u računalnu bazu podataka. Kada prihvatljivost za ostvarenje prava na plaćanja prema članku 117. Uredbe br. 73/2009 ne bi ovisila o poštovanju roka, posjednici životinja ne bi imali financijski poticaj da svoje obveze ispune u propisanom razdoblju ( 32 ).

72.

Taj rezultat tumačenja potvrđuje i Uredba br. 1122/2009, koja je donesena radi provedbe Uredbe br. 73/2009. Prema njezinu članku 63. stavku 3., radi izračuna potpore ne navodi se broj životinja prijavljenih u zahtjevu za potporu, već broj životinja „utvrđen” prilikom kontrola. Prema stavku 4. točki (b) drugoj rečenici tog članka, kada se utvrde nepravilnosti u vezi sa sustavom za identifikaciju i registraciju, načelno se smatra da životinje nisu utvrđene. Iznimke od toga predviđene su u članku 63. Uredbe samo za ispravke očitih pogrešaka ( 33 ) i gubitak ušne markice ( 34 ). Ublažavanje postoji za nepravilne upise u registar ili putovnice za životinje jer se tada smatra da životinja nije utvrđena tek prilikom druge povrede unutar dvije godine ( 35 ). Nadalje, prema članku 75. stavku 1. Uredbe br. 1122/2009 iznimka postoji za slučajeve u kojima poljoprivrednik nije mogao ispunjavati svoje obveze zbog više sile ili iznimnih okolnosti. Tako se u posebnim okolnostima mogu ublažiti pravne posljedice nepoštovanja roka za obavještavanje. Nasuprot tomu, u svim se ostalim slučajevima, pa tako i u ovom, smatra da životinje nisu utvrđene. Zbog toga ih se prilikom izrade osnove za izračun ne uzima u obzir. Stoga se za njih potpore ne dodjeljuju.

73.

Naposljetku, taj zaključak, prema kojemu nepravodobna obavijest o premještanju ispaše načelno ima za posljedicu gubitak premije za krave dojilje, jest u skladu sa sudskom praksom Suda u presudi Maatschap Schonewille‑Prins ( 36 ). U toj je presudi Sud odlučio u pogledu premije za klanje da povreda obveze obavještavanja iz članka 7. stavka 1. druge alineje Uredbe br. 1760/2000 ima za posljedicu njezin gubitak ( 37 ).

74.

Prigovori koje Komisija iznosi protiv prenošenja te sudske prakse nisu uvjerljivi zbog sljedećih razloga.

75.

Prvo valja zaključiti da ne može biti bitno da se tamo radi o premiji za klanje, a ovdje o premiji za krave dojilje. Naime, presuda Suda zasniva se na tekstu članka 21. Uredbe br. 1254/1999 ( 38 )  ( 39 ). Tom je odredbom gotovo istovjetnom formulacijom kao i u članku 117. prvom stavku Uredbe br. 73/2009 predviđeno da prihvatljivost za ostvarenje prava na plaćanja ovisi o poštovanju odredaba današnje Uredbe br. 1760/2000 ( 40 ). Osim toga, navedenim odredbama ta pretpostavka nije posebno uređena za premije za klanje odnosno za krave dojilje, već se radi o općim odredbama koje se primjenjuju na sva plaćanja odnosnog odjeljka. U to se ubraja i premija za krave dojilje i premija za klanje ( 41 ).

76.

Valja odbiti i prigovor da se ovdje dolazi do drukčijeg zaključka jer obavijest o premještanju ispaše za razliku od obavijesti o „premještanjima [životinja] u gospodarstvo i s gospodarstva” za broj grla stoke nije konstitutivna, već na njega ima samo privremen utjecaj te je s obzirom na klanje i neposrednu potrošnju manje bitna.

77.

Kao prvo, presuda Maatschap Schonewille‑Prins nije se odnosila na nepravodobnu obavijest o klanju goveda, već na nepravodobnu obavijest o dostavi životinje u gospodarstvo ( 42 ). No, budući da ona neposredno ne prethodi potrošačevoj konzumaciji goveđeg mesa kao ni obavijest o premještanju na ljetnu ispašu, taj aspekt ne može biti bitan za Sud.

78.

Kao drugo, prigovor se zasniva na pogrešnoj pretpostavci da se kod premještanja na ljetnu ispašu ne radi o „premještanjima [životinja] u gospodarstvo i s gospodarstva” u smislu članka 7. stavka 1. druge alineje prve rečenice Uredbe br. 1760/2000. Naime, „gospodarstvom” treba, kao što proizlazi iz definicije u članku 2. drugoj alineji Uredbe br. 1760/2000, smatrati objekt ili građevinu gdje životinje načelno borave. Stoga je premještaj na ljetnu ispašu potkategorija, a ne drugi predmet (aliud) uz taj pojam. Tako se tekstom članka 7. Uredbe br. 1760/2000 ne pravi odgovarajuća razlika među pravnim posljedicama nepoštovanja roka. Isto vrijedi za Odluku 2001/672.

79.

Kao treće, razlikovanje prema vrsti roka za obavještavanje nije uvjerljivo niti s obzirom na ciljeve navedene u točkama 55. i 71. ovog mišljenja koji su postavljeni Odlukom 2001/672 i Uredbom br. 1760/2000. Budući da životinjska zaraza može također izbiti i na ljetnoj ispaši kao i u gospodarstvu, i premještanje na ljetnu ispašu mora se u okviru razumno očekivanog što je prije moguće priopćiti.

80.

Zaključno valja utvrditi da nepravodobna obavijest o premještanju na ljetnu ispašu ima za posljedicu to da na temelju članka 117. prvog stavka Uredbe br. 73/2009 dotične životinje nisu registrirane u skladu s Uredbom br. 1760/2000 zbog čega načelno nisu prihvatljive za ostvarenje prava na plaćanja.

2.

Primjena članka 117. drugog stavka Uredbe br. 73/2009

81.

S obzirom na to valja pojasniti ima li članak 117. drugi stavak Uredbe br. 73/2009 u slučaju kao što je ovaj za posljedicu to da se životinje ipak iznimno smatraju prihvatljivima za ostvarenje prava na plaćanja. Pretpostavka za to bi bila ta da su podaci koje treba priopćiti priopćeni nadležnom tijelu prvi dan razdoblja obveznog držanja te životinje.

82.

„Razdoblje obveznog držanja” je razdoblje u kojemu se životinja za koju je potpora zatražena mora držati na gospodarstvu ( 43 ). Prema članku 111. stavku 2. drugom podstavku Uredbe br. 73/2009 za premiju za krave dojilje predviđeno je razdoblje obveznog držanja od šest mjeseci „od dana podnošenja zahtjeva [za premiju]”. Kao dan podnošenja zahtjeva za premiju člankom 13. stavkom 1. austrijske Uredbe o izravnim plaćanjima predviđen je 1. siječnja, 16. ožujka i 10. travnja ( 44 ). Stoga, prema članku 13. stavku 2. te uredbe, prvi dan razdoblja obveznog držanja jest 2. siječnja odnosno 17. ožujka ili 11. travnja (za krave dojilje dodane nakon 1. siječnja odnosno 16. ožujka) odnosne godine ( 45 ).

83.

Budući da je premještanje ovdje uslijedilo 17. lipnja 2011., radi se o događaju koji se zbio poslije najkasnijeg trenutka u kojem razdoblje obveznog držanja životinje može početi teći (11. travnja). Stoga podaci koje treba priopćiti nisu bili priopćeni nadležnom tijelu prvi dan razdoblja obveznog držanja dotične životinje. Okolnost da to u slučajevima kao što je ovaj nije ni bilo moguće pojašnjava iznimku iz članka 117. drugog stavka Uredbe br. 73/2009. Samo u slučajevima u kojima posjednik životinja prijavi u nacionalnu bazu podataka novu životinju prije najkasnije mogućnosti početka razdoblja obveznog držanja, on treba imati mogućnost da primi premiju unatoč tomu što je prethodni posjednik povrijedio obvezu obavještavanja.

84.

Zaključno smatram dakle, kao i Republika Austrija, da člankom 117. drugim stavkom Uredbe br. 73/2009 nisu obuhvaćeni slučajevi kao što je ovaj.

3.

Proporcionalnost članka 117. Uredbe br. 73/2009

85.

Tako se zaključno postavlja pitanje odgovara li članak 117. Uredbe br. 73/2009 načelu proporcionalnosti ako dovodi do gubitka premije za krave dojilje kao posljedice nepravodobne obavijesti o premještanju na ljetnu ispašu.

86.

Budući da u području poljoprivrede zakonodavac Unije raspolaže takvom širokom diskrecijskom ovlašću koja odgovara političkoj odgovornosti, a dodijeljena mu je u skladu s člancima 40. do 43. UFEU‑a, nadzor proporcionalnosti Suda ograničava se na provjeru toga je li zakonodavac očito prekoračio granice svoje diskrecijske ovlasti ( 46 ).

87.

U tom pogledu valja prvo zaključiti da kada zakonodavac Unije, kao u članku 117. prvom stavku Uredbe br. 73/2009, utvrdi pretpostavke za dodjelu potpore, isključenje koje sa sobom povlači nepoštovanje jedne od tih pretpostavki ne predstavlja sankciju, već samo posljedicu nepoštovanja zakonski predviđenih pretpostavki ( 47 ).

88.

Kada zakonodavac Unije, kao u članku 23. stavku 1. Uredbe br. 1122/2009, predvidi da podnošenje zahtjeva za potporu nakon roka dovodi samo do umanjenja dodijeljenog iznosa, to stoga ne odražava opće načelo, već se zasniva na namjernoj odluci zakonodavca prema kojoj poštovanje roka iznimno nije bitno ( 48 ).

89.

Nasuprot tomu, a kao što osobito proizlazi iz točaka 69. i 71. ovog mišljenja, obveza poštovanja roka za obavještavanje predviđenog u članku 2. stavku 4. Odluke 2001/672 posebno je važna za ciljeve postavljene sustavom označivanja i registracije. Osim toga, kao što je navedeno u točki 73. ovog mišljenja, predviđene su i iznimke za posebne okolnosti, na primjer u slučajevima više sile.

90.

Stoga zakonodavac Unije nije očito prekoračio granice svoje diskrecijske ovlasti ( 49 ). Dakle, člankom 117. Uredbe br. 73/2009 u konačnici se ne krši načelo proporcionalnosti.

4.

Međuzaključak

91.

S obzirom na prethodna razmatranja, na drugo prethodno pitanje treba odgovoriti kako slijedi:

C.

Sankcije (treće pitanje)

92.

Na treće prethodno pitanje ne treba odgovoriti ako Sud prihvati moj prijedlog odgovora na prvo i drugo prethodno pitanje. Naime, treće prethodno pitanje sud koji je uputio zahtjev postavlja samo za slučaj da obavijest o premještanju na ljetnu ispašu ne dovede u konačnici do gubitka premije za krave dojilje iako tu obavijest treba smatrati nepravodobnom.

93.

Sud koji je uputio zahtjev želi u bitnome znati treba li tada naložiti sankcije zbog nepravodobne obavijesti. Iz obrazloženja trećeg prethodnog pitanja proizlazi da se u tom pogledu sud koji je uputio zahtjev poziva na sniženja i isključenja na temelju članaka 21. i 23. Uredbe br. 73/2009 i članka 23. Uredbe br. 1122/2009.

94.

Na to pitanje treba negativno odgovoriti. Doduše, uredbama br. 73/2009 i br. 1122/2009 predviđene su u navedenim odredbama odgovarajuće sankcije za podnošenje zahtjeva za potporu nakon roka ( 50 ), nesukladnost s pravilima o prihvatljivosti ( 51 ) i nesukladnost s „pravilima o višestrukoj sukladnosti” kod poljoprivrednika ( 52 ). Prema članku 74. stavku 1. i članku 73. stavku 1. Uredbe br. 1122/2009 ta umanjenja i isključenja ipak nisu primjenjiva ako je poljoprivrednik dostavio točne podatke. Budući da iz zahtjeva za prethodnu odluku ne proizlazi ništa što upućuje na to da su nepravodobno priopćeni podaci bili netočni, na temelju tih odredaba ne treba nametnuti sankcije zbog nepravodobne obavijesti o premještanju na ljetnu ispašu.

95.

Stoga bi na treće pitanje trebalo odgovoriti na način da se u slučaju u kojemu nepravodobna obavijest o premještanju na ljetnu ispašu u skladu s člankom 117. drugim stavkom Uredbe br. 73/2009 nema za posljedicu gubitak prihvatljivosti za ostvarenje prava na plaćanja, ne primjenjuju sniženja i isključenja prema članku 21. Uredbe br. 73/2009, članku 65. Uredbe br. 1122/2009, članku 23. Uredbe br. 73/2009, člancima 70. do 72. Uredbe br. 1122/2009 i članku 23. Uredbe br. 1122/2009 ako su nepravodobno priopćeni podaci točni.

V.

Zaključak

96.

S obzirom na prethodna razmatranja, predlažem Sudu da na prethodna pitanja Verwaltungsgerichtshofa (Visoki upravni sud, Austrija) odgovori na sljedeći način: