1

Skarżącymi są z jednej strony Stichting Natuur en Milieu – fundacja prawa niderlandzkiego, założona w roku 1978, z siedzibą w Utrechcie (Niderlandy), mająca za cel ochronę środowiska, a z drugiej strony Pesticide Action Network Europe – fundacja prawa niderlandzkiego, założona w roku 2003, z siedzibą w Londynie (Zjednoczone Królestwo), która poświęca się walce ze stosowaniem pestycydów chemicznych.

2

W dniu 29 stycznia 2008 r. Komisja Wspólnot Europejskich przyjęła rozporządzenie (WE) nr 149/2008 z dnia 29 stycznia 2008 r. zmieniające rozporządzenie (WE) nr 396/2005 Parlamentu Europejskiego i Rady poprzez ustanowienie załączników II, III i IV ustalających najwyższe dopuszczalne poziomy pozostałości dla produktów wymienionych w załączniku I do wymienionego rozporządzenia (Dz.U. L 58, s. 1). W ten sposób do rozporządzenia (WE) nr 396/2005 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 lutego 2005 r. w sprawie najwyższych dopuszczalnych poziomów pozostałości pestycydów w żywności i paszy pochodzenia roślinnego i zwierzęcego oraz na ich powierzchni, zmieniającego dyrektywę Rady 91/414/EWG (Dz.U. L 70, s. 1), zostały dodane załączniki ustalające najwyższe dopuszczalne poziomy pozostałości (zwane dalej „NDP”) produktów wymienionych w załączniku I do tego rozporządzenia.

3

Pismami z dnia 7 i 10 kwietnia 2008 r. skarżące wniosły do Komisji o wszczęcie wewnętrznej procedury odwoławczej dotyczącej rozporządzenia nr 149/2008 na podstawie art. 10 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1367/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 6 września 2006 r. w sprawie zastosowania postanowień Konwencji z Aarhus o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do [wymiaru] sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska do instytucji i organów Wspólnoty (Dz.U. L 264, s. 13).

4

Decyzjami z dnia 1 lipca 2008 r. (zwanymi dalej „zaskarżonymi decyzjami”) Komisja odrzuciła wnioski o wszczęcie wewnętrznej procedury odwoławczej złożone przez skarżące. W obu zaskarżonych decyzjach Komisja wskazała, co następuje:

„Państwa wniosek o wszczęcie wewnętrznej procedury odwoławczej został złożony na podstawie tytułu IV rozporządzenia […] nr 1367/2006 […]. [T]o rozporządzenie […] przewiduje, że wniosek o wszczęcie wewnętrznej procedury odwoławczej musi spełniać określone warunki dotyczące w szczególności charakteru aktu administracyjnego, który powinien odpowiadać definicji znajdującej się w art. 2 ust. 1 lit. g) tego rozporządzenia. Przepis ten ogranicza pojęcie aktu administracyjnego do »każd[ego] środ[ka o charakterze indywidualnym] podejmowan[ego] w zakresie prawa ochrony środowiska przez instytucję lub organ Wspólnoty oraz mając[ego] prawnie wiążący charakter i skutek zewnętrzny«. W Waszym piśmie twierdzicie Państwo, że rozporządzenie nr 149/2008 jest aktem administracyjnym, który może być przedmiotem wewnętrznej procedury odwoławczej.

Komisja nie może przyjąć tej interpretacji.

Rozporządzenie nr 149/2008 jest oparte na [art.] 5 ust. 1, [art.] 21 ust. 1 i [art.] 22 ust. 1 rozporządzenia nr 396/2005 i ustala dla całej Unii Europejskiej [NDP] pestycydów mające zastosowanie do wszystkich podmiotów sektora spożywczego. Z tego powodu rozporządzenia nr 149/2008 nie można uznać za środek o charakterze indywidualnym ani też, jak podnoszą Państwo w swoim piśmie, za zbiór decyzji. W konsekwencji Komisja uznaje Państwa wniosek o wszczęcie wewnętrznej procedury odwoławczej dotyczącej rozporządzenia nr 149/2008 za niedopuszczalny.

Jeżeli nie zgadzają się Państwo z niniejszą odpowiedzią, mogą Państwo wnieść sprawę do Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich lub Sądu […], pod warunkiem, że skarga, stosownie do przypadku, spełnia przesłanki przewidziane w art. 195 WE lub 230 WE”.

5

Pismem, które wpłynęło do sekretariatu Sądu w dniu 11 sierpnia 2008 r., skarżące wniosły niniejszą skargę. W dniu 29 sierpnia 2008 r. skarżące złożyły pismo uzupełniające skargę.

6

Pismem, które wpłynęło do sekretariatu Sądu w dniu 7 stycznia 2009 r., Rzeczpospolita Polska wniosła o dopuszczenie do niniejszego postępowania w charakterze interwenienta popierającego żądania Komisji. Wniosek ten został uwzględniony postanowieniem prezesa pierwszej izby Sądu z dnia 19 lutego 2009 r. Rzeczpospolita Polska złożyła uwagi interwenienta w dniu 3 kwietnia 2009 r. Odpowiedź skarżących na te uwagi wpłynęła w dniu 21 sierpnia 2009 r.

7

Pismem, które wpłynęło do sekretariatu Sądu w dniu 23 lutego 2009 r., Rada Unii Europejskiej wniosła o dopuszczenie do niniejszego postępowania w charakterze interwenienta popierającego żądania Komisji. Postanowieniem z dnia 21 kwietnia 2009 r. prezes pierwszej izby Sądu dopuścił tę interwencję, zezwalając Radzie na przedstawienie przez nią uwag w toku procedury ustnej zgodnie z art. 116 § 6 regulaminu postępowania przed Sądem.

8

Wskutek zmiany składu izb Sądu sędzia sprawozdawca został przydzielony do siódmej izby, której w konsekwencji przekazano niniejszą sprawę.

9

Na podstawie sprawozdania sędziego sprawozdawcy Sąd (siódma izba) postanowił otworzyć procedurę ustną.

10

Na rozprawie w dniu 13 września 2011 r. wysłuchano wystąpień stron oraz ich odpowiedzi na pytania zadane ustnie przez Sąd.

11

Skarżące wnoszą do Sądu o:

12

Komisja wnosi do Sądu o:

13

Rzeczpospolita Polska wnosi do Sądu o oddalenie skargi.

14

W drugim żądaniu skarżące wnoszą, by Sąd nakazał Komisji rozpatrzenie co do istoty wniosków o wszczęcie wewnętrznej procedury odwoławczej, których dotyczy sprawa. Tymczasem w ramach kontroli legalności sąd unijny nie ma kompetencji do wydawania nakazów, nawet gdy odnoszą się one do sposobu wykonania jego wyroków (postanowienie Trybunału z dnia 26 października 1995 r. w sprawach połączonych C-199/94 P i C-200/94 P Pevasa i Inpesca przeciwko Komisji, Rec. s. I-3709, pkt 24; wyrok Trybunału z dnia 8 lipca 1999 r. w sprawie C-5/93 P DSM przeciwko Komisji, Rec. s. I-4695, pkt 36). Do podjęcia środków, które zapewnią wykonanie wyroku stwierdzającego nieważność, jest bowiem zgodnie z art. 266 TFUE zobowiązana dana instytucja (wyroki Sądu: z dnia 27 stycznia 1998 r. w sprawie T-67/94 Ladbroke Racing przeciwko Komisji, Rec. s. II-1, pkt 200; z dnia 29 września 2009 r. w sprawach połączonych T-225/07 i T-364/07 Thomson Sales Europe przeciwko Komisji, niepublikowany w Zbiorze, pkt 221).

15

Wynika z tego, że to żądanie jest niedopuszczalne.

16

Komisja kwestionuje dopuszczalność pisma uzupełniającego skargę złożonego przez skarżące w dniu 29 sierpnia 2008 r.

17

Zgodnie z art. 230 akapit piąty WE skargi przewidziane w tym artykule wnoszone są w terminie dwóch miesięcy od, stosownie do przypadku, daty publikacji aktu lub jego notyfikowania skarżącemu lub, w razie ich braku – daty powzięcia przez niego wiadomości o tym akcie. Zgodnie z art. 102 § 2 regulaminu postępowania termin ten należy przedłużyć o dziesięciodniowy termin uwzględniający odległość.

18

W niniejszej sprawie jest bezsporne, że pismo uzupełniające skargę, które wpłynęło do sekretariatu Sądu w dniu 29 sierpnia 2008 r., zostało złożone przed upływem terminu do wniesienia skargi, tj. 4 września 2008 r. W konsekwencji należy stwierdzić jego dopuszczalność.

19

Wniosku tego nie podważają argumenty Komisji.

20

Co się tyczy argumentu, że ani statut Trybunału Sprawiedliwości, ani regulamin postępowania nie przewidują możliwości złożenia pisma uzupełniającego skargę po jej wniesieniu, należy przypomnieć, że zgodnie z orzecznictwem Wspólnota jest wspólnotą prawa, w ramach której akty instytucji wspólnotowych poddane są kontroli pod względem zgodności z traktatem, w związku z czym zasady postępowania obowiązujące w odniesieniu do skarg wnoszonych do sądów wspólnotowych należy interpretować w miarę możliwości w taki sposób, by ich stosowanie przyczyniało się do realizacji celu w postaci skutecznej ochrony sądowej uprawnień, które podmioty prawa wywodzą z prawa wspólnotowego (wyrok Trybunału z dnia 17 lipca 2008 r. w sprawie C-521/06 P Athinaïki Techniki przeciwko Komisji, Zb.Orz. s. I-5829, pkt 45; wyrok Sądu z dnia 9 września 2009 r. w sprawie T-437/05 Brink’s Security Luxembourg przeciwko Komisji, Zb.Orz. s. II-3233, pkt 75).

21

Dlatego też sama okoliczność, że ani statut Trybunału, ani regulamin postępowania nie przewidują wyraźnie możliwości złożenia pisma uzupełniającego skargę po jej wniesieniu, nie może być interpretowana jako wykluczająca taką możliwość, o ile pismo to zostanie złożone przed upływem terminu do wniesienia skargi.

22

Co się tyczy argumentu Komisji opartego na art. 48 § 2 regulaminu postępowania, który stanowi, że nie można podnosić nowych zarzutów w toku postępowania, należy podkreślić, że zgodnie z orzecznictwem zastosowanie tego przepisu prowadzi do niedopuszczalności nowych zarzutów podniesionych w toku postępowania (wyroki Trybunału z dnia 20 marca 1959 r. w sprawie 18/57 Nold przeciwko Wysokiej Władzy, Rec. s. 89, 114; z dnia 14 października 1999 r. w sprawie C-104/97 P Atlanta przeciwko Wspólnocie Europejskiej, Rec. s. I-6983, pkt 29). Jednakże orzecznictwo to, które nie zezwala na spóźnione podnoszenie zarzutów, dotyczy zarzutów podniesionych po upływie terminu do wniesienia skargi. Tymczasem nie ma to miejsca w niniejszej sprawie.

23

W końcu wbrew temu, co utrzymuje Komisja, fakt, że w uwagach uzupełniających do skargi skarżące podnoszą posiłkowo zarzut, którym kwestionują zgodność z prawem rozporządzenia nr 1367/2006, nie podejmując jednak tej kwestii w żądaniach skargi, nie stanowi naruszenia art. 21 statutu Trybunału i art. 44 § 1 lit. c) regulaminu postępowania.

24

Skarżące kwestionują bowiem zgodność z prawem rozporządzenia nr 1367/2006, aby doprowadzić do stwierdzenia nieważności zaskarżonych decyzji. Dopuszczalność tego zarzutu nie jest zatem uzależniona od istnienia żądania dotyczącego niezgodności z prawem rozporządzenia nr 1367/2006.

25

Wobec powyższego uwagi uzupełniające do skargi złożone przez skarżące w dniu 29 sierpnia 2008 r., czyli przed upływem terminu do wniesienia skargi, należy uznać za dopuszczalne.

26

Skarżące podnoszą dwa zarzuty. W ramach zarzutu pierwszego utrzymują, że stwierdzając, iż rozporządzenia nr 149/2008 nie można było uznać ani za środek o charakterze indywidualnym, ani tym bardziej za zbiór decyzji, Komisja niesłusznie uznała za niedopuszczalne ich wnioski o wszczęcie wewnętrznej procedury odwoławczej dotyczącej tego rozporządzenia. Zarzut ten należy interpretować jako dotyczący zasadniczo naruszenia art. 10 ust. 1 rozporządzenia nr 1367/2006 w związku z art. 2 ust. 1 lit. g) tego rozporządzenia. W ramach zarzutu drugiego skarżące podnoszą, że art. 10 ust. 1 rozporządzenia nr 1367/2006, ograniczając pojęcie „działań” w rozumieniu art. 9 ust. 3 konwencji o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska, sporządzonej w Aarhus dnia 25 czerwca 1998 r. (zwanej dalej „konwencją z Aarhus”), jedynie do „akt[ów] administracyjny[ch]”, które poza tym są zdefiniowane w art. 2 ust. 1 lit. g) tego rozporządzenia jako „środ[ki o charakterze indywidualnym]”, jest sprzeczny z tym postanowieniem konwencji z Aarhus.

27

Skarżące utrzymują, że odrzucając jako niedopuszczalne ich wnioski o wszczęcie wewnętrznej procedury odwoławczej dotyczącej rozporządzenia nr 149/2008 z tego powodu, że rozporządzenia tego nie można było uznać ani za środek o charakterze indywidualnym, ani za zbiór decyzji, Komisja naruszyła art. 10 ust. 1 w związku z art. 2 ust. 1 lit. g) rozporządzenia nr 1367/2006.

28

Zgodnie z art. 10 ust. 1 rozporządzenia nr 1367/2006 każda organizacja pozarządowa, która spełnia kryteria określone w art. 11, jest uprawniona do złożenia wniosku o wszczęcie wewnętrznej procedury odwoławczej do instytucji Unii, która przyjęła akt administracyjny zgodnie z prawem ochrony środowiska. Pojęcie aktu administracyjnego zawarte w tym przepisie jest zdefiniowane w art. 2 ust. 1 lit. g) tego rozporządzenia jako środek o charakterze indywidualnym podejmowany w zakresie prawa ochrony środowiska przez instytucję Unii, mający prawnie wiążący charakter i skutek zewnętrzny.

29

Zgodnie z orzecznictwem, w celu określenia charakteru aktu, sąd unijny nie może zadowolić się oficjalną nazwą aktu, lecz musi uwzględnić w pierwszej kolejności jego przedmiot i treść (zob. podobnie wyrok Trybunału z dnia 14 grudnia 1962 r. w sprawach połączonych 16/62 i 17/62 Confédération nationale des producteurs de fruits et légumes i in. przeciwko Komisji, Rec. s. 901, 918).

30

Za środek o charakterze generalnym uważa się środek, który ma zastosowanie do sytuacji obiektywnie określonych i wywołuje skutki prawne w stosunku do kategorii podmiotów określonych w sposób generalny i abstrakcyjny (wyroki Trybunału: z dnia 21 listopada 1989 r. w sprawie C-244/88 Usines coopératives de déshydratation du Vexin i in. przeciwko Komisji, Rec. s. 3811, pkt 13; z dnia 15 stycznia 2002 r. w sprawie C-171/00 P Libéros przeciwko Komisji, Rec. s. I-451, pkt 28; wyrok Sądu z dnia 1 lipca 2008 r. w sprawie T-37/04 Região autónoma dos Açores przeciwko Radzie, niepublikowany w Zbiorze, pkt 33).

31

Rozporządzenie nr 149/2008 zmienia rozporządzenie nr 396/2005, dodając do niego załączniki II, III i IV ustalające NDP stosowane do produktów wymienionych w załączniku I do tego ostatniego rozporządzenia.

32

Z motywu 1 rozporządzenia nr 149/2008 wynika, że dodanie załączników II, III i IV do rozporządzenia nr 396/2005 było niezbędne, ponieważ ich ustanowienie było warunkiem stosowania jego rozdziałów II, III i V.

33

Z art. 2 rozporządzenia nr 396/2005 wynika, że rozporządzenie to stosuje się do produktów pochodzenia roślinnego i zwierzęcego lub ich części wymienionych w załączniku I, spożywanych w stanie świeżym, przetworzonym lub wchodzących w skład żywności lub paszy, w których lub na powierzchni których mogą być obecne pozostałości pestycydów.

34

Zgodnie z art. 21 ust. 1 rozporządzenia nr 396/2005 jego załącznik II zawiera wykaz NDP dla produktów wyszczególnionych w załączniku I, włączając do niego NDP ustalone w dyrektywie Rady 86/362/EWG z dnia 24 lipca 1986 r. w sprawie ustalania najwyższych dopuszczalnych poziomów pozostałości pestycydów w zbożach i na ich powierzchni (Dz.U. L 221, s. 37), w dyrektywie Rady 86/363/EWG z dnia 24 lipca 1986 r. w sprawie ustalania najwyższych dopuszczalnych poziomów pozostałości pestycydów w środkach spożywczych pochodzenia zwierzęcego i na ich powierzchni (Dz.U. L 221, s. 43) i w dyrektywie Rady 90/642/EWG z dnia 27 listopada 1990 r. w sprawie ustalania najwyższych dopuszczalnych poziomów pozostałości pestycydów w niektórych produktach pochodzenia roślinnego, w tym owocach i warzywach, oraz na ich powierzchni (Dz.U. L 350, s. 71).

35

Stosownie do art. 22 ust. 1 rozporządzenia nr 396/2005 jego załącznik III zawiera wykaz tymczasowych NDP dla substancji czynnych, wobec których decyzja w sprawie umieszczenia w załączniku I do dyrektywy 91/414 nie została jeszcze podjęta. NDP nadal figurujące w załączniku II do dyrektywy Rady 76/895/EWG z dnia 23 listopada 1976 r. odnoszącej się do ustalania najwyższych dopuszczalnych poziomów pozostałości pestycydów w owocach i warzywach oraz na ich powierzchni (Dz.U. L 340, s. 26) oraz dotychczas niezharmonizowane krajowe NDP należy uwzględnić przy ustalaniu tych NDP, które muszą spełniać określone wymogi.

36

Zgodnie z art. 16 ust. 1 rozporządzenia nr 396/2005 załącznik III do tego rozporządzenia również może zawierać inne tymczasowe NDP.

37

Stosownie do art. 5 ust. 1 rozporządzenia nr 396/2005 załącznik IV do tego rozporządzenia zawiera wykaz substancji czynnych środków ochrony roślin ocenionych na mocy dyrektywy 91/414, dla których NDP nie są wymagane.

38

Tak więc w świetle swojego celu i treści rozporządzenie nr 149/2008 ma zastosowanie do obiektywnie określonych sytuacji i wywołuje skutki prawne w stosunku do kategorii podmiotów określonych w sposób generalny i abstrakcyjny, to jest w stosunku do podmiotów gospodarczych, które wytwarzają, hodują, importują i produkują produkty objęte załącznikami do rozporządzenia nr 396/2005, oraz posiadaczy zezwoleń na wprowadzanie do obrotu środków ochrony roślin zawierających substancje wymienione w tych załącznikach.

39

Należy zatem stwierdzić, że rozporządzenie nr 149/2008 stanowi środek o charakterze generalnym. Nie można więc uznać go za akt administracyjny w rozumieniu art. 2 ust. 1 lit. g) rozporządzenia nr 1367/2006.

40

Wniosku tego nie podważają argumenty skarżących.

41

Po pierwsze, co się tyczy argumentu skarżących, że rozporządzenie nr 149/2008 stanowi szczególne zastosowanie generalnych norm ustanowionych w rozporządzeniu nr 396/2005, należy zaznaczyć, że okoliczność ta – przy założeniu jej wykazania – nie podważa faktu, że rozporządzenie nr 149/2008 ma zastosowanie do obiektywnie określonych sytuacji i wywołuje skutki prawne w stosunku do kategorii podmiotów określonych w sposób generalny i abstrakcyjny.

42

Po drugie, co się tyczy argumentu skarżących, że ze względu na to, iż rozporządzenie nr 149/2008 ma zastosowanie do konkretnych rodzajów działalności, należy uznać je za decyzję w rozumieniu art. 6 ust. 1 konwencji z Aarhus, a zatem za akt administracyjny w rozumieniu art. 2 ust. 1 lit. g) rozporządzenia nr 1367/2006, należy zaznaczyć, że pojęcie aktu administracyjnego jest zdefiniowane w tym przepisie, który został przyjęty w celu wykonania konwencji z Aarhus. Wobec tego, że pojęcie to jest ograniczone do „środ[ków o charakterze indywidualnym]”, nie można interpretować go jako obejmującego środki o charakterze generalnym. Argument ten należy zatem również oddalić.

43

Po trzecie, nie można przyjąć argumentów skarżących, że rozporządzenie nr 149/2008 stanowi zbiór decyzji indywidualnych.

44

Mianowicie z jednej strony, wbrew temu, co utrzymują skarżące, fakt, że rozporządzenie nr 149/2008 dotyczy dokładnie określonej grupy produktów i substancji, do których nie można dodawać później żadnej innej substancji, nie jest istotny dla określenia zakresu tego rozporządzenia w świetle orzecznictwa przytoczonego w pkt 30 powyżej.

45

Z drugiej strony, odnośnie do argumentu skarżących, że odrębny wniosek o ustalenie lub zmianę każdego z tymczasowych NDP można złożyć do Komisji na podstawie art. 6 ust. 1 rozporządzenia nr 396/2005, należy zaznaczyć, że zgodnie z orzecznictwem zaskarżony akt przyjęty pod postacią aktu o charakterze generalnym uważany jest za zbiór decyzji indywidualnych, jeżeli został wydany w odpowiedzi na indywidualne wnioski, tak że wpływa na sytuację prawną każdego wnioskodawcy (wyroki Trybunału: z dnia 13 maja 1971 r. w sprawach połączonych od 41/70 do 44/70 International Fruit Company i in. przeciwko Komisji, Rec. s. 411, pkt 13–22; z dnia 6 listopada 1990 r. w sprawie C-354/87 Weddel przeciwko Komisji, Rec. s. I-3847, pkt 20–23; postanowienie Sądu z dnia 8 września 2005 r. w sprawie T-295/04 ASAJA i in. przeciwko Radzie, Rec. s. II-3151, pkt 41). Tymczasem w niniejszym przypadku NDP ustanowione w rozporządzeniu nr 149/2008 nie zostały przyjęte w następstwie indywidualnych wniosków. Argument skarżących należy zatem oddalić.

46

Po czwarte, co się tyczy argumentu skarżących, że rozporządzenie nr 149/2008 jest aktem o charakterze indywidualnym, gdyż ustanowienie NDP jest bezpośrednio związane z zezwoleniem opartym na dyrektywie 91/414, które jest aktem o charakterze indywidualnym, wystarczy stwierdzić, że ustalenie NDP w tym rozporządzeniu nie zmierza do zmiany opartych na tej dyrektywie zezwoleń indywidualnych na wprowadzanie do obrotu konkretnych środków ochrony roślin. W konsekwencji również ten argument należy oddalić.

47

Po piąte, co się tyczy argumentu skarżących, że ze względu na to, iż rozporządzenie nr 149/2008 dotyczy ich bezpośrednio i indywidualnie, stanowi ono decyzję w rozumieniu art. 6 ust. 1 konwencji z Aarhus, a więc akt administracyjny w rozumieniu art. 10 ust. 1 rozporządzenia nr 1367/2006, wystarczy stwierdzić, że fakt, iż dany akt dotyczy skarżących bezpośrednio i indywidualnie, nie ma znaczenia dla ustalenia, czy ma on charakter generalny czy indywidualny.

48

W świetle całości powyższych rozważań należy stwierdzić, że ze względu na to, iż rozporządzenia nr 149/2008 nie można uznać za środek o charakterze indywidualnym, nie można go zakwalifikować jako aktu administracyjnego w rozumieniu art. 2 ust. 1 lit. g) rozporządzenia nr 1367/2006. W konsekwencji rozporządzenie nr 149/2008 nie mogło być przedmiotem wniosku o wszczęcie wewnętrznej procedury odwoławczej na podstawie art. 10 ust. 1 rozporządzenia nr 1367/2006. Wynika z tego, że Komisja nie popełniła błędu, stwierdzając niedopuszczalność wniosków o wszczęcie wewnętrznej procedury odwoławczej dotyczącej rozporządzenia nr 149/2008 złożonych przez skarżące na podstawie rozporządzenia nr 1367/2006.

49

W konsekwencji należy oddalić zarzut pierwszy.

50

Skarżące utrzymują zasadniczo, że art. 10 ust. 1 rozporządzenia nr 1367/2006, ograniczając pojęcie „działań” w rozumieniu art. 9 ust. 3 konwencji z Aarhus jedynie do „akt[ów] administracyjny[ch]”, które poza tym są zdefiniowane w art. 2 ust. 1 lit. g) tego rozporządzenia jako „środ[ki o charakterze indywidualnym]”, jest sprzeczny z tym postanowieniem konwencji z Aarhus. Należy zatem uznać, że skarżące podnoszą zarzut niezgodności z prawem art. 10 ust. 1 w związku z art. 2 ust. 1 lit. g) rozporządzenia nr 1367/2006 w rozumieniu art. 241 WE.

51

Z art. 300 ust. 7 WE wynika, że instytucje Wspólnoty są związane zawartymi przez nią umowami i w konsekwencji umowy te mają pierwszeństwo przed aktami wtórnego prawa wspólnotowego (zob. podobnie wyroki Trybunału: z dnia 10 września 1996 r. w sprawie C-61/94 Komisja przeciwko Niemcom, Rec. s. I-3989, pkt 52; z dnia 12 stycznia 2006 r. w sprawie C-311/04 Algemene Scheeps Agentuur Dordrecht, Zb.Orz. s. I-609, pkt 25).

52

Konwencja z Aarhus została podpisana przez Wspólnotę Europejską i następnie zatwierdzona decyzją Rady 2005/370/WE z dnia 17 lutego 2005 r. (Dz.U. L 124, s. 1). W konsekwencji instytucje są związane tą konwencją, która ma pierwszeństwo przed aktami wtórnego prawa wspólnotowego. Wynika z tego, że ważność rozporządzenia nr 1367/2006 może być naruszona z powodu jego niezgodności z konwencją z Aarhus.

53

Zgodnie z orzecznictwem sąd unijny może badać ważność przepisu rozporządzenia w świetle traktatu międzynarodowego tylko wtedy, gdy nie sprzeciwia się temu charakter ani struktura tego traktatu, a ponadto treść jego postanowień jest bezwarunkowa i dostatecznie jasna (wyroki Trybunału: z dnia 3 czerwca 2008 r. w sprawie C-308/06 Intertanko i in., Zb.Orz. s. I-4057, pkt 45; z dnia 9 września 2008 r. w sprawach połączonych C-120/06 P i C-121/06 P FIAMM i in. przeciwko Radzie i Komisji, Zb.Orz. s. I-6513, pkt 110).

54

Jeśli jednak Wspólnota zamierzała wypełnić określone zobowiązanie przyjęte w ramach umowy międzynarodowej albo gdy tak jak w niniejszej sprawie akt wyraźnie odwołuje się do konkretnych postanowień tej umowy, do Trybunału należy dokonanie oceny ważności danego aktu w świetle reguł tej umowy [zob. podobnie w odniesieniu do porozumienia ustanawiającego Światową Organizację Handlu wyroki Trybunału: z dnia 23 listopada 1999 r. w sprawie C-149/96 Portugalia przeciwko Radzie, Rec. s. I-8395, pkt 49; z dnia 30 września 2003 r. w sprawie C-93/02 P Biret International przeciwko Radzie, Rec. s. I-10497, pkt 53; z dnia 1 marca 2005 r. w sprawie C-377/02 Van Parys, Zb.Orz. s. I-1465, pkt 40; zob. również podobnie w odniesieniu do Układu ogólnego w sprawie taryf celnych i handlu (zwanego dalej „GATT”) wyroki Trybunału: z dnia 22 czerwca 1989 r. w sprawie 70/87 Fediol przeciwko Komisji, Rec. s. 1781, pkt 19–22; z dnia 7 maja 1991 r. w sprawie C-69/89 Nakajima przeciwko Radzie, Rec. s. I-2069, pkt 31]. Sąd unijny powinien więc mieć możliwość dokonania kontroli zgodności z prawem rozporządzenia w świetle traktatu międzynarodowego bez konieczności uprzedniego badania, czy spełnione są przesłanki wymienione w pkt 53 powyżej, jeżeli rozporządzenie to ma służyć wypełnieniu zobowiązania nałożonego w tym traktacie na instytucje Unii.

55

W wyżej wymienionym w pkt 54 wyroku w sprawie Nakajima przeciwko Radzie, pkt 28, Trybunał stwierdził, że skarżąca nie powołała się na bezpośrednią skuteczność przepisów kodeksu antydumpingowego GATT, lecz że zakwestionowała w sposób incydentalny, zgodnie z art. 241 WE, ważność rozporządzenia, powołując się na jedną z przesłanek kontroli legalności wymienioną w art. 230 WE, a mianowicie naruszenie traktatu lub jakiejkolwiek reguły prawnej związanej z jego stosowaniem. Trybunał uznał, że rozporządzenie zakwestionowane przez skarżącą w tej sprawie zostało przyjęte w celu wypełnienia międzynarodowych zobowiązań Wspólnoty, która zgodnie z utrwalonym orzecznictwem zobowiązana jest zapewnić poszanowanie postanowień GATT i jego przepisów wykonawczych (zob. ww. w pkt 54 wyrok w sprawie Nakajima przeciwko Radzie, pkt 31 i przytoczone tam orzecznictwo; zob. również podobnie wyrok Trybunału z dnia 12 listopada 1998 r. w sprawie C-352/96 Włochy przeciwko Radzie, Rec. s. I-6937, pkt 20, 21).

56

Orzecznictwo ukształtowane w sprawach dotyczących porozumień GATT i Światowej Organizacji Handlu zostało również zastosowane w wyroku z dnia 16 czerwca 1998 r. w sprawie C-162/96 Racke, Rec. s. I-3655, w którym Trybunał zbadał ważność rozporządzenia w świetle międzynarodowego prawa zwyczajowego, ponieważ uznał, że „podmiot prawa powoł[ał] się na podstawowe zasady międzynarodowego prawa zwyczajowego przeciwko spornemu rozporządzeniu, które przyjęte zostało w zastosowaniu tych zasad i które pozbawiło [go] praw do preferencyjnego traktowania przyznanego mu umową o współpracy” (ww. wyrok w sprawie Racke, pkt 48).

57

W niniejszej sprawie należy zaznaczyć z jednej strony, że tak jak w sprawie Nakajima przeciwko Radzie, w której zapadł ww. w pkt 54 wyrok (pkt 28), skarżące kwestionują w sposób incydentalny zgodnie z art. 241 WE ważność przepisu rozporządzenia nr 1367/2006 w świetle konwencji z Aarhus.

58

Z drugiej strony należy stwierdzić, że rozporządzenie nr 1367/2006 zostało przyjęte w celu wypełnienia międzynarodowych zobowiązań Unii, które wynikają z art. 9 ust. 3 konwencji z Aarhus. Z art. 1 ust. 1 lit. d) rozporządzenia nr 1367/2006 wynika bowiem, że rozporządzenie to ma na celu przyczynienie się do realizacji zobowiązań wynikających z konwencji z Aarhus poprzez zapewnienie między innymi „dostępu do wymiaru sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska na poziomie [unijnym] na warunkach ustanowionych niniejszym rozporządzeniem”. Ponadto motyw 18 rozporządzenia nr 1367/2006 odwołuje się wyraźnie do art. 9 ust. 3 konwencji z Aarhus. Poza tym z orzecznictwa Trybunału wynika, że art. 9 ust. 3 konwencji z Aarhus rodzi zobowiązania i że rozporządzenie nr 1367/2006 ma na celu realizację postanowień art. 9 ust. 3 konwencji z Aarhus w zakresie, w jakim dotyczy to instytucji Unii (zob. podobnie wyrok Trybunału z dnia 8 marca 2011 r. w sprawie C-240/09 Lesoochranárske zoskupenie, Zb.Orz. s. I-1255, pkt 39, 41).

59

Wynika z tego, że należy zbadać ważność przepisu, w odniesieniu do którego skarżące podniosły zarzut niezgodności z prawem w świetle art. 9 ust. 3 konwencji z Aarhus, co wymaga ustalenia, czy pojęcie „działań” zawarte w art. 9 ust. 3 konwencji z Aarhus można interpretować jako ograniczające się do „środ[ków o charakterze indywidualnym]”.

60

W tym kontekście należy przypomnieć, że art. 9 ust. 3 konwencji z Aarhus stanowi:

„Dodatkowo i bez naruszania postanowień odnoszących się do procedur odwoławczych, o których mowa w ustępach 1 i 2, każda ze stron zapewni, że członkowie społeczeństwa spełniający wymagania, o ile takie istnieją, określone w prawie krajowym, będą mieli dostęp do administracyjnej lub sądowej procedury umożliwiającej kwestionowanie działań lub zaniechań osób prywatnych lub władz publicznych naruszających postanowienia jej prawa krajowego w dziedzinie środowiska”.

61

W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że Komisja twierdzi w odpowiedzi na skargę i w duplice, iż art. 9 ust. 3 konwencji z Aarhus nie ma zastosowania w niniejszej sprawie ze względu na to, że przyjmując rozporządzenie nr 149/2008, Komisja działała jako władza ustawodawcza.

62

Prawdą jest, że akty instytucji Unii przyjęte, gdy działają one jako władza ustawodawcza, są wyłączone z zakresu zastosowania art. 9 ust. 3 konwencji z Aarhus i art. 10 rozporządzenia nr 1367/2006.

63

Artykuł 9 ust. 3 konwencji z Aarhus odnosi się bowiem do działań władz publicznych, a z art. 2 ust. 2 konwencji z Aarhus wynika, że pojęcie władzy publicznej, o którym mowa w art. 9 ust. 3 tej konwencji, nie obejmuje organów lub instytucji w zakresie, w jakim działają jako władza sądownicza lub ustawodawcza.

64

Ponadto wewnętrzna procedura odwoławcza przewidziana w art. 10 rozporządzenia nr 1367/2006 obejmuje jedynie akty administracyjne zdefiniowane w art. 2 ust. 1 lit. g) tego rozporządzenia jako „środ[ki o charakterze indywidualnym] podejmowan[e] w zakresie prawa ochrony środowiska przez instytucję lub organ [Unii] oraz mając[e] prawnie wiążący charakter i skutek zewnętrzny”. Artykuł 2 ust. 1 lit. c) wspomnianego rozporządzenia przewiduje, że określenie „instytucja lub organ [Unii]” oznacza każdą instytucję publiczną, organ, urząd lub agencję ustanowioną przez traktat lub na jego podstawie, z wyjątkiem przypadków, gdy działają one jako władza sądownicza lub ustawodawcza.

65

Jednakże w niniejszym przypadku Komisja, przyjmując rozporządzenie nr 149/2008, nie działała jako władza ustawodawcza. Biorąc pod uwagę przepisy, na podstawie których przyjęte zostało to rozporządzenie, działała ona w wykonaniu swych uprawnień wykonawczych.

66

Rozporządzenie nr 149/2008 zmieniło bowiem rozporządzenie nr 396/2005 poprzez dodanie do niego załączników II–IV. Zostało ono przyjęte przez Komisję na podstawie art. 5 ust. 1, art. 16 ust. 1, art. 21 ust. 1 i art. 22 ust. 1 rozporządzenia nr 396/2005, które przewidywały procedurę mającą zastosowanie do ustanowienia tych załączników.

67

Z przepisów tych wynika, że załączniki II–IV do rozporządzenia nr 396/2005 miały być przyjęte zgodnie z procedurą, o której mowa w art. 45 ust. 2 tego rozporządzenia. Ten ostatni przepis odsyłał do art. 5 i art. 7 decyzji Rady 1999/468/WCE z dnia 28 czerwca 1999 r. ustanawiającej warunki wykonywania uprawnień wykonawczych przyznanych Komisji (Dz.U. L 184, s. 23).

68

Ponadto wytyczne w sprawie stosowania konwencji z Aarhus sporządzone dla Regionalnego Ośrodka ds. Środowiska w Europie Środkowej i Wschodniej wspierają wniosek, że przyjmując rozporządzenie nr 149/2008, Komisja nie działała jako władza ustawodawcza. Wytyczne te nie mają wprawdzie mocy prawnej, niemniej nic nie stoi na przeszkodzie temu, by Sąd czerpał z nich inspirację przy wykładni art. 2 ust. 2 konwencji z Aarhus.

69

I tak zgodnie z tymi wytycznymi (s. 42) „uznaje się, że Komisja nie działa jako władza sądownicza lub ustawodawcza” w rozumieniu art. 2 ust. 2 konwencji z Aarhus. Uznaje się ją zatem za władzę publiczną w rozumieniu art. 9 ust. 3 konwencji z Aarhus.

70

Z powyższego wynika, że nie można uwzględnić argumentacji Komisji opartej na tym, że art. 9 ust. 3 konwencji z Aarhus nie ma zastosowania, gdyż przyjęła ona rozporządzenie nr 149/2008 działając jako władza ustawodawcza.

71

Należy więc zbadać ważność art. 10 ust. 1 rozporządzenia nr 1367/2006, który ogranicza pojęcie „działań” do „akt[ów] administracyjny[ch]” zdefiniowanych w art. 2 ust. 1 lit. g) tego rozporządzenia jako „środ[ki o charakterze indywidualnym]”, w świetle konwencji z Aarhus.

72

Pojęcie „działań” zawarte w art. 9 ust. 3 konwencji z Aarhus nie jest zdefiniowane w tej konwencji. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, wykładni traktatu międzynarodowego należy dokonywać zgodnie z jego brzmieniem i w świetle jego celów. Artykuły 31 konwencji wiedeńskich z dnia 23 maja 1969 r. o prawie traktatów i z dnia 21 marca 1986 r. o prawie traktatów między państwami a organizacjami międzynarodowymi lub organizacjami międzynarodowymi, które wyrażają w tym zakresie międzynarodowe ogólne prawo zwyczajowe, stanowią w tym względzie, że traktat należy interpretować w dobrej wierze, zgodnie ze zwykłym znaczeniem, jakie należy przypisywać użytym w nim wyrazom w ich kontekście, oraz w świetle jego przedmiotu i celu (zob. wyrok Trybunału z dnia 10 stycznia 2006 r. w sprawie C-344/04 IATA i ELFAA, Zb.Orz. s. I-403, pkt 40 i przytoczone tam orzecznictwo).

73

Należy najpierw przypomnieć cele konwencji z Aarhus.

74

I tak z motywów szóstego i ósmego preambuły do konwencji z Aarhus wynika, że autorzy tego aktu, „uznając, że odpowiednia ochrona środowiska jest niezbędna dla ludzkiej pomyślności i korzystania z podstawowych praw człowieka, włączając w to prawo do życia jako takiego”, uważają, że „aby być zdolnym do dochodzenia tego prawa i spełniania tego obowiązku, obywatele muszą mieć dostęp do informacji, muszą być uprawnieni do uczestnictwa w podejmowaniu decyzji i muszą mieć dostęp do wymiaru sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska oraz uznając, iż obywatele mogą potrzebować w tym zakresie pomocy, aby realizować swoje uprawnienia”. Ponadto z motywu dziewiątego preambuły do konwencji z Aarhus wynika, że „w sprawach dotyczących środowiska ułatwiony dostęp do informacji i udział społeczeństwa w podejmowaniu decyzji poprawia jakość i wykonanie decyzji, przyczynia się do wzrostu społecznej świadomości zagadnień ochrony środowiska, daje społeczeństwu możliwość zgłaszania swych poglądów, a władzy publicznej możliwość ich należytego uwzględnienia”.

75

Ponadto art. 1 konwencji z Aarhus, zatytułowany „Cel”, stanowi, że „[w] celu przyczynienia się do ochrony prawa każdej osoby, z obecnego oraz przyszłych pokoleń, do życia w środowisku odpowiednim dla jej zdrowia i pomyślności, każda ze stron zagwarantuje, w sprawach dotyczących środowiska, uprawnienia do dostępu do informacji, udziału społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępu do wymiaru sprawiedliwości zgodnie z postanowieniami niniejszej konwencji”.

76

Należy uznać, że wewnętrzna procedura odwoławcza, która dotyczyłaby jedynie środków o charakterze indywidualnym, miałaby zakres bardzo ograniczony, gdyż akty przyjmowane w sprawach dotyczących środowiska są najczęściej aktami o charakterze generalnym. Mając na uwadze cele i przedmiot konwencji z Aarhus, takie ograniczenie nie jest uzasadnione.

77

Następnie, co się tyczy sformułowania art. 9 ust. 3 konwencji z Aarhus, należy zaznaczyć, że pozostawia ono stronom tej konwencji pewną swobodę w kwestii zdefiniowania osób uprawionych do wszczęcia procedur administracyjnych lub sądowych oraz rodzaju procedury (administracyjnej lub sądowej). Zgodnie z tym postanowieniem jedynie „członkowie społeczeństwa spełniający wymagania, o ile takie istnieją, określone w prawie krajowym, będą mieli dostęp do administracyjnej lub sądowej procedury”. Sformułowanie art. 9 ust. 3 konwencji z Aarhus nie pozostawia jednak tej samej swobody w odniesieniu do definicji „działań”, które mogą być kwestionowane. Nie ma więc żadnego powodu, by interpretować pojęcie „działań” zawarte w art. 9 ust. 3 konwencji z Aarhus jako obejmujące jedynie akty o charakterze indywidualnym.

78

W końcu, co się tyczy brzmienia innych postanowień konwencji z Aarhus, należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 2 ust. 2 tej konwencji pojęcie władzy publicznej „nie obejmuje organów lub instytucji w zakresie, w jakim działają jako władza sądownicza lub ustawodawcza”. Tym samym akty przyjęte przez organy lub instytucje w zakresie, w jakim działają jako władza sądownicza lub ustawodawcza, mogą zostać wyłączone z pojęcia „działań” zawartego art. 9 ust. 3 konwencji z Aarhus. Wyłączenie to nie pozwala jednak na ograniczenie pojęcia „działań” zawartego w art. 9 ust. 3 konwencji z Aarhus jedynie do środków o charakterze indywidualnym. Nie ma bowiem korelacji między aktami o charakterze generalnym a aktami przyjętymi przez władze publiczne w zakresie, w jakim działają jako władze sądownicze lub ustawodawcze. Akty o charakterze generalnym nie muszą być koniecznie aktami przyjętymi przez władze publiczne w zakresie, w jakim działają one jako władze sądownicze lub ustawodawcze.

79

W związku z powyższym art. 9 ust. 3 konwencji z Aarhus nie można interpretować jako odnoszącego się wyłącznie do środków o charakterze indywidualnym.

80

Wniosku tego nie podważa argument Rady podniesiony na rozprawie, zgodnie z którym ograniczenie „aktów administracyjnych” do środków o charakterze indywidualnym jest uzasadnione w świetle przesłanek art. 230 WE. W tym kontekście należy przypomnieć, że zgodnie z art. 12 ust. 1 rozporządzenia nr 1367/2006 organizacja pozarządowa, która złożyła wniosek o wszczęcie wewnętrznej procedury odwoławczej na podstawie z art. 10 tego rozporządzenia, może wnieść skargę do Trybunału Sprawiedliwości zgodnie z właściwymi postanowieniami traktatu, a więc zgodnie z art. 230 WE. Otóż niezależnie od charakteru środka, który stanowił przedmiot wewnętrznej procedury odwoławczej przewidzianej w art. 10 rozporządzenia nr 1367/2006, przesłanki dopuszczalności określone w art. 230 WE muszą być w każdym razie spełnione w przypadku skargi do sądów unijnych.

81

Poza tym przesłanki określone w art. 230 WE, a w szczególności przesłanka, zgodnie z którą zaskarżony akt musi dotyczyć skarżącego indywidualnie i bezpośrednio, mają zastosowanie również do środków o charakterze indywidualnym, których adresatem nie jest skarżący. Środek o charakterze indywidualnym nie musi więc koniecznie dotyczyć bezpośrednio i indywidualnie organizacji pozarządowej, która spełnia przesłanki określone w art. 11 rozporządzenia nr 1367/2006. Wbrew temu, co twierdzi Rada, ograniczenie pojęcia „działań” jedynie do aktów o charakterze indywidualnym nie pozwala zagwarantować spełnienia przewidzianej w art. 230 WE przesłanki, zgodnie z którą zaskarżony akt musi dotyczyć skarżącego bezpośrednio i indywidualnie.

82

Tak więc argument Rady, zgodnie z którym ograniczenie „aktów administracyjnych” do środków o charakterze indywidualnym jest uzasadnione w świetle przesłanek art. 230 WE, należy oddalić.

83

Z powyższego wynika, że art. 9 ust. 3 konwencji z Aarhus nie można interpretować jako odnoszącego się wyłącznie do środków o charakterze indywidualnym. W konsekwencji art. 10 ust. 1 rozporządzenia nr 1367/2006 w zakresie, w jakim ogranicza pojęcie „działań” zawarte art. 9 ust. 3 konwencji z Aarhus jedynie do „akt[ów] administracyjny[ch]” zdefiniowanych w art. 2 ust. 1 lit. g) tego rozporządzenia jako „środ[ki o charakterze indywidualnym]”, jest niezgodny z art. 9 ust. 3 konwencji z Aarhus.

84

Wynika z tego, że należy uwzględnić zarzut niezgodności z prawem art. 10 ust. 1 w związku z art. 2 ust. 1 lit. g) rozporządzenia nr 1367/2006, a tym samym zarzut drugi. W konsekwencji należy stwierdzić nieważność zaskarżonych decyzji.

85

Zgodnie z art. 87 § 2 regulaminu postępowania kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ Komisja przegrała sprawę, zgodnie z żądaniami skarżących należy obciążyć ją kosztami postępowania.

86

Zgodnie z art. 87 § 4 akapit pierwszy regulaminu postępowania państwa członkowskie i instytucje, które przystąpiły do sprawy w charakterze interwenienta, pokrywają własne koszty. Należy więc orzec, że Rzeczpospolita Polska i Rada pokrywają własne koszty.

Z powyższych względów

SĄD (siódma izba)

orzeka, co następuje: