I.

Wprowadzenie

1.

W wielu miejscach nie zwraca się (jeszcze?) wystarczającej uwagi na wynikające z dyrektywy 2008/50/WE ( 2 ) ambitne wartości dopuszczalne dla jakości otaczającego powietrza ( 3 ). Jednakże w 2022 r. zapadną istotne decyzje w tym zakresie. Na poziomie politycznym Komisja planuje przedłożyć propozycje do wprowadzenia zmian obowiązujących przepisów ( 4 ). Jednocześnie zawisłe są różne postępowania, w których Trybunał ma okazję do wyjaśnienia istotnych zagadnień związanych z egzekwowaniem uregulowań. Obok wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczącym znaczenia dyrektywy dla zezwoleń na przedsięwzięcia ( 5 ) oraz pierwszego postępowania w sprawie nałożenia okresowej karny pieniężnej w celu wykonania wyroku z uwagi na uchybienie dyrektywie ( 6 ), niniejsza sprawa dotyczy zagadnienia, czy jednostka może żądać odszkodowania za uszczerbek na zdrowiu wynikający z naruszenia wartości dopuszczalnych.

2.

Centralnym zagadnieniem niniejszego postępowania jest pierwsza przesłanka pozaumownej odpowiedzialności państw członkowskich za naruszenia prawa Unii, a mianowicie kwestia, czy przepisy dyrektywy 2008/50 powodują powstanie praw dla jednostek. Oprócz tego należy ustosunkować się do kwestii, po spełnieniu jakich przesłanek ewentualne naruszenie dyrektywy powinno zostać zakwalifikowane jako wystarczająco istotne, oraz do wykazania bezpośredniego związku przyczynowego pomiędzy naruszeniem a szkodą, aby dać sądowi odsyłającemu wskazówki co do właściwego momentu do oceny naruszenia.

II.

Ramy prawne

3.

W okresie istotnym dla postępowania głównego uregulowania o jakości powietrza były najpierw zawarte w dyrektywach 96/62/WE ( 7 ) i 1999/30/WE ( 8 ), uregulowania te zostały z dniem 11 czerwca 2010 r. zastąpione dyrektywą 2008/50.

A.

Dyrektywa 96/62

4.

Zgodnie z art. 1 tiret pierwsze dyrektywy 96/62 celem dyrektywy jest ustalenie podstawowych zasad wspólnej strategii poświęconej „zdefiniowaniu i określeniu celów odnośnie do jakości otaczającego powietrza na terenie Wspólnoty, wyznaczonych tak, aby unikać, zapobiegać lub ograniczać szkodliwe oddziaływanie na zdrowie ludzkie i środowisko jako całości”. Powyższe wynika też z motywu drugiego.

5.

W art. 2 pkt 5 dyrektywy 96/62 zostało zdefiniowane pojęcie „wartości dopuszczalnej” jako „poziom ustalony na podstawie wiedzy naukowej w celu unikania, zapobiegania lub zmniejszenia szkodliwego wpływu na ludzkie zdrowie lub środowisko jako całość, jaki ma zostać osiągnięty w założonym terminie i nie być przekraczany w czasie późniejszym”.

6.

W art. 7 dyrektywy 96/62 są zawarte ogólne wymagania dla poprawy jakości otaczającego powietrza:

7.

Artykuł 8 dyrektywy 96/62 dotyczył stref, w których wartości dopuszczalne są przekraczane:

8.

Zgodnie z motywem dwunastym dyrektywy 96/62 także ten przepis służy ochronie zdrowia i środowiska jako całości.

9.

Artykuł 11 ust. 1 lit. a) ppkt (iii) dyrektywy 96/62 określa termin na przesłanie planów na podstawie art. 8:

10.

Załącznik IV do dyrektywy 96/62 przewidywał, że plany i programy służące osiągnięciu wartości dopuszczalnych zawierają w szczególności informacje o przyczynach zanieczyszczeń i prognozy czasowe dotyczące poprawienia jakości powietrza w wyniku zastosowania podjętych środków:

–

region

–

miasto (mapa)

–

stacja pomiarowa (mapa, współrzędne geograficzne).

–

rodzaj strefy (teren miejski, przemysłowy, rolniczy)

–

szacunkowa powierzchnia zanieczyszczonego obszaru (km2) oraz liczba ludności poddanej działaniu zanieczyszczenia

–

użyteczne dane klimatyczne

–

stosowne dane topograficzne

–

dostateczne informacje odnośnie do celów wymagających szczególnej ochrony w danej strefie.

–

stężenie obserwowane w poprzednich latach (przed realizacją środków poprawy jakości powietrza)

–

stężenie mierzone od początku projektu

–

techniki zastosowane w ocenie.

–

wykaz głównych źródeł emisji odpowiedzialnych za zanieczyszczenie (mapa)

–

całkowita wielkość emisji z tych źródeł (w tonach/rok)

–

informacje o zanieczyszczeniach przywożonych z innych regionów.

–

szczegóły dotyczące czynników odpowiedzialnych za przekroczenie norm zanieczyszczenia (transport, włącznie z transportem transgranicznym, tworzenie)

–

szczegóły dotyczące możliwych do podjęcia środków poprawy jakości powietrza.

–

środki lokalne, regionalne, krajowe i międzynarodowe

–

obserwowane skutki zastosowania tych środków.

–

wykaz i opis wszystkich środków podjętych w ramach projektu

–

harmonogram wykonania

–

szacunkowa planowana poprawa jakości powietrza i przewidywany czas potrzebny na osiągnięcie tych celów.

B.

Dyrektywa 1999/30

11.

Dyrektywa 1999/30 ustanawia niezbędne do stosowania dyrektywy 96/62 wartości dopuszczalne oraz progi alarmowe stężeń dwutlenku siarki, dwutlenku azotu i tlenków azotu oraz pyłu i ołowiu w powietrzu. Artykuł 1 potwierdza, że celem uregulowania jest uniknięcie szkodliwego wpływu na zdrowie ludzi i środowisko jako całości, zapobieganie temu wpływowi lub jego zmniejszenie.

12.

Dla dwutlenku azotu (NO2) obowiązywały od dnia 1 stycznia 2010 r. wartości dopuszczalne w celu ochrony zdrowia ludzkiego zgodnie z art. 4 dyrektywy 1999/30 i z sekcją I załącznika II do tej dyrektywy. Po pierwsze, nie można było przekroczyć jednogodzinnej wartości dopuszczalnej wynoszącej 200 μg/m3 więcej niż 18 razy w roku kalendarzowym. Po drugie, roczna wartość dopuszczalna została ustalona na 40 μg/m3.

13.

Odnośnie do pyłu (PM10) wartości dopuszczalne w celu ochrony zdrowia ludzkiego, zgodnie z art. 5 dyrektywy 1999/30 i sekcją I etap 1 załącznika III do tej dyrektywy, obowiązywały natomiast już od dnia 1 stycznia 2005 r. Ze względu na ochronę zdrowia ludzi dobowa wartość dopuszczalna PM10 wynosząca 50 μg/m3 nie mogła być w roku kalendarzowym przekroczona więcej niż 35 razy. Roczna wartość dopuszczalna została ustalona na 40 μg/m3 PM10.

C.

Dyrektywa 2008/50

14.

Pierwsze dwa motywy dyrektywy 2008/50 opisują jej nadrzędne cele:

15.

W art. 1 pkt 1 dyrektywy 2008/50 zawarte są jej główne cele:

16.

W art. 2 pkt 5 dyrektywy 2008/50 zdefiniowano pojęcie „wartości dopuszczalnej” jako „poziom substancji w powietrzu ustalony na podstawie wiedzy naukowej, w celu unikania, zapobiegania lub ograniczania szkodliwego oddziaływania na zdrowie ludzkie lub środowisko jako całość, który powinien być osiągnięty w określonym terminie i po tym terminie nie powinien być przekraczany”.

17.

W art. 13 ust. 1 dyrektywy 2008/50 zawarto zobowiązanie do przestrzegania różnych wartości dopuszczalnych:

18.

Istotne w niniejszej sprawie wartości dopuszczalne dla dwutlenku azotu i pyłów (PM10) zawarte w załączniku XI do dyrektywy 2008/50 odpowiadają wartościom dopuszczalnym z dyrektywy 1999/30.

19.

W art. 22 dyrektywy 2008/50 zezwala się, po spełnieniu określonych przesłanek, na odroczenie terminów na osiągnięcie wartości dopuszczalnych:

20.

Co prawda dla interesującego w niniejszej sprawie obszaru aglomeracji Paryża Francja przekazała zgodnie z relacją Komisji ( 9 ) informację dotyczącą odroczenia terminów dla PM10 oraz dwutlenku azotu, jednakże Komisja zgłosiła w każdym z tych przypadków zastrzeżenia ( 10 ).

21.

W art. 23 ust. 1 dyrektywy 2008/50 stanowi się, że w przypadku przekroczenia wartości dopuszczalnych w określonych strefach lub aglomeracjach opracowuje się plany ochrony jakości powietrza w celu dotrzymania tych wartości:

22.

Wymogi z załącznika XV część A dyrektywy 2008/50 odpowiadają co do zasady wymogom z załącznika IV dyrektywy 96/62.

III.

Stan faktyczny i wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym

23.

Niniejszy wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym wynika z okoliczności, że w aglomeracji paryskiej zostały przekroczone wartości dopuszczalne dla jakości otaczającego powietrza. I tak Trybunał stwierdził w 2019 r., iż wartości dopuszczalne dla dwutlenku azotu były przekraczane od 2010 r., od którego należało ich przestrzegać ( 11 ). Ostatnio Trybunał orzekł ponadto, że również wartości dopuszczalne dla PM10 nie były przestrzegane w latach 2005–2019 ( 12 ). Także francuska Conseil d’État (rada stanu) właściwa dla Paryża stwierdzała stałe przekraczanie wartości dopuszczalnych dla dwutlenku azotu do 2020 r., a dla lat 2018 i 2019 przekroczenie wartości dopuszczalnych dla PM10 ( 13 ).

24.

Skarżący z postępowania głównego domaga się, aby prefekt departamentu Val-d’Oise, będącego częścią aglomeracji paryskiej, podjął działania w celu dotrzymania wartości dopuszczalnych zgodnie z dyrektywą 2008/50. Ponadto domaga się naprawienia różnych szkód oszacowanych na 21 mln EUR, które w jego ocenie wynikają z zanieczyszczania powietrza. Negatywne oddziaływania występują od 2003 r. i z biegiem czasu nawet się nasiliły.

25.

Skarżący opiera swoje roszczenie odszkodowawcze w szczególności na tym, iż odniósł uszczerbek na zdrowiu w wyniku pogorszenia stanu powietrza w aglomeracji paryskiej, gdzie mieszka. Pogorszenie to wynika w jego ocenie z faktu, iż władze francuskie uchybiły swoim zobowiązaniom wynikającym z dyrektywy 2008/50. Dlatego w celu uzyskania naprawienia wskazywanej przez niego szkody na zdrowiu, dochodzi odpowiedzialności państwa.

26.

Po oddaleniu jego skargi przez Tribunal administratif de Cergy-Pontoise (sąd administracyjny dla Cergy-Pontoise, Francja), przed Cour administrative d’appel de Versailles (apelacyjnym sądem administracyjnym w Wersalu, Francja) zawisłe jest obecnie postępowanie odwoławcze. Sąd ten wskazuje, iż przed wydaniem orzeczenia co do roszczenia odszkodowawczego konieczne jest wyjaśnienie zakresu art. 13 ust. 1 i art. 23 ust. 1 dyrektywy 2008/50. Chodzi o to, czy w przypadku wystarczająco istotnego naruszenia obowiązków państwa członkowskiego wynikających z tych przepisów jednostce przysługuje roszczenie o naprawienie szkód mających negatywny wpływ na jej zdrowie.

27.

W związku z powyższym Cour administrative d’appel de Versailles (apelacyjny sąd administracyjny w Wersalu) kieruje do Trybunału następujące pytania:

28.

Skarżący z postępowania głównego, Republika Francuska, Irlandia, Włochy, Polska i Komisja przedstawiły uwagi na piśmie. W rozprawie w dniu 15 marca 2022 r. wzięły udział Republika Francuska, Irlandia, Królestwo Niderlandów, Polska i Komisja Europejska.

IV.

Ocena prawna

29.

W kontekście egzekwowania uregulowań prawa Unii przyjętych w celu ochrony jakości powietrza Trybunał przypominał już o zasadzie odpowiedzialności państwa za szkody wyrządzone jednostkom w wyniku naruszenia prawa Unii, za które można przypisać temu państwu odpowiedzialność ( 14 ). Niniejszy wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym zmierza obecnie do wyjaśnienia, w jakim zakresie naruszenie ustalonych w prawie Unii wartości dopuszczalnych przyjętych w celu ochrony jakości powietrza może rzeczywiście uzasadniać roszczenia odszkodowawcze.

30.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem pełna skuteczność prawa Unii byłaby ograniczona, a ochrona praw powstałych na ich podstawie osłabiona, jeżeli jednostka nie miałaby możliwości uzyskania odszkodowania za naruszenie jej praw w wyniku uchybienia prawu Unii, które można przypisać któremuś z państw członkowskich ( 15 ).

31.

Poszkodowani mają zatem prawo do odszkodowania, jeśli spełnione są trzy przesłanki: celem naruszonego przepisu prawa Unii jest przyznanie prawa jednostkom, naruszenie jest wystarczająco istotne oraz istnieje bezpośredni związek przyczynowy między tym naruszeniem a szkodą poniesioną przez te jednostki ( 16 ).

32.

W pierwszym pytaniu prejudycjalnym przyjmuje się, że występuje wystarczająco istotne naruszenie prawa i bezpośredni związek przyczynowy. Celem jest ustalenie, czy wymogi dyrektywy 2008/50 dotyczące jakości powietrza przyznają jednostkom prawa, czyli poprzez pytanie zmierza się do ustalenia, czy uchybienie tym wymogom może w ogóle uzasadniać roszczenie odszkodowawcze (zobacz w tym względzie śródtytuł A poniżej). Jeżeli tak jest, to za pomocą drugiego pytania dąży się do wyjaśnienia przesłanek takiego roszczenia, w szczególności określenia daty, w odniesieniu do której występowanie takiego – przypisanemu danemu państwu członkowskiemu – naruszenia powinno być oceniane. W tym celu należy jeszcze zająć się kwestią, po spełnieniu jakich przesłanek można stwierdzić występowanie istotnego naruszenia i bezpośredniego związku przyczynowego (w tym względzie śródtytuł B poniżej).

A.

Pytanie pierwsze – przyznanie praw przepisami o jakości powietrza

33.

Dla przyjęcia roszczenia odszkodowawczego z uwagi na uchybienie prawu Unii wymagane jest w pierwszej kolejności stwierdzenie, że celem naruszonego przepisu prawa Unii jest przyznanie praw poszkodowanemu ( 17 ).

34.

Co prawda w kontekście uzasadniania roszczeń odszkodowawczych nie ma decydującego znaczenia, czy dany przepis jest stosowany bezpośrednio ( 18 ), to jednak bezpośrednie stosowanie jest ważną wskazówką przemawiającą za przyznaniem praw ( 19 ). W takim przypadku bowiem można ustalić treść przyznanego prawa, co stanowi przesłankę dla przyjęcia roszczenia odszkodowawczego ( 20 ).

35.

W związku z powyższym należy najpierw zbadać, czy przepisy dotyczące wartości dopuszczalnych oraz środków poprawy jakości powietrza są wystarczająco jasne, aby ustalić treść ewentualnych praw. Następnie można ocenić, czy celem tych uregulowań jest przyznanie praw jednostkom.

1.

Jasność treści przepisów dyrektyw 96/62 i 1999/30

36.

Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym odnosi się co prawda wyłącznie do dyrektywy 2008/50, jednakże postępowanie główne dotyczy negatywnych skutków dla skarżącego występujących od 2003 r. Pomiędzy tym momentem a upływem okresu do dokonania transpozycji dyrektywy 2008/50 w dniu 11 czerwca 2010 r. jakość powietrza w odniesieniu do wskazanych w odesłaniu zanieczyszczeń PM10 (pył zawieszony) i dwutlenku azotu regulowały początkowo dyrektywy 96/62 i 1999/30.

a)

Wartości dopuszczalne

37.

Zgodnie z art. 7 ust. 1 dyrektywy 96/62 państwa członkowskie podejmowały konieczne środki w celu zapewnienia przestrzegania wartości dopuszczalnych. Wartości dopuszczalne dla dwutlenku azotu wynikały z art. 4 w związku z załącznikiem II do dyrektywy 1999/30 i obowiązywały od dnia 1 stycznia 2010 r.

38.

Wartości dopuszczalne dla PM10 były ustalone w art. 5 w związku z sekcją I etap 1 załącznika III do dyrektywy 1999/30 i obowiązywały od dnia 1 stycznia 2005 r.

39.

Wskazane wartości dopuszczalne i terminy zostały później przejęte bez zmian w załączniku XI do dyrektywy 2008/50.

40.

Obowiązek zapewnienia przestrzegania wartości dopuszczalnych istnieje zatem od każdorazowo ustalonej daty i jest, zgodnie z brzmieniem właściwych przepisów, jasny i bezwarunkowy ( 21 ).

b)

Poprawa jakości otaczającego powietrza

41.

Ponadto już dyrektywa 96/62 zawierała przepisy o poprawie jakości powietrza w okresie przed upływem terminów poprzedzających stosowanie wartości dopuszczalnych oraz dla okresu po ich upływie.

i)

Okres przed uzyskaniem przez wartości dopuszczalne charakteru wiążącego

42.

Pierwsze zobowiązanie do poprawy jakości powietrza istniało już, zanim wartości dopuszczalne stały się, odpowiednio w 2005 r. i 2010 r., wiążące. W tej fazie państwa członkowskie były zobowiązane do podjęcia działań, aby można było dotrzymać tych wartości najpóźniej w dniu, gdy stały się one wiążące.

43.

Szczegóły tego zobowiązania wynikały z art. 8 dyrektywy 96/62. W pierwszej kolejności państwa członkowie musiały zgodnie z art. 8 ust. 1 zidentyfikować strefy i aglomeracje, w których poziomy zawartości jednego lub większej liczby zanieczyszczeń były wyższe niż wartości dopuszczalne powiększone o – ustalony również w dyrektywie 1999/30 – margines tolerancji. Dla tak zidentyfikowanych stref i aglomeracji państwa członkowskie musiały zgodnie z art. 8 ust. 3 dyrektywy 96/62 przygotować lub wykonać plany i programy, aby osiągnąć wartości dopuszczalne w ustalonym terminie, czyli w momencie, gdy wartości te staną się wiążące.

44.

Margines tolerancji oznaczał przy tym określoną procentowo część wartości dopuszczalnej, która w okresie pomiędzy ustaleniem wartości dopuszczalnych a momentem ich stosowania zmniejszała się liniowo do 0%. Tym samym margines tolerancji zmniejszał się stale, im bardziej zbliżał się moment stosowania wartości dopuszczalnych. Z chwilą gdy dana wartość dopuszczalna zaczęła być stosowana, margines tolerancji odpadał w całości.

45.

Prawdopodobnie obowiązek ten dotyczył już wielu stref i aglomeracji, w których dochodziło później – w momencie nadejścia terminu na ich stosownie, czyli w 2005 r. lub 2010 r. – do przekroczenia wartości dopuszczalnych ( 22 ).

46.

Te plany i programy musiały spełniać wymogi z załącznika IV do dyrektywy 96/62, które były w dużej mierze zgodne z częścią A załącznika XV dyrektywy 2008/50. Wymogi te nie mają wyłącznie charakteru formalnego, gdyż owe dane dokumentują pochodzenie zanieczyszczenia (pkt 5 i 6), analizę możliwych środków podejmowanych w celu poprawy jakości powietrza (pkt 6) oraz uchwalone i przeprowadzone działania (pkt 7–9), włącznie z harmonogramem i oszacowaniem poprawy jakości powietrza, która ma zostać osiągnięta (pkt 8). Ocena, czy plan lub program nadaje się do doprowadzania do spełnienia wartości dopuszczalnych po upływie terminów poprzedzających ich stosowanie, zakłada w sposób logiczny posiadanie tych informacji.

47.

Uzupełniająco należy zaznaczyć, że art. 23 ust. 1 akapit pierwszy dyrektywy 2008/50 przewiduje podobny obowiązek w odniesieniu do drobniejszego pyłu o wielkości PM2,5, którego wartość dopuszczalną należało osiągnąć dopiero po upływie terminu transpozycji tej dyrektywy.

ii)

Okres po upływie terminów na stosowanie wartości dopuszczalnych

48.

Ponadto art. 7 ust. 3 dyrektywy 96/62 przewidywał, że państwa członkowskie sporządzają plany działań wskazujące środki, jakie zostaną podjęte w perspektywie krótkoterminowej, w przypadkach gdy istnieje ryzyko przekroczenia wartości dopuszczalnych lub progów alarmowych, w celu zmniejszenia tego niebezpieczeństwa i ograniczenia jego czasu trwania.

49.

Zgodnie z brzemieniem art. 7 i 8 dyrektywy 96/62 nie przewidywano możliwości przekraczania wartości dopuszczalnych. Przed momentem rozpoczęcia ich stosowania państwa członkowskie powinny zgodnie z art. 8 podjąć konieczne środki w celu zapewnienia ich przestrzegania w momencie, gdy zaczną obowiązywać. Dla okresu po upływie tego terminu w art. 7 ust. 3 ustanowiono obowiązek przeciwdziałania już w momencie zaistnienia ryzyka przekroczenia. Definicja pojęcia wartości dopuszczalnej w art. 2 pkt 5 dyrektywy 96/62 potwierdza ten wniosek, gdyż zgodnie z nią wartość dopuszczalna ma być osiągnięta w założonym terminie i nie być przekraczana w czasie późniejszym.

50.

Niemniej jednak Trybunał orzekł w wyroku Janecek, że państwa członkowskie nie miały obowiązku podejmowania środków tego rodzaju, iż nie dojdzie do żadnego przekroczenia. Przeciwnie, Trybunał wnioskował z systematyki dyrektywy 96/62, której celem jest integralne zmniejszenie zanieczyszczenia, że państwa członkowskie powinny przyjąć środki, które umożliwią zmniejszenie do minimum niebezpieczeństwa przekroczenia i czasu jego trwania z uwzględnieniem ogółu okoliczności w danej chwili oraz wchodzących w grę interesów. Państwa członkowskie miały przy tym zbalansować różne wchodzące w grę interesy publiczne i prywatne. Granice tego uznania podlegały kontroli sądowej ( 23 ).

51.

Wyrok ten jest o tyle zrozumiały, że w momencie jego wydawania było już wiadomo, iż w wielu państwach członkowskich wartości dopuszczalne PM10 zostały przekroczone i ich dotrzymanie będzie wymagać znacznych wysiłków. W odniesieniu do wartości dopuszczalnych dwutlenku azotu, które miały być stosowane od 2010 r., Komisja spodziewała się podobnej sytuacji ( 24 ). Wyrażone w tekście dyrektywy 96/62 oczekiwanie, że wartości dopuszczalne nie będą przekraczane, okazało się zatem nierealistyczne. Uświadomienie sobie tej sytuacji doprowadziło poza tym na krótko przed wydaniem wyroku Janecek do przyjęcia dyrektywy 2008/50, która stanie się przedmiotem mojej dalszej oceny.

52.

Ponadto Trybunał słusznie podkreślił konieczność wyważania przeciwstawnych interesów w procesie sporządzania planów działań. Co prawda prawodawca antycypował już to wyważanie przy ustalaniu wartości dopuszczalnych, jednakże prawo Unii nie może żądać od państw członkowskich podjęcia działań w celu spełnienia wartości dopuszczalnych, których negatywne skutki przeważą nad poprawą ochrony środowiska i zdrowia w wyniku wyegzekwowania wartości dopuszczalnych ( 25 ).

53.

Jednakże ustalenia zawarte w wyroku Janecek ograniczają się do obowiązku sporządzenia planów działania zgodnie z art. 7 ust. 3 dyrektywy 96/62. Tylko te plany nie musiały być sporządzone w taki sposób, by wykluczać jakiekolwiek przekroczenie wartości dopuszczalnych. Zobowiązanie do spełnienia wartości dopuszczalnych było natomiast już zgodnie z dyrektywami 96/62 i 1999/30 od tego niezależne ( 26 ). Państwa członkowskie mogły uzasadniać przekroczenia wartości dopuszczalnych – tak jak inne uchybienia prawu Unii ( 27 ) – jedynie poprzez konkretne wykazanie niemożliwych do przezwyciężenia trudności lub występowanie siły wyższej ( 28 ).

c)

Wniosek częściowy

54.

Należy zatem stwierdzić, że art. 7 i 8 dyrektywy 96/62 w związku z wartościami dopuszczalnymi dwutlenku azotu i PM10 zgodnie z dyrektywą 1999/30 uzasadniają jasny i bezwarunkowy obowiązek spełnienia tych wartości dopuszczalnych, który dla PM10 istniał od dnia 1 stycznia 2005 r., a dla dwutlenku azotu od dnia 1 stycznia 2010 r. Jednakże zgodnie z art. 7 ust. 3 dyrektywy 96/62 państwa członkowskie powinny na podstawie wyważenia przeciwstawnych interesów podjąć jedynie działania w celu maksymalnego skrócenia okresu przekroczenia. Ten drugi obowiązek jest wystarczająco jasny jedynie w odniesieniu do przekroczenia granic istniejącej w tym zakresie swobody.

2.

Jasność treści uregulowań z dyrektywy 2008/50

55.

Ponadto należy ocenić jasność treści uregulowań zawartych w dyrektywie 2008/50, która w 2008 r. zastąpiła dyrektywy 96/62 i 1999/30 ze skutkiem od dnia 11 czerwca 2010 r.

a)

Wartości dopuszczalne

56.

Zgodnie z art. 13 ust. 1 akapit pierwszy dyrektywy 2008/50 państwa członkowskie gwarantują, by na całym obszarze ich stref i aglomeracji poziom różnych substancji szkodliwych w powietrzu, w szczególności PM10, nie przekraczał wartości dopuszczalnych określonych w załączniku XI. Poza tym zgodnie z art. 13 ust. 1 akapit drugi dyrektywy 2008/50 w odniesieniu do dwutlenku azotu i benzenu wartości dopuszczalne określone w załączniku XI nie mogą być przekroczone po upływie terminów podanych w tym załączniku.

57.

Odbiegające od siebie brzmienie obu zdań nie podważa jasności zobowiązania do przestrzegania wartości dopuszczalnych. Wynika ono z okoliczności, że wartości dopuszczalne dla zanieczyszczeń wskazanych w art. 13 ust. 1 zdanie pierwsze dyrektywy 2008/50 – tak jak wynika to z załącznika XI – obowiązywały już od 2005 r., podczas gdy dyrektywa weszła w życie dopiero w 2008 r. Natomiast wartości dopuszczalne dla dwutlenku azotu i benzenu stały się dopiero wiążące w 2010 r., czyli po wejściu w życie dyrektywy.

58.

Państwa członkowskie muszą zatem zapewnić, by wszędzie w ich strefach i aglomeracjach wartości substancji szkodliwych objęte art. 13 ust. 1 dyrektywy 2008/50 nie przekraczały wartości dopuszczalnych ustalonych w jej załączniku XI ( 29 ). Jedynie określone miejsca, w których ludzie zwykle nie przebywają bez zabezpieczeń, nie wymagają oceny w tym zakresie zgodnie z pkt 1 w części A załącznika III do wspomnianej dyrektywy ( 30 ).

59.

Artykuł 13 ust. 1 dyrektywy 2008/50 i jej załącznik XI – oceniając je odrębnie – wydają się być wystarczająco jasne ( 31 ). Objawia się to też w tym, iż Trybunał wielokrotnie stwierdzał naruszenie tego przepisu przez państwa członkowskie ( 32 ).

b)

Plany ochrony jakości powietrza przewidziane w art. 23 dyrektywy 2008/50

60.

Obok obowiązku przestrzegania wartości dopuszczalnych zgodnie z art. 13 ust. 1 dyrektywy 2008/50 pojawia się obowiązek poprawiania jakości powietrza zgodnie z art. 23 ust. 1.

61.

Zgodnie z tym obowiązkiem państwa członkowskie zapewniają opracowanie planów ochrony jakości powietrza dla stref i aglomeracji, w których poziomy zawartości zanieczyszczeń w powietrzu jednej lub kilku substancji przekraczają wartości dopuszczalne lub wartości docelowe, powiększone o odpowiednie marginesy tolerancji, w celu dotrzymania odpowiednich wartości dopuszczalnych lub wartości docelowych określonych w załącznikach XI i XIV dyrektywy 2008/50. W przypadku przekroczenia wartości dopuszczalnych, w stosunku do których termin do ich osiągnięcia już upłynął, plany ochrony jakości powietrza określają odpowiednie działania, tak aby okres, w którym nie są one dotrzymane, był jak najkrótszy. Plany ochrony jakości powietrza zawierają co najmniej informacje określone w części A załącznika XV.

62.

Tym samym art. 23 dyrektywy 2008/50 tworzy bezpośrednie powiązanie pomiędzy przekroczeniem wartości dopuszczalnych PM10 przewidzianych w art. 13 ust. 1 tej dyrektywy w związku z jej załącznikiem XI a obowiązkiem opracowania planów ochrony jakości powietrza ( 33 ).

63.

Z tego powodu biorące udział w postępowaniu państwa członkowskie stoją na stanowisku, że dyrektywa 2008/50 nie wymaga zapobiegania każdemu przekroczeniu wartości dopuszczalnych, a jedynie ustanawia w art. 23 ust. 1 obowiązek opracowania planów ochrony jakości powietrza, zaś Polska nawet wskazuje, że w świetle art. 23 ust. 1 obowiązek stosowania wartości dopuszczalnych nie ma charakteru bezwarunkowego.

64.

Za takim stanowiskiem zdaje się przemawiać wskazany już wyrok Janecek, gdzie Trybunał w kontekście art. 7 ust. 3 dyrektywy 96/62 orzekł, że państwa członkowskie nie muszą zapobiegać każdemu przekroczeniu wartości dopuszczalnych ( 34 ). Podobnie jak we wcześniejszych uregulowaniach plany ochrony jakości powietrza z art. 23 dyrektywy 2008/50 mogą być opracowywane jedynie na bazie równowagi pomiędzy celem zmniejszenia ryzyka zanieczyszczenia i różnymi wchodzącymi w grę interesami publicznymi i prywatnymi ( 35 ).

65.

Jednakże już w ramach dyrektyw 96/62 i 1999/30 należało wątpić, czy działania w celu poprawy jakości powietrza wystarczą, by uzasadnić naruszenie wartości dopuszczalnych ( 36 ), zaś w odniesieniu do dyrektywy 2008/50 Trybunał w międzyczasie wielokrotnie nie zgadzał się ze stanowiskiem, iż państwo członkowskie już poprzez opracowanie planu poprawy jakości powietrza w pełni wykonało swoje obowiązki z art. 13 ust. 1 ( 37 ).

66.

Taka wykładnia pozostawiłaby zgodnie z jednym z najnowszych orzeczeń wielkiej izby realizację celu ochrony zdrowia ludzi, o którym mowa w art. 1 pkt 1 dyrektywy 2008/50, do wyłącznego uznania państw członkowskich, co jest sprzeczne z intencjami prawodawcy Unii. Trybunał wyprowadza ten wniosek w szczególności z definicji pojęcia „wartości dopuszczalnej” z art. 2 pkt 5, wymagającej, by jej przestrzeganie zostało zapewnione w określonym terminie, a następnie utrzymane ( 38 ).

67.

Poza tym dyrektywa 2008/50 doprecyzowała w porównaniu do dyrektywy 96/62 obowiązek dotrzymania wartości dopuszczalnych poprzez uregulowanie, które zostałoby podważone, gdyby obok niego samo opracowanie planów poprawy jakości powietrza wystarczyło, żeby uzasadnić przekroczenie ( 39 ). Artykuł 22 dyrektywy 2008/50 pozwala na odroczenie terminów na osiągnięcie wartości dopuszczalnych o maksymalnie pięć lat w stosunku do dwutlenku azotu lub benzenu i maksymalnie o sześć lat w odniesieniu do PM10. Przesłanką dla odroczenia terminów jest w szczególności opracowanie przez państwa członkowskie planów ochrony jakości powietrza zapewniających dochowanie odroczonych terminów. W przeciwieństwie do tego plany ochrony jakości powietrza z art. 23 ust. 1 nie są związane tymi terminami.

c)

Wniosek częściowy

68.

Tak więc art. 13 ust. 1 dyrektywy 2008/50 ustanawia dokładnie określony, bezpośredni obowiązek państw członkowskich do zapobieżenia przekraczaniu wartości dopuszczalnych dla zanieczyszczeń powietrza podlegających przepisom tej dyrektywy.

69.

Ponadto z art. 23 ust. 1 dyrektywy 2008/50 wynika jasny i samodzielny obowiązek do opracowania planów ochrony jakości powietrza powstający w wyniku uchybienia wartościom dopuszczalnym ( 40 ).

70.

Polska co prawda prezentuje stanowisko, że art. 23 ust. 1 dyrektywy 2008/50 nie jest dostatecznie precyzyjny w odniesieniu do treści planów ochrony jakości powietrza. Przepis ten nie ustanawia konkretnego terminu dla zakończenia przekraczania, lecz wymaga jedynie, by okres nieprzestrzegania był tak krótki, jak jest to możliwe. Poza tym przesłanką dla ustalenia środków jest wyważenie przeciwstawnych interesów, co jest podkreślane także przez Francję i Irlandię.

71.

W przeciwieństwie do tej argumentacji należy jednak wskazać, że związane z wyważaniem interesów uprawnienia dyskrecjonalne mogą mieć znaczenie dla kwestii, czy naruszenie jest istotne ( 41 ), jak również mogą być brane pod uwagę przy ocenie związku przyczynowego ( 42 ), nie mają jednak decydującego znaczenia dla zagadnienia, czy dany przepis jest wystarczająco określony, aby przyznawać jednostce prawa. Przeciwnie, wystarcza, że jednostka może dochodzić przed sądami krajowymi przestrzegania granic tegoż uznania ( 43 ).

3.

Cel wartości dopuszczalnych i obowiązku poprawy jakości powietrza

72.

Czy celem wartości dopuszczalnych i obowiązku poprawy jakości powietrza na podstawie dyrektyw 96/62, 1999/30 i 2008/50 jest przyznanie praw podmiotom, które poniosły uszczerbek na zdrowiu w wyniku zanieczyszczenia powietrza, zależy, obok możliwości określenia ewentualnych praw, przede wszystkim od celów owych uregulowań ( 44 ).

73.

Celem dyrektyw 96/62 i 2008/50 jest, zgodnie z ich każdorazowo motywem drugim oraz art. 1, redukcja szkodliwych odziaływań na zdrowie ludzkie, zapobieganie im lub ich ograniczenie ( 45 ). Wprowadzone przez te dyrektywy uregulowania dotyczące jakości otaczającego powietrza konkretyzują tym samym obowiązki ochrony Unii w zakresie ochrony środowiska i zdrowia publicznego, wynikające między innymi z art. 3 ust. 3 TUE oraz z art. 191 ust. 1 i 2 TFUE. Zgodnie z tymi uregulowaniami polityka Unii w dziedzinie środowiska stawia sobie za cel wysoki poziom ochrony, z uwzględnieniem różnorodności sytuacji w poszczególnych regionach Unii, i opiera się między innymi na zasadach ostrożności i działania zapobiegawczego ( 46 ). Te obowiązki ochrony wynikają ponadto z art. 2, 3 i 37 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej ( 47 ).

74.

Okoliczność, że w szczególności wartości dopuszczalne dla PM10 i dwutlenku azotu służą ochronie zdrowia ludzkiego, wynika już z ich określenia jako wartości dopuszczalnych dla ochrony zdrowia ludzkiego w załącznikach II i III do dyrektywy 1999/30 oraz w art. 13 dyrektywy 2008/50 i jej załączniku XI. Także definicja pojęcia „wartości dopuszczalnej” – co podkreśla skarżący – każdorazowo w art. 2 pkt 5 dyrektyw 96/62 i 2008/50 wskazuje, że wartość dopuszczalna jest ustalana w celu unikania szkodliwego oddziaływania na zdrowie ludzkie lub środowisko jako całości, zapobiegania takiemu oddziaływaniu lub jego ograniczania.

75.

Z uwagi na to, że dane obowiązki poprawy jakości powietrza powstają w wyniku przekroczenia tych wartości dopuszczalnych, celem także tych obowiązków jest niewątpliwie ochrona zdrowia.

76.

Tak jak podkreśla to trafnie Komisja, Trybunał już w odniesieniu do wcześniejszych dyrektyw dotyczących ochrony jakości powietrza stwierdził z uwagi na ten kierunek ochrony, że jednostka powinna mieć możliwość powoływania się na bezwzględne wymogi tych dyrektyw jako praw ( 48 ). Na tej podstawie Trybunał pozwolił na powoływanie się na dyrektywy 96/62 i 2008/50 ( 49 ) i także w tym kontekście wskazywał na sądową ochronę praw ( 50 ).

77.

Co prawda Polska i Irlandia prezentują pogląd, że cel ochrony zdrowia oznacza jedynie ochronę ogółu ludności – jednakże to stanowisko nie przekonuje. Troska o zdrowie ma właśnie charakter ściśle osobisty, a w związku z tym indywidualny, i stanowi podstawę dla przedstawionego właśnie orzecznictwa.

78.

Sytuacja mogłaby wyglądać inaczej w odniesieniu do uregulowań prawa ochrony środowiska służących w pierwszym rzędzie ochronie zwierząt, roślin i siedlisk, a jedynie pośrednio działającym na korzyść ludzi. W tym kontekście można kierować uwagę na poziomy krytyczne dla ochrony roślinności z art. 14 dyrektywy 2008/50 i załącznika XIII do niej. Zagadnienie, czy celem owych przepisów jest ustanowienie praw indywidualnych, nie wymaga jednak rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie.

79.

Wbrew stanowisku Irlandii także zasada „zanieczyszczający płaci” nie stoi na przeszkodzie uznaniu odpowiedzialności państwa za uszczerbki na zdrowiu spowodowane uchybieniom przepisom o jakości otaczającego powietrza.

80.

Co prawda zasada „zanieczyszczający płaci” jest jedną ze wskazanych w art. 191 ust. 2 TFUE zasad polityki ochrony środowiska Unii i w związku z tym jest uwzględniana przy wykładni przepisów o jakości otaczającego powietrza. Prawdą jest też, że zgodnie z tą zasadą sprawcy zanieczyszczeń powietrza powinni w pierwszej kolejności ponosić koszty, co w innych wersjach językowych jest wyrażone jeszcze bardziej dobitnie, niż w niemieckim określeniu „Verursacherprinzip” – jak na przykład gdy w języku angielskim jest mowa o „that the polluter should pay” lub w języku francuskim o „principe du pollueur-payeur”.

81.

Jednakże zasada ta nie może zwalniać państw członkowskich z ich własnej odpowiedzialności, jeżeli uchybiając prawu Unii, dopuszczają zanieczyszczanie powietrza lub mu nie zapobiegają. Nałożenie na państwa członkowskie odpowiedzialności przez przepisy o jakości otaczającego powietrza jest poza tym uzasadnione z tego względu, że zanieczyszczenie otaczającego powietrza jest z reguły spowodowane różnymi przyczynami, tak że państwa członkowskie muszą zdecydować, w jakim stopniu określeni sprawcy zanieczyszczeń muszą redukować swoje emisje.

4.

W przedmiocie wyroku Paul i in.

82.

Znaczenie tych rozważań o celu uregulowań o jakości powietrza staje się szczególnie oczywiste, gdy porówna się je z wyrokiem Paul. Jest to jedyny wyrok, w którym Trybunał zaprzeczył istnieniu roszczenia odszkodowawczego z uwagi na to, że celem właściwych uregulowań nie było przyznanie praw jednostce.

83.

Wyrok ten dotyczył istniejących wówczas obowiązków nadzoru bankowego, które służyły również ochronie deponentów ( 51 ). Przepisy te cechowały się jak najbardziej podobieństwem do ochrony jakości powietrza. Oba zadania, nadzór bankowy i ochrona jakości powietrza, charakteryzują się dużą kompleksowością ( 52 ), a prawa jednostki nie są wymienione wprost ( 53 ) – co w niniejszej sprawie jest podkreślane przez Francję.

84.

Ówczesne przepisy dotyczące nadzoru bankowego wykazywały jednak w istotnych elementach różnice w porównaniu do ochrony jakości powietrza. Różnice te nie wynikają wyłącznie ze zróżnicowanego przedmiotu uregulowania.

85.

W pierwszej kolejności istniało bowiem w postaci gwarancji depozytów ( 54 ) szczególne uregulowanie dla deponentów, co przemawiało przeciwko temu, by przyznawać im dalej idące uprawnienia odszkodowawcze ( 55 ). Natomiast w odniesieniu do uszczerbków na zdrowiu spowodowanych zanieczyszczaniem powietrza nie można dostrzec takiego specjalnego uregulowania.

86.

Przede wszystkim jednak głównym celem ówczesnych uregulowań dotyczących nadzoru bankowego było zapewnienie wzajemnego uznania zezwoleń i systemów nadzoru bankowego. Umożliwiło to udzielenie jednolitego zezwolenia uznawanego w całej Unii oraz stosowanie zasady, że nadzór bankowy sprawowany jest przez państwo członkowskie kraju pochodzenia ( 56 ). Przepisy dotyczące nadzoru bankowego miały zatem zgodnie z ich podstawą prawną urzeczywistnić swobodę przedsiębiorczości dla banków poprzez harmonizację wymagań krajowych. Odpowiedzialność państw wobec deponentów, nieprzewidziana lub wręcz wykluczona w prawie krajowym, nie była do tego potrzebna ( 57 ).

87.

Natomiast uregulowania o ochronie jakości powietrza zostały oparte na kompetencjach Unii w zakresie ochrony środowiska i ich obligatoryjnym celem jest więc zapewnienie, zgodnie z art. 191 TFUE, wysokiego poziomu ochrony zdrowia ludzkiego. Właśnie ta ochrona jest celem głównym, podczas gdy cele dotyczące rynku wewnętrznego mają znaczenie marginalne i pośrednie.

5.

Brak uregulowania dotyczącego roszczeń finansowych

88.

Zarzut Francji może jednak zostać zrozumiany w ten sposób, że roszczenie odszkodowawcze wymaga naruszenia przepisu, w którym ustanawia się prawa jednostek do płatności lub innych korzyści gospodarczych. Tego elementu brakuje w przepisach o jakości powietrza.

89.

Rzeczywiście, dotychczasowe orzeczenia potwierdzające odpowiedzialność państwa za uchybienia prawu Unii dotyczyły często zabezpieczania roszczeń finansowych, jak na przykład zabezpieczenia wynagrodzeń i zakładowych programów emerytalnych w przypadku upadłości pracodawcy ( 58 ) lub roszczeń uczestników imprez turystycznych w przypadku upadłości organizatora wycieczek ( 59 ), gwarancji depozytów ( 60 ), ochrony inwestorów przed zawyżonymi cenami przy przejęciach ( 61 ) lub roszczeń odszkodowawczych ofiar przestępstw ( 62 ).

90.

Na podobny kierunek wydają się wskazywać wypowiedzi Trybunału, iż naruszenie danego uregulowania ma bezpośredni skutek dla pozycji prawnej („situation juridique”) poszkodowanego ( 63 ). Oznaczało to prawnie chronione interesy majątkowe w kontekście gwarancji depozytów i ochrony inwestorów.

91.

Natomiast uchybienie państwa członkowskiego w postaci zaniedbania dotrzymania wartości dopuszczalnych nie powinno zostać określone jako zmiana pozycji prawnej osób, które z tego powodu doświadczyły pogorszenia stanu zdrowia. Jest to raczej naruszenie dobra prawnego, które ma dużo większe znaczenie niż wskazane interesy majątkowe. Każdemu człowiekowi przysługuje bowiem ustanowione w art. 3 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej prawo do integralności fizycznej i psychicznej i dobru temu przysługuje pierwszeństwo w porównaniu do innych dóbr prawnie chronionych ( 64 ).

92.

Ale także niezależnie od skutków dla pozycji prawnej poszkodowanego należy podkreślić, iż orzecznictwo odnośnie do odpowiedzialności państw nie jest opierane na ochronie interesów finansowych osób, których to dotyczy, lecz ma zapewnić pełną skuteczność prawa Unii poprzez ochronę praw, jakie wywodzą z niego jednostki ( 65 ). Dlatego nieodłączną częścią systemu traktatów, na którym opiera się Unia, jest zasada odpowiedzialności państwa za przypisywalne mu szkody wyrządzone jednostkom w wyniku naruszenia prawa Unii ( 66 ).

93.

Zgodnie z tym celem Trybunał także uznał, że dyrektywa OOŚ ( 67 ) zmierza do przyznania praw jednostce ( 68 ), chociaż z reguły roszczenia odszkodowawcze nie powstają z uwagi na brak bezpośredniego związku przyczynowego ( 69 ).

94.

Poza tym z uszczerbkami na zdrowiu związane są też szkody majątkowe, na przykład koszty leczenia lub utrata zarobku. Komisja konsekwentnie podkreślała, przedkładając wniosek o przyjęcie dyrektywy 2008/50, nie tylko skutki zanieczyszczenia powietrza dla zdrowia, lecz również szacowane szkody majątkowe wynoszące od 189 do 609 mld EUR rocznie do 2020 r. ( 70 ). Co najmniej tego rodzaju szkody są objęte celem ochrony przepisów o ochronie jakości powietrza.

6.

Krąg podmiotów uprawnionych

95.

Czy jednak Unia chciała rzeczywiście przyznać trudnej do wyodrębnienia grupie osób potencjalnie zainteresowanych prawo do określonej jakości otaczającego powietrza, którego naruszenie może uzasadniać roszczenia odszkodowawcze?

96.

W międzyczasie Trybunał stwierdził w dwunastu postępowaniach w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, iż dziesięć państw członkowskich nie spełniło standardów w odniesieniu do jakości otaczającego powietrza ( 71 ). W dziewięciu najnowszych wyrokach stwierdzono nawet systematyczne i trwałe uchybianie tym standardom. Siedem spraw, dotyczących między innymi trzech dalszych państw członkowskich, jest w tej chwili jeszcze zawisłych ( 72 ). Co najmniej w Belgii ( 73 ), Niemczech ( 74 ), Francji ( 75 ) i Zjednoczonym Królestwie ( 76 ) przed sądami krajowymi są prowadzone spory dotyczące jakości powietrza.

97.

Tak więc państwa członkowskie musiałyby liczyć się z dużą ilością roszczeń odszkodowawczych z powodu naruszeń standardów jakości powietrza, gdyby te standardy ustanowiły odpowiednie prawa. Niezależnie od związanego z tym ryzyka finansowego procesy o takie roszczenia mogłyby znacznie obciążać sądy państw członkowskich.

98.

Te aspekty nie przemawiają jednak przeciwko uznaniu praw mogących uzasadniać roszczenia odszkodowawcze, gdyż duża ilość osób, których to dotyczy, może wskazywać przede wszystkim na znaczenie odpowiedniej jakości powietrza.

99.

Nakłady związane z roszczeniami odszkodowawczymi nie są też oczywiście nieproporcjonalne w odniesieniu do znaczenia problemu. Przy wartościach dopuszczalnych dla jakości powietrza nie chodzi o nieznaczną uciążliwość, lecz o istotne negatywne skutki dla zdrowia, które mogą nawet prowadzić do wcześniejszej śmierci ( 77 ).

100.

Jednocześnie grupa osób rzeczywiście zainteresowanych nie jest tak duża, by obejmowała niemal każdego mieszkańca danych państw członkowskich, a mieszkańcy musieliby w pewnej mierze świadczyć sobie nawzajem odszkodowania przez podatki. Faktycznie przekraczanie wartości dopuszczalnych obciąża przede wszystkim określone grupy, które mieszkają lub pracują w szczególnie obciążonych strefach ( 78 ). Często są to osoby o niskim statusie socjoekonomicznym ( 79 ), które są zdane w szczególny sposób na ochronę sądową.

101.

Również z tego powodu ( 80 ) błędem byłoby przyjmować razem z Irlandią i Polską, że przepisy o jakości powietrza służą wyłącznie ochronie ogółu. Jakość powietrza powinna być co prawda chroniona ogólnie, jednakże specyficzne problemy powstają w określonych miejscach i dotyczą określonych, identyfikowalnych grup ludności. W związku z tym na art. 23 ust. 1 dyrektywy 2008/50 mogą powoływać się także jedynie osoby, których bezpośrednio dotyczy przekroczenie wartości dopuszczalnych lub ryzyko takiego przekroczenia ( 81 ).

102.

Zgodnie z przedstawionymi właśnie rozważaniami Trybunał w kontekście egzekwowania przepisów o jakości powietrza zasugerował już możliwość roszczenia odszkodowawczego na podstawie prawa Unii ( 82 ).

7.

Odpowiedź na pytanie pierwsze

103.

Podsumowując, należy stwierdzić, że celem ustanowienia wartości dopuszczalnych dla zanieczyszczeń w otaczającym powietrzu oraz ustanowienia obowiązku poprawy jakości powietrza w art. 7 i 8 dyrektywy 96/62 w związku z dyrektywą 1999/30 i w art. 13 i 23 dyrektywy 2008/50 jest przyznanie praw jednostkom.

B.

Pytanie drugie – dalsze przesłanki roszczenia odszkodowawczego

104.

Pytanie drugie dotyczy zagadnienia, od jakich przesłanek zależy przyznanie roszczenia o odszkodowanie za uszczerbek na zdrowiu. Dla sądu odsyłającego szczególne znaczenie ma data, względem której należy oceniać naruszenie przepisów o ochronie jakości powietrza.

105.

W tym kontekście należy przypomnieć o dwóch pozostałych przesłankach roszczenia odszkodowawczego: naruszenie prawa Unii musi być wystarczająco istotne (zob. w tym względzie śródtytuł 1 poniżej) i pomiędzy tym naruszeniem a szkodą powinien istnieć bezpośredni związek przyczynowy (zob. w tym względzie śródtytuł 2 poniżej) ( 83 ).

1.

W przedmiocie wystarczająco istotnego naruszenia

106.

W celu ustalenia, czy nastąpiło wystarczająco istotne naruszenie prawa Unii, sąd krajowy rozpatrujący wniosek o odszkodowanie musi wziąć pod uwagę wszystkie czynniki charakteryzujące poddaną pod jego osąd sytuację. Należą do nich stopień jasności i precyzji naruszonego przepisu, zakres uznania, jaki naruszony przepis pozostawia władzom, zamierzony lub niezamierzony charakter uchybienia, którego się dopuszczono, lub spowodowanej szkody, usprawiedliwiony lub nieusprawiedliwiony charakter ewentualnego błędu co do prawa oraz okoliczność, że postępowanie jednej z instytucji Unii Europejskiej mogło przyczynić się do zaniechania, wydania lub utrzymania w mocy przepisów lub praktyki krajowej sprzecznych z prawem Unii ( 84 ).

107.

Ponadto z orzecznictwa wynika, że naruszenie prawa Unii jest w sposób oczywisty istotne, jeżeli uchybienie trwało mimo ogłoszenia wyroku stwierdzającego zarzucane uchybienie, wydania orzeczenia prejudycjalnego lub istnienia utrwalonego orzecznictwa Trybunału w danej dziedzinie, z których wynika bezprawny charakter omawianego zachowania ( 85 ).

a)

Przekroczenie wartości dopuszczalnych jako istotne naruszenie

108.

Obowiązek przestrzegania wartości dopuszczalnych PM10 (od 2005 r.) i dwutlenku azotu (od 2010 r.) – wynikający najpierw z art. 7 ust. 1 dyrektywy 96/62, a także z art. 4 dyrektywy 1999/30 w związku z jej załącznikiem II i z art. 5 dyrektywy 1999/30 w związku z sekcją I etap 1 załącznika III do tej dyrektywy, a od dnia 11 czerwca 2010 r. z art. 13 ust. 1 dyrektywy 2008/50 i z załącznika XI do tej dyrektywy – jest jednoznaczny i nie pozostawia państwom członkowskim żadnego zakresu uznania. Z powyższego można byłoby wyprowadzić wniosek, że takie uchybienie już z uwagi na jego charakter było istotne.

109.

Jednakże w wyroku Janecek Trybunał orzekł w odniesieniu do dyrektyw 96/62 i 1999/30, że państwa członkowskie nie miały obowiązku podejmowania takich środków, które doprowadzą do tego, iż nie dojdzie do żadnego przekroczenia ( 86 ). Co prawda późniejsze wyroki odnoszące się do tych dyrektyw przemawiają za stanowiskiem, że przekroczenie wartości granicznych jest jednak samodzielnym uchybieniem prawu Unii ( 87 ), jednakże w tym czasie zastosowanie miała już dyrektywa 2008/50. W związku z tym w okresie stosowania dyrektyw 96/62 i 1999/30 samego przekroczenia wartości dopuszczalnych nie należało kwalifikować jako istotnego uchybienia prawu Unii.

110.

Niemniej wyrok Janecek potwierdza również jasny i bezwarunkowy obowiązek opracowania planów działań zgodnie z art. 7 ust. 3 dyrektywy 96/62 ( 88 ). Obowiązek ten jest ściśle związany z przekraczaniem wartości dopuszczalnych, gdyż obowiązek ten nie powstaje lub jest co najmniej ograniczony do minimum, gdy państwo członkowskie przyjęło wystarczające środki prowadzące do redukcji zanieczyszczenia powietrza – czy to przed rozpoczęciem stosowania wartości dopuszczalnych, czy to podczas ich stosowania.

111.

Powiązanie to jest również wyraźnie wyrażone w dyrektywie 2008/50, gdyż obowiązek opracowania planów ochrony jakości powietrza zgodnie z art. 23 powstaje wskutek przekroczenia wartości dopuszczalnych z art. 13 tej dyrektywy i jej załącznika XI.

112.

Z powyższego wyprowadzam wniosek, że zarówno na podstawie dyrektyw obowiązujących w przeszłości, jak i na podstawie dyrektywy 2008/50 przekroczenie wartości dopuszczalnych dla jakości otaczającego powietrza bez odpowiedniego planu likwidacji tego przekroczenia stanowi istotne uchybienie prawu Unii i może uzasadniać roszczenia odszkodowawcze.

b)

Jakość planów

113.

Wbrew stanowisku Polski do wykluczenia istotnego naruszenia nie wystarcza jednak, że istnieje jakikolwiek plan. Tak jak wskazują to Włochy, aby wykluczyć, że uchybienie wartościom dopuszczalnym nie ma charakteru istotnego, plan nie może mieć żadnych oczywistych braków.

114.

W pierwszej kolejności znacznie ma, czy właściwe organy respektowały wymogi z części A załącznika XV do dyrektywy 2008/50 lub z załącznika IV do dyrektywy 96/62. Jedynie wtedy, gdy plan był powiązany z informacjami tam zawartymi, można ocenić, czy w ogóle nadawał się do zakończenia przekraczania lub określenia, do kiedy przekroczenie powinno zostać zakończone ( 89 ).

115.

Ale nawet w przypadku, gdy wszelkie wymogi formalne były przestrzegane, uchybienie wartościom dopuszczalnym może być wystarczająco istotne, jeżeli plan w sposób oczywisty nie odpowiada wymogom merytorycznym, gdyż właściwe organy naruszyły granice swojego uznania ( 90 ). Takie braki mogą polegać w szczególności na tym, że przewidziany okres przekraczania jednoznacznie nie jest „jak najkrótszy” lub na tym, iż środki zaradcze nie nadają się w sposób już udowodniony do osiągnięcia celu. Można sobie też wyobrazić, że plany oparte są na ewidentnie źle wybranych punktach pomiarowych ( 91 ) lub wyraźnie błędnych obliczeniach modelowych, tak że rzeczywisty rozmiar przekroczeń wartości dopuszczalnych nie został uwzględniony.

116.

Ocena tych wymogów jest w postępowaniu głównym zadaniem sądów krajowych. Przy czym powinny one uwzględniać, że Komisja, oceniając odroczenie terminu na podstawie art. 22 dyrektywy 2008/50, odrzuciła już plany przedłożone przez Francję między innymi dla aglomeracji paryskiej ( 92 ). Trybunał także już orzekł, że Republika Francuska pomiędzy dniem 11 czerwca 2010 r. a dniem 16 kwietnia 2017 r. – między innymi dla tej aglomeracji – ewidentnie nie przyjęła w stosownym czasie odpowiednich środków, aby okres, w którym wartości dopuszczalne dla dwutlenku azotu ( 93 ) i PM10 ( 94 ) nie były dotrzymywane, był jak najkrótszy.

c)

Miarodajny okres czasu

117.

Związek pomiędzy istotnym uchybieniem względem wartości dopuszczalnych a planem zaprzestania przekroczenia powoduje, że okresy, które należy uwzględniać przy ocenie roszczeń odszkodowawczych, powinny być ustalone z uwzględnieniem owego planu. Każdy okres, podczas którego wartość dopuszczalna została przekroczona przy braku wystarczającego planu, jest bowiem okresem, w którym dane państwo członkowskie uchybiło w sposób istotny przepisom o jakości powietrza.

118.

Co się zaś tyczy przedmiotu sprawy zawisłej przed sądem odsyłającym, czyli aglomeracji paryskiej, za każdym razem data stosowania wartości dopuszczalnej wynika – z uwagi na brak odroczenia terminu zgodnie z art. 22 dyrektywy 2008/50 – z jej załącznika XI, który w tym zakresie jest zgodny z obowiązującą wcześniej dyrektywą 1999/30. Wartości dopuszczalne dla PM10 znajdują zatem zastosowanie od dnia 1 stycznia 2005 r., a wartości dopuszczalne dla dwutlenku azotu – od dnia 1 stycznia 2010 r.

119.

Obowiązek opracowania planów ochrony jakości powietrza zgodnie z art. 23 dyrektywy 2008/50 powstał natomiast dopiero z upływem okresu do dokonania transpozycji w dniu 11 czerwca 2010 r.

120.

Zgodnie z art. 23 ust. 1 akapit trzeci dyrektywy 2008/50 plany te są niezwłocznie przekazywane Komisji, nie później jednak niż dwa lata po zakończeniu roku, w którym zaobserwowano pierwsze przekroczenie. Z powyższego różne państwa członkowskie biorące udział w postępowaniu wyprowadzają wniosek, iż obowiązek opracowania planów ochrony jakości powietrza stał się wymagalny dopiero po upływie tego dodatkowego terminu.

121.

W odniesieniu do przekroczenia wartości dopuszczalnych lub wartości docelowych wraz z odpowiednim marginesem tolerancji, które wystąpiło po raz pierwszy po upływie okresu do dokonania transpozycji dyrektywy 2008/50, stanowisko to może być słuszne.

122.

Przekroczenia występujące już przed upływem terminu do dokonania transpozycji były natomiast objęte istniejącymi uprzednio obowiązkami z art. 7 ust. 3 i art. 8 dyrektywy 96/62 w związku z wartościami dopuszczalnymi i marginesami tolerancji z dyrektywy 1999/30. Przepisy te uzasadniały obowiązek porównywalny z tym wynikającym z art. 23 dyrektywy 2008/50, ale pod względem czasowym obowiązek ten sięgał jeszcze dalej ( 95 ). Obowiązek ten istniał już przed obowiązywaniem wartości dopuszczalnych, skoro tylko wartości te z doliczeniem marginesu tolerancji zostały przekroczone.

123.

Również dla przekazania tych planów był przewidziany, na podstawie art. 11 ust. 1 lit. a) ppkt (iii) dyrektywy 96/62, termin dwóch lat. Niemniej plany te musiały zapewniać, że wartości dopuszczalne będą respektowane w dniu, gdy zaczną obowiązywać, a tym samym będą już skuteczne w tym momencie.

124.

W konsekwencji państwa członkowskie musiały już wtedy opracować konieczne w danym przypadku plany, gdy wartości dopuszczalne zostały przekroczone przed upływem okresu do dokonania transpozycji dyrektywy 2008/50. Jak się wydaje, taka sytuacja występuje w postępowaniu głównym, gdyż Francja bezskutecznie wniosła do Komisji o odroczenie terminów dla PM10 i dwutlenku azotu dla aglomeracji paryskiej ( 96 ), czyli wyszła z założenia, iż wartości dopuszczalne są przekroczone. Okoliczność ta musiałaby zostać jednak sprawdzona przez sąd krajowy.

d)

Wniosek częściowy

125.

Istotne uchybienie przepisom o ochronie jakości powietrza w odniesieniu do PM10 i dwutlenku azotu zawartym w art. 7 i 8 dyrektywy 96/62, w dyrektywie 1999/30 oraz w art. 13 i 23 dyrektywy 2008/50 obejmuje w wypadku przekroczenia wartości dopuszczalnych w chwili upływu terminu na ich stosowanie wszystkie okresy, w których każdorazowo obowiązujące wartości dopuszczalne zostały przekroczone i przy tym nie przedłożono planu poprawy jakości powietrza spełniającego wymogi załącznika IV do dyrektywy 96/62 lub części A załącznika XV do dyrektywy 2008/50 i nieobarczonego innymi ewidentnymi brakami.

2.

W przedmiocie bezpośredniego związku przyczynowego

126.

Rzeczywiste problemy przy dochodzeniu roszczeń odszkodowawczych dotyczą wykazania bezpośredniego związku przyczynowego pomiędzy istotnym uchybieniem przepisom o jakości powietrza a konkretnymi uszczerbkami na zdrowiu.

127.

Zasadniczo obowiązek wykazania przez poszkodowanego w sposób wymagany prawem zakresu szkody poniesionej w wyniku naruszenia prawa Unii jest przesłanką powstania odpowiedzialności państwa za te szkody ( 97 ).

128.

Do zadań sądów krajowych należy określenie dokładnego stopnia dowodu. To te sądy muszą badać, czy wskazywana szkoda w sposób wystarczająco bezpośredni wynika z uchybienia państwa członkowskiego prawu Unii ( 98 ), jednakże muszą przy tym uwzględniać zasady równoważności i skuteczności ( 99 ). W celu udzielenia użytecznej odpowiedzi sądowi krajowemu Trybunał może dostarczyć mu wszelkich wskazówek, jakie uzna za niezbędne ( 100 ).

129.

Działanie albo – tak jak w przypadku niewystarczających działań w celu poprawy jakości powietrza – zaniechanie jest tylko wtedy przyczyną szkody, gdy powstała szkoda wynika bezpośrednio z danego zachowania. Niezbędny związek przyczynowy nie występuje, gdy szkoda wystąpiłaby bez danego działania lub zaniechania ( 101 ).

130.

Co prawda wartości dopuszczalne dla PM10 i dwutlenku azotu są oparte na założeniu znacznych szkód, w szczególności przedwczesnych zgonów, w wyniku zanieczyszczenia powietrza ( 102 ). Jednakże nie stanowi to jeszcze dowodu na to, że przyczyną dolegliwości określonych osób stanowią przekroczenia wartości dopuszczalnych i obarczone wadami plany ochrony jakości powietrza. Dolegliwości te mogą bowiem wynikać także z innych przyczyn, na przykład z predyspozycji lub osobistego zachowania, na przykład palenia papierosów. Z uwagi na to że Światowa Organizacja Zdrowia w międzyczasie zaleca bardziej rygorystyczne wartości dopuszczalne ( 103 ), nie można także wykluczyć, że powietrze mimo przestrzegania dyrektywy 2008/50 jest wystarczająco zanieczyszczone, aby wywoływać takie choroby.

131.

W związku z tym poszkodowany musi w celu wykazania bezpośredniego związku przyczynowego, po pierwsze, udowodnić, że przebywał przez wystarczająco długi okres w otoczeniu, w którym miało miejsce istotne uchybianie wartościom dopuszczalnym prawa Unii dla jakości otaczającego powietrza. Długość tego okresu jest zagadnieniem medycznym wymagającym naukowej odpowiedzi.

132.

Takie przebywanie powinno w każdym razie wynikać w szczególności z miejsca pracy lub zamieszkania, lecz również z innych miejsc, w których często przebywano przez dłuższy okres.

133.

Nie wystarczy jednak przebywanie w aglomeracji lub strefie, w której w jednym lub kilku miejscach pomiarowych miało miejsce przekroczenie wartości dopuszczalnych. Określone miejsca pomiarowe należy bowiem wybierać tak, by dostarczały informacji o zanieczyszczeniach obszarów najbardziej obciążonych ( 104 ). W związku z tym także w takich aglomeracjach lub strefach będzie istnieć wiele miejsc, w których powietrze jest mniej zanieczyszczone i odpowiada standardom prawa Unii.

134.

W związku z powyższym poszkodowany musi konkretnie wykazać, że wartości dopuszczalne były przekraczane we wskazywanym miejscu przebywania i we wskazywanych okresach. Jeżeli w danym miejscu pobytu nie było punktu pomiarowego, musi mimo to istnieć możliwość określenia wielkości zanieczyszczeń za pomocą obliczeń modelowych, gdyż także państwa członkowskie mogą korzystać z tego instrumentu ( 105 ). I tak Europejska Agencja Środowiska przyjmuje, że część mieszkańców miast mieszkająca w strefie 100 metrów od większych ulic jest poddana nadmiernym obciążeniom substancjami szkodliwymi, jeżeli wartości dopuszczalne w danej aglomeracji zostały przekroczone ( 106 ).

135.

Po drugie, osoba zamierzająca uzyskać odszkodowanie z uwagi na zanieczyszczenie powietrza musi udowodnić szkodę, która w ogóle może zostać powiązana z odpowiednim zanieczyszczeniem powietrza.

136.

Po trzecie, poszkodowany musi udowodnić bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy wskazanym pobytem w miejscu, w którym miało miejsce istotne przekroczenie wartości dopuszczalnej dla jakości otaczającego powietrza, a dochodzoną szkodą.

137.

Dla wykazania powyższych przesłanek potrzebne będą z reguły opinie medyczne, w których konieczne będzie uwzględnienie naukowych podstaw dla ustalenia wartości dopuszczalnych oraz – częściowo jeszcze bardziej restrykcyjnych – zaleceń Światowej Organizacji Zdrowia.

138.

Można sobie wyobrazić ułatwienie takiego dowodu poprzez wzruszalne domniemanie, iż typowe uszczerbki na zdrowiu w przypadku wystarczająco długiego pobytu w otoczeniu, w którym była przekraczana wartość dopuszczalna, wynikają z tego przekroczenia. I tak Europejski Trybunał Praw Człowieka (ETPC) w przypadku zanieczyszczenia powietrza, które wydaje się mieć wyraźnie poważniejszy charakter, wyprowadził domniemanie wyrządzenia szkody z przekroczenia wartości dopuszczalnych oraz dalszych istotnych poszlak ( 107 ). Dla uzyskania takiego ułatwienia w przeprowadzaniu dowodu poszkodowany mógłby powoływać się na zasadę skuteczności, gdy przeprowadzenie pełnego dowodu – wyłączającego jakąkolwiek rozsądną wątpliwość – nadmiernie utrudniałoby uzyskanie odszkodowania.

139.

Nie uważam jednak, aby było rzeczą właściwą, by Trybunał w niniejszej sprawie rozstrzygał, czy takie domniemanie wynika z prawa Unii, a w szczególności z przepisów o jakości otaczającego powietrza. Ani we wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym nie pojawia się bowiem ta kwestia, ani też zagadnienie to nie zostało do tej pory podniesione przez strony. Przyjęcie takiego domniemania wymagałoby jednak intensywnego roztrząsania naukowych podstaw dla ustalenia związku przyczynowego pomiędzy zanieczyszczeniem powietrza a uszczerbkami na zdrowiu.

140.

Niektóre strony podkreślają dodatkowo, że skarżący już w 2003 r. narzekał na problemy zdrowotne, czyli zanim wartość dopuszczalna dla PM10 znalazła zastosowanie. Okoliczność ta jednak nie wyklucza, że w wyniku zanieczyszczenia powietrza doznał dodatkowych uszczerbków – albo dlatego, że jego stan uległ pogorszeniu, albo dlatego, że przeszkodziło to lub opóźniło wyleczenie. Takich skutków naruszeń wartości dopuszczalnych należałoby w każdym razie oczekiwać, gdyż zanieczyszczenie powietrza wzmacnia często skutki istniejących problemów zdrowotnych ( 108 ). Także to zagadnienie ma charakter naukowy i musi być badane przez sądy krajowe w konkretnym przypadku.

141.

Wreszcie należy wskazać na okoliczność, że wykazanie bezpośredniego związku pomiędzy istotnym przekroczeniem wartościom dopuszczalnym a uszczerbkiem na zdrowiu jeszcze nie przesądza sprawy. Państwo członkowskie może się odciążyć poprzez udowodnienie, że przekroczenie nastąpiłoby także wtedy, gdyby we właściwym czasie opracowało plany ochrony jakości powietrza odpowiadające wymogom dyrektywy.

3.

Odpowiedź na pytanie drugie

142.

Podsumowując, należy stwierdzić, że przesłanką roszczenia odszkodowawczego z uwagi na pogorszenie stanu zdrowia z powodu utrzymującego się od momentu upływu odpowiedniego terminu przekroczenia wartości dopuszczalnych dla PM10 i dwutlenku azotu w otaczającym powietrzu zgodnie z art. 7 i 8 dyrektywy 96/62 w związku z dyrektywą 1999/30 lub z art. 13 dyrektywy 2008/50 jest udowodnienie przez poszkodowanego bezpośredniego związku pomiędzy tym pogorszeniem i jego pobytem w miejscu, w którym każdorazowo obowiązujące wartości dopuszczalne zostały przekroczone, przy braku planu poprawy jakości powietrza spełniającego wymogi załącznika IV do dyrektywy 96/62 lub części A załącznika XV do dyrektywy 2008/50 i nieobarczonego też innymi ewidentnymi brakami.

V.

Wnioski

143.

W związku z powyższym proponuję, aby Trybunał udzielił następujących odpowiedzi na wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym: