I.

Uvod

1.

Ali se starš, državljan tretje države, ki prebiva v državi članici zaradi pravice, ki jo ima zato, ker je njegov mladoletni otrok državljan Evropske unije, lahko sklicuje na to prebivanje pred organi te države članice, da bi pridobil status rezidenta za daljši čas?

2.

Sodišče je v sodni praksi, ki izhaja iz sodb z dne 8. marca 2011, Ruiz Zambrano ( 2 ), in z dne 10. maja 2017, Chavez-Vilchez in drugi ( 3 ), priznalo, da imajo starši otroka, državljana Unije, ki je v položaju odvisnosti od njih, pravico do prebivanja, ki je izvedena iz pravic tega otroka kot državljana Unije. Ti starši lahko zato ostanejo na ozemlju države članice, v kateri navedeni otrok prebiva, dokler ta odvisnost obstaja. Ko to razmerje odvisnosti preneha, posledično preneha tudi izvedena pravica do prebivanja.

3.

Vprašanje, ki si ga postavlja predložitveno sodišče, je, ali lahko to prebivanje tem staršem omogoči, da se sklicujejo na dovolj dolgo prebivanje za vložitev prošnje za priznanje statusa rezidenta za daljši čas. Tako prošnjo je E. K., ganska državljanka, ki že več let prebiva na Nizozemskem s svojim zdaj že polnoletnim sinom, vložila pri Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (državni sekretar za pravosodje in varnost, Nizozemska). Ta prošnja je bila zavrnjena, kar se izpodbija pred predložitvenim sodiščem.

4.

To sodišče se sprašuje, ali posebna narava navedenega prebivanja ne omogoča, da bi bilo to razvrščeno v kategorijo začasnega prebivanja v smislu člena 3(2)(e) Direktive Sveta 2003/109/ES z dne 25. novembra 2003 o statusu državljanov tretjih držav, ki so rezidenti za daljši čas ( 4 ). Če to omogoča, potem to prebivanje ne spada na področje uporabe te direktive.

5.

V teh sklepnih predlogih bom podal mnenje, da je pojem začasnega prebivanja v smislu člena 3(2)(e) navedene direktive pojem prava Unije in da izvedena pravica do prebivanja po členu 20 PDEU spada v to kategorijo.

II.

Pravni okvir

A.

Direktiva 2003/109

6.

V uvodnih izjavah 4, 6 in 17 Direktive 2003/109 je navedeno:

7.

Člen 1 te direktive, naslovljen „Vsebina“, določa:

8.

Člen 3(2)(e) navedene direktive določa:

9.

Člen 13 zadevne direktive, naslovljen „Ugodnejši nacionalni predpisi“, določa:

B.

Nizozemsko pravo

1.

Vw 2000

10.

Člen 8(e) Vreemdelingenwet 2000 (zakon o tujcih iz leta 2000) ( 5 ) z dne 23. novembra 2000 določa:

11.

Člen 21(1) in (6) Vw 2000 določa:

12.

Člen 45b Vw 2000 določa:

2.

Uredba o tujcih iz leta 2000

13.

Člen 3.5 Vreemdelingenbesluit 2000 (uredba o tujcih iz leta 2000) ( 8 ) z dne 23. novembra 2000 določa:

III.

Spor o glavni stvari in vprašanja za predhodno odločanje

14.

Tožeča stranka v postopku v glavni stvari, E. K., rojena 30. novembra 1960, je ganska državljanka. Njen sin, rojen 10. februarja 2002, ima nizozemsko državljanstvo. E. K. je 9. septembra 2013 na podlagi člena 20 PDEU dobila dovoljenje EU za prebivanje z označbo „družinski član državljana Unije“.

15.

E. K. je 18. februarja 2019 vložila prošnjo, da bi pridobila „dovoljenje EU za prebivanje rezidenta za daljši čas“. Državni sekretar za pravosodje in varnost je 30. avgusta 2019 to prošnjo zavrnil, pri čemer je menil, da E. K., ker je njena pravica do prebivanja začasna, dovoljenja, za katero je zaprosila, ne more dobiti.

16.

Z odločbo z dne 12. decembra 2019 je bilo ugotovljeno, da pritožba, ki jo je vložila E. K., ni utemeljena. Zoper to odločbo je E. K. vložila tožbo pri predložitvenem sodišču.

17.

To sodišče se sprašuje, na prvem mestu, ali začasnost oziroma nezačasnost prebivanja, kadar ima državljan tretje države izvedeno pravico do prebivanja na podlagi člena 20 PDEU, spada v pristojnost držav članic ali pa gre pri tem za pojem, ki mora biti predmet enotne razlage v Uniji.

18.

Na drugem mestu, če je pojem „začasno prebivanje“ pojem prava Unije, si to sodišče postavlja vprašanje, ali je prebivanje državljana tretje države na podlagi izvedene pravice do prebivanja po členu 20 PDEU (v nadaljevanju: izvedena pravica do prebivanja po členu 20 PDEU) začasno ali ne. Navaja namreč, da sodna praksa Sodišča takemu državljanu tretje države ne podeljuje nikakršnih neodvisnih pravic. Morebitne pravice, ki so mu podeljene na podlagi Pogodbe ali sekundarne zakonodaje, so zgolj pravice, ki izhajajo iz izvrševanja pravice do gibanja in prebivanja na ozemlju Unije s strani državljana Unije.

19.

Isto sodišče poudarja, da čeprav Direktiva 2004/38/ES ( 10 ) imetniku izvedene pravice do prebivanja omogoča pridobitev stalne pravice do prebivanja, so države članice privolile v to zakonodajo, v nasprotju z izvedeno pravico do prebivanja po členu 20 PDEU, ki je bila ustvarjena s sodno prakso.

20.

Predložitveno sodišče opozarja, da so s členom 3(2), initio in točka (e), Direktive 2003/109 s področja uporabe te direktive izključeni državljani tretjih držav, ki bivajo samo iz začasnih razlogov. To sodišče pojasnjuje, da ti razlogi zajemajo primere, v katerih se tak državljan tretje države ne namerava trajno nastaniti v zadevni državi. Iz tega sklepa, da je treba za presojo začasnosti oziroma nezačasnosti prebivanja, ki izhaja iz člena 20 PDEU, uporabiti merilo namere za trajno nastanitev. Navedeno sodišče dodaja, da tožena stranka v postopku v glavni stvari priznava, da dovoljenje, izdano staršu mladoletnika iz naslova družinskega življenja na podlagi člena 8 Konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin, ( 11 ) ni začasno.

21.

Na tretjem mestu, predložitveno sodišče se sprašuje o izvajanju člena 3(2), initio in točka (e), Direktive 2003/109 s strani Kraljevine Nizozemske v primeru, da bi se ugotovila začasnost prebivanja državljana tretje države na podlagi izvedene pravice do prebivanja po členu 20 PDEU. Člen 45b Vw 2000 namreč določa, da samo nacionalna dovoljenja, ki dajejo začasno pravico do prebivanja, pomenijo razloge za zavrnitev dovoljenja EU za prebivanje rezidenta za daljši čas. Nasprotno pa naj bi pravice do prebivanja, ki so začasne, vendar temeljijo na pravu Unije, omogočale pridobitev dovoljenja za prebivanje rezidenta za daljši čas.

22.

V teh okoliščinah je rechtbank Den Haag, zittingsplaats Amsterdam (sodišče v Haagu, ki zaseda v Amsterdamu, Nizozemska) prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ta vprašanja:

23.

E. K., nizozemska, danska in nemška vlada ter Evropska komisija so vložile pisna stališča. Te stranke, razen danske vlade, so na obravnavi 7. decembra 2021 ustno predstavile stališča.

IV.

Analiza

24.

S temi vprašanji želi predložitveno sodišče izvedeti, ali gre pri prebivanju državljana tretje države, ki ima izvedeno pravico do prebivanja po členu 20 PDEU, ki jo je Sodišče v sodbi Ruiz Zambrano in sodbi z dne 10. maja 2017, Chavez-Vilchez in drugi ( 12 ), priznalo takemu državljanu tretje države, sicer staršu majhnega otroka, državljana Unije, za začasno ali za nezačasno prebivanje, da bi se med drugim ugotovilo, ali položaj te osebe spada na področje uporabe Direktive 2003/109.

A.

Prvo vprašanje za predhodno odločanje, ki se nanaša na to, ali mora biti začasnost oziroma nezačasnost prebivanja v smislu Direktive 2003/109, kadar ima državljan tretje države izvedeno pravico do prebivanja po členu 20 PDEU, predmet enotne in avtonomne razlage v Uniji

25.

Predložitveno sodišče se s prvim vprašanjem za predhodno odločanje sprašuje, ali je pojem „začasno prebivanje“, ki se pojavi zlasti v členu 3(2), initio in točka (e), Direktive 2003/109, pojem prava Unije ali pa spada v pristojnost držav članic.

26.

Enako kot vse stranke, razen danske vlade, menim, da gre pri tem pojmu za pojem prava Unije, ki mora biti predmet avtonomne in enotne razlage v Uniji.

27.

Iz ustaljene sodne prakse Sodišča je namreč mogoče izluščiti dve pravili.

28.

Prvič, Sodišče je ob podajanju razlage Direktive 2003/109 navedlo, da glede na njen cilj, kot je določen v členu 1(a), opredelitev pojma „zakonito prebivanje“ in pogojev ali pravic, ki so s tem prebivanjem povezane, spada v pristojnost držav članic. ( 13 ) Vseeno je presodilo tudi, da je treba zaradi spoštovanja zahtev po enotni uporabi prava Unije in načela enakosti besedno zvezo „v katerih je bilo njihovo dovoljenje za prebivanje uradno omejeno“ iz člena 3(2)(e) te direktive obravnavati tako, da označuje avtonomen pojem prava Unije, in jo razlagati enotno, ker za opredelitev smisla in obsega tega pojma ni posebnega sklicevanja na pravo držav članic. ( 14 )

29.

Direktiva 2003/109 pa se za opredelitev pomena besed izraza, ki je predmet tega vprašanja za prehodno odločanje, in sicer „bivajo samo iz začasnih razlogov“, nikjer ne sklicuje posebej na pravo držav članic.

30.

Drugič, spoštovanje enotne uporabe in načela enakosti mora še toliko bolj prevladati v zvezi z obsegom in naravo pravic, ki izhajajo iz državljanstva Unije, ( 15 ) kar velja v obravnavani zadevi, saj je pravica državljana tretje države do prebivanja izvedena iz pravic državljana Unije.

31.

Tako predlagam, naj se na to prvo vprašanje odgovori, da je pojem „začasno prebivanje“ zlasti v smislu člena 3(2)(e) Direktive 2003/109 pojem prava Unije, ki ga je treba razlagati avtonomno in enotno.

B.

Drugo in tretje vprašanje za predhodno odločanje, ki se nanašata na to, ali je izvedena pravica do prebivanja po členu 20 PDEU začasna v smislu člena 3(2)(e) Direktive 2003/109

32.

Predložitveno sodišče želi z drugim in tretjim vprašanjem za predhodno odločanje izvedeti, prvič, ali obstaja razlika med izvedeno pravico do prebivanja po členu 20 PDEU in izvedeno pravico do prebivanja, ki se prizna družinskemu članu državljana Unije in jo določa Direktiva 2004/38, ter drugič, ali okoliščina, da je izvedena pravica do prebivanja po členu 20 PDEU odvisna od razmerja odvisnosti med državljanom tretje države, ki ima to pravico, in tem državljanom Unije, zadostuje za to, da je podana začasnost prebivanja. Ti vprašanji se lahko obravnavata skupaj, ker je z njima Sodišče v bistvu vprašano, ali je prebivanje državljana tretje države, ki ima izvedeno pravico do prebivanja po členu 20 PDEU, začasno v smislu člena 3(2)(e) Direktive 2003/109.

33.

Predložitveno sodišče potrebuje odgovor na ti vprašanji, da bi ugotovilo, ali E. K. lahko pridobi status rezidenta za daljši čas na podlagi člena 4(1) Direktive 2003/109, ki določa, da države članice ta status podelijo državljanom tretjih držav, ki so pred predložitvijo ustrezne vloge pet let zakonito in neprekinjeno prebivali na njihovem ozemlju, pri čemer je treba opozoriti, da je v členu 4(2) te direktive določeno, da se „[z]a izračun obdobja iz odstavka 1 […] ne upoštevajo obdobja prebivanja iz razlogov, omenjenih v členu 3(2)(e) […]“.

34.

Če se torej prebivanje državljana tretje države, ki ima izvedeno pravico do prebivanja po členu 20 PDEU, opredeli kot začasno v smislu člena 3(2)(e) Direktive 2003/109, trajanja tega prebivanja ne bo mogoče upoštevati pri izračunu potrebnega petletnega trajanja prebivanja, ki se v členu 4 te direktive zahteva za pridobitev statusa rezidenta za daljši čas.

35.

V obravnavani zadevi ni sporno, da je imela E. K. izvedeno pravico do prebivanja po členu 20 PDEU v petletnem obdobju pred vložitvijo prošnje za rezidenta za daljši čas.

36.

To vprašanje je ločeno od vprašanja, ali bi lahko tožeča stranka iz postopka v glavni stvari, potem ko je njen otrok, državljan Unije, postal polnoleten, še naprej imela izvedeno pravico do prebivanja, vezano na odvisnost njenega otroka od nje, za kar se zdi, da načeloma ne povzroča težav z vidika sodne prakse, če nacionalno sodišče ugotovi ta položaj odvisnosti, ki bo presojan strožje kot v primeru majhnega otroka. ( 16 )

37.

V zvezi s tem je treba poudariti, da ima E. K. trenutno, kot je bilo opozorjeno na obravnavi, pravico do prebivanja, vezano na „zasebno in družinsko življenje“, ki temelji na členu 8 EKČP in s katero ji bo po izteku petletnega obdobja zagotovljena upravičenost do statusa rezidenta za daljši čas.

38.

Teze, ki se postavljajo, si v resnici nasprotujejo glede vprašanja, ali je rešitev odvisna samo od logike, na kateri temelji Direktiva 2003/109, ali pa je treba upoštevati posebnost te izvedene pravice do prebivanja po členu 20 PDEU, da bi se ji zagotovili učinki, ki bodo strogo omejeni na cilj, ki je narekoval njeno priznanje v sodni praksi, in sicer omogočiti državljanu Unije dejansko izvrševanje bistva pravic, ki so mu podeljene z njegovim statusom. Cilj, ki ga je uresničevalo Sodišče, ni bil, da se državljanu tretje države, ki spremlja in skrbi za tega državljana Unije, ki je odvisen od njega, podelijo lastne pravice ali da se v nekem dejanskem položaju za tega državljana tretje države ustvarijo lastne pravice zunaj tega razmerja odvisnosti.

39.

Predlagam, da se najprej uporabijo tradicionalne metode razlage, preden se nato presodi posebnost izvedene pravice do prebivanja po členu 20 PDEU in se nazadnje ta pravica primerja z izvedenimi pravicami do prebivanja, ki omogočajo dostop do dovoljenja za daljši čas.

1.

Začasnost prebivanja v smislu člena 3(2)(e) Direktive 2003/109 z vidika metod razlage

40.

Na prvem mestu, za jezikovno metodo se zdi, da privede do take razlage izraza „začasni razlogi“ prebivanja, ki izvedeno pravico do prebivanja po členu 20 PDEU izključuje s področja uporabe Direktive 2003/109.

41.

Začasnost namreč označuje tisto, kar traja le omejeno dolgo, in zato nasprotuje stalnosti ali dokončnosti prebivanja. Pomeni, da je prebivanje že od začetka predvideno kot kratkotrajno. Pri tem pomenu ni mogoče zanikati, da prebivanje, ki je rezultat izvrševanja izvedene pravice do prebivanja po členu 20 PDEU, ni ne stalno ne dokončno, saj je njegovo trajanje vezano na obstoj položaja odvisnosti med staršem, ki ima to pravico, in njegovim otrokom. To prebivanje je torej „začasno“ v dobesednem pomenu izraza.

42.

Na drugem mestu, s teleološkega vidika bi bila, nasprotno, presoja prej obratna. Iz ciljev Direktive 2003/109, ki so navedeni v uvodnih izjavah 4 in 6, namreč izhaja, da sta trajna nastanitev ter zakonito in nepretrgano prebivanje na zadevnem ozemlju bistvena elementa za pridobitev statusa rezidenta za daljši čas ter za omogočanje gospodarske in družbene kohezije.

43.

Ni sporno, da se okoliščina, da je bil otrok celotno obdobje svoje mladoletnosti vzgajan v neki državi, lahko kaže – čeprav to ne velja vedno – v trajni nastanitvi in v razmeroma dolgem, celo zelo dolgem trajanju prebivanja, ki je lahko daljše od obdobja petih let, ki se z Direktivo 2003/109 zahteva za pridobitev statusa rezidenta za daljši čas.

44.

Omeniti je treba tudi primere, ki so v tej direktivi podani kot začasni razlogi za prebivanje iz člena 3(2)(e) navedene direktive, in sicer osebe au-pair, sezonski delavci ali delavci, ki jih je napotil izvajalec storitev zaradi čezmejnega izvajanja storitev. Ti primeri kažejo, da je to prebivanje že od začetka predvideno kot kratkotrajno. Iz tega je mogoče na eni strani sklepati, da vzgajanje otroka v državi ni primerljivo s prebivanjem au-pair ali sezonskim delom ter da na drugi strani začasnost tega prebivanja ni enake narave kot pri primerih prebivanja, ki so navedeni v zadevni direktivi. Tako se glede na cilje Direktive 2003/109 zdi, da je začasnost prebivanja mogoče razlagati tako, da ne vključuje trajne nastanitve že od začetka prebivanja.

45.

V prid temu govorijo številni elementi. Na eni strani je v obrazložitvenem memorandumu predloga direktive, ki je pripeljal do sprejetja Direktive 2003/109, glede njenega področja uporabe natančno navedeno, da so „[e]dine izključene kategorije […] tiste, ki se ne nameravajo nastaniti, zlasti osebe, ki prebivajo zaradi študija ali opravljanja sezonskega dela, ali osebe, ki so upravičene do začasne zaščite“. ( 17 ) Na drugi strani je Komisija veliko bolj nedavno v svojem poročilu o migracijah in azilu, predstavljenem 29. septembra 2021, napovedala, da bo predlagala revizijo direktive o rezidentih za daljši čas, da bi se izboljšale pravice in mobilnost znotraj Unije za tiste migrante, ki so že dobro vključeni v državah članicah. ( 18 ) Nazadnje, ko je bilo Sodišče zaprošeno za razlago druge kategorije pravic do prebivanja, izključenih iz Direktive na podlagi člena 3(2)(e), to so „uradno omejena dovoljenja“, se je opredelilo do „začasnih razlogov“ z navedbo, da taki razlogi „ne odraža[jo] […] volje [državljana tretje države], da bi se trajno nastanil na ozemlju držav članic“. ( 19 )

46.

Poleg tega lahko socialne in ekonomske posledice otrokovega šolanja prispevajo k integraciji staršev, pri čemer je treba opozoriti, da imajo države članice na podlagi člena 5(2) Direktive 2003/109 možnost, da v skladu s svojo nacionalno zakonodajo preverjajo pogoje za integracijo državljanov tretjih držav. Vendar države članice o integraciji neke osebe ne odločajo v fazi preizkusa pogoja glede trajanja in narave prebivanja, čeprav se z Direktivo 2003/109 nedvomno uresničuje cilj integracije.

47.

Očitno je torej, da je namera za nastanitev tista, ki mora omogočiti razjasnitev pojma „začasni razlogi“ iz člena 3(2)(e) Direktive 2003/109. Tako je treba vprašanje, ali je bilo prebivanje mišljeno kot trajno in ali se je starš, ki je spremljal državljana Unije, nameraval nastaniti, analizirati v trenutku, ko je bila začasna pravica do prebivanja priznana. To pomeni, da je treba zavrniti subjektivni pojem namere za nastanitev, ki bi lahko obstajala za nekatere začasne pravice do prebivanja, ki so izrecno izključene s področja uporabe te direktive, kot so primeri oseb au-pair, pri katerih bi se lahko na koncu pojavila taka namera, da se nastanijo. Nasprotno pa je jasno, da se oseba, ki ima dovoljenje za prebivanje za delo kot au-pair v družini, ne namerava nastaniti iz tega razloga. Enako se ne bi smela upoštevati integracija, saj gre pri njej, kot sem navedel v prejšnji točki, za drug pogoj za pridobitev statusa rezidenta za daljši čas, pri katerem se upošteva način, kako je potekalo prebivanje, ne pa razlog, iz katerega je bilo dovoljeno.

48.

Na tretjem mestu, uporaba subjektivne razlage prav tako ne omogoča jasnega izoblikovanja analize, ki bi govorila v prid vključitve izvedene pravice do prebivanja po členu 20 PDEU na področje uporabe Direktive 2003/109.

49.

Čeprav je v obrazložitvenem memorandumu predloga direktive na prvi pogled omenjena namera družin državljanov Unije, da se nastanijo, ( 20 ) je treba vseeno upoštevati, da je bil razlog za to navedbo samo ta, da je zadevni predlog prvotno vseboval člen 3(3), ki se je nanašal posebej na družine teh državljanov Unije, ki so izvrševali svojo svobodo gibanja. ( 21 ) Ta odstavek je med zakonodajnim postopkom izginil, ker je bilo ocenjeno, da ni razumljiv in da je treba vprašanje obravnavati v okviru direktive o svobodi gibanja. ( 22 ) Položaj družin je bil torej v okviru pogajanj o navedenem predlogu omenjen zgolj ob predpostavki, da je državljan Unije predhodno izvrševal to svoboščino, in je bil nato izločen.

50.

Po mojem mnenju se nič bolj ni mogoče sklicevati na dejstvo, da besedilo Direktive po sodbi Ruiz Zambrano ni bilo spremenjeno. Ta odločba je bila namreč izdana povsem ob koncu pogajanj o reviziji Direktive 2003/109 z Direktivo 2011/51/EU ( 23 ) in je ob tej priložnosti (ne tako ne drugače) ni bilo mogoče upoštevati.

51.

Na četrtem mestu, uporaba sistematične razlage me v resnici napeljuje k mnenju, da je narava zadevne izvedene pravice do prebivanja zelo posebna.

2.

Posebnost izvedene pravice do prebivanja po členu 20 PDEU

52.

Naj spomnim, da je Sodišče v sodbi Ruiz Zambrano postavilo načelo, da je „[č]len 20 PDEU […] treba razlagati tako, da nasprotuje temu, da država članica, prvič, državljanu tretje države, ki vzdržuje svoje mladoletne otroke, ki so državljani Unije, zavrne prebivanje v državi članici, v kateri imajo ti stalno prebivališče in katere državljani so, in drugič, temu državljanu tretje države zavrne izdajo delovnega dovoljenja, ker bi taki odločbi tem otrokom onemogočili dejansko izvrševanje bistva pravic, ki so podeljene s statusom državljana Unije“. ( 24 )

53.

V poznejših sodbah je bilo pojasnjeno, da „določbe Pogodbe, ki se nanašajo na državljanstvo Unije, državljanom tretjih držav ne podeljujejo nikakršnih neodvisnih pravic“ in da „morebitne pravice, ki jih imajo [ti] državljani tretjih držav na podlagi določb Pogodbe o državljanstvu Unije, niso lastne pravice teh državljanov, temveč so pravice, ki so izvedene iz pravic, ki jih ima državljan Unije“. ( 25 ) Sodišče je natančneje navedlo, da se to nanaša na zelo posebne položaje, v katerih bi bil temu državljanstvu Unije odvzet polni učinek, „če bi bil zaradi zavrnitve te pravice [do prebivanja državljanu tretje države] ta državljan [Unije] dejansko prisiljen zapustiti ozemlje Unije kot celoto in bi bil tako prikrajšan za učinkovito uživanje bistva pravic, podeljenih s tem statusom“. ( 26 )

54.

S to smerjo sodne prakse je bila tako ustvarjena izvedena pravica do prebivanja, da bi se zajeli zelo posebni položaji na področju pravice državljanov tretjih držav do prebivanja, ki spada v pristojnost držav članic. Ker je bila ta izvedena pravica do prebivanja odobrena samo v korist državljana Unije, je bila ta razširitev izravnana s tem, da ni bila določena nobena lastna pravica tega državljana tretje države, ampak samo pravica do prebivanja zaradi državljanstva Unije njegovega otroka v položaju odvisnosti in med trajanjem tega položaja odvisnosti.

55.

Ni pa mogoče zanikati, da Direktiva 2003/109 z uvedbo statusa rezidenta za daljši čas določa izvajanje lastne pravice državljanov tretjih držav, če ti izpolnjujejo pogoje iz poglavij I in II te direktive. Poleg tega so v njej kot primeri prebivanja „iz začasnih razlogov“, ki so izključeni s področja uporabe te direktive, navedeni le primeri, v katerih imajo državljani tretjih držav osebno pravico do prebivanja (na primer osebe au-pair). Tako tudi to, da ima oseba lastno pravico do prebivanja, ( 27 ) ne zadostuje, da bi to prebivanje spadalo na področje uporabe navedene direktive in da bi bila torej pod nekaterimi pogoji upravičena do statusa rezidenta za daljši čas.

56.

Tako se mi zdi, da E. K., ki ima na podlagi sodbe Ruiz Zambrano le izvedeno pravico do prebivanja, vezano na obstoj položaja odvisnosti njenega otroka, nima lastne pravice do prebivanja. Ta nemožnost imeti lastne pravice, ki jo je treba navezati na namero za trajno nastanitev, je tisto, na čemer temelji Direktiva 2003/109.

57.

Vsekakor menim, da bi upoštevanje namere E. K. za trajno nastanitev na ozemlju zadevne države članice, da bi se lahko po izteku petletnega prebivanja na podlagi izvedene pravice do prebivanja zanjo uporabile določbe Direktive 2003/109, presegalo posledice, ki jih je Sodišče želelo izpeljati iz člena 20 PDEU na tem področju. Po mojem mnenju je namreč namera za trajno nastanitev sestavni del lastnih pravic državljana tretje države, ki jih ta zaradi izvedene narave svoje pravice do prebivanja ne more zahtevati. Poleg tega bi razlaganje te direktive v smislu, ki ga predlaga E. K., pomenilo, kot je Komisija poudarila v svojem stališču, da bi E. K. lahko pridobila ne le status rezidenta za daljši čas, ampak prek njega tudi pravico do prebivanja v drugih državah članicah. ( 28 )

58.

Dokler obstaja razmerje odvisnosti z otrokom, ki je državljan Unije, kar mora preveriti predložitveno sodišče, lahko namreč starš ostane na ozemlju, da zagotovi, da njegov otrok dejansko izvršuje bistvo pravic državljana Unije.

59.

Nasprotno pa je Sodišče odločilo, da „le dejstvo, da bi si državljan države članice […] zaradi ohranitve družinske skupnosti na ozemlju Unije lahko zaželel, da lahko njegovi družinski člani brez državljanstva države članice prebivajo z njim na ozemlju Unije, samo po sebi ne zadošča za ugotovitev, da bi bil državljan Unije prisiljen zapustiti ozemlje Unije, če taka pravica ni podeljena“ ( 29 ). Tako iz člena 20 PDEU ne izhaja pravica do prebivanja zaradi ohranitve enotnosti družine, če odhod državljana tretje države ne bi pomenil odhoda tega državljana Unije samega. Torej ni varovana sama pravica do enotnosti družine, ampak možnost navedenega državljana Unije, da ostane na ozemlju.

60.

V okviru vmesnega sklepa ugotavljam, da – če se upošteva posebnost izvedene pravice do prebivanja po členu 20 PDEU – se oseba, ki ima to pravico, ne namerava nastaniti in da se mi zato zdi to prebivanje izključeno s področja uporabe Direktive 2003/109, saj temelji na začasnem razlogu.

61.

Vprašati se je mogoče tudi, ali ne bi bila izključitev prebivanja, ki izhaja iz pravice do prebivanja, izvedene iz člena 20 PDEU, s področja uporabe Direktive v resnici nujna posledica njene narave, ki ne ustvarja nobene lastne pravice.

3.

Posebnost izvedene pravice do prebivanja po členu 20 PDEU pri preizkusu razlogovanja po analogiji

62.

Glavni argument E. K. in Komisije za to, da bi se izvedeni pravici do prebivanja po členu 20 PDEU zagotovili učinki zaradi pridobitve statusa rezidenta za daljši čas, izhaja iz tega, da v pravu Unije obstajajo primeri izvedenih pravic do prebivanja, ki dajejo dostop do stalne pravice do prebivanja, ki je lastna pravica. Torej bi bilo primerno razlogovati po analogiji.

63.

Na tej premisi temelji drugo vprašanje za predhodno odločanje, ki se sklicuje na določbe Direktive 2004/38, katere člen 16(2) določa, da po izteku petih let izvedena pravica do prebivanja omogoči dostop do stalne pravice do prebivanja. ( 30 ) E. K. se v svojem stališču sklicuje tudi na člen 15 Direktive 2003/86/ES, ( 31 ) ki določa nevezano dovoljenje za prebivanje za družinske člane sponzorja. ( 32 )

64.

Kar zadeva Direktivo 2004/38, se analogija z mehanizmom, ki se izvaja s to direktivo, na prvi pogled lahko zdi privlačna, saj so dejanske okoliščine, kadar se nanje gleda z vidika starša, enake: starš, ki je državljan tretje države, ima izvedeno pravico do prebivanja, vezano na status državljana Unije njegovega otroka, v obdobju, ki presega pet let. Poleg tega ti izvedeni pravici do prebivanja nastopata na področju prostega gibanja oseb, pri čemer pravo Unije prek njiju varuje to svoboščino tega državljana Unije. ( 33 ) V primerih, zajetih z navedeno direktivo in členom 21 PDEU, ( 34 ) to staršu omogoča, da po izteku petih let pridobi stalno pravico do prebivanja.

65.

Vendar je med tema izvedenima pravicama do prebivanja več pomembnih razlik.

66.

Prvič, izvedeno pravico do prebivanja in stalno pravico do prebivanja, ki izhaja iz nje, na podlagi Direktive 2004/38 so države članice izrecno podelile družinskim članom državljanov Unije, ki so državljani tretjih držav, medtem ko je Sodišče upoštevalo vidik državljana Unije, ki bi mu lahko bilo onemogočeno izvrševanje pravic, povezanih z njegovim statusom, da je izvedeno pravico do prebivanja po členu 20 PDEU podelilo državljanu tretje države, od katerega je ta državljan Unije odvisen.

67.

Drugič, dejanska položaja, obravnavana z vidika navedenega državljana Unije, se v resnici razlikujeta. Direktiva 2004/38 se namreč ne uporablja, če ta državljan Unije ni nikoli uresničeval svoje pravice do prostega gibanja in je vseskozi prebival v državi članici, katere državljan je, ( 35 ) kar je položaj otroka E. K. Tako je izvedena pravica do prebivanja po členu 20 PDEU, ki jo je priznalo Sodišče, utemeljena le, dokler traja položaj odvisnosti med otrokom, državljanom Unije, in njegovim staršem, državljanom tretje države. Zato za zaščito dejanskega izvrševanja bistvenih pravic, ki jih ima državljan Unije na podlagi svojega statusa, ni potrebno, da se izvedena pravica do prebivanja po členu 20 PDEU podaljšuje s stalno pravico do prebivanja v korist starša, ki je državljan tretje države, če se položaj odvisnosti ohranja.

68.

Poleg tega je očitno, da Sodišče tudi za Direktivo 2004/38, s katero se uresničujeta cilja varstva družinskega življenja in integracije družine v državo članico gostiteljico, ta cilja šteje za drugotnega pomena glede na primarni cilj, ki je spodbujati prosto gibanje državljanov Unije. ( 36 ) Pravici do prostega gibanja in prebivanja otroka E. K. pa nista ovirani, dokler trajata položaj odvisnosti od njegovega starša in torej izvedena pravica tega starša do prebivanja. Ko bo ta položaj odvisnosti prenehal, morebiten odhod starša ne bo samodejno povzročil odhoda otroka, državljana Unije.

69.

Sodišče je sicer res potegnilo analogijo med omejitvami svobode gibanja zaradi javnega reda, javne varnosti in javnega zdravja, ki so določene v členu 27 Direktive 2004/38, na eni strani ter omejitvami, na katere se lahko države članice vedno sklicujejo v okviru državljanstva Unije, uvedenega s členom 20 PDEU, na drugi strani. ( 37 )

70.

Tudi to razlogovanje po analogiji ni dovolj, da bi me prepričalo, saj se to sklicevanje na grožnjo za javni red nanaša na možnost oziroma nemožnost, da se izvedena pravica do prebivanja po členu 20 PDEU omeji, medtem ko v obravnavanem primeru E. K. zahteva podelitev lastne pravice do prebivanja imetniku te izvedene pravice do prebivanja. Nazadnje, glede pogoja v zvezi z zadostnimi sredstvi, ki se prav tako lahko uporabi za omejitev izvedene pravice do prebivanja, je Sodišče odklonilo razlogovanje po analogiji med ureditvijo, ki izhaja iz Direktive 2004/38, in ureditvijo, ki izhaja iz člena 20 PDEU, pri čemer je navedlo, da „člen 20 PDEU – kadar med državljanom Unije in državljanom tretje države, ki je njegov družinski član, obstaja razmerje odvisnosti […] – nasprotuje temu, da država članica določi izjemo od izvedene pravice do prebivanja, ki je s tem členom priznana temu državljanu tretje države, samo zato, ker navedeni državljan Unije nima zadostnih sredstev“. ( 38 ) Tako tudi pri presoji omejitev izvedene pravice do prebivanja (kar ni predmet obravnavane zadeve) Sodišče zavrača samodejno uporabo razlogovanja po analogiji.

71.

Kar zadeva Direktivo 2003/86, na katero se sklicuje E. K., je razmišljanje o analogiji še bolj kočljivo. Sodišče je namreč pred kratkim opozorilo, da državljani tretjih držav, ki so zakonci državljana Unije in ki so bili žrtve družinskega nasilja, ki ga je izvajal njihov zakonec, glede ohranitve njihove pravice do prebivanja na ozemlju zadevne države članice niso v primerljivem položaju glede na to, ali se za njihov položaj uporablja Direktiva 2004/38 ali Direktiva 2003/86. ( 39 ) Poleg tega so družinski člani teh državljanov Unije izrecno izključeni s področja uporabe te direktive. ( 40 ) Nazadnje, čeprav je bil primer navedenih državljanov Unije, ki niso izvrševali svobode gibanja, vstavljen v prvotni predlog direktive o pravici do združitve družine, ni bil uporabljen v različici, ki je bila sprejeta. ( 41 )

72.

Razlogovanje po analogiji z določbami sekundarne zakonodaje torej ne omogoča presoje, da obstaja lastna pravica državljana tretje države do utrditve njegove izvedene pravice do prebivanja, ki izhaja iz člena 20 PDEU.

73.

Vseeno je treba pojasniti, da člen 13 Direktive 2003/109 določa, da lahko države članice izdajo stalna ali neomejena dovoljenja pod milejšimi pogoji, kot so predpisani s to direktivo. V zvezi s tem je iz elementov iz spisa razvidno, da je nizozemska uprava lahko izdala dovoljenje za prebivanje na podlagi člena 8 EKČP, in ta uprava je na obravnavi priznala, da bo to dovoljenje po izteku petih let lahko omogočilo pravico do statusa rezidenta za daljši čas. Ugotoviti je treba, da navedeno dovoljenje ne bo omogočalo dostopa do pravice do prebivanja v drugih državah članicah.

74.

Če se upoštevata posebnost izvedene pravice do prebivanja po členu 20 PDEU ter dejstvo, da to prebivanje ne izkazuje namere za trajno nastanitev in ga je zato mogoče opredeliti kot prebivanje iz začasnih razlogov, kar utemeljuje izključitev s področja uporabe navedene direktive, menim, da ta izvedena pravica do prebivanja zaradi svoje začasnosti ne omogoča upravičenosti do statusa rezidenta za daljši čas, določenega v členu 4 zadevne direktive.

75.

Torej je treba člen 3(2)(e) Direktive 2003/109 razlagati tako, da prebivanje državljana tretje države, ki ima izvedeno pravico do prebivanja po členu 20 PDEU, pomeni prebivanje samo iz začasnih razlogov.

C.

Četrto vprašanje za predhodno odločanje, ki se nanaša na skladnost nacionalnega prava, ki iz pridobitve statusa rezidenta EU za daljši čas izključuje le kratkotrajna nacionalna dovoljenja, z Direktivo 2003/109

76.

Predložitveno sodišče se sprašuje o združljivosti nacionalnega prava z Direktivo 2003/109, ker naj bi bilo nacionalno pravo bolj ugodno od te direktive, saj naj bi to pravo za dovoljenja EU za prebivanje za daljši čas izključevalo le kratkotrajna nacionalna dovoljenja.

77.

Glede na predlagana odgovora na druga vprašanja, iz katerih izhaja, da izvedena pravica do prebivanja po členu 20 PDEU ne spada na področje uporabe navedene direktive, ni treba odgovoriti na to vprašanje.

V.

Predlog

78.

Ob upoštevanju zgornjih preudarkov Sodišču predlagam, naj na vprašanja za predhodno odločanje, ki jih je postavilo rechtbank Den Haag, zittingsplaats Amsterdam (sodišče v Haagu, ki zaseda v Amsterdamu, Nizozemska), odgovori: