1.

Tähän ennakkoratkaisupyyntöön liittyy samankaltaisia kysymyksiä kuin ne, joita unionin tuomioistuin tarkasteli Aalterin ja Nevelen alueen tuulivoimaloista 25.6.2020 antamassaan tuomiossa, ( 2 ) joka koski suunnitelmien ja ohjelmien ympäristöarviointia (jäljempänä strateginen ympäristöarviointi).

2.

Kyseisessä asiassa esittämässäni ratkaisuehdotuksessa totesin, että tiettyjen hankkeiden tai tiettyjen suunnitelmien ja ohjelmien ympäristövaikutusten arviointi on yksi keskeisistä unionin oikeudessa säädetyistä keinoista saavuttaa korkeatasoinen ympäristönsuojelu. ( 3 )

3.

Hankkeiden ympäristöarvioinnista säädetään direktiivissä 2011/92/EU ( 4 ) ja suunnitelmien ja ohjelmien ympäristöarvioinnista direktiivissä 2001/42/EY. ( 5 ) Nämä direktiivit täydentävät toisiaan: ”[SYA-direktiivillä] pyritään aikaistamaan ympäristövaikutusten analyysia niin, että kansalliset viranomaiset tekevät sen jo toimenpiteiden strategisen suunnittelun vaiheessa. SYA-direktiivissä edellytetty ympäristöarviointi on siten paljon laajempi tai kokonaisvaltaisempi kuin yksittäisistä hankkeista tehtävät arvioinnit”. ( 6 )

4.

Kuten sen jälkeen totesin, ”tästä lähtökohdasta tarkastellen on vaikea täsmentää, miten pitkälle [SYA-direktiivin] strategisen ympäristöarvioinnin vaatimus voidaan ulottaa. On selvää, että se sijoittuu hierarkiassa yksittäisten hankkeiden arvioinnin yläpuolelle, mutta sitä ei silti pitäisi ulottaa koskemaan kaikkea ympäristöön vaikuttavaa jäsenvaltion lainsäädäntöä”. ( 7 )

5.

Kyseinen asia on hyvä esimerkki tällaisesta ongelmasta, joka vaikuttaa olevan edelleen olemassa Aalterin ja Nevelen tuulivoimaloita koskevassa tuomiossa esitetyistä selvennyksistä huolimatta. On rajattava vielä tarkemmin se, milloin suunnitelma tai ohjelma sisältää puitteet YVA-direktiivin liitteiden I ja II soveltamisalaan kuuluvien hankkeiden valmistelemiseksi ja edellyttää näin ollen strategisen ympäristöarvioinnin tekemistä etukäteen.

I 

Asiaa koskevat oikeussäännöt

A 

Unionin oikeus. Direktiivi 2001/42

6.

Direktiivin 1 artiklassa säädetään seuraavaa:

7.

Direktiivin 2 artiklassa säädetään seuraavaa:

8.

Direktiivin 3 artiklassa säädetään seuraavaa:

B 

Saksan oikeus

1. 

Ympäristövaikutusten arvioinnista annettu laki (Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung, jäljempänä UVPG)

9.

Lain 2 §:n 7 momentissa ( 8 ) säädetään seuraavaa:

10.

Lain 35 §:ssä säädetään seuraavaa:

2. 

Luonnonsuojelusta ja maisemanhoidosta 29.7.2009 annettu laki (Gesetz über Naturschutz und Landschaftspflege (Bundesnaturschutzgesetz), jäljempänä BNatSchG)

11.

Lain 20 §:ssä ( 9 ) säädetään seuraavaa:

12.

Lain 26 §:ssä säädetään seuraavaa:

3. 

Luonnonsuojelusta, maisemanhoidosta ja virkistäytymisestä luonnossa 23.2.2011 annettu Baijerin osavaltion laki (Bayerisches Gesetz über den Schutz der Natur, die Pflege der Landschaft und die Erholung in der freien Natur (Bayerisches Naturschutzgesetz), jäljempänä BayNatSchG)

13.

Lain 12 §:n 1 momentissa ( 10 ) säädetään seuraavaa:

14.

Lain 18 §:ssä säädetään seuraavaa:

15.

Lain 51 §:ssä säädetään seuraavaa:

4. 

Maisemansuojelualueesta ”Inntal Süd” 10.4.2013 annettu Rosenheimin piirikunnan asetus (Verordnung des Landkreises Rosenheim über das Landschaftsschutzgebiet ”Inntal Süd”)

16.

Kyseisen asetuksen ( 11 ) 1 §:ssä säädetään, että ”– – Inn-joen vesistö, mukaan lukien sen valuma-alue ja tulva-alueet, ovat suojeltuja”.

17.

Asetuksen 3 §:ssä säädetään suojelutarkoituksen osalta seuraavaa:

18.

Kieltoja koskevan 4 §:n mukaan ”maisemansuojelualueella ovat kiellettyjä kaikki toimet, jotka muuttavat sen luonnetta tai ovat ristiriidassa sille asetetun suojelutarkoituksen (3 §) kanssa”.

19.

Asetuksen 5 §:ssä säädetään seuraavaa:

20.

Asetuksen 7 §:ssä säädetään vapautusten osalta seuraavaa:

II 

Tosiseikat ja ennakkoratkaisukysymykset

21.

Landkreis Rosenheim (Rosenheimin piirikunta, Saksa; jäljempänä Rosenheimin piirikunta) hyväksyi 27.4.2013 voimaan tulleen Inntal Süd ‑asetuksen tekemättä sille strategista ympäristöarviointia tai tällaiseen arviointiin liittyvää ennakkoarviointia.

22.

Asetuksella suojellaan pinta-alaltaan 4 021 hehtaarin suuruinen alue eli noin 650 hehtaaria vähemmän kuin aikaisemmissa, vuosina 1952 ja 1977 annetuissa säännöksissä, jotka eivät ole enää joiltain tai miltään osin voimassa.

23.

Bund Naturschutz in Bayern e.V. (jäljempänä Bund Naturschutz) on ympäristönsuojeluyhdistys, joka oli osallistunut Inntal Süd ‑asetuksen valmisteluun. Koska se oli eri mieltä asetuksen sisällöstä, se riitautti sen Bayerischer Verwaltungsgerichtshofissa (Baijerin osavaltion ylempi hallintotuomioistuin, Saksa), joka jätti sen hakemuksen tutkimatta.

24.

Bundesverwaltungsgerichtin (liittovaltion ylin hallintotuomioistuin, Saksa) on annettava ratkaisu alemman oikeusasteen päätöksestä tehdystä Revision-valituksesta.

25.

Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mukaan Revision-valitus on jätettävä tutkimatta kansallisen lainsäädännön nojalla. Normivalvontaa koskevan hakemuksen esittämiseen ei ole asiavaltuutta, sillä hakija ei voi vedota oikeuden loukkaamiseen. Kyseistä hakemusta ei voida hyväksyä, sillä Inntal Süd ‑asetuksen antamiseen ei kansallisen lainsäädännön mukaan liity velvollisuutta tehdä strategista ympäristöarviointia tai ennakkoarviointia.

26.

Kyseinen tuomioistuin lisää kuitenkin, että ennakkoratkaisukysymyksiin vastaaminen saattaisi johtaa Bund Naturschutzin hakemuksen menestymiseen.

27.

Kahdella ensimmäisellä kysymyksellä pyritään selvittämään, onko asetuksen osalta velvoite toteuttaa SYA-direktiivin 3 artiklan 2 kohdan a alakohdan mukainen strateginen ympäristöarviointi. Jos näin on, valitus otetaan tutkittavaksi, ja se menestyy myös asiakysymyksen osalta: tuomioistuimen pitäisi ilmeisesti todeta maisemansuojelualueasetus pätemättömäksi, koska yksi sen antamista koskevan menettelyn pakollinen vaihe laiminlyötiin.

28.

SYA-direktiivin 3 artiklan 4 kohtaa koskeva kolmas kysymys on niin ikään merkityksellinen asian ratkaisun kannalta. Jos Inntal Süd ‑asetuksella vahvistetaan puitteet kyseisessä säännöksessä tarkoitettujen tulevien hankkeiden lupa- tai hyväksymispäätöksille, Rosenheimin piirikunnan olisi pitänyt kansallisen lainsäädännön mukaan suorittaa sen osalta ennakkoarviointi ja siten SYA-direktiivin 3 artiklan 5 kohdassa tarkoitettu tapauskohtainen tarkastelu. Tässä tapauksessa valitus on otettava tutkittavaksi ja se on perusteltu, ja asetus on todettava pätemättömäksi.

29.

Tässä yhteydessä Bundesverwaltungsgericht esittää seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:

30.

Kirjallisia huomautuksia ovat esittäneet Bund Naturschutz, Rosenheimin piirikunta, Landesanwaltschaft Bayern, Irlannin, Saksan ja Tšekin hallitukset sekä Euroopan komissio. Tšekin hallitusta lukuun ottamatta kaikki osallistuivat 7.6.2021 pidettyyn istuntoon.

III 

Asian arviointi

A 

Ensimmäinen ja toinen ennakkoratkaisukysymys

31.

Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee, onko SYA-direktiivin 3 artiklan 2 kohdan a alakohtaa tulkittava siten, että kyseessä olevan asetuksen kaltaista säännöstöä voidaan pitää suunnitelmana tai ohjelmana, johon liittyy velvoite toteuttaa strateginen ympäristöarviointi.

32.

Aalterin ja Nevelen tuulivoimaloita koskevassa tuomiossa unionin tuomioistuin totesi muun muassa seuraavaa:

33.

SYA-direktiivin soveltamisalaa koskevat säännökset sisältyvät pääosin kahteen artiklaan, jotka liittyvät toisiinsa:

–

2 artiklan a alakohdassa määritellään kumulatiiviset edellytykset, jotka suunnitelmien ja ohjelmien on täytettävä, jotta niihin voidaan soveltaa tätä direktiiviä: kyseeseen tulevat suunnitelmat ja ohjelmat, a) jotka ”kansallinen, alueellinen tai paikallinen viranomainen valmistelee ja/tai hyväksyy tai jotka viranomainen valmistelee kansanedustuslaitoksen tai hallituksen hyväksyttäväksi lainsäädäntömenettelyllä”; ja b) joita lait, asetukset tai hallinnolliset määräykset edellyttävät.

–

3 artiklan 2 kohdan a alakohdassa säädetään edellytykset, joiden perusteella näiden suunnitelmien ja ohjelmien joukosta voidaan erottaa ne, joilla on todennäköisesti merkittäviä ympäristövaikutuksia ja joista on siten tehtävä strateginen ympäristöarviointi: suunnitelmia ja ohjelmia a) valmistellaan tiettyjä (herkkiä) aloja ja taloudellista toimintaa varten ja suunnitelmissa ja ohjelmissa b) ”vahvistetaan” puitteet tulevien hankkeiden lupa- tai hyväksymispäätöksille.

34.

SYA-direktiivin 3 artiklan 4 kohdassa ulotetaan strategista ympäristöarviointia koskeva velvoite koskemaan suunnitelmia ja ohjelmia, jotka liittyvät muihin kuin herkkiin mutta kuitenkin ympäristövaikutuksiltaan merkittäviin toimiin. Kolmas ennakkoratkaisukysymys koskee näitä suunnitelmia ja ohjelmia.

35.

Näistä kahdesta säännöksestä yhdessä voidaan tosiasiallisesti johtaa neljä vaatimusta, joita tarkastelen sen määrittämiseksi, onko Inntal Süd ‑asetuksen kaltainen paikallinen säännöstö SYA-direktiivin 3 artiklan 2 kohdan a alakohdan soveltamisalaan kuuluva suunnitelma tai ohjelma.

36.

Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin lähtee siitä, että unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön perusteella kyseistä asetusta ”voidaan pitää [SYA-direktiivin] 2 artiklan a alakohdassa tarkoitettuna suunnitelmana tai ohjelmana”. ( 13 ) Yhdyn tähän väitteeseen, kuten jäljempänä esitän.

1. 

Jäsenvaltion viranomaisen valmistelema tai hyväksymä suunnitelma tai ohjelma

37.

Ensimmäinen vaatimus, jonka arvioiminen ei aiheuta juurikaan tulkintaongelmia, on se, että jäsenvaltion kansallinen, alueellinen tai paikallinen viranomainen on hyväksynyt tai valmistellut kyseessä olevan lainsäädännön.

38.

Nyt käsiteltävässä asiassa on riidatonta, että asetuksen on antanut saksalainen paikallisviranomainen eli Rosenheimin piirikunta.

2. 

Laeissa, asetuksissa tai hallinnollisissa määräyksissä edellytettävät suunnitelmat tai ohjelmat

39.

SYA-direktiivin 2 artiklan a alakohdan toisen luetelmakohdan mukaan jäsenvaltion viranomaisen hyväksymiä suunnitelmia ja ohjelmia, jotka kuuluvat direktiivin soveltamisalaan, ovat ne, ”joita lait, asetukset tai hallinnolliset määräykset edellyttävät”.

40.

Tuomiosta Inter-Environnement Bruxelles ym. alkaen kyseisessä direktiivissä tarkoitetulla tavalla ”edellytettyinä” on sitä sovellettaessa pidettävä suunnitelmia ja ohjelmia, joiden hyväksymistä on säännelty laeilla tai asetuksilla, joissa määritetään suunnitelmien ja ohjelmien hyväksymiseen toimivaltaiset viranomaiset sekä niiden laatimismenettely. ( 14 )

41.

Unionin tuomioistuin on siten antanut direktiivistä 2001/42 väljän tulkinnan, jonka mukaan direktiiviä sovelletaan kansallisissa laeissa ja asetuksissa tarkoitettuihin suunnitelmiin ja ohjelmiin riippumatta siitä, onko niiden hyväksyminen pakollista vai vapaaehtoista. ( 15 )

42.

Tämä oikeuskäytäntö kyseenalaistettiin, ja Aalterin ja Nevelen tuulivoimaloita koskevassa asiassa unionin tuomioistuimelle ehdotettiin nimenomaisesti sen muuttamista.

43.

Kyseisessä asiassa unionin tuomioistuin kuitenkin kieltäytyi muuttamasta aiempaa oikeuskäytäntöään. Se vahvisti uudelleen, että ”[direktiivin] tavoitteet voisivat kuitenkin jäädä toteutumatta, jos [sen] 2 artiklan a alakohtaa tulkittaisiin siten, että vain sellaisia suunnitelmia ja ohjelmia, joiden hyväksyminen on pakollista, koskee tässä direktiivissä säädetty velvollisuus ympäristöarviointiin. Ensinnäkin – – tällaisten suunnitelmien tai ohjelmien hyväksymiseen ei useinkaan ole yleisesti velvoitettu. Toisekseen tällainen tulkinta antaisi jäsenvaltiolle helpon tavan kiertää velvollisuutta ympäristöarviointiin jättämällä tarkoituksellisesti säätämättä, että toimivaltaisten viranomaisten on hyväksyttävä tällaisia suunnitelmia tai ohjelmia”. ( 16 )

44.

SYA-direktiivin 2 artiklan a alakohdan toista luetelmakohtaa on siis tulkittava ”siten, että direktiivissä tarkoitetulla tavalla ’edellytettyinä’ on sitä sovellettaessa pidettävä suunnitelmia ja ohjelmia, joiden hyväksymistä on säännelty kansallisilla laeilla tai asetuksilla, joissa määritetään suunnitelmien ja ohjelmien hyväksymiseen toimivaltaiset viranomaiset sekä niiden valmistelumenettely”. ( 17 )

45.

Landesanwaltschaft Bayer pyytää uudestaan unionin tuomioistuinta muuttamaan oikeuskäytäntöään, ( 18 ) mutta se ei mielestäni esitä näkemyksensä tueksi uusia painavia perusteluja. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin ei puolestaan esitä tätä seikkaa koskevia kysymyksiä.

46.

Aalterin ja Nevelen tuulivoimaloita koskevan tuomion perusteella katson, että unionin tuomioistuimen suuri jaosto on ratkaissut kysymyksen lopullisesti ja ettei tätä oikeuskäytäntöä ole syytä tarkastella uudelleen.

47.

Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mukaan ( 19 ) Inntal Süd ‑asetus annettiin BNatSchG:n valtuutussäännösten perusteella. Kyse on siis laissa säädetystä asetuksesta, vaikka sen valmisteleminen ei ole pakollista. Näin ollen se täyttää toisen edellytyksen sille, että sitä voidaan pitää suunnitelmana tai ohjelmana, johon liittyy velvoite toteuttaa strateginen ympäristöarviointi.

3. 

SYA-direktiivin soveltamisalaan kuuluvia (herkkiä) talouden aloja varten valmisteltu suunnitelma tai ohjelma

48.

SYA-direktiivin 3 artiklan 2 kohdan a alakohdassa säädetään, että jollei kyseisen säännöksen 3 kohdasta muuta johdu, ”ympäristöarviointi on tehtävä kaikista suunnitelmista ja ohjelmista, – – joita valmistellaan maa-, metsä- ja kalataloutta, energiaa, teollisuutta, liikennettä, jätehuoltoa, vesitaloutta, televiestintää, matkailua, kaavoitusta tai maankäyttöä varten”.

49.

Unionin tuomioistuimen mukaan ”direktiivin 2001/42 3 artiklassa asetetaan tietystä suunnitelmasta tai ohjelmasta tehtävää ympäristöarviointia koskevan velvollisuuden edellytykseksi se, että kyseisessä säännöksessä tarkoitetulla suunnitelmalla tai ohjelmalla on todennäköisesti merkittäviä ympäristövaikutuksia – –. Direktiivin 3 artiklan 2 kohdan a alakohdan mukaan ympäristöarviointi on aina tehtävä suunnitelmista ja ohjelmista, joita valmistellaan tiettyjä aloja varten ja joissa vahvistetaan puitteet direktiivin 2011/92 liitteissä I ja II lueteltujen tulevien hankkeiden lupa- tai hyväksymispäätöksille – –”. ( 20 )

50.

Kuten YVA-direktiivin liitteistä I ja II ja direktiivistä 92/43/ETY ( 21 ) ilmenee, kyse on ympäristön kannalta herkistä aloista, joilla on aina tehtävä strateginen ympäristöarviointi. ( 22 )

51.

Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mukaan Inntal Süd ‑asetus laadittiin sellaista alaa varten (luonnonsuojelu ja maisemanhoito), johon ei sovelleta SYA-direktiivin 5 artiklan vaatimuksia, eikä siksi kuulu kyseisen direktiivin 3 artiklan 2 kohdan a alakohdassa mainittuihin aloihin. ( 23 )

52.

Se lisää vielä, että unionin tuomioistuin ei ole kovin usein ottanut kantaa vaatimukseen, joka koskee valmistelua jotakin tiettyä alaa varten, ja pyytää siksi ratkaisemaan,

–

edellyttääkö valmisteleminen tavoitteen ja tarkoituksen mukaista laatimista jotakin SYA-direktiivin 3 artiklan 2 kohdan a alakohdassa mainittua alaa varten; vai

–

riittääkö, että suunnitelmat ja ohjelmat vaikuttavat tosiasiallisesti tällaisiin aloihin (käsiteltävässä asiassa maatalous, metsätalous ja maankäyttö), vaikka ne on valmisteltu jotain toista kyseisessä säännöksessä mainitsematonta alaa (käsiteltävässä asiassa luonnonsuojelu ja maisemanhoito) varten. ( 24 )

53.

Unionin tuomioistuin ei tosin ole ollut erityisen vaativa arvioidessaan tätä edellytystä sen ratkaisemiseksi, onko suunnitelmille tai ohjelmille tehtävä strateginen ympäristöarviointi ennen niiden hyväksymistä. Riittää, että suunnitelma tai ohjelma koskee jotakin näistä aloista, vaikuttaa tai liittyy siihen taikka sillä on seurauksia sille, jotta sitä voidaan pitää valmisteltuna kyseistä alaa varten, jos se kuuluu SYA-direktiivin 3 artiklan 2 kohdan a alakohdassa mainittuihin aloihin. ( 25 )

54.

Unionin tuomioistuin on myös tulkinnut laajasti kyseisessä artiklassa lueteltuja herkkiä aloja. Erityisesti

–

se totesi kaavoituksen ja maankäytön mainitsemisen osoittavan, ettei ”kyseinen osa-alue rajoitu maankäyttöön – suppeasti ymmärrettynä – eli alueen pilkkomiseen vyöhykkeiksi ja näiden vyöhykkeiden sisällä sallittujen toimintojen määrittämiseen vaan että kyseinen osa-alue kattaa välttämättä laajemman alueen” ( 26 )

–

se tulkitsi, että kiinteistöjärjestelyalueen perustamisesta tehty päätös, joka mahdollistaa rakentamista ja maankäyttöä koskevista kaavamääräyksistä poikkeamisen, kuuluu SYA-direktiivin 3 artiklan 2 kohdan a alakohdassa tarkoitetulla tavalla kaavoituksen ja maankäytön alaan ( 27 )

–

se totesi, että vuoristoylängön sekä tiettyjen suurkaupunkipuistojen alueen suojelutoimenpiteistä annettu presidentin asetus, ( 28 ) jonka 1 §:ssä todettiin muun muassa, että sen tarkoituksena oli maisemansuojelu, edellytti strategista ympäristöarviointia. ( 29 )

55.

Mielestäni mikään ei estä sitä, että kansallisia luonnon- ja maisemansuojelutoimenpiteitä valmistellaan SYA-direktiivin 3 artiklan 2 kohdan a alakohdassa yksilöityjä herkkiä aloja varten, vaikka näillä toimenpiteillä ei pyritä suoraan ja nimenomaisesti vaan välillisesti luonnon ja maiseman suojelemiseen. Näin ollen muiden vaatimusten täyttyessä asianomaiset suunnitelmat ja ohjelmat edellyttävät yleensä strategisen ympäristöarvioinnin toteuttamista ennen niiden hyväksymistä.

56.

Kirjallisissa huomautuksissaan komissio väittää, että SYA-direktiivin 3 artiklan 2 kohdan a alakohtaan sisältyy tyhjentävä erityisalojen luettelo, jota ei voida laajentaa tai ulottaa koskemaan muita aloja, joista ei nimenomaisesti säädetä, koska tämä oli lainsäätäjän tahto. ( 30 )

57.

Unionin tuomioistuimen tuomioissa ei sisällytetä uusia herkkiä aloja tähän tyhjentävään luetteloon. Niissä ainoastaan tulkitaan luettelossa mainittuja aloja tavalla, joka ei ole rajoittava, eikä vaadita, että suunnitelma tai ohjelma olisi valmisteltu suoraan ja nimenomaisesti yhdelle tai useammalle kyseisistä aloista, vaan riittää, että suunnitelmat ja ohjelmat koskevat näitä aloja tai liittyvät taikka vaikuttavat niihin.

58.

Olen samaa mieltä unionin tuomioistuimen tulkinnasta, eikä mielestäni ole syytä ehdottaa poikkeamista tästä oikeuskäytäntölinjasta.

59.

SYA-direktiivin 3 artiklan 2 kohdan a alakohdan sanamuoto tukee kyseistä säännöksen tulkintaa. Direktiivin eri kieliversioissa käytetään ilmaisuja, jotka tukevat sen soveltamista kaikkiin tiettyjä herkkiä aloja varten valmisteltuihin suunnitelmiin ja ohjelmiin. ( 31 ) Kyseinen ilmaus mahdollistaa säännöksen tulkinnan siten, että suunnitelman tai ohjelman ei tarvitse olla nimenomaisesti ja yksinomaan suunnattu jollekin kyseisistä aloista: riittää, että se vaikuttaa siihen merkittävästi.

60.

Päinvastoin kuin Irlannin, Saksan ja Tšekin hallitukset katsovat, tällainen tulkinta ei merkitse SYA-direktiivin 3 artiklan 2 kohdan soveltamisalan perusteetonta laajentamista sen 4 kohdan kustannuksella. Nähdäkseni tällä vältetään se, että jäsenvaltiot kiertävät strategista ympäristöarviointia koskevan velvoitteen herkkiin aloihin vaikuttavissa suunnitelmissa ja ohjelmissa kätkemällä ne erilaisten ilmaisujen taakse, esimerkiksi toteamalla, että niillä pyritään luonnon- ja maisemansuojeluun.

61.

Tätä seikkaa koskevat väitteet perustuvat tosiasiallisesti tiettyyn terminologiseen väärinkäsitykseen: luonnon- ja maisemansuojelu ei ole varsinaisesti ala, joka voitaisiin rinnastaa SYA-direktiivin 3 artiklan 2 kohdan a alakohdassa nimenomaisesti lueteltuihin aloihin. Jos tällainen rinnastus olisi mahdollinen, kyse olisi inclusio unius, exclusio alterius ‑tulkintaperiaatteesta, ja tämän väitetyn alan puuttuminen luettelosta merkitsisi tosiasiallisesti sen jättämistä pois luettelosta.

62.

On kuitenkin niin, että säännöksessä luetellut alat koskevat tarkoin määriteltyjä toiminta-aloja (maatalous, kalastus, liikenne, energia, televiestintä jne.), kun taas luonnon- ja maisemansuojelu on monialainen tavoite, joka voi itsessään toimia lähtökohtana ja perusteena toimenpiteille, jotka vaikuttavat jokseenkin suoraan kuhunkin näistä herkistä aloista.

63.

En ymmärrä, miksi SYA-direktiivin 5 artiklan 1 kohdan vaatimukset voitaisiin ottaa huomioon ( 32 ) lueteltujen alojen suunnitelmissa ja ohjelmissa mutta ei puolestaan asetuksessa, jonka välittömänä pyrkimyksenä on luonnon- ja maisemansuojelu ja joka vaikuttaisi niihin välillisesti. Mikään ei mielestäni estä sellaisen selostuksen laatimista, jossa osoitetaan, kuvataan ja arvioidaan luonnon ja maiseman suojelemiseen tarkoitetun ohjelman toteuttamisen todennäköiset merkittävät ympäristövaikutukset. ( 33 )

64.

Inntal Süd ‑asetus, jolla suojellaan luontoa ja maisemaa yhdellä Baijerin osavaltion lainsäädännössä säädetyistä alueista (jotka kattavat noin 30 prosenttia kyseisen osavaltion alueesta), vaikuttaa samanaikaisesti osaan edellä mainituista herkistä aloista.

65.

Bund Naturschutz mainitsee sen vaikutuksen maankäyttöön, joka on SYA-direktiivin 3 artiklan 2 kohdan a alakohdan soveltamisalaan nimenomaisesti kuuluva ala. Asetuksessa vahvistetaan muun muassa rakennustoimintaa sekä maa- ja metsätalouden harjoittamista koskevat säännöt, joten yhteys maankäyttöön (mukaan lukien kaavoitus) vaikuttaa kiistattomalta. ( 34 )

66.

Asetuksessa säädetään vaatimus siitä, että suurelle määrälle suojelualueella toteutettavia toimia on saatava hallinnollinen ennakkolupa. ( 35 ) Kyseisillä luvilla suojellaan maaperää tietyntyyppiseltä käytöltä, ja niitä voidaan mielestäni pitää sen käyttöön ja kaavoitukseen liittyvinä toimenpiteinä: toistan, että molemmat alat mainitaan SYA-direktiivin 3 artiklan 1 kohdan a alakohdassa.

67.

Erityisesti asetuksen 5 §:ssä säädetään lupavaatimuksesta kiinteistöjen rakentamista, ( 36 ) vesihuoltoa, ( 37 ) niittyjen kunnossapitoa ( 38 ) tai metsätaloustoimintaa ( 39 ) varten muiden toimien ohella. ( 40 )

4. 

Suunnitelma tai ohjelma, jossa vahvistetaan puitteet YVA-direktiivin soveltamisalaan kuuluvien tulevien hankkeiden lupa- tai hyväksymispäätöksille

68.

Suunnitelmasta tai ohjelmasta on SYA-direktiivin 3 artiklan 2 kohdan a alakohdan mukaan välttämättä tehtävä strateginen ympäristöarviointi paitsi silloin, kun se valmistellaan tiettyjä herkkiä aloja varten, myös silloin, jos siinä vahvistetaan puitteet YVA-direktiivin liitteissä I ja II lueteltujen tulevien hankkeiden lupa- tai hyväksymispäätöksille. ( 41 )

69.

Edellytyksenä strategisen ympäristöarvioinnin tekemiselle niistä on tämän artiklan mukaan se, että

a) 

Suunnitelma tai ohjelma, jossa on kyse YVA-direktiivin liitteissä I ja II tarkoitettujen hankkeiden lupa- tai hyväksymispäätöksistä

70.

YVA-direktiivin 1 artiklan 2 kohdan mukaan hankkeella tarkoitetaan

–

rakennustyön tai muun laitoksen tai suunnitelman toteuttamista

–

muuta luonnonympäristöön ja maisemaan kajoamista mukaan lukien maaperän luonnonvarojen hyödyntäminen.

71.

Kun otetaan huomioon erityisesti YVA-direktiivin 1 artiklan 2 kohdan a alakohdan ensimmäisen luetelmakohdan sanamuoto, sanalla ”hanke” tarkoitetaan töitä tai kajoamista, joilla muutetaan alueen fyysistä olotilaa. ( 42 )

72.

YVA-direktiivin 2 artiklan 1 kohdan mukaan arviointi on tehtävä hankkeista, joilla ”laatunsa, kokonsa tai sijaintinsa vuoksi todennäköisesti on merkittäviä ympäristövaikutuksia”, sellaisina kuin ne määritellään direktiivin 4 artiklassa, jossa viitataan direktiivin liitteissä I ja II lueteltuihin hankkeisiin. ( 43 )

73.

YVA-direktiivin 2 artiklan 1 kohdasta ja 4 artiklan 1 kohdasta yhdessä luettuina ilmenee, että direktiivin liitteen I soveltamisalaan kuuluvat hankkeet aiheuttavat luonteenomaisesti merkittävien ympäristövaikutusten vaaran, ja niiden ympäristövaikutukset on ehdottomasti arvioitava. ( 44 )

74.

Liitteessä II lueteltujen hankkeiden osalta jäsenvaltioiden on tapauskohtaisesti selvittämällä tai raja-arvojen tai valintaperusteiden avulla määritettävä, arvioidaanko näiden hankkeiden ympäristövaikutukset.

75.

Inntal Süd ‑asetukseen sisältyy säännöksiä sekä edellä esitetyn, YVA-direktiivissä tarkoitetun hankkeen käsitteen piiriin kuulumattomista että siihen kuuluvista toimista.

76.

Kuten komissio nimittäin toteaa, ( 45 ) asetukseen sisältyy joitakin toimia, jotka jäävät hankkeen käsitteen ulkopuolelle siitä huolimatta, että niille on välttämättä saatava hallinnollinen ennakkolupa. ( 46 ) Mihinkään niistä ei liity rakennustyön tai muun laitoksen tai suunnitelman toteuttaminen eikä myöskään fyysinen kajoaminen luonnonympäristöön tai maisemaan. Näin ollen ne eivät vastaa YVA-direktiivissä tarkoitettua hankkeen käsitettä, eikä siksi edellytetä, että niiden hyväksymistä koskevasta säädöksestä tehdään etukäteen strateginen ympäristöarviointi.

77.

Samaan aikaan Inntal Süd ‑asetuksessa kuitenkin säädetään, että muiden sellaisten toimien harjoittaminen suojelualueella, jotka puolestaan kuuluvat YVA-direktiivin liitteissä I ja II lueteltuihin hankkeisiin, edellyttää luvan saamista. Tämä koskee useita asetuksen 4 ja 5 §:ssä kuvattuja toimia. ( 47 ) Muistutan lisäksi, että myös ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on katsonut näin. ( 48 )

78.

Viimeksi mainitut toimet (jotka ovat asetuksen 5 §:n mukaan luvanvaraisia) kuuluvat ongelmitta YVA-direktiivin liitteissä I ja II lueteltuihin hankkeisiin. ( 49 )

79.

Lisäksi asetuksen 5 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan on saatava lupa, jos aiotaan ”rakentaa mikä tahansa laitos, [ ( 50 )] uudistaa sitä tai muuttaa sen käyttöä, vaikka rakennuslupaa ei tarvittaisi”. Tällaisiin rakennustöihin viitataan useissa erityyppisissä hankkeissa, jotka mainitaan YVA-direktiivin liitteissä I ja II.

80.

Yhteenvetona voidaan todeta, että Inntal Süd ‑asetusta voidaan lähtökohtaisesti pitää suunnitelmana tai ohjelmana, jossa on kyse YVA-direktiivin liitteissä I ja II tarkoitettujen hankkeiden lupa- tai hyväksymispäätöksistä ja josta on välttämätöntä tehdä etukäteen strateginen ympäristöarviointi.

81.

Seuraavaksi on selvitettävä, sisältääkö asetus lisäksi puitteet YVA-direktiivin soveltamisalaan kuuluvien tulevien hankkeiden valmistelulle.

b) 

Suunnitelma tai ohjelma, jossa vahvistetaan puitteet hankkeiden lupa- tai hyväksymispäätöksille

82.

SYA-direktiivin 3 artiklan 2 kohdan a alakohdassa edellytetään, että suunnitelmalla tai ohjelmalla vahvistetaan puitteet YVA-direktiivin liitteissä I ja II lueteltujen tulevien hankkeiden lupa- tai hyväksymispäätöksille.

83.

Juuri tämä edellytys tuottaa eniten ongelmia SYA-direktiivin soveltamisessa. Kuten tuolloin totesin, ”[vaatimus] siitä, että näihin suunnitelmiin ja ohjelmiin on sisällyttävä normiympäristö sellaisten tulevien hankkeiden lupa- tai hyväksymispäätöksille, joilla on merkittäviä ympäristövaikutuksia – – on keskeinen tekijä, joka auttaa juuri sopivasti täsmentämään SYA-direktiivin soveltamisalaa puuttumatta kuitenkaan liikaa jäsenvaltioiden lainsäädäntötoimintaan”. ( 51 )

84.

Ilmaus ”jossa vahvistetaan puitteet – – tulevien hankkeiden lupa- tai hyväksymispäätöksille” ei sisällä minkäänlaista viittausta kansallisiin lainsäädäntöihin. Se on siis unionin oikeuden itsenäinen käsite, jota on tulkittava yhtenäisesti unionin alueella. ( 52 )

85.

Suunnitelmalla tai ohjelmalla vahvistetaan puitteet YVA-direktiivin soveltamisalaan kuuluvien tulevien hankkeiden lupa- tai hyväksymispäätöksille, jos ne ovat ”toimia, joilla määritellään kyseiseen alaan sovellettavat valvontasäännöt ja ‑menettelyt ja vahvistetaan siten sellaisen hankkeen tai useiden sellaisten hankkeiden, jolla tai joilla on todennäköisesti merkittäviä ympäristövaikutuksia, hyväksymistä ja toteuttamista koskevien kriteerien ja yksityiskohtaisten sääntöjen merkityksellinen kokonaisuus”. ( 53 )

86.

Tällä tavoin turvataan sellaisten tiettyyn normikokonaisuuteen sisältyvien määräysten ympäristöarviointi, joilla on todennäköisesti merkittäviä ympäristövaikutuksia; ( 54 ) sitä vastoin vältetään se, että yksittäistapauksessa asetettujen kriteerien tai yksityiskohtaisten sääntöjen takia olisi tarpeen tehdä strateginen ympäristöarviointi.

87.

Unionin tuomioistuin on täsmentänyt, että kriteerien ja yksityiskohtaisten sääntöjen merkityksellinen kokonaisuus on ymmärrettävä laadullisesti eikä määrällisesti. Tämän kokonaisuuden ei siten tarvitse olla tyhjentävä, vaan riittää, että se on merkityksellinen, jotta siinä tarkoitetun suunnitelman tai ohjelman osalta edellytetään strategisen ympäristöarvioinnin tekemistä. Näin myös vältetään mahdolliset SYA-direktiivissä säädettyjen velvoitteiden kiertämisstrategiat, kuten esimerkiksi toimenpiteiden pilkkominen osiin ja siten kyseisen direktiivin tehokkaan vaikutuksen heikentäminen. ( 55 )

88.

Kansallisessa lainsäädännössä vahvistetaan puitteet YVA-direktiivin liitteissä I ja II tarkoitettujen hankkeiden valmistelulle vain siinä tapauksessa, että nämä puitteet ovat paras tapa säädellä mainittuja hankkeita. ( 56 )

89.

Suunnitelmassa tai ohjelmassa ei ole tarpeen määrätä nimenomaisesti ja yksityiskohtaisesti hankkeista, mutta mielestäni on välttämätöntä, että ne sisältävät riittävästi kriteerejä, jotka on otettava huomioon hankkeiden sisällön, laatimisen ja täytäntöönpanon vahvistamista varten.

90.

Toisin sanoen suunnitelmalla tai ohjelmalla voi olla merkittäviä ympäristövaikutuksia ja se edellyttää strategisen ympäristöarvioinnin tekemistä etukäteen, jos siihen sisältyy määräyksiä hankkeiden sijainnista, ominaisuuksista, mittaluokasta, toimintaedellytyksistä tai resurssien kohdentamisesta sen yhteydessä.

91.

Kyseisen oikeuskäytännön mukaisesti suunnitelmissa ja ohjelmissa vahvistettiin puitteet tulevien hankkeiden lupa- tai hyväksymispäätöksille, koska ne sisälsivät hankkeiden valmistelun kannalta merkityksellisen kriteerien ja yksityiskohtaisten sääntöjen kokonaisuuden, seuraavissa tapauksissa:

–

Vallonian lainsäädäntö, joka koski erityisesti ”teknisiä normeja, käyttöä koskevia yksityiskohtaisia sääntöjä (erityisesti välkevaikutukset), tapaturmien ja tulipalojen ehkäisyä (muun muassa tuulivoimalan pysäytys), äänitasoa koskevia normeja, kunnostusta sekä rahoitusvakuuden asettamista” ( 57 )

–

Flanderin alueen lainsäädäntö (asetus ja yleisohje), jossa oli tuuliturbiinien sijoittamista ja käyttöä koskevia säännöksiä, muun muassa välkevaikutukseen, turvallisuuteen ja melutasoon liittyviä toimenpiteitä ( 58 )

–

Kaupunkikaava (Brysselin pääkaupunkiseutu), johon oli koottu tiettyjä kiinteistönrakennushankkeiden toteuttamiseen liittyviä määräyksiä ja määräyksiä, joita sovelletaan kaikkiin rakennuksiin ja rakennelmiin eli kaikenlaisiin kiinteistöihin ja niiden koko ympäristöön, mukaan lukien ulkovyöhykkeet ja kulkuvyöhykkeet, olivatpa nämä sitten yksityisiä tai yleisön käytettävissä. ( 59 )

92.

Niinpä suunnitelmissa ja ohjelmissa, joita unionin tuomioistuin tarkasteli tuomiossa D’Oultremont ym., tuomiossa Inter-Environnement Bruxelles ym. sekä Aalterin ja Nevelen tuulivoimaloita koskevassa tuomiossa, vahvistettiin puitteet hankkeiden hyväksymiselle ja edellytettiin sen vuoksi strategisen ympäristöarvioinnin tekemistä ennen niiden hyväksymistä.

93.

Päteekö sama Inntal Süd ‑asetukseen? Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen tehtävänä on tutkia, onko näin ja sisältyykö tällaiseen asetukseen merkittävä määrä kriteerejä, joita sovelletaan direktiivin 2001/42 liitteissä I ja II säädettyjen hankkeiden sisällön, valmistelumenettelyn ja täytäntöönpanon vahvistamiseksi. Ennakkoratkaisupyynnössään se näyttää esittävän, että näin ei ole, ja jäljempänä esittämäni perusteella yhdyn olennaisin osin sen näkemykseen.

94.

Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on epävarma siitä, vahvistetaanko Inntal Süd ‑asetuksessa tosiasiallisesti puitteet hankkeiden valmistelulle. Sen mukaan asetukseen ”ei sisälly erityisiä säännöksiä hankkeiden lupa- tai hyväksymispäätöksiä varten [eikä] sillä ohjata (tietyllä alalla) hankkeiden lupa- tai hyväksymismenettelyä vaan pyritään ensisijaisesti estämään hankkeita tai joka tapauksessa vaikuttamaan siihen, että hankkeet suunnitellaan luonnonsuojelua edistävällä tavalla”. ( 60 )

95.

Unionin tuomioistuimelle tässä asiassa toimitetut tiedot tukevat tätä arviota.

96.

Inntal Süd ‑asetuksessa (4 §) ensinnäkin kielletään yleisesti suojelualueella kaikki toimet, joilla muutetaan alueen luonnetta tai jotka ovat ristiriidassa suojelutarkoituksen kanssa. Tämä yleinen kielto näyttää vastaavan BNatSchG:n 26 §:n 2 momentissa liittovaltion tasolla säädettyä kieltoa, eikä siihen sisälly muita täytäntöönpanotoimia, joiden perusteella asetusta voitaisiin pitää suunnitelmana tai ohjelmana, jossa vahvistetaan puitteet hankkeiden valmistelemiselle.

97.

On toiseksi totta, että Inntal Süd ‑asetuksen 5 §:ssä säädetään lupavelvollisuudesta toiminnalle suojelualueella ja asetetaan täsmälliset rajat joissakin tapauksissa (esimerkiksi 5 §:n 1 momentin 1 kohdan a ja c alakohta ja 2 momentin a kohta ja 1 momentin 9 kohta). Suurin osa kielloista ja luvista on kuitenkin luonteeltaan yleisiä ja edellyttää jälkeenpäin toteutettavia toimenpiteitä, jotta niillä voitaisiin suoraan säädellä YVA-direktiivin soveltamisalaan kuuluvien hankkeiden valmistelua ja täytäntöönpanoa.

98.

Kuten komissio toteaa, ( 61 ) asetuksen säännösten epätäsmällisyydestä seuraa, että siihen ei sisälly erityisiä kriteerejä ja yksityiskohtaisia sääntöjä hankkeiden lupa- tai hyväksymispäätösten tekemistä varten. Kyseisten hankkeiden valmistelemiseksi on välttämätöntä turvautua muihin säännöksiin, joten asetus yksistään ei tarjoa puitteita SYA-direktiivin soveltamisalaan kuuluvien hankkeiden hyväksymiselle.

99.

Tuomio CFE ei ole esteenä sille, mitä edellä juuri selitin, vaan pikemminkin päinvastoin. Mainitussa asiassa kyseessä ollut lainsäädäntö oli Natura 2000 ‑alueen osoittamisesta annettu Brysselin pääkaupunkialueen hallituksen asetus. ( 62 ) Siinä säädettiin ehkäisevistä toimenpiteistä sekä yleisistä ja erityisistä kielloista siinä määriteltyjen suojelutavoitteiden saavuttamiseksi. Tätä varten siinä esitettiin konkreettisia päätöksiä, ja se kuului sellaisten ympäristönsuojelutoimenpiteiden hierarkiaan, joihin tulevat käyttösuunnitelmat sisältyivät.

100.

Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen arvioinnista ( 63 ) huolimatta unionin tuomioistuin katsoi, että ellei ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen tehtäviin kuuluvien tarkistusten perusteella muuta ilmene, ”pääasiassa kyseessä olevan kaltainen päätös, jolla jäsenvaltio osoittaa erityisten suojelutoimien alueen ja vahvistaa suojelutavoitteet sekä tietyt ehkäisevät toimenpiteet, ei kuulu suunnitelmiin ja ohjelmiin, joiden osalta ympäristövaikutusten arviointi on pakollinen”. ( 64 )

101.

Inntal Süd ‑asetuksen 5 §:n ja belgialaisen asetuksen 15 §:n välillä on lukuisia yhtäläisyyksiä.

102.

Näin ollen ehdotan, että unionin tuomioistuin tulkitsee SYA-direktiivin 3 artiklan 2 kohdan a alakohtaa siten, että sen soveltamisalaan ei kuulu luonnon ja maiseman suojelemisesta annettu asetus, jossa säädetään yleisistä kielloista, joihin liittyy vapautusta koskeva mahdollisuus, sekä lupavelvoitteista mutta jossa ei vahvisteta YVA-direktiivin liitteissä I ja II mainittujen hankkeiden sisältöä, valmistelua ja täytäntöönpanoa koskevia riittävän yksityiskohtaisia sääntöjä, vaikka siihen sisältyy tiettyjä toimenpiteitä, jotka liittyvät kyseisissä hankkeissa tarkoitettuihin toimiin.

B 

Kolmas ennakkoratkaisukysymys

103.

Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pyrkii selvittämään, onko SYA-direktiivin 3 artiklan 4 kohtaa tulkittava siten, että käsiteltävässä asiassa kyseessä olevan kaltainen asetus on vähintäänkin suunnitelma tai ohjelma, jolla on merkittäviä ympäristövaikutuksia muilla aloilla, jotka poikkeavat kyseisen säännöksen 2 kohdassa tarkoitetuista aloista.

104.

Muistutan, että SYA-direktiivin 3 artiklan 4 kohdalla laajennetaan direktiivin soveltamisalaa. Päinvastoin kuin 3 artiklan 2 kohdassa, siinä ei automaattisesti pidetä itsestään selvänä, että tietyillä suunnitelmilla ja ohjelmilla olisi merkittäviä ympäristövaikutuksia, vaan edellytetään, että jäsenvaltiot määrittävät tämän. Suunnitelmat ja ohjelmat, joita soveltamisala ulotetaan koskemaan, ovat ne, joissa vahvistetaan puitteet tulevien hankkeiden lupa- tai hyväksymispäätöksille mutta joita ei tarkoiteta 3 artiklan 2 kohdassa.

105.

SYA-direktiivin 3 artiklan 4 kohdassa (samoin kuin 3 artiklan 2 kohdan a alakohdassa) säädetty velvoite riippuu siitä, vahvistetaanko kyseessä olevassa suunnitelmassa tai ohjelmassa puitteet hankkeiden myöhemmälle hyväksymiselle. ( 65 )

106.

Koska olen ehdottanut, että kahteen ensimmäiseen ennakkoratkaisukysymykseen vastataan siten, että käsiteltävässä asiassa kyseessä olevan kaltaisessa asetuksessa ei vahvisteta puitteita tulevien hankkeiden täytäntöönpanoa koskeville lupa- tai hyväksymispäätöksille, on todettava, ettei se myöskään kuulu sellaisten muilla aloilla toteutettavien suunnitelmien ja ohjelmien käsitteen piiriin, joiden osalta SYA-direktiivin 3 artiklan 4 kohdassa edellytetään strategisen ympäristöarvioinnin tekemistä etukäteen.

107.

Sekä SYA-direktiivin 3 artiklan 2 kohdassa tarkoitetuilla herkillä aloilla että sen 3 artiklan 4 kohdassa tarkoitetuilla muilla kuin herkillä aloilla toteutettavissa suunnitelmissa ja ohjelmissa, joilla on kuitenkin ympäristövaikutuksia, on vahvistettava puitteet konkreettisten hankkeiden hyväksymis- ja täytäntöönpanopäätöksille. Tältä osin molempien suunnitelma- ja ohjelmatyyppien välillä on mielestäni yhtäläisyyksiä.

108.

Näin ollen ei olisi johdonmukaista kiistää, että Inntal Süd ‑asetus sisältäisi puitteet hankkeiden toteuttamiseksi herkillä aloilla, ja samanaikaisesti myöntää, että se kuitenkin sisältää ne muiden kuin herkkien alojen osalta.

C 

Unionin tuomioistuimen tuomion vaikutusten mahdollinen rajoittaminen

109.

Landesanwaltschaft Bayern ja Saksan hallitus vaativat, että unionin tuomioistuin rajoittaa tuomionsa vaikutuksia, jos se katsoo, että Inntal Süd ‑asetus edellytti strategisen ympäristöarvioinnin tekemistä etukäteen: niiden mukaan sen on rajoitettava ajallisia vaikutuksia tai lykättävä myös väliaikaisesti SYA-direktiivin ensisijaisuuden syrjäyttävää vaikutusta.

110.

Edellä esitetyn perusteella katson, että strategisen ympäristöarvioinnin laatiminen ei ole pakollista ennen Inntal Süd ‑asetuksen kaltaisen lainsäädännön antamista. Näin ollen Landesanwaltschaft Bayernin ja Saksan hallituksen ilmaisema pelko lainaukosta ei ole perusteltu.

111.

Ei siis ole välttämätöntä pohtia unionin tuomioistuimen tulkintaratkaisun vaikutuksen rajoittamista tai sen syrjäyttävän vaikutuksen lykkäämistä, joka SYA-direktiivin ensisijaisuudella on sen kanssa ristiriidassa olevaan kansalliseen lainsäädäntöön nähden.

112.

Jos unionin tuomioistuin on kuitenkin kanssani eri mieltä ja katsoo Inntal Süd ‑asetuksen kaltaisen lainsäädännön edellyttävän strategisen ympäristöarvioinnin tekemistä etukäteen, tarkastelen toissijaisesti mahdollisuuksia rajoittaa sen tuomion vaikutuksia.

113.

Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin huomauttaa, että Saksan liittotasavallassa on tähän mennessä katsottu, että luonnon- ja maisemansuojelualueille, mukaan lukien direktiivissä 92/43 tarkoitetut erityisten suojelutoimien alueet, ( 66 ) ei ole ollut syytä tehdä etukäteen strategista ympäristöarviointia. Se lisää seuraavaa:

–

Jos unionin tuomioistuin asettaisi unionin oikeuden nojalla velvoitteen strategiseen ympäristöarviointiin tai joka tapauksessa kansalliseen oikeuteen perustuvaan ennakkoarviointiin, hyvin moniin suojelualueiden osoittamispäätöksiin, jotka on tehty SYA-direktiivin täytäntöönpanon määräajan päätyttyä 21.7.2004, liittyisi todennäköisesti menettelyvirheitä.

–

Tällainen menettelyvirhe johtaa kansallisen lainsäädännön mukaan lähtökohtaisesti siihen, ettei vastaavalla asetuksella ole vaikutuksia. ( 67 ) ”Saksassa luonnon ja maiseman osalta saavutettu suojelun taso voisi siten madaltua huomattavasti” ( 68 ) strategisen ympäristöarvioinnin tai ennakkoarvioinnin suorittamista koskevan velvoitteen asettamisen vuoksi.

114.

Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin ei kuitenkaan näiden toteamusten johdosta vaadi unionin tuomioistuimen (tulevan) tuomion vaikutusten rajoittamista. Se, ettei se esitä toteamuksia tästä seikasta, on mielestäni merkittävä osoitus siitä, ettei tällaiselle rajoittamiselle ole riittäviä perusteita. ( 69 )

115.

Landesanwaltschaft Bayern ja Saksan hallitus sitä vastoin korostivat istunnossa niitä kielteisiä seurauksia, joita ympäristönsuojelulle aiheutuisi luonnon- ja maisemansuojelualueiden perustamisen pätemättömäksi toteamisesta, ja toistivat kirjallisessa käsittelyssä jo esittämänsä vaatimuksen. ( 70 )

116.

Tämän tilanteen korjaamiseksi Bund Naturschutz ehdotti istunnossa, että SYA-direktiiviä ei sovellettaisi osoitettaessa luonnonsuojelualueita ensimmäisen kerran, millä olisi sen mukaan myönteinen vaikutus. Sen mukaan direktiiviä sovellettaisiin ainoastaan näiden alueiden myöhempiin muutoksiin siltä osin kuin niillä heikennetään ympäristönsuojelua.

117.

En ole samaa mieltä tästä ratkaisusta. SYA-direktiivissä ei tehdä eroa suunnitelmien ja ohjelmien ensimmäisen hyväksymisen ja myöhempien muutosten välillä, kun on kyse vaatimuksesta tehdä strateginen ympäristöarvio etukäteen. Unionin tuomioistuin on lisäksi todennut, että strateginen ympäristöarviointi koskee myös suunnitelmia ja ohjelmia, joilla on suotuisia ympäristövaikutuksia. ( 71 )

118.

Muistutan, että unionin tuomioistuimen mukaan on niin, että koska ”direktiivissä 2001/42 ei ole säännöksiä siitä, mitä seurauksia direktiivissä säädettyjen menettelysäännösten rikkomisesta aiheutuu, jäsenvaltioiden on toimivaltansa rajoissa ryhdyttävä kaikkiin tarvittaviin yleis- tai erityistoimenpiteisiin sen varmistamiseksi, että kaikista ’suunnitelmista’ tai ’ohjelmista’, joilla todennäköisesti on kyseisessä direktiivissä tarkoitettuja ’merkittäviä ympäristövaikutuksia’, tehdään ennen niiden hyväksymistä direktiivissä säädettyjen menettelytapojen ja arviointiperusteiden mukainen ympäristöarviointi”. ( 72 )

119.

Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan jäsenvaltioiden on vilpittömän yhteistyön periaatteen (SEU 4 artiklan 3 kohta) nojalla poistettava tällaisesta unionin oikeuden rikkomisesta aiheutuvat lainvastaiset seuraukset. Tästä syystä toimivaltaisilla kansallisilla viranomaisilla – mukaan lukien kansalliset tuomioistuimet, joissa unionin oikeuden vastaisesti hyväksytty kansallinen oikeussääntö on riitautettu – on velvollisuus ryhtyä toimivaltansa rajoissa kaikkiin tarvittaviin toimenpiteisiin ympäristöarvioinnin laiminlyönnin korjaamiseksi. ( 73 )

120.

Tämän yleisen velvoitteen nojalla kansallisen tuomioistuimen on lykättävä suunnitelmaa tai ohjelmaa, joka on hyväksytty tekemättä strategista ympäristöarviointia ja siten SYA-direktiivin vastaisesti, tai kumottava se tai jätettävä soveltamatta sitä konkretisoidakseen unionin oikeuden ensisijaisuuden. Sama koskee sitä suuremmalla syyllä näihin suunnitelmiin tai ohjelmiin perustuvien hankkeiden lupa- tai hyväksymispäätöksiä. ( 74 )

1. 

Ennakkoratkaisuasiassa annettavan tuomion vaikutusten ajallinen rajoittaminen

121.

Unionin tuomioistuimen tulkintaa koskevilla ennakkoratkaisuilla on vaikutuksia tulkitun unionin oikeussäännön voimaantulosta lähtien. ( 75 )

122.

Unionin tuomioistuin hyväksyy vain erittäin suppean poikkeuksen tästä säännöstä unionin oikeusjärjestykseen kuuluvan yleisen oikeusvarmuuden periaatteen mukaisesti. Tätä varten asianomaisten vilpitöntä mieltä ja vakavien vaikeuksien uhkaa koskevien edellytysten on täytyttävä, ja tätä koskeva todistustaakka on niihin vetoavalla valtiolla. ( 76 )

123.

Perustelut, joihin Landesanwaltschaft Bayern ja Saksan hallitus vetoavat kyseessä olevan asetuksen antamisen osalta, eivät mielestäni riitä oikeuttamaan niiden vaatimusta.

124.

Sen jälkeen, kun unionin tuomioistuin oli tulkinnut SYA-direktiivin 2 ja 3 artiklaa vuonna 2012 antamassaan tuomiossa Inter-Environnement Wallonie ja Terre wallonne, voitiin vähintäänkin ennakoivasti päätellä, että suojelualueita koskevia Saksan säännöksiä voitiin niiden sisällön perusteella pitää suunnitelmina ja ohjelmina, joita koskee velvoite tehdä strateginen ympäristöarviointi etukäteen, vaikka kansallisissa säännöksissä ei tätä edellytettäisikään.

125.

Samoin oli ennakoitavissa unionin tuomioistuimen katsovan, että strateginen ympäristöarviointi oli tehtävä niiden suunnitelmien ja ohjelmien lisäksi, joilla on kielteisiä ympäristövaikutuksia, myös niille suunnitelmille ja ohjelmille, joilla on myönteinen vaikutus (kuten ne, joissa osoitetaan luonnonsuojelualuita). ( 77 )

126.

Se, että komissio ei ole nostanut jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevia kanteita Saksan liittotasavaltaa vastaan (sen vuoksi, että se on laiminlyönyt strategisten ympäristöarviointien tekemisen ennen luonnon- ja maisemansuojelualueita koskevien suunnitelmien ja ohjelmien hyväksymistä), ei sinänsä ole peruste Saksan viranomaisten vilpittömälle mielelle.

127.

Ratkaisevia eivät mielestäni ole myöskään syyt, joihin nämä viranomaiset vetoavat väittäessään, että luonnon- ja maisemansuojelualueita koskevien säännösten kumoaminen sinänsä aiheuttaisi tuhoisia seurauksia Saksassa, kuten yksi väliintulijoista vakuutti istunnossa. Näitä syitä vastaan puhuu

–

yhtäältä se, että Inntal Süd ‑asetuksen vaikutusten puuttumisella voisi olla jopa myönteinen vaikutus ympäristöön, jos – kuten Bund Naturschutz väittää – se merkitsisi aiemman asetuksen soveltamista, mikä laajentaisi siihen asti voimassa ollutta suojelualuetta, jota Inntal Süd ‑asetuksella pienennettiin

–

toisaalta se, että kyseisen alueen ja kaikkien vastaavien alueiden osalta voimassa oleva muu alakohtainen säännöstö mahdollistaa sen, että suurta osaa niistä toiminnoista, joilla voi olla ympäristövaikutuksia, voidaan valvoa hallinnollisesti.

2. 

Sen syrjäyttävän vaikutuksen väliaikainen lykkääminen, joka direktiivin 2001/42 ensisijaisuudella on sen kanssa ristiriidassa olevaan kansalliseen lainsäädäntöön nähden

128.

Unionin tuomioistuin on todennut, että se voi poikkeustapauksissa ja oikeusvarmuutta koskevista pakottavista syistä lykätä tilapäisesti unionin oikeuden säännön syrjäyttävää vaikutusta sen kanssa ristiriidassa olevaan kansallisen oikeuden sääntöön nähden. ( 78 )

129.

Tämä oikeus on varattu yksinomaan unionin tuomioistuimelle, jonka oikeuskäytännöstä voidaan päätellä seuraavaa:

–

jos kansallisilla tuomioistuimilla olisi toimivalta antaa kansallisille säännöksille etusija – vaikka vain väliaikaisesti – siihen unionin oikeuteen nähden, jota niillä rikotaan, heikennettäisiin unionin oikeuden yhtenäistä soveltamista ( 79 )

–

kansallinen tuomioistuin voi kansallisen oikeuden niin salliessa poikkeuksellisesti ja tapauskohtaisesti rajoittaa ajallisesti tiettyjä sellaisen päätöksen vaikutuksia, jolla todetaan lainvastaiseksi kansallisen oikeuden säännös, joka on hyväksytty SYA-direktiivissä säädettyjen velvoitteiden vastaisesti.

130.

Oikeudenkäynnin asianosaiset ovat eri mieltä siitä, sallitaanko Saksan oikeudessa luonnonsuojelualueita koskevien säännösten väliaikainen voimassa pysyttäminen niiden kumoamisen jälkeen. Landesanwaltschaft Bayern väittää, että sitä ei sallita, ( 80 ) mutta Bund Naturschutzin mukaan ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen oikeuskäytännössä sallitaan mainittu väliaikainen soveltaminen, kun kumoaminen tapahtuu muotoon liittyvistä syistä. ( 81 )

131.

Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on ratkaistava, onko sillä menettelyllisiä keinoja, joiden avulla se voi väliaikaisesti pysyttää voimassa luonnon- ja maisemansuojelualueita koskevat säännökset niiden pätemättömyydestä huolimatta. Jos näin ei ole, ensisijaisuuden syrjäyttävän vaikutuksen ajallista rajoittamista koskevaa unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntöä ei voida soveltaa.

132.

Jos se sallitaan Saksan kansallisessa oikeudessa, on vielä selvitettävä, voidaanko ensisijaisuuden väliaikaista syrjäyttävää vaikutusta perustella ympäristönsuojeluun liittyvällä pakottavalla syyllä ja täyttyvätkö muut tuomiossa Inter-Environnement Wallonie ja Terre wallonne asetetut edellytykset. ( 82 )

133.

Yleiseen etuun perustuva pakottava vaatimus, johon Saksan viranomaiset vetoavat, on se, että ympäristönsuojelun taso madaltuisi, jos kyseisellä asetuksella ja muilla vastaavilla asetuksilla ei olisi vaikutusta.

134.

Mielestäni ei ole täysin osoitettu, että luonnon- ja maisemansuojelualueita koskevien asetusten mahdollinen pätemättömyys tai tehokkaan vaikutuksen menettäminen ( 83 ) (sen vuoksi, ettei niille ole tehty etukäteen strategista ympäristöarviointia) aiheuttaisi vääjäämättä niin vakavan lainaukon, että se vaarantaisi ympäristönsuojelun. Tätä vastaan voidaan esittää useita perusteluja:

–

tämä ei vaikuta alueisiin, jotka on suojeltu ennen SYA-direktiivin voimaantuloa vuonna 2004

–

vuoden 2004 jälkeen suojelluilla alueilla asetusten, jotka on hyväksytty tekemättä etukäteen strategista ympäristöarviointia, tehokkaan vaikutuksen menettäminen (tai mahdollinen pätemättömyys) voidaan neutralisoida ainakin osittain soveltamalla aiempia suojelusäännöksiä, kuten olen jo todennut

–

vaikka – kuten ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin huomauttaa – asetukset, jotka on hyväksytty tekemättä etukäteen strategista ympäristöarviointia mutta joista ei ole aikanaan nostettu suoraa kannetta, voidaan riitauttaa välillisellä keinolla (lainvastaisuusväite tai liitännäinen oikeussuojakeino), ei ole näytetty toteen, että kyseisen oikeussuojakeinon päätteeksi annettavalla tuomiolla olisi erga omnes ‑vaikutus ( 84 )

–

liittovaltion ja osavaltioiden säännökset, joilla SYA-direktiivin sisältö pannaan täytäntöön, ovat edelleen sitovia, ja niillä on mahdollisuus pysäyttää ympäristölle haitallisten hankkeiden toteuttaminen

–

myös alakohtaisen lainsäädännön mukaiset ympäristöä mahdollisesti vahingoittavan toiminnan valvontamekanismit pysyvät voimassa soveltamalla kaavoitukseen ja rakentamiseen, vesienhoitoon, kaivostoimintaan, kaivuutöihin ja maansiirtoihin, maatalouteen, metsänhoitoon, matkailuun ja muihin vastaaviin toimintoihin liittyviä normeja.

IV 

Ratkaisuehdotus

135.

Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa Bundesverwaltungsgerichtille seuraavasti: