–

Centro di Assistenza Doganale (Cad) Mellano Srl, edustajanaan S. Mellano, avvocata,

–

Italian hallitus, asiamiehenään G. Palmieri, avustajanaan M. Russo, avvocato dello Stato,

–

Euroopan komissio, asiamiehinään L. Armati ja F. Moro,

1

Ennakkoratkaisupyyntö koskee SEUT 56–62 artiklan, unionin tullikoodeksista 9.10.2013 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 952/2013 (EUVL 2013, L 269, s. 1, jäljempänä tullikoodeksi) 18 artiklan sekä palveluista sisämarkkinoilla 12.12.2006 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2006/123/EY (EUVL 2006, L 376, s. 36) 10 ja 15 artiklan tulkintaa.

2

Tämä ennakkoratkaisupyyntö on esitetty asiassa, jossa vastakkain ovat tullauspalvelukeskus (CAD) Centro di Assistenza Doganale (Cad) Mellano Srl (jäljempänä Cad Mellano) ja Agenzia delle Dogane e dei Monopoli – Agenzia delle Dogane – Direzione Interregionale per la Liguria (tulli- ja monopoliviranomainen – tulliviranomainen – Ligurian alueiden yhteinen virasto, Italia) ja jossa on kyse siitä, että viimeksi mainittu ei antanut Cad Mellanolle lupaa harjoittaa toimintaansa alueella, joka ei kuulu sen tullipiirin toimialueeseen, jossa sen kotipaikka on.

Asiassa sovellettavat oikeussäännöt

Unionin oikeus

Tullikoodeksi

3

Tullikoodeksin johdanto-osan 21 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:

4

Tullikoodeksin 18 artiklassa, jonka otsikko on ”Tulliedustaja”, säädetään seuraavaa:

5

Tullikoodeksin 39 artiklassa säädetään seuraavaa:

Direktiivi 2006/123

6

Direktiivin 2006/123 johdanto-osan 2, 5, 6, 29 ja 40 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:

7

Direktiivin 2006/123 1 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa:

8

Kyseisen direktiivin 2 artiklan sanamuoto on seuraava:

9

Direktiivin 2006/123 3 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa:

10

Direktiivin 4 artiklassa, jonka otsikko on ”Määritelmät”, säädetään seuraavaa:

11

Direktiivin 2006/123 10 artiklassa, jonka otsikkona on ”Luvan myöntämisehdot”, säädetään seuraavaa:

12

Kyseisen direktiivin 15 artiklassa säädetään seuraavaa:

Italian oikeus

13

Asetuksen nro 417, joka on annettu 30.12.1991 arvolisäveron ja varainsiirtoveron soveltamisedellytyksiä koskevista säännöksistä ja muista kiireellisistä verosäännöksistä (decreto-legge nro 417 – Disposizioni concernenti criteri di applicazione dell’imposta sul valore aggiunto, delle tasse per i contratti di trasferimento di titoli o valori e altre disposizioni tributarie urgenti) (GURI nro 1, 2.1.992, s. 3) ja joka on muutettuna muunnettu laiksi 6.2.1992 annetulla lailla nro 66 (legge n. 66) (GURI nro 33, 10.2.1992, s. 4), 7 §:n 1 septies ja 1 octies momentissa säädetään seuraavaa:

14

Tullauspalvelukeskusten perustamisesta 11.12.1992 annetun ministeriön asetuksen nro 549 (decreto ministeriale n. 549 – Regolamento recante la costituzione dei centri di assistenza doganale) (GURI nro 17, 22.1.1993, s. 16; jäljempänä ministeriön asetus nro 549/1992) 1 §:ssä säädetään seuraavaa:

15

Kyseisen asetuksen 2 §:ssä säädetään seuraavaa:

16

Ministeriön asetuksen nro 549/1992 3 §:ssä säädetään seuraavaa:

17

Ministeriön asetuksen nro 549/1992 7 §:n 4 momentissa säädetään seuraavaa:

18

Kyseisen ministeriön asetuksen 8 §:ssä säädetään seuraavaa:

19

Säännöksistä, joilla tullihuolitsijoiden toimintaa mukautetaan tavaraliikennettä ja tavaran kansainvälistä vaihtoa koskeviin muuttuneisiin vaatimuksiin, 25.7.2000 annetun lain nro 213 (legge n. 213 – Norme di adeguamento dell’attività degli spedizionieri doganali alle mutate esigenze dei traffici e dell’interscambio internazionale delle merci) (GURI nro 178, 1.8.2000, s. 5), 3 §:ssä säädetään seuraavaa):

20

Asetuksen nro 43/1973 47 §:n 3 momentissa, sellaisena kuin se on muutettuna palveluista sisämarkkinoilla annetun direktiivin 2006/123/EY täytäntöönpanosta 26.3.2010 annetun asetuksen nro 59 (decreto legislativo n. 59 – (Attuazione della direttiva 2006/123/CE relativa ai servizi nel mercato interno; GURI nro 94, Supplemento ordinario, 23.4.2010) 82 §:n 1 momentin b kohdalla, täsmennetään seuraavaa:

Pääasia ja ennakkoratkaisukysymykset

21

Cad Mellano on tullauspalvelukeskus (CAD), joka tarjoaa asiakkailleen tulliedustuspalveluja. Direzione Territoriale II per la Liguria, il Piemonte e la Valle d’Aosta (Ligurian, Piemonten ja Val d’Aostan alueiden aluevirasto II, Italia), joka on toimivaltainen alueella, jossa sen kotipaikka on, myönsi sille luvan tähän toimintaan. Cad Mellanolla on yksinkertaistettuja menettelyjä varten kyseisellä alueella hyväksytyt toimitilat, joissa se voi suorittaa tulliselvitystoimenpiteet tavaroille ilman, että sen tarvitsee viedä niitä tulliin tai maahantuojan tiloihin.

22

Cad Mellano teki vuonna 2021 saksalaisen ALFA-yhtiön kanssa sopimuksen tuontia ja vientiä Yhdistyneeseen kuningaskuntaan koskevien tulliluetteloiden laatimisesta.

23

Cad Mellano teki ALFA:n tavaroiden tuonti- ja vientiselvitystoimenpiteiden toteuttamiseksi sopimuksen BETA-yhtiön kanssa, jolla oli varasto Vicenzan maakunnassa (Italia) sen tullipiirin toimialueen ulkopuolella, jossa Cad Mellanon kotipaikka on. Viimeksi mainittu haki tämän vuoksi toimivaltaisilta tulliviranomaisilta lupaa kyseisille tiloille.

24

Kyseinen hakemus hylättiin 20.10.2021 sillä perusteella, että ministeriön asetuksen nro 549/1992 3 §:n 3 momentin mukaan tullauspalvelukeskus ei voi harjoittaa toimintaansa muualla kuin sen tullipiirin toimialueella, jossa sen kotipaikka on.

25

Cad Mellano nosti Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemontessa (Piemonten alueellinen hallintotuomioistuin, Italia), joka on ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin, kanteen kyseisen hylkäyspäätöksen kumoamiseksi.

26

Ensinnäkin kyseinen tuomioistuin on epävarma ministeriön asetuksen nro 549/1992 3 §:n 3 momentin yhteensopivuudesta tullikoodeksin 18 artiklan 3 kohdan kanssa. Viimeksi mainitun säännöksen mukaan on nimittäin niin, että kun tulliedustaja täyttää tullikoodeksin 39 artiklan a-d alakohdassa säädetyt edellytykset, hänellä on oltava oikeus tarjota palvelujaan muussa jäsenvaltiossa kuin siinä, johon hän on sijoittautunut. Tulliedustajan pitäisi sitä suuremmalla syyllä voida harjoittaa toimintaansa koko sen jäsenvaltion alueella, johon hän on sijoittautunut.

27

Toiseksi ministeriön asetuksen nro 549/1992 3 §:n 3 momentti saattaa olla direktiivin 2006/123 10 artiklan 4 kohdan vastainen. Viimeksi mainitun säännöksen mukaan nimittäin luvan saatuaan palveluntarjoajan on voitava aloittaa palvelutoiminta tai harjoittaa sitä koko valtion alueella sekä perustaa toimipisteitä, tytärliikkeitä, sivuliikkeitä tai toimistoja, ellei kutakin toimipaikkaa koskeva erillinen lupa tai luvan rajoittaminen koskemaan tiettyä osaa alueesta ole perusteltu yleiseen etuun liittyvästä pakottavasta syystä. Yhtäältä pääasiassa ei näytä olevan oikeuttamisperustetta tällaiselle rajoitukselle. Toisaalta riidanalaisen kansallisen säännöksen seurauksena on, että tullauspalvelukeskuksilta kielletään se, että niillä on valtion alueella useampia toimipaikkoja. Tällainen kielto ei ole välttämätön eikä oikeasuhteinen.

28

Kolmanneksi tullauspalvelukeskuksen toiminnan harjoittamisen alueellinen rajoittaminen saattaa olla SEUT 56–SEUT 62 artiklan vastaista. Kyseiset tullauspalvelukeskukset, jotka toimivat pääomayhtiön muodossa, ovat nimittäin objektiivisesti epäedullisessa asemassa verrattuna tullihuolitsijoihin, jotka harjoittavat samaa toimintaa kuin tullauspalvelukeskukset mutta joihin ei sovelleta mitään alueellista rajoitusta.

29

Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa tässä yhteydessä, että ministeriön asetuksen nro 549/1992 3 §:n 3 momentista aiheutuvalla Italiaan sijoittautuneiden tullauspalvelukeskusten palvelujen tarjoamisen vapauden rajoituksella voi myös olla rajat ylittäviä vaikutuksia, koska kyseistä säännöstä sovelletaan muihin jäsenvaltioihin sijoittautuneisiin palvelujen tarjoajiin.

30

Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte (Piemonten alueellinen hallintotuomioistuin, Italia) päätti tässä tilanteessa lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:

Ennakkoratkaisupyynnön tutkittavaksi ottaminen

31

Italian hallitus katsoo, että ennakkoratkaisukysymyksillä ei ole kohdetta. Ministeriön asetuksen nro 549/1992 3 §:n 3 momenttia on nimittäin mahdollista tulkita unionin oikeuden mukaisesti, joten ennakkoratkaisupyyntö on sen mukaan tarpeeton.

32

On muistutettava, että SEUT 267 artiklassa tarkoitettu menettely perustuu kansallisten tuomioistuinten ja unionin tuomioistuimen tehtävien selkeään jakoon. Tältä osin yksinomaan kansallisen tuomioistuimen tehtävänä on todeta pääasian tosiseikat ja arvioida niitä sekä tulkita ja soveltaa kansallista oikeutta. Samalla tavoin yksinomaan kansallisen tuomioistuimen, jossa kyseinen asia on vireillä ja joka vastaa annettavasta ratkaisusta, tehtävänä on asian erityispiirteiden perusteella harkita, ovatko sen unionin tuomioistuimelle esittämät kysymykset tarpeellisia ja onko niillä merkitystä asian kannalta (ks. vastaavasti tuomio 12.5.2022, U.I. (Välillinen tulliedustaja), C‑714/20, EU:C:2022:374, 33 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

33

Tästä seuraa, että olettamana on, että kansallisen tuomioistuimen sen säännöstön ja niiden tosiseikkojen perusteella, joiden määrittämisestä se vastaa ja joiden paikkansapitävyyden selvittäminen ei ole unionin tuomioistuimen tehtävä, esittämillä unionin oikeuden tulkintaan liittyvillä kysymyksillä on merkitystä asian ratkaisun kannalta. Unionin tuomioistuin voi jättää tutkimatta kansallisen tuomioistuimen esittämän pyynnön ainoastaan, jos on ilmeistä, että pyydetyllä unionin oikeuden tulkitsemisella ei ole mitään yhteyttä kansallisessa tuomioistuimessa käsiteltävän asian tosiseikkoihin tai kohteeseen, jos kyseinen ongelma on luonteeltaan hypoteettinen taikka jos unionin tuomioistuimella ei ole tiedossaan niitä tosiseikkoja ja oikeudellisia seikkoja, jotka ovat tarpeen, jotta se voisi antaa hyödyllisen vastauksen sille esitettyihin kysymyksiin (ks. vastaavasti tuomio 27.4.2023, Legea, C‑686/21, EU:C:2023:357, 25 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

34

Nyt käsiteltävässä asiassa ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on esittänyt riittävän selvästi oikeudelliset seikat ja tosiseikat sekä syyt, joiden vuoksi se pohtii, miten on tulkittava unionin oikeuden tiettyjä säännöksiä, joita se pitää tarpeellisina voidakseen antaa tuomionsa. Ei ole ilmeistä, että pyydetyllä tulkinnalla ei olisi yhteyttä pääasiaan tai että esiin tuotu ongelma olisi luonteeltaan hypoteettinen.

35

Tätä arviointia ei saateta kyseenalaiseksi Italian hallituksen esittämällä argumentilla. Vaikka on totta, että kansallisten tuomioistuinten on tulkittava kansallista oikeutta mahdollisimman pitkälle unionin oikeuden vaatimusten mukaisesti unionin oikeuden täyden tehokkuuden varmistamiseksi, on kuitenkin niin, että SEUT 267 artiklassa määrätyssä menettelyssä unionin tuomioistuimen on tulkittava ennakkoratkaisupyynnössä tarkoitettuja unionin oikeuden säännöksiä ja määräyksiä esittääkseen kaikki seikat, joiden perusteella ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin voi arvioida kansallisen oikeuden yhteensopivuutta kyseisten säännösten kanssa. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pyytää ennakkoratkaisukysymyksillään unionin tuomioistuimelta nimenomaan sellaisia unionin oikeuden tulkintaan liittyviä seikkoja, joiden avulla voidaan arvioida tiettyjen kansallisten säännöstöjen yhteensopivuutta unionin oikeuden kanssa, mutta se ei pyydä unionin tuomioistuinta lausumaan itse tästä yhteensopivuudesta.

36

Näin ollen ennakkoratkaisupyyntö voidaan ottaa tutkittavaksi.

Ennakkoratkaisukysymysten tarkastelu

Ensimmäinen kysymys

37

Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee ensimmäisellä kysymyksellään lähinnä, onko tullikoodeksin 18 artiklan 3 kohtaa tulkittava siten, että se on esteenä kansalliselle lainsäädännölle, jolla rajoitetaan sellaisten tulliedustajien toimintaa, jotka toimivat sellaisen pääomayhtiön muodossa, jonka yksinomaisena toimialana on tullauspalvelujen tarjoaminen sen tullipiirin toimialueella, jossa kyseisen yhtiön kotipaikka on.

38

Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan unionin oikeuden säännösten ja määräysten tulkitsemisessa on otettava huomioon paitsi niiden sanamuoto, myös niiden asiayhteys ja sillä lainsäädännöllä tavoitellut päämäärät, jonka osa säännös tai määräys on (tuomio 15.7.2021, BEMH ja CNCC, C‑325/20, EU:C:2021:611, 18 kohta ja tuomio 12.10.2023, INTER CONSULTING, C‑726/21, EU:C:2023:764, 43 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

39

Tullikoodeksin 18 artiklan 3 kohdan ensimmäisen virkkeen mukaan jäsenvaltiot voivat määrittää unionin lainsäädännön mukaisesti edellytykset, joilla tulliedustaja voi tarjota palveluja jäsenvaltiossa, johon se on sijoittautunut.

40

Kyseisen koodeksin 18 artiklan 3 kohdan toisessa virkkeessä säädetään toiseen jäsenvaltioon sijoittautuneen tulliedustajan tarjoamista palveluista, että tulliedustajalla on oikeus tarjota kyseisiä palveluja muussa jäsenvaltiossa kuin siinä, johon hän on sijoittautunut, jos hän täyttää tullikoodeksin 39 artiklan a–d alakohdassa säädetyt edellytykset, tämän kuitenkaan estämättä kyseistä jäsenvaltiota soveltamasta väljempiä kriteerejä.

41

Näiden edellytysten nojalla tulliedustajan on osoitettava, että hän ei ole syyllistynyt vakaviin tai toistuviin tullilainsäädännön tai verotussääntöjen rikkomisiin, että hän valvoo toimintaansa ja tavaravirtoja korkeatasoisesti kaupallisten tietojen hallintajärjestelmän avulla, että hän on vakavarainen ja hänen taloudellinen asemansa on hyvä ja riittää täyttämään tämän sitoumukset asianomaisen liiketoiminnan lajin ominaisuudet asiaankuuluvasti huomioon ottaen ja että hänellä on toimintaan välittömästi liittyvä käytännön pätevyys tai ammattipätevyys.

42

Tullikoodeksin 18 artiklan 3 kohdasta seuraa näin ollen, että tulliedustajaan, joka haluaa tarjota palvelujaan muussa jäsenvaltiossa kuin siinä, johon hän on sijoittautunut, sovelletaan kyseisen koodeksin 39 artiklan a–d alakohdassa säädettyjä edellytyksiä, sanotun kuitenkaan rajoittamatta sitä, että kyseinen jäsenvaltio voi soveltaa väljempiä kriteereitä. Kyseiset edellytykset eivät sitä vastoin koske tulliedustajaa, joka tarjoaa palvelujaan jäsenvaltiossa, johon se on sijoittautunut, koska tämä valtio voi määrittää näiden palvelujen tarjoamisen ehdot sillä edellytyksellä, että ne ovat unionin oikeuden mukaisia.

43

Nyt käsiteltävässä asiassa ministeriön asetuksen nro 549/1992 3 §:n 3 momentissa säädetään tullauspalvelukeskuksiin sovellettavasta edellytyksestä, jonka mukaan niiden toiminta rajoittuu sen tullipiirin toimialueeseen, jossa niiden kotipaikka on. Italian tasavalta on näin tehdessään käyttänyt sille tullikoodeksin 18 artiklan 3 kohdan ensimmäisessä virkkeessä annettua mahdollisuutta määrittää edellytykset, joilla kyseisen jäsenvaltion alueelle sijoittautuneiden pääomayhtiöiden muodossa toimivat tulliedustajat voivat tarjota palvelujaan kyseisellä alueella.

44

Edellä esitetystä seuraa, että tullikoodeksin 18 artiklan 3 kohtaa on tulkittava siten, että se ei ole esteenä kansalliselle lainsäädännölle, jolla rajoitetaan sellaisen pääomayhtiön muodossa toimivien tulliedustajien toimintaa, jonka yksinomaisena toimialana on tullauspalvelujen tarjoaminen sen tullipiirin toimialueella, jossa kyseisen yhtiön kotipaikka on, kunhan tällainen lainsäädäntö on unionin oikeuden mukainen.

Toinen ja kolmas kysymys

45

Toisella ja kolmannella kysymyksellään, joita on tarkasteltava yhdessä, ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee lähinnä, onko direktiivin 2006/123 10 ja 15 artiklaa sekä SEUT 56–SEUT 62 artiklaa tulkittava siten, että ne ovat esteenä kansalliselle lainsäädännölle, jossa rajoitetaan sellaisen pääomayhtiön muodossa toimivien tulliedustajien toiminnan harjoittaminen, jonka yksinomaisena toimialana on tullauspalvelujen tarjoaminen, sen tullipiirin toimialueelle, jossa kyseisen yhtiön kotipaikka on.

46

Ensinnäkin direktiivin 2006/123 kuudennesta perustelukappaleesta ilmenee, että sijoittautumisvapauteen kohdistuvien esteiden poistaminen ei voi tapahtua ainoastaan soveltamalla suoraan SEUT 56 artiklaa muun muassa sen takia, että kyseiseen vapauteen kohdistuvien esteiden tapauskohtainen käsittely on erittäin hankalaa (ks. vastaavasti tuomio 26.6.2019, komissio v. Kreikka, C‑729/17, EU:C:2019:534, 53 kohta).

47

Kansallisen toimenpiteen tutkiminen samanaikaisesti direktiivin 2006/123 säännösten ja EUT-sopimuksen määräysten valossa vastaisi nimittäin sitä, että otetaan käyttöön tapauskohtainen tarkastelu primäärioikeuden nojalla, mikä olisi kyseisessä direktiivissä toteutetun valikoivan yhdenmukaistamisen vastaista (ks. vastaavasti tuomio 30.1.2018, X ja Visser (C‑360/15 ja C‑31/16, EU:C:2018:44, 96 kohta).

48

Tästä seuraa, että silloin kun palveluiden tarjoamisen vapauden rajoitus kuuluu direktiivin 2006/123 soveltamisalaan, rajoitusta ei ole tarpeen tutkia myös SEUT 56 artiklan kannalta (ks. vastaavasti tuomio 26.6.2019, komissio v. Kreikka, C‑729/17, EU:C:2019:534, 54 kohta).

49

Toiseksi on tosin todettava, että pääasia koskee täysin jäsenvaltion sisäistä tilannetta, koska sen olosuhteet liittyvät siihen, että Italian viranomaiset ovat kieltäytyneet myöntämästä italialaiselle yhtiölle lupaa harjoittaa toimintaansa Italian alueella muussa tullipiirissä kuin siinä, jossa kyseisen yhtiön kotipaikka on.

50

Tällainen seikka ei kuitenkaan ole omiaan sulkemaan pois direktiivin 2006/123 10 ja 15 artiklan sisältävän III luvun säännösten soveltamista, koska kyseisen III luvun säännöksiä on tulkittava siten, että niitä sovelletaan myös tilanteeseen, jonka kaikki merkitykselliset seikat rajoittuvat yhden ainoan jäsenvaltion sisälle (tuomio 13.1.2022, Minister Sprawiedliwości, C‑55/20, EU:C:2022:6, 89 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Palvelujen sisämarkkinoiden täydellisen toteuttamisen edellytyksenä on nimittäin ennen muuta niiden esteiden poistaminen, joita palveluntarjoajat kohtaavat sijoittautuessaan jäsenvaltioihin, riippumatta siitä, onko kyse niiden omasta tai jostain toisesta jäsenvaltiosta, ja jotka saattavat haitata niiden kykyä tarjota palveluja koko unionin alueella oleville vastaanottajille (tuomio 30.1.2018, X ja Visser (C‑360/15 ja C‑31/16, EU:C:2018:44, 105 kohta).

51

Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen kysymyksiin vastaamiseksi on näin ollen tulkittava direktiivin 2006/123 säännöksiä siltä osin kuin niitä sovelletaan pääasian tosiseikkoihin.

Direktiivin 2006/123 soveltamisala

52

Aluksi on huomautettava, että direktiivin 2006/123 3 artiklan 1 kohdan mukaan silloin, jos sen säännökset ovat ristiriidassa palvelutoiminnan aloittamisen ja harjoittamisen erityisiä näkökohtia tietyillä aloilla tai tietyissä ammateissa säätelevien muiden unionin säädösten kanssa, muiden unionin säädösten säännöksillä on etusija.

53

Kuten tämän tuomion 39 ja 44 kohdasta ilmenee, tullikoodeksin 18 artiklan 3 kohdassa säädetään jäsenvaltioiden mahdollisuudesta määrittää edellytykset, joilla tulliedustaja voi unionin oikeuden mukaisesti tarjota palvelujaan jäsenvaltiossa, johon hän on sijoittautunut, eikä se ole esteenä jäsenvaltion lainsäädännölle, jossa rajoitetaan tulliedustajien toiminnan harjoittaminen sen tullipiirin toimialueelle, johon tulliedustajat ovat sijoittautuneet.

54

Tästä seuraa, ettei tullikoodeksiin sisälly tältä osin säännöksiä, jotka olisivat ristiriidassa direktiivin 2006/123 säännösten kanssa, joten kyseistä direktiiviä voidaan soveltaa Italian alueelle sijoittautuneiden pääomayhtiöiden muodossa toimivien tulliedustajien tarjoamiin palveluihin, joihin sovelletaan ministeriön asetuksen nro 549/1992 3 §:n 3 momentissa säädettyä alueellista rajoitusta.

55

Itse tulliedustajien toiminnasta on todettava, että direktiivin 2006/123 2 artiklan 1 kohdassa ja 4 artiklassa säädetään, että direktiiviä sovelletaan kaikkeen johonkin jäsenvaltioon sijoittautuneen palveluntarjoajan itsenäisenä ammatinharjoittajana harjoittamaan taloudelliseen toimintaan, josta yleensä saadaan korvaus, riippumatta siitä, onko palveluntarjoaja asettautunut pysyvästi ja jatkuvasti määränpääjäsenvaltioon, jollei kyseisen direktiivin 2 artiklan 2 ja 3 kohdan nojalla nimenomaisesti poissuljetuista toiminnoista ja aloista muuta johdu (ks. vastaavasti tuomio 1.10.2015, Trijber ja Harmsen, C‑340/14 ja C‑341/14, EU:C:2015:641, 45 kohta).

56

Tietyt toimet suljetaan siis mainitun direktiivin 2 artiklan 2 kohdalla sen soveltamisalan ulkopuolelle. Lisäksi mainitun direktiivin 2 artiklan 3 kohdassa täsmennetään, että direktiiviä ei sovelleta verotusta koskeviin asioihin.

57

Kuten unionin tuomioistuimen käytettävissä olevasta asiakirja-aineistosta ilmenee, nyt käsiteltävässä asiassa Italian alueelle sijoittautuneiden pääomayhtiöiden muodossa toimivat tulliedustajat, joihin sovelletaan ministeriön asetuksen nro 549/1992 3 §:n 3 momentissa säädettyä alueellista rajoitusta, tarjoavat palkkiota vastaan palveluja tullimuodollisuuksien täyttämiseksi.

58

Tällaiset palvelut kuuluvat itse direktiivin 2006/123 kohteeseen, sellaisena kuin se ilmenee sen 2 artiklan 1 kohdasta, koska kyseiset tulliedustajat ovat palveluntarjoajia, jotka tarjoavat palvelujaan jäsenvaltiossa, johon ne ovat sijoittautuneet. Lisäksi tulliedustajan toiminta vastaa kyseisen direktiivin 4 artiklan 1 alakohdassa määritettyä käsitettä ”palvelut”, koska kyseessä on itsenäisenä ammatinharjoittajana suoritettava taloudellinen toiminta, josta yleensä saadaan korvaus.

59

Mainittujen tulliedustajien tarjoamat palvelut eivät myöskään selvästikään kuulu toimintaan, joka on nimenomaisesti suljettu direktiivin 2006/123 soveltamisalan ulkopuolelle kyseisen direktiivin 2 artiklan 2 kohdan nojalla.

60

Lisäksi kun kyse on direktiivin 2006/123 2 artiklan 3 kohdasta, jossa säädetään, sitä ”ei sovelleta verotusta koskeviin asioihin”, kyseisen direktiivin johdanto-osan 29 kappaleesta ilmenee, että verotusalan jättäminen direktiivin soveltamisalan ulkopuolelle selittyy erityisesti sillä, että perustamissopimuksessa määrätään erityisistä oikeusperusteista verotuksen alalla.

61

Kuten Euroopan komissio huomautti, tältä osin on erotettava toisistaan verotuksen ala ja tulliala, joka kuuluu SEUT 3 artiklan 1 kohdan a alakohdan nojalla unionin yksinomaiseen toimivaltaan ja johon sovelletaan unionin tullilainsäädäntöä ja erityisesti tullikoodeksia. Tulliedustajien tarjoamien palvelujen osalta tullikoodeksin 18 artiklan 3 kohdassa viitataan kansalliseen lainsäädäntöön ja edellytetään, että näiden lainsäädäntöjen on oltava unionin oikeuden ja näin ollen myös direktiivin 2006/123 mukaisia. Kyseisen direktiivin soveltaminen käsiteltävässä asiassa ei siis ole poissuljettua direktiivin 2 artiklan 3 kohdan nojalla.

62

Näin ollen Italiaan sijoittautuneiden pääomayhtiöiden muodossa toimivien tulliedustajien toiminta, johon sovelletaan ministeriön asetuksen nro 549/1992 3 §:n 3 momentissa säädettyä alueellista rajoitusta, kuuluu direktiivin 2006/123 soveltamisalaan.

63

Tällaista direktiivin 2006/123 soveltamisalaa koskevaa tulkintaa tukee sen tavoite, joka sen 1 artiklasta, luettuna yhdessä sen johdanto-osan toisen ja viidennen perustelukappaleen kanssa, ilmenevällä tavalla on vahvistaa yleiset säännökset, joilla pyritään poistamaan jäsenvaltioiden palveluntarjoajien sijoittautumisvapautta ja jäsenvaltioiden välistä palvelujen vapaata liikkuvuutta haittaavat esteet vapaiden ja kilpailukykyisten sisämarkkinoiden toteuttamisen tukemiseksi (tuomio 30.10.2018, X ja Visser, C‑360/15 ja C‑31/16, EU:C:2015:44, 104 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

64

Edellä esitetyn perusteella pääasiassa kyseessä olevan kaltainen kansallinen säännöstö kuuluu direktiivin 2006/123 soveltamisalaan siltä osin kuin sillä säännellään Italian alueelle sijoittautuneiden pääomayhtiöiden muodossa toimivien tulliedustajien toiminnan harjoittamista.

Direktiivin 2006/123 merkityksellisten säännösten tarkastelu

65

Toisen ennakkoratkaisukysymyksen mukaan ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pyytää unionin tuomioistuinta tulkitsemaan direktiivin 2006/123 10 ja 15 artiklaa.

66

Direktiivin 2006/123 10 artiklan 1 kohdan, joka kuuluu mainitun direktiivin III luvun 1 jaksoon, joka koskee palvelutoiminnan aloittamiseen myönnettäviä lupia, nojalla lupajärjestelmien on perustuttava kriteereihin, joilla määritellään toimivaltaisten viranomaisten harkintavallan laajuus, jotta sitä ei käytetä mielivaltaisesti.

67

Direktiivin 2006/123 4 artiklan 6 alakohdan mukaan muun muassa kyseisen direktiivin 10 artiklan 1 kohdassa mainitulla lupajärjestelmällä tarkoitetaan menettelyä, jonka mukaisesti palveluntarjoajan tai vastaanottajan on käännyttävä toimivaltaisen viranomaisen puoleen saadakseen virallisen päätöksen tai hiljaisen päätöksen, joka oikeuttaa palvelutoiminnan aloittamiseen tai harjoittamiseen.

68

Mainitun direktiivin 15 artiklan 1 ja 2 kohdassa, jotka kuuluvat direktiivin III luvun 2 jaksoon, joka koskee kiellettyjä tai arvioitavia vaatimuksia, säädetään vaatimuksista, joita jäsenvaltiot voivat asettaa palvelutoiminnan aloittamisen tai harjoittamisen ehdoksi kyseisen 15 artiklan 3 kohdassa säädetyin edellytyksin.

69

Direktiivin 2006/123 15 artiklan 1 ja 2 alakohdassa mainittu vaatimuksen käsite määritellään kyseisen direktiivin 4 artiklan 7 alakohdassa niin, että sillä tarkoitetaan velvoitetta, kieltoa, ehtoa tai rajoitusta, joka sisältyy jäsenvaltioiden lakeihin, asetuksiin tai hallinnollisiin määräyksiin tai johtuu oikeus- tai viranomaiskäytännöstä, ammattialasäännöistä tai ammattijärjestöjen tai muiden ammatillisten organisaatioiden yhteisistä säännöistä, jotka ne ovat vahvistaneet itsemääräämisoikeutensa puitteissa.

70

Unionin tuomioistuin on todennut, että direktiivin 2006/123 4 artiklan 6 alakohdassa tarkoitettu lupajärjestelmä eroaa kyseisen direktiivin 4 artiklan 7 alakohdassa tarkoitetusta vaatimuksesta siinä, että se merkitsee palveluntarjoajan toimenpidettä sekä virallista toimea, jolla toimivaltaiset viranomaiset hyväksyvät tämän palveluntarjoajan toiminnan (tuomio 22.9.2020, Cali Apartments, C‑724/18 ja C‑727/18, EU:C:2020:743, 49 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

71

Ennakkoratkaisupyynnöstä ilmenee, että ministeriön asetuksen nro 549/1992 3 §:n 3 momentin nojalla tullauspalvelukeskuksille voidaan myöntää lupa toimipaikalle, jossa tullimuodollisuudet voidaan suorittaa esittämättä tavaroita fyysisesti tullitoimipaikassa, ainoastaan silloin, kun kyseinen toimipaikka sijaitsee kyseisessä tullipiirissä.

72

Kun otetaan huomioon ministeriön asetuksen nro 549/1992 3 §:n 3 momentissa säädetyn alueellisen rajoituksen ominaispiirteet, tällaisen ehdon on katsottava kuuluvan direktiivin 2006/123 15 artiklan 1 ja 2 kohdassa tarkoitetun vaatimuksen käsitteen alaan, sellaisena kuin tämä käsite on määritelty kyseisen direktiivin 4 artiklan 7 alakohdassa. Pääasiassa kyseessä olevalla kansallisella lainsäädännöllä nimittäin rajoitetaan sellaisten tulliedustajien toimintaa, jotka toimivat sellaisen pääomayhtiön muodossa, jonka yksinomaisena toimialana on tullauspalvelujen tarjoaminen sen tullipiirin toimialueella, jossa kyseisen yhtiön kotipaikka on.

Direktiivin 2006/123 15 artiklan 2 ja 3 kohdan tulkinta

73

Direktiivin 2006/123 15 artiklan 2 kohdan a alakohdan nojalla jäsenvaltioiden on tutkittava, asetetaanko niiden oikeusjärjestelmässä palvelutoiminnan aloittamisen tai harjoittamisen ehdoksi muun muassa alueellisen rajoituksen noudattaminen.

74

Tältä osin unionin tuomioistuin on jo todennut, että tällainen palvelutoiminnan harjoittamista koskevan luvan alueellinen rajoittaminen merkitsee kyseisen direktiivin 10 ja 15 artiklan mukaisesti palvelujen tarjoajan sijoittautumisvapauden rajoittamista (tuomio 23.12.2015, Hiebler, C‑293/14, EU:C:2015:843, 49 kohta).

75

Direktiivin 2006/123 15 artiklan 2 kohdan a alakohdassa nimittäin luonnehditaan nimenomaisesti palvelutoiminnan harjoittamisen ”alueelliset rajat” kyseisen direktiivin 4 artiklan 7 alakohdassa tarkoitetuiksi ”vaatimuksiksi”, jotka ovat ehtoja, jotka vaikuttavat palvelujen tarjoajien sijoittautumisvapauteen (tuomio 23.12.2015, Hiebler, C‑293/14, EU:C:2015:843, 51 kohta).

76

Nyt käsiteltävässä asiassa ministeriön asetuksen nro 549/1992 3 §:n 3 momentilla estetään se, että tullauspalvelukeskuksilla voi olla hyväksytty toimipaikka muun kuin sen tullipiirin toimialueella, jossa niiden kotipaikka on, ja siinä asetetaan siten niiden toiminnalle alueellinen rajoitus, joka merkitsee sijoittautumisvapauden rajoittamista.

77

Kuten Cad Mellano ja komissio ovat korostaneet, se seikka, että tullauspalvelukeskukset voivat ministeriön asetuksen nro 549/1992 3 §:n 3 momentin nojalla liittyä yhteen sellaisten vastaavanlaisten yhtiöiden kanssa, joiden kotipaikka on muiden tullipiirien alueella, tarjotakseen siellä palvelujaan ja muodostaa eurooppalaisia taloudellisia etuyhtymiä, ei ole omiaan poistamaan tästä säännöksestä johtuvaa rajoitusta, koska ne eivät saa tarjota palvelujaan sen tullipiirin toimialueen ulkopuolella, jossa niiden kotipaikka on, valitsemiensa yksityiskohtaisten toimintatapojen mukaisesti.

78

Jotta tällainen rajoitus voitaisiin hyväksyä, sen on täytettävä direktiivin 2006/123 15 artiklan 3 kohdassa säädetyt edellytykset eli sitä on sovellettava ilman kansalaisuuteen perustuvaa syrjintää ja sen on oltava välttämätön ja oikeassa suhteessa sillä tavoiteltuihin päämääriin nähden (ks. vastaavasti tuomio 23.12.2015, Hiebler, C‑293/14, EU:C:2015:843, 56–70 kohta).

79

Näin ollen ministeriön asetuksen nro 549/1992 3 §:n 3 momentissa asetetusta vaatimuksesta johtuva rajoitus voidaan hyväksyä, kun otetaan huomioon direktiivin 2006/123 15 artiklan 3 kohdassa säädetyt edellytykset, jos tämä rajoitus ei ole suoraan tai välillisesti syrjivä kansalaisuuden tai yhtiöiden osalta niiden sääntömääräisen kotipaikan suhteen, jos se on perusteltu yleistä etua koskevasta pakottavasta syystä ja jos se on omiaan takaamaan tavoitellun päämäärän toteutumisen ylittämättä sitä, mikä on välttämätöntä tämän tavoitteen saavuttamiseksi, jos muilla vähemmän rajoittavilla toimenpiteillä ei voida saavuttaa samaa tulosta.

80

Ensinnäkin direktiivin 2006/123 15 artiklan 3 kohdan a alakohdassa mainitun syrjintäkiellon edellytyksen noudattamisen osalta on kiistatonta, että ministeriön asetuksen nro 549/1992 3 §:n 3 momentissa säädettyä vaatimusta sovelletaan ilman kansalaisuuteen tai sääntömääräiseen kotipaikkaan perustuvaa syrjintää, koska kaikkien tulliedustajien, jotka haluavat käyttää yksinkertaistettua menettelyä, jota kutsutaan ”hyväksytyn toimipaikan” menettelyksi, on täytettävä tämä vaatimus riippumatta siitä, ovatko ne sijoittautuneet Italiaan vai johonkin muuhun jäsenvaltioon.

81

Toiseksi siitä, onko pääasiassa kyseessä oleva toimenpide oikeutettu direktiivin 2006/123 15 artiklan 3 kohdan b alakohdassa tarkoitetusta yleistä etua koskevasta pakottavasta syystä, Italian hallitus vetoaa tavoitteeseen taata tullitarkastusten tehokkuus tullipetosten estämiseksi ja tullauspalvelujen vastaanottajien suojelemiseksi.

82

Tavoitteesta, joka koskee tullitarkastusten tehokkuutta tullipetosten estämiseksi ja tullauspalvelujen vastaanottajien suojelemiseksi, on todettava, että direktiivin 2006/123 4 artiklan 8 alakohdan, luettuna yhdessä sen johdanto-osan 40 perustelukappaleen kanssa, mukaan tullauspalvelujen vastaanottajien suojelu ja tullipetosten estäminen ovat yleisen edun mukaisia pakottavia syitä, joilla voidaan oikeuttaa sijoittautumisvapauden rajoitukset (ks. vastaavasti tuomio 19.1.2023, CNAE ym., C‑292/21, EU:C:2023:32, 61 kohta).

83

Kolmanneksi sen osalta, onko pääasiassa kyseessä oleva toimenpide direktiivin 2006/123 15 artiklan 3 kohdan c alakohdassa tarkoitetulla tavalla suhteellisuusperiaatteen mukainen, on selvitettävä, voidaanko kyseisellä toimenpiteellä taata sillä tavoitellun päämäärän saavuttaminen, että sillä ei ylitetä sitä, mikä on välttämätöntä päämäärän saavuttamiseksi, eikä kyseessä olevaa vapautta vähemmän rajoittavia toimenpiteitä ole olemassa (ks. vastaavasti tuomio 19.1.2023, CNAE ym., C‑292/21, EU:C:2023:32, 62 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

84

Tältä osin on vielä todettava, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan kansallinen lainsäädäntö on omiaan takaamaan asetetun tavoitteen toteutumisen vain, jos se tosiasiallisesti vastaa tavoitteeseen johdonmukaisella ja järjestelmällisellä tavalla (tuomio 29.7.2019, komissio v. Itävalta (Rakennustekniikan insinöörit, patenttiasiamiehet ja eläinlääkärit), C‑209/18, EU:C:2019:632, 94 kohta).

85

Kansallisen tuomioistuimen, joka ainoana on toimivaltainen arvioimaan pääasian oikeudenkäynnin tosiseikkoja, tehtävänä on viime kädessä määrittää, täyttääkö tietty toimenpide nämä edellytykset. Antaakseen hyödyllisiä vastauksia ennakkoratkaisua pyytäneelle tuomioistuimelle unionin tuomioistuin voi kuitenkin sen ratkaisua helpottaakseen antaa tälle ohjeita pääasian asiakirjojen ja unionin tuomioistuimen hallussa olevien kirjallisten ja suullisten huomautusten perusteella (tuomio 19.1.2023, CNAE ym., C‑292/21, EU:C:2015:32, 63 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

86

Ensinnäkin siitä, voidaanko ministeriön asetuksen nro 549/1992 3 §:n 3 momentissa säädetyn kaltaisella toimenpiteellä saavuttaa tarkastusten tehokkuuden takaamista koskeva tavoite, on todettava, että unionin tuomioistuimelle esitetyistä seikoista ilmenee, että tullauspalvelukeskuksiin sovellettava alueellinen rajoitus mahdollistaa maantieteellisen yhteyden säilyttämisen tullauspalvelukeskusten toiminnan harjoittamispaikan ja sen tullipiirin välillä, jonka toimialueella niiden kotipaikka on.

87

Tältä osin on katsottava, että toimivaltaisen tullitoimipaikan maantieteellinen läheisyys ja tiedot, jotka sillä on viranomaisena, joka on myöntänyt luvan toimipaikalle tulliselvitysmenettelyjen toteuttamista varten, saattavat lähtökohtaisesti lisätä paikan päällä tehtävien tarkastusten tehokkuutta mahdollistamalla ennalta ehkäisevän ja jatkuvan tarkastuksen toteutumisen, kuten Italian hallitus toteaa.

88

Pääasiassa kyseessä olevassa kansallisessa lainsäädännössä ei kuitenkaan taata, että tullauspalvelukeskuksen tarkastamiseen alueellisesti toimivaltainen tullipiiri olisi se tullipiiri, joka on lähimpänä sitä hyväksyttyä toimipaikkaa, jossa kyseisellä tullauspalvelukeskuksella on oikeus harjoittaa toimintaansa.

89

Lisäksi ennakkoratkaisupyynnöstä ilmenee, että asetuksen nro 43/1973 47 §:n 3 momentin nojalla tullihuolitsijat voivat tehdä tulli-ilmoituksia koko Italian alueella. Tältä osin ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on täsmentänyt, että ennen kyseisen säännöksen muuttamista siinä säädettiin tullihuolitsijoita koskevasta alueellisesta rajoituksesta, joka on samanlainen kuin tullauspalvelukeskuksiin sovellettava alueellinen rajoitus.

90

Kun otetaan huomioon tämä tullihuolitsijoiden ja tullauspalvelukeskusten erilainen kohtelu ja jollei selvityksistä, jotka ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on toteutettava, muuta johdu, ministeriön asetuksen nro 549/1992 3 §:n 3 momentista, jota sovelletaan ainoastaan tullauspalvelukeskuksiin, seuraava alueellinen rajoitus ei ole omiaan takaamaan tavoiteltujen päämäärien saavuttamista, koska sillä ei tosiasiallisesti vastata tavoitteeseen saavuttaa tavoitteet johdonmukaisella ja järjestelmällisellä tavalla.

91

Siltä osin kuin Italian hallitus toteaa tässä yhteydessä, että tullihuolitsijoihin ei voida soveltaa yksinkertaistettua tulliselvitysmenettelyä eli ”hyväksytyn toimipaikan” menettelyä, koska heidän on suoritettava tullimuodollisuudet asiakkaidensa tiloissa, tästä menettelystä saatava etu on kuitenkin se, että tavaroita ei tarvitse esittää fyysisesti tulliviranomaisten tiloissa. Myös tullihuolitsijat näyttävät hyötyvän tällaisesta edusta, koska ne voivat saattaa tavarat tullimuodollisuuksien kohteeksi asiakkaidensa tiloista käsin.

92

Toiseksi siitä kysymyksestä, ylittääkö pääasiassa kyseessä oleva toimenpide sen, mikä on välttämätöntä tavoitellun päämäärän saavuttamiseksi, on todettava, että kun siinä kielletään tullauspalvelukeskuksia käyttämästä muun tullipiirin kuin sen, jossa niiden kotipaikka on, alueella sijaitsevia ”hyväksyttyjä toimipaikkoja”, niiden on voidakseen käyttää tällaisia toimipaikkoja siirrettävä kotipaikkansa tähän tullipiiriin tai yhdistyttävä eurooppalaisten taloudellisten etuyhtymien muodossa vastaaviin yhtiöihin, joiden kotipaikka on mainitussa tullipiirissä.

93

Kuten unionin tuomioistuimen käytettävissä olevasta asiakirja-aineistosta ilmenee, tullitarkastusten tehokkuuden takaamiseksi tullipetosten estämiseksi ja tullauspalvelujen vastaanottajien suojelemiseksi voidaan harkita toimenpiteitä, jotka ovat vähemmän rajoittavia kuin ministeriön asetuksen nro 549/1992 3 §:n 3 momentista johtuva alueellinen rajoitus.

94

Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen asiana on tutkia muun muassa, voidaanko ministeriön asetuksen nro 549/1992 8 §:n 3 momentissa säädetyn tullitoimipaikkojen välisen tullauspalvelukeskusten tarkastamiseksi tarpeellisten tietojen vaihdon avulla saavuttaa sama tulos kuin pääasiassa kyseessä olevalla toimenpiteellä rajoittamalla samalla palvelujen tarjoamisen vapautta vähemmän kuin pääasiassa kyseessä olevalla säännöksellä.

95

Edellä esitetystä seuraa, että direktiivin 2006/123 15 artiklan 2 ja 3 kohtaa on tulkittava siten, että ne ovat esteenä kansalliselle lainsäädännölle, jossa tullitarkastusten tehokkuuden takaamiseksi, tullipetosten estämiseksi ja tullauspalvelujen vastaanottajien suojelemiseksi rajoitetaan sellaisen pääomayhtiön muodossa toimivien tulliedustajien toimintaa, jonka yksinomaisena toimialana on tullauspalvelujen tarjoaminen sen tullipiirin toimialueella, jossa kyseisen yhtiön kotipaikka on, mikäli tällaista alueellista rajoitusta ei sovelleta johdonmukaisesti ja mikäli näiden tarkastusten tehokkuuden takaamista koskeva tavoite voitaisiin saavuttaa vähemmän rajoittavilla toimenpiteillä.

Oikeudenkäyntikulut

96

Pääasian asianosaisten osalta asian käsittely unionin tuomioistuimessa on välivaihe kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevan asian käsittelyssä, minkä vuoksi kansallisen tuomioistuimen asiana on päättää oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta. Oikeudenkäyntikuluja, jotka ovat aiheutuneet muille kuin näille asianosaisille huomautusten esittämisestä unionin tuomioistuimelle, ei voida määrätä korvattaviksi.

1)

Unionin tullikoodeksista 9.10.2013 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 952/2013 18 artiklan 3 kohtaa

2)

Palveluista sisämarkkinoilla 12.12.2006 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2006/123/EY 15 artiklan 2 ja 3 kohtaa