I 

Johdanto

1.

Voiko vanhempi, joka on kolmannen maan kansalainen ja oleskelee jäsenvaltiossa sen oikeuden johdosta, joka hänellä on sen perusteella, että hänen alaikäisellä lapsellaan on Euroopan unionin kansalaisuus, vedota kyseisen jäsenvaltion viranomaisissa tähän oleskeluun saadakseen pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen aseman?

2.

Unionin tuomioistuin on 8.3.2011 annetusta tuomiosta Ruiz Zambrano ( 2 ) ja 10.5.2017 annetusta tuomiosta Chavez-Vilchez ym. ( 3 ) ilmenevässä oikeuskäytännössään katsonut, että sellaisen lapsen vanhemmilla, joka on unionin kansalainen ja joka on riippuvainen heistä, on lapsella olevista kansalaisen oikeuksista johdettu oleskeluoikeus. Vanhemmat voivat siis pysytellä sen jäsenvaltion alueella, jossa lapsi asuu, niin kauan kuin riippuvuus on olemassa. Kun tämä riippuvuussuhde päättyy, johdettu oleskeluoikeus päättyy vastaavasti.

3.

Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pohtii, voivatko vanhemmat tämän oleskelun perusteella vedota riittävän pitkään asumiseen hakeakseen pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen asemaa. Ghanan kansalainen E.K., joka on oleskellut Alankomaissa useita vuosia sittemmin täysi-ikäiseksi tulleen poikansa kanssa, on tehnyt tällaisen hakemuksen Staatssecretaris van Justitie en Veiligheidille (oikeus- ja turvallisuusasioista vastaava valtiosihteeri, Alankomaat). Hakemus on hylätty, ja sitä koskeva asia on vireillä ennakkoratkaisua pyytäneessä tuomioistuimessa.

4.

Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pohtii, eikö kyseessä olevan oleskelun erityisluonne mahdollista oleskelun luokittelemista pitkään oleskelleiden kolmansien maiden kansalaisten asemasta 25.11.2003 annetun neuvoston direktiivin 2003/109/EY ( 4 ) 3 artiklan 2 kohdan e alakohdassa tarkoitettuun tilapäisten oleskelujen luokkaan. Jos oleskelu voidaan luokitella tilapäiseksi, se ei kuulu direktiivin soveltamisalaan.

5.

Päädyn tässä ratkaisuehdotuksessa katsomaan, että direktiivin 3 artiklan 2 kohdan e alakohdassa tarkoitettu tilapäisen oleskelun käsite on unionin oikeuden käsite ja että SEUT 20 artiklaan perustuva johdettu oleskeluoikeus kuuluu tähän luokkaan.

II 

Asiaa koskevat oikeussäännöt

A 

Direktiivi 2003/109

6.

Direktiivin 2003/109 johdanto-osan 4, 6 ja 17 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:

7.

Direktiivin 1 artiklassa, jonka otsikko on ”Asiasisältö”, säädetään seuraavaa:

8.

Direktiivin 3 artiklan 2 kohdan e alakohdassa säädetään seuraavaa:

9.

Direktiivin 13 artiklassa, jonka otsikko on ”Suotuisammat kansalliset säännökset”, säädetään seuraavaa:

B 

Alankomaiden oikeus

1. 

Vw 2000

10.

Vuoden 2000 ulkomaalaislain (Vreemdelingenwet 2000), ( 5 ) joka on annettu 23.11.2000, 8 §:n e kohdassa säädetään seuraavaa:

11.

Vw 2000:n 21 §:n 1 ja 6 momentissa säädetään seuraavaa:

12.

Vw 2000:n 45b §:ssä säädetään seuraavaa:

2. 

Vuoden 2000 ulkomaalaisasetus

13.

Vuoden 2000 ulkomaalaisasetuksen (Vreemdelingenbesluit 2000), ( 8 ) joka on annettu 23.11.2000, 3.5 §:ssä säädetään seuraavaa:

III 

Pääasia ja ennakkoratkaisukysymykset

14.

Pääasian kantaja E.K., joka on syntynyt 30.11.1960, on Ghanan kansalainen. Hänellä on 10.2.2002 syntynyt poika, joka on Alankomaiden kansalainen. Kantaja sai 9.9.2013 SEUT 20 artiklan perusteella EU-oleskeluluvan, jossa on merkintä ”unionin kansalaisen perheenjäsen”.

15.

E.K. haki 18.2.2019 pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen EU-oleskelulupaa. Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid hylkäsi hakemuksen 30.8.2019 sen perusteella, ettei E.K. voinut saada hakemaansa lupaa, koska hänen oleskeluoikeutensa oli tilapäinen.

16.

E.K:n oikaisuvaatimus todettiin 12.12.2019 tehdyllä päätöksellä perusteettomaksi. E.K. on nostanut tästä päätöksestä kanteen ennakkoratkaisua pyytäneessä tuomioistuimessa.

17.

Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pohtii ensinnäkin, että kun kolmannen maan kansalaisella on SEUT 20 artiklaan perustuva johdettu oleskeluoikeus, kuuluuko sen ratkaiseminen, onko oleskelu tilapäistä vai ei, jäsenvaltioiden toimivaltaan vai onko kyse käsitteestä, jota on tulkittava unionissa yhtenäisesti.

18.

Jos tilapäisen oleskelun käsite on unionin oikeuden käsite, ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pohtii toiseksi, onko kolmannen maan kansalaisen oleskelu, joka perustuu SEUT 20 artiklaan perustuvaan johdettuun oleskeluoikeuteen (jäljempänä SEUT 20 artiklaan perustuva johdettu oleskeluoikeus), tilapäistä vai ei. Se toteaa nimittäin, ettei unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä anneta tällaiselle kolmannen maan kansalaiselle mitään itsenäistä oikeutta. Heille perussopimuksen tai johdetun oikeuden nojalla annetut mahdolliset oikeudet ovat vain oikeuksia, jotka seuraavat siitä, että unionin kansalainen käyttää oikeuttaan liikkua ja oleskella unionin alueella.

19.

Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa, että vaikka direktiivin 2004/38/EY ( 10 ) mukaan johdetun oleskeluoikeuden haltija voi saada pysyvän oleskeluoikeuden, tämä on jäsenvaltioiden hyväksymä sääntely toisin kuin SEUT 20 artiklaan perustuva johdettu oleskeluoikeus, joka on luotu oikeuskäytännössä.

20.

Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin muistuttaa, että direktiivin 2003/109 3 artiklan 2 kohdan e alakohdassa suljetaan direktiivin soveltamisalan ulkopuolelle kolmansien maiden kansalaiset, jotka oleskelevat maassa pelkästään tilapäisistä syistä. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tuo esiin, että nämä syyt kattavat tilanteita, joissa kolmannen maan kansalaisella ei ole tarkoitusta asettautua kyseiseen maahan pysyvästi. Se päättelee tästä, että pysyvää asettautumista koskevaa tarkoitusta koskevaa arviointiperustetta on käytettävä arvioitaessa, onko SEUT 20 artiklaan perustuva oleskelu tilapäistä vai ei. Kyseinen tuomioistuin toteaa lisäksi, että pääasian vastaaja myöntää, että alaikäisen vanhemmalle perhe-elämän perusteella myönnetty lupa, joka perustuu ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi tehdyn yleissopimuksen ( 11 ) 8 artiklaan, ei ole tilapäinen.

21.

Kolmanneksi ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pohtii direktiivin 2003/109 3 artiklan 2 kohdan e alakohdan täytäntöönpanoa Alankomaiden kuningaskunnassa, jos on katsottava, että kolmannen maan kansalaisen oleskelu, joka perustuu SEUT 20 artiklaan perustuvaan johdettuun oleskeluoikeuteen, on tilapäistä. Vw 2000:n 45b §:ssä säädetään nimittäin, että vain kansalliset oleskeluluvat, jotka antavat oikeuden tilapäiseen oleskeluun, ovat pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen oleskeluluvan – EU hylkäämisen perusteita. Sitä vastoin tilapäiset mutta unionin oikeuteen perustuvat oleskeluoikeudet mahdollistavat pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen oleskeluluvan saamisen.

22.

Tässä tilanteessa rechtbank Den Haag, zittingsplaats Amsterdam (Haagin alioikeus, Amsterdamin istuntopaikka, Alankomaat) on päättänyt lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:

23.

Kirjallisia huomautuksia ovat esittäneet E.K., Alankomaiden, Tanskan ja Saksan hallitukset sekä Euroopan komissio. Nämä osapuolet Tanskan hallitusta lukuun ottamatta esittivät suulliset huomautuksensa 7.12.2021 pidetyssä istunnossa.

IV 

Asian tarkastelu

24.

Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pyrkii näillä kysymyksillä selvittämään, onko kolmannen maan kansalaisen, jolla on SEUT 20 artiklaan perustuva johdettu oleskeluoikeus, jonka unionin tuomioistuin on tuomiossa Ruiz Zambrano ja 10.5.2017 annetussa tuomiossa Chavez-Vilchez ym. ( 12 ) tunnustanut kolmannen maan kansalaiselle, joka on unionin kansalaisen asemassa olevan pienen lapsen vanhempi, oleskelu tilapäistä, jotta se voisi ratkaista erityisesti, kuuluuko kyseisen henkilön tilanne direktiivin 2003/109 soveltamisalaan.

A 

Ensimmäinen ennakkoratkaisukysymys, joka koskee sitä, onko direktiivissä 2003/109 tarkoitettua oleskeluoikeuden tilapäisyyttä tulkittava unionissa yhtenäisesti ja itsenäisesti, kun kolmannen maan kansalaisella on SEUT 20 artiklaan perustuva johdettu oleskeluoikeus

25.

Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin kysyy ensimmäisellä ennakkoratkaisukysymyksellään, onko erityisesti direktiivin 2003/109 3 artiklan 2 kohdan e alakohdassa oleva tilapäisen oleskelun käsite unionin oikeuden käsite vai kuuluuko se jäsenvaltioiden toimivaltaan.

26.

Katson samalla tavoin kuin kaikki osapuolet Tanskan hallitusta lukuun ottamatta, että käsite on unionin oikeuden käsite, jota on unionissa tulkittava yhtenäisesti ja itsenäisesti.

27.

Unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön perusteella voidaan nimittäin johtaa kaksi sääntöä.

28.

Yhtäältä unionin tuomioistuin on direktiiviä 2003/109 tulkitessaan todennut, että kun otetaan huomioon direktiivin tarkoitus, sellaisena kuin se asetetaan direktiivin 1 artiklan a alakohdassa, ”laillisen oleskelun” käsitteen ja tällaista oleskelua koskevien edellytysten tai oikeuksien määrittäminen kuuluu jäsenvaltioiden toimivaltaan. ( 13 ) Se on kuitenkin todennut myös, että on katsottava, että direktiivin 3 artiklan 2 kohdan e alakohdan sanamuodossa ”jos henkilöiden oleskelulupa on tarkoituksella rajoitettu” ilmaistaan unionin oikeuden itsenäinen käsite ja että sitä on sen vuoksi, ettei säännöksessä ole nimenomaista viittausta jäsenvaltioiden oikeuteen, tulkittava yhtenäisesti tämän käsitteen sisällön ja soveltamisalan määrittämiseksi, jotta noudatettaisiin unionin oikeuden yhtenäisen soveltamisen vaatimuksia ja yhdenvertaisuusperiaatetta. ( 14 )

29.

Direktiivissä 2003/109 ei kuitenkaan ole mitään nimenomaista viittausta jäsenvaltioiden oikeuteen tässä ennakkoratkaisukysymyksessä kyseessä olevan ilmaisun eli ”oleske[lu] maassa pelkästään tilapäisesti” sanamuodon merkityssisällön määrittelemiseksi.

30.

Toisaalta yhtenäisen soveltamisen ja yhdenvertaisuusperiaatteen noudattamisen on sitäkin suuremmalla syyllä oltava etusijalla, kun on kyse unionin kansalaisuudesta aiheutuvien oikeuksien laajuudesta ja luonteesta, ( 15 ) kuten tässä tapauksessa, sillä kolmannen maan kansalaisen oleskeluoikeus johtuu unionin kansalaisen oikeuksista.

31.

Ehdotan näin ollen, että ensimmäiseen kysymykseen vastataan siten, että tilapäisen oleskelun käsite, jotka tarkoitetaan erityisesti direktiivin 2003/109 3 artiklan 2 kohdan e alakohdassa, on unionin oikeuden käsite, jota on tulkittava itsenäisesti ja yhtenäisesti.

B 

Toinen ja kolmas ennakkoratkaisukysymys, jotka koskevat sitä, onko SEUT 20 artiklaan perustuva johdettu oleskeluoikeus direktiivin 2003/109 3 artiklan 2 kohdan e alakohdassa tarkoitetuin tavoin tilapäinen

32.

Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pyrkii toisella ja kolmannella ennakkoratkaisukysymyksellään selvittämään yhtäältä, onko SEUT 20 artiklaan perustuvan johdetun oleskeluoikeuden ja unionin kansalaisen perheenjäsenelle myönnetyn riippuvuussuhteeseen perustuvan oleskeluoikeuden, josta säädetään direktiivissä 2004/38, välillä ero, ja toisaalta, riittäkö se, että SEUT 20 artiklaan perustuva johdettu oleskeluoikeus riippuu sen saaneen kolmannen maan kansalaisen ja tämän unionin kansalaisen välisestä riippuvuussuhteesta, osoittamaan tämän oleskelun tilapäisyyden. Nämä kysymykset voidaan käsitellä yhdessä, koska niissä aineellisesti kysytään unionin tuomioistuimelta, onko SEUT 20 artiklaan perustuvan johdetun oleskeluoikeuden saaneen kolmannen maan kansalaisen oleskelu tilapäistä, siten kuin direktiivin 2003/109 3 artiklan 2 kohdan e alakohdassa tarkoitetaan.

33.

Näihin kysymyksiin vastaaminen on tarpeen, jotta ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pystyisi ratkaisemaan, voiko E.K. saada pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen aseman, siten kuin tarkoitetaan direktiivin 2003/109 4 artiklan 1 kohdassa, jossa säädetään, että jäsenvaltiot myöntävät tämän aseman sellaisille kolmansien maiden kansalaisille, jotka ovat oleskelleet kyseisen jäsenvaltion alueella laillisesti ja yhtäjaksoisesti viiden vuoden ajan välittömästi ennen asiaa koskevan hakemuksen jättämistä, kun muistutetaan, että direktiivin 4 artiklan 2 kohdassa säädetään, että ”laskettaessa 1 kohdassa tarkoitettua ajanjaksoa huomioon ei oteta ajanjaksoja, joina kolmannen maan kansalainen on oleskellut jäsenvaltion alueella 3 artiklan 2 kohdan e – – alakohdassa mainituista syistä”.

34.

Jos SEUT 20 artiklaan perustuvan johdetun oleskeluoikeuden saaneen kolmannen maan kansalaisen oleskelu luokitellaan direktiivin 2003/109 3 artiklan 2 kohdan e alakohdassa tarkoitetuksi tilapäiseksi oleskeluksi, oleskelun kestoa ei voida ottaa huomioon laskettaessa tarvittavaa viiden vuoden oleskeluaikaa, jota direktiivin 4 artiklassa edellytetään pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen aseman saamiseksi.

35.

Käsiteltävässä asiassa on kiistatonta, että E.K:lla on ollut SEUT 20 artiklaan perustuva johdettu oleskeluoikeus niinä viitenä vuotena, jotka edeltävät hakemusta asemasta pitkään oleskelleena kolmannen maan kansalaisena.

36.

Tämä kysymys on eri kuin se, voiko pääasian kantajalla sen jälkeen, kun hänen lapsensa, joka on unionin kansalainen, on saavuttanut täysi-ikäisyyden, vielä olla johdettu oleskeluoikeus, joka liittyy lapsen riippuvuuteen hänestä, mikä ei oikeuskäytännön kannalta näytä aiheuttavan periaatteellista ongelmaa, kunhan kansallinen tuomioistuin toteaa tämän riippuvuuden, jota arvioidaan tiukemmin kuin siinä tapauksessa, että kyse on pienestä lapsesta. ( 16 )

37.

Tässä yhteydessä on todettava, että – kuten istunnossa on muistutettu – E.K:lla on tällä hetkellä Euroopan ihmisoikeussopimuksen 8 artiklaan perustuva yksityis- ja perhe-elämää koskeva oleskeluoikeus, joka antaa hänelle viiden vuoden määräajan kuluttua oikeuden pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen asemaan.

38.

Esitetyt näkemykset ovat tosiasiassa vastakkaisia sen osalta, riippuuko ratkaisu yksinomaan direktiivin 2003/109 taustalla olevasta perusajatuksesta vai onko otettava huomioon tämän SEUT 20 artiklaan perustuvan johdetun oleskeluoikeuden erityisluonne, jotta oikeudelle annettavat vaikutukset rajoitetaan tiukasti tavoitteeseen, joka on ratkaisevissa määrin ohjannut oikeuden tunnustamista oikeuskäytännössä ja joka on sen varmistaminen, että unionin kansalainen voi tosiasiassa käyttää pääosaa oikeuksista, jotka hänellä on asemansa perusteella. Unionin tuomioistuimen tavoitteena ei ole ollut antaa omia oikeuksia kolmannen maan kansalaiselle, joka siirtyy hänestä riippuvaisen unionin kansalaisen mukana ja pitää tästä huolta, eikä saada aikaan tosiasiallista tilannetta, jossa kolmannen maan kansalaiselle syntyy omia oikeuksia tämän riippuvuussuhteen ulkopuolella.

39.

Ehdotan, että aluksi käytetään perinteisiä tulkintamenetelmiä ja sen jälkeen arvioidaan SEUT 20 artiklaan perustuvan johdetun oleskeluoikeuden erityisluonnetta ja lopuksi verrataan sitä riippuvuussuhteeseen perustuviin oleskeluoikeuksiin, jotka mahdollistavat pitkäaikaisen oleskeluluvan saamisen.

1. 

Direktiivin 2003/109 3 artiklan 2 kohdan e alakohdassa tarkoitettu oleskelun tilapäisyys eri tulkintamenetelmien mukaan

40.

Ensinnäkin sanamuotoon perustuva tulkintamenetelmä näyttää johtavan oleskelun ”tilapäis[yys]” ‑ilmaisun tulkintaan, joka sulkee SEUT 20 artiklaan perustuvan johdetun oleskeluoikeuden direktiivin 2003/109 soveltamisalan ulkopuolelle.

41.

Tilapäisyys on nimittäin luonteenomaista sille, mikä kestää vain rajatun ajan, ja on näin ollen esteenä oleskelun pysyvyydelle ja lopullisuudelle. Se merkitsee, että oleskelu on alusta saakka tarkoitettu lyhytaikaiseksi. Kun sana ymmärretään tässä merkityksessä, on kiistatonta, ettei oleskelu, joka on seurausta SEUT 20 artiklaan perustuvan johdetun oleskeluoikeuden käyttämisestä, ole sen enempää pysyvää kuin lopullista, koska oleskelun kesto on sidoksissa tämän oikeuden saaneen vanhemman ja hänen lapsensa välisen riippuvuuden olemassaoloon. Tämä oleskelu on siis ”tilapäistä” sanan kirjaimellisessa merkityksessä.

42.

Toiseksi on todettava, että teleologisesta näkökulmasta arviointi on sitä vastoin pikemminkin päinvastainen. Tavoitteista, joihin direktiivillä 2003/109 pyritään ja jotka ilmaistaan sen johdanto-osan 4 ja 6 perustelukappaleessa, ilmenee nimittäin, että pysyvä asettautuminen ja sen ajanjakson pituus, jonka henkilö on laillisesti ja yhtäjaksoisesti oleskellut kyseisellä alueella, ovat olennaiset tekijät pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen aseman saamisemiseksi sekä taloudellisen ja sosiaalisen yhteenkuuluvuuden mahdollistamiseksi.

43.

On kiistatonta, että se, että henkilö on koko lapsen alaikäisyyden ajan kasvattanut häntä jossakin maassa, voi – vaikka näin ei aina olekaan – ilmetä pysyvänä asettautumisena ja oleskelun melko pitkänä ja jopa erittäin pitkänä kestona, joka voi ylittää viiden vuoden ajan, jota direktiivissä 2003/109 vaaditaan pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen aseman saamiseksi.

44.

On myös viitattava esimerkkeihin, joita direktiivissä esitetään sen 3 artiklan 2 kohdan e alakohdassa tarkoitettujen oleskelujen tilapäisyydestä, eli oleskeluun au pair ‑sopimuksella tai kausityöläisinä tai palvelujen tarjoajan toiseen maahan lähettäminä palkattuina työntekijöinä rajat ylittävän palvelujen tarjoamisen yhteydessä. Nämä esimerkit osoittavat, että tämä oleskelu on alusta saakka tarkoitettu lyhytaikaiseksi. Tästä voidaan päätellä yhtäältä, että lapsen kasvattamista jossakin maassa ei voida rinnastaa oleskeluun au pairina tai kausityöntekijänä, ja toisaalta, ettei kyseisen oleskelun tilapäisyys ole saman luonteista kuin direktiivissä esimerkkeinä mainitut oleskelut. Kun otetaan huomioon tavoitteet, joihin direktiivillä 2003/109 pyritään, näyttää siten siltä, että oleskelun tilapäisyyttä voidaan tulkita niin, että oleskelun alusta saakka se tarkoittaa muuta kuin pysyvää asettautumista.

45.

Useat seikat viittaavat tähän. Yhtäältä direktiivin 2003/109 antamiseen johtaneen direktiiviehdotuksen perusteluissa tuodaan direktiivin soveltamisalan osalta nimenomaisesti esiin, että ”pois suljettaisiin vain ne, joilla ei ole aikomusta asettua maahan pysyvästi, kuten opiskelua varten tulleet tai kausityöläiset tai tilapäistä suojelua saavat henkilöt”. ( 17 ) Toisaalta komissio on paljon myöhemmin ilmoittanut 29.9.2021 esitetyssä Muuttoliike- ja turvapaikkakertomuksessaan, että se aikoo ehdottaa pitkään oleskelleiden kolmansien maiden kansalaisten asemasta annetun direktiivin tarkistamista, jotta parannettaisiin niiden maahanmuuttajien oikeuksia, jotka olivat jo kotoutuneet hyvin jäsenvaltioihin, ja lisättäisiin heidän liikkuvuuttaan unionissa. ( 18 ) Lisäksi unionin tuomioistuin on silloin, kun sitä on pyydetty tulkitsemaan toista direktiivin 3 artiklan 2 kohdan e alakohdan nojalla direktiivin soveltamisalan ulkopuolelle suljettujen oleskeluoikeuksien tyyppiä eli ”oleskelulup[ia, jotka] on tarkoituksella rajoitettu”, lausunut ”tilapäis[yydestä]” toteamalla, että tilapäisyys ”ei lähtökohtaisesti ilmennä – – aikomusta – – asettautua pysyvästi jäsenvaltioiden alueelle”. ( 19 )

46.

Lisäksi lapsen koulutukseen liittyvät sosiaaliset ja taloudelliset vaikutukset voivat edistää vanhemman kotoutumista, kun muistetaan, että jäsenvaltioilla on direktiivin 2003/109 5 artiklan 2 kohdan mukaan mahdollisuus kansallisen lainsäädäntönsä mukaisesti varmistua kolmansien maiden kansalaisten kotouttamisedellytyksistä. Jäsenvaltiot eivät kuitenkaan ota kantaa henkilön kotoutumiseen siinä vaiheessa, kun tutkitaan oleskelun kestoa ja luonnetta koskevaa edellytystä, vaikka direktiivillä 2003/109 selvästi pyritään kotouttamistavoitteeseen.

47.

On näin ollen ilmeistä, että nimenomaan asettautumista koskevan aikomuksen on mahdollistettava direktiivin 2003/109 3 artiklan 2 kohdan e alakohdassa käytetyn tilapäisyyden käsitteen selventäminen. Sitä, oliko oleskelun tarkoitus olla pysyvää ja oliko unionin kansalaisen mukana siirtyneellä vanhemmalla aikomus sijoittautua, on siten arvioitava tilapäisen oleskeluoikeuden myöntämisajankohtana. Tämä merkitsee, että hylätään subjektiivinen asettautumista koskevan tarkoituksen käsite, joka voisi olla olemassa tiettyjen sellaisten tilapäisten oleskeluoikeuksien osalta, jotka on nimenomaisesti suljettu direktiivin soveltamisalan ulkopuolelle, esimerkiksi kun on kyse au paireista, joilla saattaa olla tarkoitus asettautua tietyn ajan kuluttua. On sitä vastoin selvää, että henkilöllä, jolla on oleskelulupa sitä varten, että hän toimii perheessä au pairina, ei ole asettautumisaikomusta tämän johdosta. Ei pitäisi myöskään ottaa huomioon kotoutumista, koska – kuten olen edellisessä kohdassa tuonut esiin – siinä on kyse toisesta pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen aseman saamisen edellytyksestä, jossa otetaan huomioon tapa, jolla oleskelu on toteutunut, eikä syytä, jonka perusteella oleskelu on sallittu.

48.

Kolmanneksi on todettava, ettei myöskään subjektiivisella tulkinnalla pystytä selvästi päätymään käsitykseen, joka puoltaa SEUT 20 artiklaan perustuvan johdetun oleskeluoikeuden sisällyttämistä direktiivin 2003/109 soveltamisalaan.

49.

On nimittäin todettava, että vaikka direktiiviehdotuksen perusteluissa ensi arviolta tuodaan esiin unionin kansalaisten perheiden aikomus asettautua maahan pysyvästi, ( 20 ) on kuitenkin otettava huomioon, että tämä toteamus selittyy vain sillä, että tässä ehdotuksessa oli alun perin 3 artiklan 3 kohta, joka koski erityisesti liikkumisvapauttaan käyttäneiden unionin kansalaisten perheitä. ( 21 ) Tämä kohta on poistettu lainsäädäntömenettelyn aikana, koska sitä pidettiin vaikeasti ymmärrettävänä ja koska kysymystä oli tarkoitus käsitellä liikkumisvapautta koskevassa direktiivissä. ( 22 ) Direktiiviehdotuksesta neuvoteltaessa perheiden tilanne on siis mainittu vain sellaisen tilanteen osalta, jossa tätä kansalaisen oikeutta on aikaisemmin käytetty, ja maininta on sitten poistettu.

50.

Käsitykseni mukaan ei voida vedota myöskään siihen, ettei direktiivin sanamuotoa ole muutettu tuomion Ruiz Zambrano johdosta. Tämä ratkaisu on nimittäin annettu aivan niiden neuvottelujen loppuvaiheessa, jotka koskivat direktiivin 2003/109 tarkistamista direktiivillä 2011/51/EU, ( 23 ) eikä sitä voitu tässä yhteydessä ottaa huomioon (suuntaan tai toiseen).

51.

Neljänneksi on todettava, että systemaattisen tulkinnan käyttäminen johtaa todellisuudessa tarkastelemaan kyseessä olevan johdetun oleskeluoikeuden hyvin erityistä luonnetta.

2. 

SEUT 20 artiklaan perustuvan johdetun oleskeluoikeuden erityisluonne

52.

On syytä muistuttaa, että unionin tuomioistuin on tuomiossa Ruiz Zambrano asettanut periaatteeksi, että ”SEUT 20 artiklaa on tulkittava siten, että se on esteenä sille, että jäsenvaltio yhtäältä epää kolmannen valtion kansalaiselta, joka on pienten lastensa, jotka ovat unionin kansalaisia, huoltaja, oleskelun jäsenvaltiossa, jossa nämä lapset asuvat ja jonka kansalaisia he ovat, ja toisaalta epää kyseiseltä kolmannen valtion kansalaiselta työluvan, siltä osin kuin tällaisten päätösten takia kyseiset lapset eivät tosiasiassa voisi käyttää pääosaa unionin kansalaisen asemaan liittyvistä oikeuksista”. ( 24 )

53.

Myöhemmissä tuomioissa on tarkennettu, että ”unionin kansalaisuutta koskevissa perussopimuksen määräyksissä ei – – anneta mitään itsenäistä oikeutta kolmansien valtioiden kansalaisille” ja että ”unionin kansalaisuutta koskevilla perussopimuksen määräyksillä kolmansien valtioiden kansalaisille mahdollisesti myönnetyt oikeudet eivät – – ole kyseisten kansalaisten omia oikeuksia vaan unionin kansalaisen oikeuksista johdettuja oikeuksia”. ( 25 ) Unionin tuomioistuin on täsmentänyt, että tämä koski hyvin erityislaatuisia tilanteita, joissa unionin kansalaisuuden tehokas vaikutus jätettäisiin huomiotta, ”jos tällaisen [kolmannen maan kansalaisella olevan oleskelu]oikeuden epäämisen seurauksena kyseinen unionin kansalainen tosiasiassa joutuisi lähtemään koko unionin alueelta eikä hän siis tosiasiassa voisi käyttää pääosaa oikeuksista, jotka hänellä on kyseisen aseman perusteella”. ( 26 )

54.

Tällä oikeuskäytännöllä on näin ollen luotu johdettu oleskeluoikeus kattamaan hyvin erityislaatuisia tilanteita kolmansien maiden kansalaisten oleskeluoikeuden alalla, joka kuuluu jäsenvaltioiden toimivaltaan. Koska tämä johdettu oleskeluoikeus myönnetään vain unionin kansalaisen edun vuoksi, tämän laajennuksen vastikkeena on ollut, ettei kolmannen maan kansalaiselle säädetä mitään omaa oikeutta vaan ainoastaan oleskeluoikeus hänestä riippuvaisen lapsen unionin kansalaisuuden johdosta ja tämän riippuvuuden ajaksi.

55.

On kuitenkin kiistatonta, että direktiivissä 2003/109 säädetään sitä kautta, että siinä luodaan pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen asema, kolmansien maiden kansalaisten oman oikeuden toteuttamisesta, kunhan direktiivin I ja II luvussa säädetyt edellytykset täyttyvät. Lisäksi direktiivissä selvennetään sen soveltamisalan ulkopuolelle jätettyjä ”tilapäis[iä]” oleskeluja vain esimerkeillä, joissa kolmansien maiden kansalaisilla on henkilökohtainen oleskeluoikeus (esimerkiksi au pairit). Edes se, että henkilöllä on oma oleskeluoikeus, ( 27 ) ei siten riitä sisällyttämään tätä oleskelua direktiivin soveltamisalaan ja näin ollen mahdollistamaan sitä, että henkilö voisi tietyin edellytyksin saada pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen aseman.

56.

Käsitykseni mukaan E.K:lla, jolla on tuomion Ruiz Zambrano perusteella vain johdettu oleskeluoikeus, joka liittyy hänen lapsensa riippuvuuteen hänestä, ei siten ole omaa oleskeluoikeutta. Nimenomaan sitä, että aikomuksena ei ole antaa henkilölle omia oikeuksia, on tarkasteltava suhteessa pysyvää asettautumista koskevaan aikomukseen, johon direktiivi 2003/109 perustuu.

57.

Katson joka tapauksessa, että se, että otettaisiin huomioon E.K:n aikomus asettautua jäsenvaltion alueelle pysyvästi, jotta hän voisi hyötyä direktiivin 2003/109 säännöksistä johdettuun oleskeluoikeuteen perustuvan viiden vuoden oleskelun päätyttyä, menisi niitä seurauksia pidemmälle, joita unionin tuomioistuin on tällä alalla halunnut johtaa SEUT 20 artiklasta. Mielestäni pysyvän asettautumisen aikomus kuuluu nimittäin kolmannen maan kansalaisen omiin oikeuksiin, joita hän ei voi vaatia sen vuoksi, että hänen oleskeluoikeutensa on johdettu. Se, että direktiiviä tulkittaisiin E.K:n vaatimalla tavalla, merkitsisi lisäksi, että hänen sallitaan saada pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen aseman lisäksi tämän välityksellä myös oleskeluoikeus muissa jäsenvaltioissa, kuten komissio tähdentää huomautuksissaan. ( 28 )

58.

Niin kauan kuin riippuvuussuhde lapseen, joka on unionin kansalainen, on olemassa, mistä kansallisen tuomioistuimen on varmistuttava, vanhempi voi nimittäin pysytellä maan alueella sen turvaamiseksi, että hänen lapsensa tosiasiassa voi käyttää pääosaa unionin kansalaisen oikeuksistaan.

59.

Unionin tuomioistuin on sitä vastoin katsonut, että ”pelkästään sen perusteella, että jäsenvaltion kansalaiselle voisi – – perheen yhtenäisyyden säilyttämiseen unionin alueella liittyvistä syistä olla suotavaa, että hänen perheenjäsenensä, jotka eivät ole jäsenvaltion kansalaisia, voivat oleskella hänen kanssaan unionin alueella, ei sinänsä voida katsoa, että unionin kansalaisen olisi pakko lähteä unionin alueelta, jos tällaista oikeutta ei myönnetä”. ( 29 ) SEUT 20 artiklasta ei siten seuraa oleskeluoikeutta perheen yhtenäisyyden säilyttämiseksi, kun kolmannen maan kansalaisen lähtö ei merkitse, että unionin kansalainen itse lähtee. Suojan kohteena ei siis ole oikeus perheen yhtenäisyyteen sellaisenaan vaan kyseisen unionin kansalaisen mahdollisuus jäädä maan alueelle.

60.

Katson välipäätelmänä, että jos otetaan huomioon SEUT 20 artiklaan perustuvan johdetun oleskeluoikeuden erityisluonne, henkilöllä, jolla on tämä oikeus, ei ole aikomusta asettautua, joten tämä oleskelu on käsitykseni mukaan suljettu direktiivin 2003/109 soveltamisalan ulkopuolelle, koska oleskelu on perustaltaan tilapäistä.

61.

Voidaan jopa pohtia, eikö SEUT 20 artiklasta johdetusta oleskeluoikeudesta aiheutuvan oleskelun sulkeminen direktiivin soveltamisalan ulkopuolelle todellisuudessa johdu erottamattomasti sen luonteesta, joka ei luo mitään omaa oikeutta.

3. 

SEUT 20 artiklaan perustuvan johdetun oleskeluoikeuden erityisluonne analogisen päättelyn perusteella

62.

E.K:n ja komission pääasiallinen argumentti sen puolesta, että SEUT 20 artiklaan perustuvalle johdetulle oleskeluoikeudelle annetaan vaikutuksia pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen aseman saamiseksi, perustuu siihen, että unionin oikeudessa on esimerkkejä johdetuista oleskeluoikeuksista, jotka antavat mahdollisuuden saada pysyvä oleskeluoikeus, joka puolestaan on oma oikeus. On siis suoritettava analoginen päättely.

63.

Toinen ennakkoratkaisukysymys, jossa viitataan direktiivin 2004/38 säännöksiin, joista 16 artiklan 2 kohdassa säädetään, että johdettu oleskeluoikeus antaa viiden vuoden kuluttua mahdollisuuden pysyvän oleskeluoikeuden saamiseen, ( 30 ) perustuu tähän lähtöolettamaan. E.K. viittaa huomautuksissaan myös direktiivin 2003/86/EY ( 31 ) 15 artiklaan, jossa säädetään perheenkokoajan perheenjäsenten erillisestä oleskeluluvasta. ( 32 )

64.

Siltä osin kuin on kyse direktiivistä 2004/38, analogia tällä direktiivillä käyttöön otettuun mekanismiin saattaa ensi silmäyksellä vaikuttaa houkuttelevalta, koska tosiseikat ovat samat, kun niitä tarkastellaan vanhemman näkökulmasta, sillä vanhemmalla, joka on kolmannen maan kansalainen, on hänen lapsellaan olevaan unionin kansalaisuuteen liittyvä johdettu oleskeluoikeus yli viiden vuoden ajan. Lisäksi nämä kaksi johdettua oleskeluoikeutta kuuluvat henkilöiden vapaan liikkuvuuden alaan, sillä unionin oikeus suojaa tätä kautta unionin kansalaisen vapaata liikkuvuutta. ( 33 ) Tämän direktiivin ja SEUT 21 artiklan kattamissa tapauksissa ( 34 ) tämä mahdollistaa sen, että vanhempi voi viiden vuoden kuluttua saada pysyvän oleskeluoikeuden.

65.

Näiden kahden johdetun oleskeluoikeuden välillä on kuitenkin useita huomattavia eroja.

66.

On yhtäältä todettava, että jäsenvaltiot ovat nimenomaisesti hyväksyneet johdetun oleskeluoikeuden ja siitä direktiivin 2004/38 perusteella seuraavan pysyvän oleskeluoikeuden unionin kansalaisten perheenjäsenille, jotka ovat kolmansien maiden kansalaisia, kun taas unionin tuomioistuin on tarkastellut asiaa sellaisen unionin kansalaisen näkökulmasta, jota saatetaan estää käyttämästä asemaansa liittyviä oikeuksia, ja tämän johdosta tunnustanut SEUT 20 artiklaan perustuvan johdetun oleskeluoikeuden kolmannen maan kansalaiselle, josta kyseinen unionin kansalainen on riippuvainen.

67.

Toisaalta on todettava, että todellisuudessa kyseisen unionin kansalaisen näkökulmasta katsottuna tosiasialliset tilanteet eroavat toisistaan. Direktiiviä 2004/38 ei nimittäin sovelleta, kun unionin kansalainen ei ole koskaan käyttänyt oikeuttaan vapaaseen liikkuvuuteen ja on aina oleskellut jäsenvaltiossa, jonka kansalainen hän on, ( 35 ) mikä on E.K:n lapsen tilanne. Unionin tuomioistuimen tunnustama SEUT 20 artiklaan perustuva johdettu oleskeluoikeus on siten perusteltu vain sikäli kuin lapsen, joka on unionin kansalainen, ja vanhemman, joka on kolmannen maan kansalainen, välinen riippuvuus jatkuu. Tästä seuraa, että sen suojaaminen, että unionin kansalainen voi tosiasiassa käyttää keskeisiä oikeuksia, jotka hänellä on asemansa perusteella, ei edellytä, että SEUT 20 artiklaan perustuvaa johdettua oleskeluoikeutta pidennetään antamalla pysyvä oleskeluoikeus vanhemmalle, joka on kolmannen maan kansalainen, jos riippuvuus jatkuu.

68.

On lisäksi selvää, että jopa siltä osin kuin on kyse direktiivistä 2004/38, jonka tavoitteita ovat perhe-elämän suojaaminen ja perheen kotoutuminen vastaanottavaan jäsenvaltioon, unionin tuomioistuin on katsonut, että nämä tavoitteet ovat toissijaisia siihen ensisijaiseen tavoitteeseen nähden, joka on edistää unionin kansalaisten vapaata liikkuvuutta. ( 36 ) E.K:n lapsen oikeuksia vapaaseen liikkuvuuteen ja oleskeluun ei kuitenkaan haitata, niin kauan kuin hänen riippuvuutensa vanhemmasta ja tämän johdosta vanhemman johdettu oleskeluoikeus kestävät. Kun riippuvuus päättyy, vanhemman mahdollinen maasta lähtö ei automaattisesti aiheuta unionin kansalaisen asemassa olevan lapsen lähtöä.

69.

Unionin tuomioistuin on kylläkin verrannut analogisesti yhtäältä yleiseen järjestykseen tai yleiseen turvallisuuteen taikka kansanterveyteen liittyvistä syistä vapaaseen liikkuvuuteen tehtäviä rajoituksia, joita säädetään direktiivin 2004/38 27 artiklassa, ja toisaalta rajoituksia, joihin jäsenvaltiot voivat aina vedota SEUT 20 artiklassa käyttöön otetun unionin kansalaisuuden yhteydessä. ( 37 )

70.

Tämä analoginen päättely ei myöskään vakuuta minua, koska viittaus yleiseen järjestykseen kohdistuvaan uhkaan koskee sitä, voidaanko SEUT 20 artiklaan perustuvaa johdettua oleskeluoikeutta rajoittaa, kun taas nyt käsiteltävässä tapauksessa E.K. vaatii tämän johdetun oleskeluoikeuden saaneelle omaa oleskeluoikeutta. Siltä osin kuin on lopuksi kyse riittäviä varoja koskevasta edellytyksestä, jota voidaan samaten käyttää johdetun oleskeluoikeuden rajoittamiseen, unionin tuomioistuin on kieltäytynyt noudattamasta analogista päättelyä direktiivistä 2004/38 seuraavan järjestelmän ja SEUT 20 artiklasta ilmenevän järjestelmän välillä, kun se on todennut, että ”kun unionin kansalaisen ja hänen perheenjäsenensä, joka on kolmannen maan kansalainen, välillä on – – riippuvuussuhde, SEUT 20 artikla on esteenä sille, että jäsenvaltio säätää johdettuun oleskeluoikeuteen, joka kyseisessä artiklassa myönnetään kyseiselle kolmannen maan kansalaiselle, kohdistuvasta poikkeuksesta pelkästään sillä perusteella, että kyseisellä unionin kansalaisella ei ole riittäviä varoja”. ( 38 ) Näin ollen unionin tuomioistuin kieltäytyy jopa johdetun oleskeluoikeuden rajoja arvioidessaan (mistä ei ole kyse nyt käsiteltävässä asiassa) suorittamasta automaattisesti analogista päättelyä.

71.

Siltä osin kuin on kyse direktiivistä 2003/86, johon E.K. vetoaa, analogiaa on vielä vaikeampi harkita. Unionin tuomioistuin on nimittäin äskettäin muistuttanut, että kolmannen maan kansalaiset, jotka ovat unionin kansalaisen puolisoita ja jotka ovat joutuneet puolisonsa harjoittaman perheväkivallan kohteeksi, eivät ole, siltä osin kuin kyse on heidän oleskeluoikeutensa säilymisestä asianomaisen jäsenvaltion alueella, toisiinsa rinnastettavassa tilanteessa, kun kyse on siitä, kuuluuko heidän tilanteensa direktiivin 2004/38 vai direktiivin 2003/86 soveltamisalaan. ( 39 ) Näiden unionin kansalaisten perheenjäsenet on lisäksi nimenomaisesti suljettu direktiivin 2003/86 soveltamisalan ulkopuolelle. ( 40 ) Lopuksi on todettava, että vaikka näiden unionin kansalaisten, jotka eivät ole käyttäneet oikeuttaan vapaaseen liikkuvuuteen, tilanne oli sisällytetty oikeudesta perheenyhdistämiseen annettavaa direktiiviä koskeneeseen alkuperäiseen ehdotukseen, sitä ei säilytetty hyväksytyssä versiossa. ( 41 )

72.

Johdetun oikeuden säännöksiin nähden suoritetun analogisen päättelyn perusteella ei näin ollen voida katsoa, että kolmannen maan kansalaisella on oma oikeus siihen, että hänen SEUT 20 artiklaan perustuva johdettu oleskeluoikeutensa vakiinnutetaan.

73.

On kuitenkin täsmennettävä, että direktiivin 2003/109 13 artiklassa säädetään, että jäsenvaltiot voivat myöntää pysyviä tai rajoittamattoman ajan voimassa olevia oleskelulupia suotuisammin edellytyksin kuin tässä direktiivissä säädetään. Asiakirja-aineistosta ilmenee tältä osin, että Alankomaiden hallintoviranomainen on voinut antaa oleskeluluvan Euroopan ihmisoikeussopimuksen 8 artiklan perusteella, ja se on istunnossa myöntänyt, että tämä lupa voi viiden vuoden kuluttua antaa oikeuden pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen asemaan. On huomattava, ettei tällainen oleskelulupa anna haltijalleen oikeutta oleskella toisissa jäsenvaltioissa.

74.

Kun otetaan huomioon SEUT 20 artiklaan perustuvan johdetun oleskeluoikeuden erityisluonne ja se, ettei tämä oleskelu osoita aikomusta asettautua maahan pysyvästi, jolloin se voidaan luokitella tilapäiseksi, minkä vuoksi se on perusteltua sulkea direktiivin 2003/109 soveltamisalan ulkopuolelle, katson, että tilapäisyytensä vuoksi tämä johdettu oleskeluoikeus ei mahdollista direktiivin 4 artiklassa säädetyn pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen aseman saamista.

75.

Direktiivin 2003/109 3 artiklan 2 kohdan e alakohtaa on näin ollen tulkittava siten, että SEUT 20 artiklaan perustuvan johdetun oleskeluoikeuden saaneen kolmannen maan kansalaisen oleskelu on yksinomaan tilapäistä oleskelua.

C 

Neljäs ennakkoratkaisukysymys, joka koskee sitä, onko kansallinen oikeus, jonka mukaan pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen asema – EU voidaan evätä ainoastaan kansallisten lyhyiden oleskelulupien perusteella, direktiivin 2003/109 mukaista

76.

Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee, onko kansallinen oikeus yhteensopivaa direktiivin 2003/109 kanssa, siltä osin kuin kansallinen oikeus on direktiiviä suotuisampaa, koska siinä suljetaan pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisten oleskelulupien – EU ulkopuolelle vain kansalliset lyhyet oleskeluluvat.

77.

Kun otetaan huomioon muihin kysymyksiin ehdotetut vastaukset, joista ilmenee, ettei SEUT 20 artiklaan perustuva johdettu oleskeluoikeus kuulu kyseisen direktiivin soveltamisalaan, tähän kysymykseen ei ole tarpeen vastata.

V 

Ratkaisuehdotus

78.

Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa rechtbank Den Haag, zittingsplaats Amsterdamin ennakkoratkaisukysymyksiin seuraavasti: