I.

Uvod

1.

Svojom žalbom Carlo Tognoli i ostali žalitelji zahtijevaju ukidanje rješenja Općeg suda Europske unije od 3. srpnja 2020., Tognoli i dr./Parlament ( 2 ), kojim je taj sud odbacio kao očito neosnovane njihove tužbe za poništenje obavijesti od 11. travnja 2019. koje je sastavio načelnik Odjela za plaće i socijalna prava zastupnika Glavne uprave (GU) za financije Europskog parlamenta i koje se odnose na prilagodbu iznosa mirovina na koje oni imaju pravo ( 3 ) nakon stupanja na snagu Odluke br. 14/2018 Ufficia di Presidenza della Camera dei deputati (Ured predsjedništva Zastupničkog doma, Italija) 1. siječnja 2019. ( 4 ).

2.

Te obavijesti upućene većem broj bivših europskih zastupnika ili njihovim pravnim sljednicima bile su predmet brojnih tužbi koje je Opći sud proglasio očito nedopuštenima. Sudu su podnesene žalbe protiv tih odluka donesenih istog dana i sa sličnim sadržajem ( 5 ).

3.

Sud se tako mora izjasniti o pretpostavkama pod kojima se tužbe mogu podnijeti protiv odluka Parlamenta u vezi s izmjenom mirovina europskih zastupnika, donesenih u okviru upravnog postupka koji nije predmet posebnog propisa.

4.

Bit razmatranja koje proizlazi iz te žalbe i žalbe u predmetu C‑408/20 P, koje je Sud odlučio zajedno ispitati, odnosit će se na pojam „akt koji se može pobijati” u smislu članka 263. UFEU‑a ( 6 ).

II.

Pravni okvir

5.

Članak 86. Poslovnika Općeg suda ( 7 ) određuje:

III.

Okolnosti spora

6.

Okolnosti spora opisane su u točkama 1. do 9. pobijanog rješenja i mogu se sažeti kako slijedi.

7.

U svojstvu bivših članova Parlamenta izabranih u Italiji ili u svojstvu nadživjelih bračnih drugova takvih članova, žalitelji imaju pravo na starosnu mirovinu dodijeljenu na temelju Pravilnika o isplati troškova i naknada zastupnicima u Parlamentu ili na mirovinu za nadživjele osobe.

8.

Dana 12. srpnja 2018. Ured predsjedništva Zastupničkog doma odlučio je Odlukom br. 14/2018 da prema sustavu doprinosa ponovno izračuna iznos mirovina bivših članova tog doma koje se odnose na godine izvršavanja mandata do 31. prosinca 2011. ( 8 ). Na toj osnovi iznos mirovina isplaćenih tim članovima ili njihovim nadživjelim bračnim drugovima smanjen je od 1. siječnja 2019.

9.

Parlament je žalitelje obavijestio napomenom dodanom na njihove obračunske isprave o mirovini za siječanj 2019. da se iznos njihovih mirovina može izmijeniti provedbom Odluke br. 14/2018 i da ta izmjena eventualno može dovesti do povrata neopravdano isplaćenih iznosa.

10.

Nedatiranom obaviješću načelnika Odjela za plaće i socijalna prava zastupnika GU‑a za financije Parlamenta, priloženom njihovim obračunskim ispravama o mirovini za veljaču 2019., žalitelji su obaviješteni:

–

da je pravna služba Parlamenta potvrdila da je Odluka br. 14/2018 automatski primjenjiva na njihovu situaciju;

–

da će ih Parlament, čim primi potrebne informacije od Camere dei deputati (Zastupnički dom, Italija), obavijestiti o novom utvrđivanju iznosa njihovih mirovinskih prava i izvršiti povrat eventualne razlike u sljedećih 12 mjeseci i da će se

–

konačno utvrđivanje iznosa njihovih mirovinskih prava odrediti formalnim aktom protiv kojeg se može podnijeti žalba na temelju članka 72. Odluke Predsjedništva Europskog parlamenta od 19. svibnja i 9. srpnja 2008. o provedbenim mjerama Statuta zastupnika Europskog parlamenta ( 9 ) ili tužba za poništenje na temelju članka 263. UFEU‑a.

11.

Obavijestima od 11. travnja 2019. ( 10 ) taj načelnik odjela obavijestio je žalitelje, kao što je to najavio u svojoj obavijesti iz veljače 2019.:

–

da će se, u skladu s planovima za utvrđivanje novih mirovinskih prava dostavljenima u prilogu tim obavijestima, iznos njihovih mirovina prilagoditi od travnja 2019., s retroaktivnim učinkom od 1. siječnja 2019., do iznosa na koji su smanjene slične mirovine koje se u Italiji isplaćuju bivšim nacionalnim zastupnicima u skladu s Odlukom br. 14/2018. i

–

da im je dodijeljen rok od 30 dana od primitka navedenih obavijesti da podnesu svoje primjedbe i da će se, ako ne podnesu takve primjedbe, učinci istih obavijesti smatrati konačnim i podrazumijevat će, među ostalim, povrat neopravdano isplaćenih iznosa za razdoblje od siječnja do ožujka 2019.

12.

Porukama elektroničke pošte poslanima između 13. svibnja i 4. lipnja 2019. žalitelji su nadležnoj službi Parlamenta dostavili svoje primjedbe.

13.

Porukama elektroničke pošte poslanima između 22. svibnja i 24. lipnja 2019. Parlament je potvrdio primitak tih primjedbi i naveo žaliteljima da će im se odgovoriti nakon ispitivanja njihovih argumenata.

14.

Dopisima datiranima između 20. lipnja i 23. srpnja 2019., to jest nakon što su žalitelji podnijeli tužbu u prvom stupnju ( 11 ), načelnik Odjela za plaće i socijalna prava zastupnika GU‑a za financije Parlamenta naveo je da primjedbe koje su oni podnijeli ne sadržavaju elemente koji mogu opravdati reviziju stajališta Parlamenta, koje je navedeno u spornim obavijestima, te da su, posljedično, mirovinska prava i plan povrata neopravdano isplaćenih iznosa, koji su ponovno izračunani i dostavljeni u prilogu tim obavijestima, postali konačni na datum dostave tih odluka.

15.

Međutim, na datum pobijanog rješenja Parlament nije konačno odlučio o položaju Eugenija Melandrija (predmet T‑437/19) zbog njegove posebnosti.

IV.

Postupak pred Općim sudom i pobijano rješenje

16.

Tužbama koje su podnijeli tajništvu Općeg suda između 28. lipnja i 8. srpnja 2019. žalitelji su pokrenuli postupke za poništenje spornih obavijesti.

17.

Dana 16., 19. i 24. rujna 2019. Parlament je zasebnim aktima istaknuo prigovor nedopuštenosti tih tužbi.

18.

Između 19. rujna i 4. listopada 2019. žalitelji su, uz iznimku Emme Allione (predmet T‑396/19) i Eugenija Melandrija (predmet T‑437/19), podnijeli podneske kojima se izvršava prilagodba njihovih tužbi. Između 15. i 28. listopada 2019. Parlament je podnio očitovanja o tim podnescima.

19.

Između 3. i 12. studenoga 2019. žalitelji su, uz iznimku Eugenija Melandrija (predmet T‑437/19) ( 12 ), podnijeli svoja očitovanja o prigovorima nedopuštenosti koje je Parlament istaknuo protiv tužbi.

20.

Rješenjima od 10. prosinca 2019. Opći sud odlučio je da se ispitivanje prigovora nedopuštenosti spoji s odlučivanjem o meritumu. Parlament je 27. i 28. siječnja 2020. podnio svoje odgovore na tužbe.

21.

Opći sud je 3. veljače 2020. odlučio da druga razmjena podnesaka nije potrebna.

22.

Pobijanim rješenjem, donesenim na temelju članka 126. njegova Poslovnika, Opći sud odbacio je navedene tužbe kao očito nedopuštene.

23.

Kao prvo, glede zahtjeva za poništenje spornih obavijesti Opći sud odlučio je, prije svega, da je prigovore nedopuštenosti Parlament podnio u za to određenim rokovima jer se moraju izračunati uzimajući u obzir rok produljen zbog udaljenosti za deset dana ( 13 ).

24.

Potom je Opći sud odlučio da sporne obavijesti nisu akti kojima se nanosi šteta ( 14 ). Nakon što je istaknuo da činjenica da se novi način izračuna mirovina primjenjuje od travnja 2019. nije dovoljna sama za sebe da se utvrdi da je Parlament zauzeo konačno stajalište o iznosu mirovina ( 15 ), on je iz teksta spornih obavijesti i mogućnosti ponuđene žaliteljima da iznesu primjedbe, a koja je u njima navedena i koju su oni iskoristili ( 16 ), zaključio da su odgovori Parlamenta žaliteljima konačne odluke te institucije i ne mogu se, dakle, smatrati isključivo potvrđujućim aktima za sporne obavijesti ( 17 ).

25.

Naposljetku, Opći sud je smatrao da okolnost da u spornim obavijestima nije navedeno u kojem će roku Parlament odgovoriti na primjedbe žaliteljâ nije relevantna kao ni prigovori koji se temelje na nedostatku u obrazloženju i povredi načela proporcionalnosti ( 18 ).

26.

Kao drugo, Opći sud je presudio da su podnesci kojima se izvršava prilagodba i koje su žalitelji podnijeli očito nedopušteni uz obrazloženje da njihove prvotne tužbe nisu bile dopuštene na datum na koji su podnesene ( 19 ) i da u svakom slučaju točke zahtjeva iznesene u tim podnescima koje su se odnosile na druge „prethodne, pripremne, naknadne ili povezane” mjere treba odbiti kao nedopuštene jer u njima nije dovoljno precizno određen predmet spora ( 20 ).

27.

Kao treće, Opći sud je kao očito nedopuštene odbacio zahtjeve žaliteljâ da se Parlamentu naloži plaćanje iznosa koje je neopravdano zadržao zato što, prema ustaljenoj sudskoj praksi, on ne može izdavati naloge institucijama Unije ( 21 ).

V.

Zahtjevi stranaka

28.

Žalitelji od Suda zahtijevaju da:

–

ukine pobijano rješenje;

–

vrati predmet Općem sudu na ponovno odlučivanje i

–

naloži Parlamentu snošenje troškova žalbenog postupka.

29.

Parlament od Suda zahtijeva da:

–

odbije žalbu i

–

naloži žaliteljima snošenje troškova žalbenog postupka.

VI.

O žalbi

30.

Žalitelji ističu glavni žalbeni razlog koji se temelji na mogućnosti pobijanja spornih obavijesti. Podredno su iznesena druga dva žalbena razloga, od kojih se jedan temelji na pogrešci u tumačenju članka 86. Poslovnika Općeg suda, a drugi na povredi načela kontradiktornosti i pogrešci u tumačenju članka 126. tog poslovnika.

A.

Prvi žalbeni razlog, koji se temelji na mogućnosti pobijanja spornih obavijesti

31.

Tim žalbenim razlogom žalitelji kritiziraju odluku Općeg suda kojom je zaključio da sporne obavijesti nisu akti koji nanose štetu i koji mogu biti predmet tužbe za poništenje u smislu članka 263. UFEU‑a ( 22 ).

1.

Argumentacija stranaka

32.

Žalitelji ističu:

–

primarno, da prema ustaljenoj sudskoj praksi Suda mogućnost pobijanja akta proizlazi iz njegovih pravnih učinaka, a ne iz njegove konačnosti, a fortiori ako nije utvrđena pravna osnova kojom se privremeni akt razlikuje od konačnog akta. U konkretnom slučaju, sporne obavijesti proizvele su svoje učinke na iznos mirovina isplaćenih od travnja 2019. te, podredno,

–

da nije jasno da nakon spornih odluka mogu uslijediti odluke koje nisu isključivo potvrđujuće, da iz sadržaja odgovora Parlamenta na primjedbe proizlazi da su one isključivo potvrđujuće i da si Parlament proturječi tvrdeći da je bio dužan primijeniti Odluku br. 14/2018;

–

da se narav spornih obavijesti ne može mijenjati ovisno o tome jesu li primjedbe podnesene, dok niti jedan drugi element nije nužan zbog odluke Parlamenta da automatski prenese Odluku br. 14/2018 i da, uslijed nepostojanja obavijesti o roku za odgovor Parlamenta, oni nisu mogli čekati kako bi podnijeli svoje tužbe i

–

da je Emma Allione (predmet T‑396/19) svoju tužbu protiv sporne obavijesti koja se odnosi na nju podnijela na datum na koji je Parlament odgovorio na njezine pisane primjedbe, to jest na dan na koji je taj akt postao konačan.

33.

Parlament tvrdi da se smanjenje iznosa mirovine moglo izmijeniti uzimajući u obzir primjedbe žaliteljâ i da je njegovo konačno stajalište zauzeto nakon spornih obavijesti, kao što to proizlazi iz teksta tih obavijesti i korištenja mogućnošću zainteresiranih osoba da podnesu pisane primjedbe. Nepostojanje pravne osnove na temelju koje se navedene obavijesti mogu smatrati pripremnima ni na koji način ne utječe na njihovu kvalifikaciju jer se praksom Parlamenta želi zajamčiti pravo dotičnih osoba na saslušanje prije nego što se donesene konačna odluka o smanjenju njihovih prava. Glede neposrednih učinaka istih obavijesti, Parlament ističe njihovu privremenost.

2.

Ocjena

34.

Tim prvim žalbenim razlogom žalitelji kritiziraju, u biti, ocjenu Općeg suda glede kriterija pravnog učinka koji s obzirom na sudsku praksu Suda omogućava pokretanje postupka predviđenog u članku 263. UFEU‑a.

35.

Valja, dakle, podsjetiti na to da se „aktima koje se može pobijati” u smislu tog članka smatraju svi akti koje su donijele institucije, bez obzira na to u kojem su obliku, a čiji je cilj proizvoditi obvezujuće pravne učinke koji su takve naravi da utječu na interese fizičke ili pravne osobe žalitelja, mijenjajući na bitan način njezin pravni položaj ( 23 ).

36.

Suprotno tomu, nisu predmet sudskog nadzora iz članka 263. UFEU‑a akti koji ne stvaraju obvezujuće pravne učinke, poput pripremnih akata i strogo provedbenih akata, običnih preporuka i mišljenja kao i načelno interne upute ( 24 ).

37.

Kako bi se utvrdilo proizvodi li pobijani akt takve učinke, treba razmotriti njegovu bit i namjeru njegova autora ( 25 ) i ocijeniti te učinke s obzirom na objektivne kriterije, poput sadržaja tog akta, uzimajući u obzir, prema potrebi, kontekst njegova donošenja i ovlasti institucije autora ( 26 ).

38.

Tako međumjere čiji je cilj priprema konačne odluke načelno nisu akti protiv kojih se može podnijeti tužba za poništenje. To je slučaj ako oni izražavaju privremeno mišljenje institucije ( 27 ).

39.

Međuakti se također ne mogu pobijati tužbom ako se ustanovi da će se nezakonitost vezana uz te akte moći iznijeti u prilog tužbi podnesenoj protiv konačne odluke za koju čine pripremnu fazu. U tim okolnostima tužba koja se podnosi protiv odluke kojom se okončava postupak osigurat će dovoljnu sudsku zaštitu ( 28 ).

40.

Osim toga, sporna odluka može biti predmet tužbe za poništenje samo ako je, čak i bez mijenjanja teksta izreke odluke koja je prethodila, izmjenom nekih njezinih razloga promijenjena bit onoga što je odlučeno u njezinoj izreci, i to utječući na interese žaliteljâ u smislu sudske prakse koja se odnosi na članak 263. UFEU‑a. Ako to nije slučaj, radi se o potvrđujućem aktu koji se ne može pobijati u smislu tog članka.

41.

U konkretnom slučaju, primjenom sudske prakse koja odgovara onoj navedenoj u točkama 35. i 38. ovog mišljenja ( 29 ), Opći sud je istaknuo elemente koji se temelje na sadržaju spornih obavijesti, to jest upotrijebljenom izrazu „nacrt” i pojašnjenju da će izmjena mirovinskih prava te povrat neopravdano isplaćenih iznosa primljenih za razdoblje od siječnja do ožujka 2019. postati konačni tek po isteku roka od 30 dana tijekom kojeg se mogu iznijeti primjedbe. Opći sud je smatrao da je korištenje tom mogućnošću žaliteljâ spriječilo to da planovi za utvrđivanje novih mirovinskih prava budu konačni i da su, slijedom toga, dopisi nakon primjedbi žaliteljâ konačne odluke Parlamenta.

42.

Usto, Opći sud je presudio da ti dopisi nisu isključivo potvrđujući akti jer sporne obavijesti uopće nisu konačne i da u tom pogledu nepreciznost u tim obavijestima glede roka za odgovor Parlamenta nema utjecaja.

43.

U okviru prvog žalbenog razloga žalitelji ne osporavaju utvrđenja Općeg suda glede sadržaja spornih obavijesti i konteksta njihova izdavanja. Žalitelji smatraju da je Opći sud počinio pogrešku koja se tiče prava u okviru ocjene mogućnosti pobijanja tih obavijesti glede ovlasti uprave od koje one potječu, ističući da je njihova posljedica bila trenutačno smanjenje iznosa mirovina.

44.

Iz točaka 5., 6. i 51. pobijanog rješenja proizlazi da je Opći sud utvrdio da je sporne obavijesti izdao Parlament koji ima ovlast odlučivanja i da u skladu sa sustavom utvrđivanja iznosa mirovina europskih zastupnika Parlament ima obvezu izmijeniti iznos isplaćenih mirovina. Prema utvrđenjima Općeg suda, u tom kontekstu praksa GU‑a za financije te institucije sastojala se od obavještavanja žalitelja, od veljače 2019., o nadolazećoj izmjeni iznosa mirovina koja proizlazi iz automatske primjenjivosti Odluke br. 14/2018, a zatim, dva mjeseca poslije, tim obavijestima, o njihovoj stvarnoj provedbi te o mogućnosti da iznesu primjedbe u roku od 30 dana od slanja navedenih obavijesti.

45.

Slijedom navedenog, iz toga se može zaključiti da je Parlament nedvosmisleno donio mjeru koja sadržava pravne učinke koji utječu na interese žaliteljâ i obvezuju ih.

46.

Kako bi zaključio da sporne obavijesti nisu odluke, Opći sud utvrdio je postojanje mogućnosti iznošenja primjedbi povodom tih obavijesti te je utvrdio da je ona iskorištena, da su primjedbe žaliteljâ ispitane i da iznosi neopravdano isplaćeni od siječnja 2019. nisu bili vraćeni.

47.

Time Opći sud nije uzeo u obzir sljedeće elemente koji proizlaze iz tih utvrđenja:

–

nepostojanje odgode obvezujućih učinaka spornih obavijesti koji utječu na interese žaliteljâ u slučaju primitka primjedbi i

–

izvjesnost da Parlament ne može u načelu preispitati svoju odluku jer je ona obvezatno povezana s Odlukom br. 14/2018.

48.

Iz toga proizlazi da se u posebnim okolnostima vrlo različitima od onih povodom kojih je nastala sudska praksa koju je Opći sud naveo u točki 50. pobijanog rješenja, sporne obavijesti ne mogu, za razliku od onih upućenih u veljači 2019., smatrati samo informativnim dopisima koji su žaliteljima upućeni kako bi se saznalo njihovo stajalište i Parlament što potpunije obavijestio prije nego što donese svoju odluku ili, drugim riječima, nužnom fazom prije ograničavanja njihovih prava.

49.

U tim okolnostima sporne obavijesti mogle bi se smatrati zauzimanjem prethodnog ili pripremnog stajališta samo ako je Parlament jasno dao do znanja da će njegova odluka o smanjenju mirovina povodom Odluke br. 14/2018 proizvesti konkretne učinke jedino ako izostanu primjedbe zainteresiranih osoba ili po isteku određenog roka za iznošenje takvih primjedbi, a što ovdje nije bio slučaj.

50.

U tom je pogledu bespredmetno utvrđenje o tome da Parlament nije u cijelosti dao učinke smanjenju iznosa mirovina na snazi od travnja 2019., time što nije naplatio iznose koji su neopravdano isplaćeni između siječnja i ožujka 2019. Naime, ono ne može izmijeniti kvalifikaciju spornih obavijesti koja se temelji na automatskoj izmjeni dospjele mirovine i mirovina koje će dospjeti jer su materijalne pretpostavke za povrat neopravdano isplaćenih iznosa također povezane s Odlukom br. 14/2018.

51.

Mogućnost pobijanja spornih obavijesti potkrijepljena je zaključkom, koji proizlazi iz točke 56. pobijanog rješenja, o tome da u tom postupku izmjene mirovina niti jedna druga odluka nije donesena po isteku roka od 30 dana koji vjerovnik mirovine ima za iznošenje primjedbi ili u slučaju njihova odbijanja. Stoga, ako ne postoji postupak preispitivanja koji se završava odlukom s podrobnim obrazloženjem kao odgovorom na primjedbe vjerovnika mirovine, zakonitost akta čiji je učinak izmjena njezina iznosa ocijenit će se po isteku tog roka ovisno o informacijama kojima je Parlament mogao raspolagati u trenutku u kojem je obavijestio vjerovnike.

52.

Isto tako, u okolnostima poput onih u ovom sporu Parlament ne može valjano tvrditi da su žalitelji, koji su nakon što su primili sporne obavijesti iznijeli primjedbe, morali čekati da im ta institucija potvrdi smanjenje iznosa njihovih mirovina kako bi se taj odgovor na njihove primjedbe mogao smatrati konačnim aktom i, dakle, pobijati. Naime, uspjeh takvog pristupa žaliteljâ bio je prema informacijama koje je Parlament ponovio vrlo malo vjerojatan glede načela smanjenja iznosa mirovina ovisnog o Odluci br. 14/2018, izlažući ih riziku da se uslijed izostanka novih elemenata njegov odgovor smatra potvrđujućim aktom protiv kojeg se tužba ne može podnijeti ( 30 ).

53.

Analiza koja prethodi potkrijepljena je sudskom praksom o definiciji akta koji nanosi štetu u sporovima u području javne službe u slučaju osporavanja financijskih učinaka odluke. Tako postojanje odluke može biti razvidno iz mjesečne potvrde o plaći ( 31 ). Kada je ta potvrda o plaći izdana prvi put, provedba novog akta opće primjene u vezi s utvrđivanjem financijskih prava nužno dovodi, s obzirom na njegovog adresata, do donošenja pojedinačne upravne odluke koja proizvodi obvezujuće pravne učinke koji mogu izravno i neposredno utjecati na interese dotičnog dužnosnika. Naprotiv, u sljedećim obračunskim ispravama samo se bilježi vremenski nastavak učinaka te prvotne pojedinačne upravne odluke i one se mogu okvalificirati kao potvrđujuće pojedinačne upravne odluke ( 32 ).

54.

Štoviše, moglo bi se podsjetiti na ustaljenu sudsku praksu prema kojoj, kada kandidat na natječaju zahtijeva preispitivanje odluke odbora za odabir, upravo odluka koju potonji donese nakon preispitivanja situacije kandidata predstavlja akt kojim se nanosi šteta jer se odlukom donesenom nakon preispitivanja zamjenjuje prvotna odluka odbora za odabir ( 33 ).

55.

Naposljetku, budući da prema mojem mišljenju mogućnost pobijanja spornih obavijesti u smislu članka 263. UFEU‑a proizlazi u bitnome iz niza informacija danih žaliteljima i ostvarenja opće odluke u okolnostima zbog kojih je sudska zaštita žaliteljâ postala neizvjesna, čini mi se svrsishodnim skrenuti pozornost Suda na doseg presude od 28. lipnja 2018., Spliethoff’s Bevrachtingskantoor/Komisija ( 34 ).

56.

S određenih aspekata okolnosti predmeta povodom kojeg je donesena ta presuda mogu se približiti onima na kojima se temelji prvi žalbeni razlog. Naime, Sud je istaknuo da je žalitelj primio poruku elektroničke pošte koju može smatrati obaviješću o odbijanju njegova prijedloga Europske komisije ( 35 ) te je zanemario postojanje konačne odluke koju je ona donijela nakon datuma podnošenja njegove tužbe. Za razliku od Općeg suda koji je radi proglašavanja te tužbe nedopuštenom utvrdio da je ona podnesena protiv poruke elektroničke pošte čiji autor nije bila Komisija i da je pobijani akt samo privremenog karaktera ( 36 ), Sud je iz utvrđenja Općeg suda zaključio da je, imajući u vidu okolnosti konkretnog slučaja i kako bi se žalitelju zajamčilo pravo na djelotvornu sudsku zaštitu, on morao prihvatiti da je predmet tužbe usmjerene protiv Komisije ( 37 ) bilo poništenje konačne odluke.

57.

Tako se u navedenoj presudi Sud nije izjasnio o privremenosti spornog akta, nego o činjenici da je žalitelju bilo nemoguće odrediti Komisijinu provedbenu odluku koja je bila konačan akt s obzirom na provedbeni postupak, uzimajući također u obzir činjenicu da je sporna poruka elektroničke pošte sadržavala informacije o dostupnim pravnim lijekovima i da su oni iskorišteni ne znajući za izvršnu odluku ( 38 ). U tom smislu ta presuda zaslužuje posebnu pažnju zbog toga što prikazuje postupovne posljedice koje treba izvesti u slučaju neizvjesnosti o naravi i dosegu akata glede njihovih pravnih učinaka zbog njihova teksta i konteksta ( 39 ). Slijedom navedenog i podredno predlažem Sudu da prihvati slično obrazloženje.

58.

Iz svih tih razmatranja zaključujem da je Opći sud počinio pogrešku koja se tiče prava kada je odbacio kao očito nedopuštene tužbe za poništenje spornih obavijesti koje su žalitelji podnijeli, uz obrazloženje da one nisu akti koji se mogu pobijati i biti predmet takve tužbe na temelju članka 263. UFEU‑a.

59.

Slijedom navedenog predlažem Sudu da presudi da je prvi žalbeni razlog osnovan i, prema tome, ukine pobijano rješenje, pri čemu nije potrebno ispitati drugi i treći žalbeni razlog koji su podredno izneseni.

60.

Međutim, u slučaju da Sud odluči odbiti taj prvi žalbeni razlog, dopunit ću svoju analizu o tim dvama ostalim žalbenim razlozima.

B.

Drugi žalbeni razlog, koji se temelji na pogrešci koja se tiče prava prilikom tumačenja članka 86. Poslovnika Općeg suda

1.

Argumentacija stranaka

61.

U potporu tom drugom žalbenom razlogu žalitelji ističu, u biti, da se podnesci kojima se izvršava prilagodba odnose na akte zbog kojih su u teoriji privremeni i prvotno pobijani akti postali konačni. Stoga bi bilo nelogično i suprotno zahtjevu ekonomičnosti postupka proglasiti ih nedopuštenima, a to bi značilo i uskratu pristupa pravosuđu.

62.

Pozivaju se na presude od 9. studenoga 2017., HX/Vijeće ( 40 ), i Spliethoff’s Bevrachtingskantoor/Komisija, iz kojih proizlazi da se članak 86. Poslovnika Općeg suda treba tumačiti na način da se zajamči djelotvorna sudska zaštita.

63.

Usto, žalitelji smatraju da je u točkama 68. i 69. pobijanog rješenja Opći sud pogrešno smatrao da akti na koje se odnose podnesci kojima se provodi prilagodba nisu dovoljno jasno određeni.

64.

Parlament tvrdi:

–

da je žalbeni razlog bespredmetan za Emmu Allione i Lorisa Torbesija ( 41 ) koji nisu podnijeli podnesak kojim se izvršava prilagodba;

–

da konačno donesene odluke ne zamjenjuju sporne obavijesti i da se odluka donesena u presudi Spliethoff’s Bevrachtingskantoor/Komisija, zasnovana na žaliteljevoj ispričivoj zabludi, ne može primijeniti na konkretan slučaj;

–

da su argumenti koji se odnose na točke 68. i 69. pobijanog rješenja neosnovani zato što je Opći sud napravio jasnu razliku između konačnih odluka Parlamenta i ostalih akata na koje se odnosi podnesak kojim se izvršava prilagodba i

–

da načelo djelotvorne sudske zaštite ne može dovesti do odstupanja od pretpostavki za dopuštenost utvrđenih u članku 86. Poslovnika Općeg suda.

2.

Ocjena

65.

U presudi od 20. rujna 2018., Španjolska/Komisija ( 42 ), Sud je podsjetio na to da:

–

iz sudske prakse Suda proizlazi da zahtjeve stranaka načelno obilježava njihova nepromjenjivost ( 43 ). Članak 86. Poslovnika Općeg suda, koji se odnosi na prilagodbu tužbe kojom se pokreće postupak, predstavlja kodifikaciju već postojeće sudske prakse vezane uz iznimke od tog načela nepromjenjivosti ( 44 );

–

taj članak 86. predviđa da kad se akt čije se poništenje zahtijeva zamijeni ili izmijeni drugim aktom istog predmeta, tužitelj može, prije zatvaranja usmenog dijela postupka ili prije odluke Općeg suda o neprovođenju usmenog dijela postupka, prilagoditi tužbu kako bi se uzeo u obzir taj novi čimbenik, to jest izmijeniti predmet tužbe;

–

kao iznimku od načela nepromjenjivosti postupka, taj članak 86. stoga treba usko tumačiti i

–

prilagodba tužbe zahtijeva da tužitelj navede, nedvosmisleno i dovoljno jasno i precizno, predmet spora i svoj zahtjev, kako Opći sud ne bi odlučio ultra petita. U tom kontekstu, podnesak kojim se izvršava prilagodba, u skladu s člankom 86. stavkom 4. točkom (a) Poslovnika Općeg suda, sadržava prilagođeni tužbeni zahtjev ( 45 ).

66.

U sudskoj praksi koju navode i Opći sud i žalitelji u prilog svojoj žalbi ne obrađuju se postupovna pitanja slična onima koja se postavljaju u njihovim tužbama.

67.

Odluke o nedopuštenosti iz točke 66. pobijanog rješenja služe samo kao podsjetnik na primjenjiva načela a da se ne nude primjeri relevantni u konkretnom slučaju. Naime, u rješenju od 14. siječnja 2015., SolarWorld i dr./Komisija ( 46 ), Opći sud je presudio da je tužba nedopuštena zbog nepostojanja pravnog interesa, a u rješenju od 21. studenoga 2019., ZW/BEI ( 47 ), zbog nepravodobnosti.

68.

Glede sudske prakse na koju su se žalitelji pozvali, u predmetu povodom kojeg je donesena presuda od 9. studenoga 2017., HX/Vijeće ( 48 ), činjenice nisu usporedive. Zastupnik HX‑a doznao je na raspravi da postoji akt o izmjeni pobijanog akta u tužbi kojom je pokrenut postupak te zbog nepreciznosti u verziji Poslovnika Općeg suda na jeziku postupka on nije pisanim dokumentom potvrdio svoju volju da prilagodi svoj zahtjev iznesen tijekom te rasprave. Sud je smatrao da nije na Općem sudu signalizirati žalitelju njegovu pogrešku i dati mu mogućnost da je ispravi.

69.

U predmetu povodom kojeg je donesena druga navedena presuda, to jest presuda Spliethoff’s Bevrachtingskantoor/Komisija, Sud nije odlučivao o pretpostavkama za primjenu članka 86. Poslovnika Općeg suda ( 49 ).

70.

Uzimajući u obzir tekst tog članka 86. i kontekst u kojem je dopuštena mogućnost prilagodbe prvotno pokrenutog postupka pred Općim sudom, ne čini mi se mogućim da se njegovo područje primjene proširi na slučajeve u kojima bi tužitelj pogrešno ocijenio doseg akta čiju zakonitost osporava.

71.

Naime, iako sam vrlo svjestan činjenice da se člankom 86. Poslovnika Općeg suda želi ispuniti zahtjev ekonomičnosti postupka u vidu oslobađanja tužitelja obveze da Općem sudu podnese novu tužbu u zasebnom postupku, moja zadrška temelji se na izmjeni predmeta spora izvršenoj podneskom kojim se izvršava prilagodba, a koju je Sud naglasio u presudi od 20. rujna 2018., Španjolska/Komisija ( 50 ).

72.

Ta izmjena prvotne tužbe opravdava to da se posebna pažnja posveti poštovanju kontradiktornosti postupka ( 51 ). Formalnim pretpostavkama navedenima u tom članku 86. želi se postići taj cilj.

73.

Iako se može dopustiti da se standard glede tih zahtjeva prilagodi uzimajući u obzir to da određivanje pobijanog akta može implicitno proizaći iz navoda preuzetih u tužbi kao i iz cijele njezine argumentacije i da bi se za tužbu formalno usmjerenu protiv akta koji je dio skupine akata koji čine cjelinu moglo smatrati da je po potrebi također usmjerena protiv ostalih akata ( 52 ), čini mi se da se pretpostavke za provedbu članka 86. Poslovnika Općeg suda moraju strogo ograničiti na slučajeve u kojima je konačna odluka bila izmijenjena.

74.

Drukčije rečeno, budući da se odredbe tog članka 86. ne mogu tumačiti kako bi se otklonila neizvjesnost glede naravi i dosega pobijanih akata koja proizlazi iz njihova teksta i konteksta, čini mi se da samo jedino tumačenje pojma „akt koji se može pobijati” može, s obzirom na takve okolnosti, zajamčiti djelotvornu sudsku zaštitu i dobro sudovanje ( 53 ).

75.

Zbog svih tih razmatranja smatram da drugi žalbeni razlog treba odbiti zato što je pravilnom primjenom ustaljene sudske prakse Suda Opći sud primarno presudio da su nedopušteni podnesci kojima se izvršava prilagodba i koje su žalitelji podnijeli na temelju članka 86. Poslovnika Općeg suda i povodom prigovorâ nedopuštenosti Parlamenta, osim Emme Allione i Lorisa Torbesija u predmetima T‑396/19 i T‑437/19, radi poništenja svake druge mjere, obavijesti ili priopćenja koje je prethodno, pripremno, naknadno ili povezano u odnosu na nacrte odluke.

C.

Treći žalbeni razlog, koji se temelji na povredi načela kontradiktornosti i pogrešci koja se tiče prava prilikom primjene članka 126. Poslovnika Općeg suda

1.

Argumentacija stranaka

76.

Žalitelji tvrde:

–

da im je Opći sud morao omogućiti da na prigovor nedopuštenosti Parlamenta u pogledu podneska kojim se izvršava prilagodba odgovore ili izravno ili u okviru druge razmjene podnesaka i

–

da odluke Općeg suda o spajanju prigovorâ nedopuštenosti s odlukom o meritumu i zahtjevi za podnošenje podnesaka upućeni Parlamentu dokazuju da nedopuštenost tužbi nije bila očita.

77.

Parlament tvrdi:

–

da je žalbeni razlog bespredmetan za Emmu Allione i Lorisa Torbesija ( 54 ) koji nisu podnijeli podnesak kojim se izvršava prilagodba;

–

da iz članka 86. stavka 6. Poslovnika Općeg suda proizlazi da on može po službenoj dužnosti provjeriti dopuštenost podneska kojim se izvršava prilagodba, a da ne primi očitovanja tužiteljâ, i

–

da Opći sud može o dopuštenosti tužbe odlučiti u svakom trenutku na temelju članka 126. tog poslovnika i da prethodno donesene postupovne odluke nemaju nikakva utjecaja.

78.

U odgovoru na pisano pitanje Suda o relevantnosti članka 86. stavka 6. Poslovnika Općeg suda glede povrede načela kontradiktornosti žalitelji tvrde da ta odredba, kojom je Općem sudu pridržana mogućnost da ocjenjuje pretpostavke za dopuštenost podneska kojim se izvršava prilagodba, ne isključuje primjenu po analogiji članka 130. stavka 4. tog poslovnika radi primanja tužiteljevih očitovanja o argumentima koje je tuženik iznio u potporu prigovoru nedopuštenosti koji je istaknuo. Parlament naglašava da je Opći sud poštovao načelo kontradiktornosti kada mu je odredio rok za davanje odgovora na podneske kojima se izvršava prilagodba te je odlučio o njihovoj dopuštenosti a da se ipak nije oslonio na argumente iz njegova odgovora navedene u točki 65. pobijanog rješenja.

2.

Ocjena

79.

U članku 86. stavku 6. Poslovnika Općeg suda navedeno je da „[n]e dovodeći u pitanje naknadnu odluku Općeg suda o dopuštenosti podneska kojim se vrši prilagodba tužbe, predsjednik tuženiku određuje rok za odgovor na podnesak kojim se vrši prilagodba”.

80.

Člankom 130. stavkom 4. tog poslovnika, koji se odnosi na prigovore o kojima se odlučuje rješenjem, predviđeno je da odmah po podnošenju tuženikova zahtjeva zasebnim aktom da Opći sud odluči o prigovoru nedopuštenosti bez ulaženja u raspravljanje o meritumu, predsjednik određuje rok u kojem tužitelj može pisanim putem podnijeti svoje razloge i zahtjev.

81.

U konkretnom slučaju Parlament je nedopuštenost podnesaka kojima se izvršava prilagodba istaknuo u svojim očitovanjima iz točke 20. pobijanog rješenja zasnovanima na članku 86. stavku 6. navedenog poslovnika. Iz točke 21. tog rješenja može se zaključiti da su ona dostavljena žaliteljima nakon što su oni podnijeli svoja očitovanja o prigovorima nedopuštenosti koje je Parlament istaknuo protiv tužbi, a što je potkrijepljeno navodima u bilješci na dnu stranice 3. odgovora žaliteljâ na pitanje Suda.

82.

Kao prvo, valja podsjetiti na to da se u skladu s člankom 83. Poslovnika Općeg suda tužba i odgovor na tužbu mogu dopuniti replikom tužitelja i odgovorom tuženika na repliku, osim ako Opći sud ne odluči da druga razmjena podnesaka nije potrebna jer je sadržaj spisa dostatan. Odluka Općeg suda hoće li tužitelju dopustiti da podnese repliku na temelju te odredbe spada u diskrecijsku ovlast Općeg suda ( 55 ).

83.

Kao drugo, mora se naglasiti da je na temelju članka 126. Poslovnika Opći sud odlučio o očitosti nedopuštenosti podnesaka kojima se izvršava prilagodba.

84.

No, ta odredba ovlašćuje Opći sud, koji je po službenoj dužnosti ili na temelju očitovanja koja su mu podnesena u obranu ispitao dopuštenost tužbe, da u svakom trenutku postupka u tijeku odluči o očitosti njezine nedopuštenosti, a da svoju ocjenu ne podvrgne raspravi stranaka.

85.

Posljedično, ako tužitelj smatra da Opći sud nije pravilno primijenio navedenu odredbu, na njemu je da ospori ocjenu pretpostavaka za primjenu te odredbe koju je dao sud u prvostupanjskom postupku ( 56 ). Relevantni su samo žalbeni razlozi usmjereni protiv obrazloženja o nedopuštenosti koje je Opći sud prihvatio.

86.

U konkretnom slučaju odluka Općeg suda zasnovana je na ustaljenoj sudskoj praksi na koju je podsjetio u točki 66. pobijanog rješenja. To se obrazloženje kritizira u okviru drugog žalbenog razloga.

87.

U tim okolnostima predlažem Sudu da treći žalbeni razlog odbije kao neosnovan.

D.

Tužba u prvostupanjskom postupku

88.

Ako Sud odluči ukinuti pobijano rješenje, valja se upitati o mogućnosti da Sud konačno odluči o predmetu.

89.

U skladu s člankom 61. prvim stavkom Statuta Suda Europske unije, on može, u slučaju ukidanja odluke Općeg suda, sam konačno odlučiti o sporu ako stanje postupka to dopušta ili može vratiti predmet na odlučivanje Općem sudu.

90.

U konkretnom slučaju Sud nije u mogućnosti odlučiti u ovom stadiju o meritumu tužbi koje su žalitelji podnijeli Općem sudu jer je on samo odlučio o prigovoru nedopuštenosti koji je istaknuo Parlament.

91.

S druge strane, Sud raspolaže svim potrebnim elementima kako bi konačno odlučio o tom prigovoru dopuštenosti ( 57 ).

92.

Stoga predlažem Sudu da presudi da treba odbiti navedeni prigovor nedopuštenosti koji se temelji na tome da sporne obavijesti ne mogu biti predmet tužbe za poništenje.

93.

Slijedom navedenog, predmet valja vratiti Općem sudu na ponovno odlučivanje kako bi ispitao tužbe žaliteljâ za poništenje spornih obavijesti.

VII.

Troškovi

94.

Vraćanje predmeta Općem sudu na ponovno odlučivanje opravdava to da se naknadno odluči o troškovima povezanima sa žalbenim postupkom pred Sudom.

VIII.

Zaključak

95.

S obzirom na prethodna razmatranja predlažem Sudu da:

–

ukine rješenje od 3. srpnja 2020., Tognoli i dr./Parlament (T‑395/19, T‑396/19, T‑405/19, T‑408/19, T‑419/19, T‑423/19, T‑424/19, T‑428/19, T‑433/19, T‑437/19, T‑443/19, T‑455/19, T‑458/19 do T‑462/19, T‑464/19, T‑469/19 i T‑477/19, neobjavljeno, EU:T:2020:302);

–

odbije prigovor nedopuštenosti koji je Parlament istaknuo pred Općim sudom Europske unije;

–

vrati predmet Općem sudu Europske unije na ponovno odlučivanje o zahtjevima Carla Tognolija i ostalih žalitelja za poništenje obavijesti od 11. travnja 2019. koje je sastavio načelnik Odjela za plaće i socijalna prava zastupnika Glavne uprave (GU) za financije Europskog parlamenta i koje se odnose na prilagodbu iznosa mirovina na koje oni imaju pravo nakon stupanja na snagu Odluke br. 14/2018 Ufficia di Presidenza della Camera dei deputati (Ured predsjedništva Zastupničkog doma, Italija) 1. siječnja 2019. i

–

odredi da će se o troškovima odlučiti naknadno.