I.

Inleiding

1.

De ambitieuze grenswaarden voor de luchtkwaliteit van richtlijn 2008/50/EG ( 2 ) worden op veel plaatsen (nog?) onvoldoende in acht genomen. ( 3 ) In 2022 staan ter zake echter belangrijke beslissingen op stapel. Op politiek vlak werkt de Commissie aan voorstellen tot herziening van de huidige regeling. ( 4 ) Tegelijkertijd zijn er verschillende procedures aanhangig waarin het Hof duidelijkheid kan verschaffen over belangrijke kwesties die verband houden met de handhaving van de regelingen. Naast een verzoek om een prejudiciële beslissing over de betekenis van de richtlijn voor de goedkeuring van projecten ( 5 ) en de eerste dwangsomprocedure ter uitvoering van een veroordeling wegens schending van de richtlijn ( 6 ) – is er de onderhavige procedure, waarin de vraag rijst of particulieren schadevergoeding kunnen vorderen voor gezondheidsschade die het gevolg is van een overschrijding van de grenswaarden.

2.

De kern van deze procedure wordt gevormd door de eerste voorwaarde voor niet-contractuele aansprakelijkheid van lidstaten wegens schending van het Unierecht. Meer bepaald gaat het om de vraag of de bepalingen van richtlijn 2008/50 rechten scheppen voor particulieren. Voorts moet worden ingegaan op de vraag onder welke voorwaarden een eventuele schending van de richtlijn voldoende gekwalificeerd is, alsmede op het bewijs van een rechtstreeks causaal verband tussen de schending en de schade, teneinde de verwijzende rechter aanwijzingen te geven over het voor de beoordeling van de schending relevante tijdstip.

II.

Toepasselijke bepalingen

3.

In de voor het hoofdgeding relevante periode was de regelgeving inzake luchtkwaliteit aanvankelijk neergelegd in richtlijn 96/62/EG ( 7 ) en richtlijn 1999/30/EG ( 8 ), die met ingang van 11 juni 2010 zijn vervangen door richtlijn 2008/50.

A.

Richtlijn 96/62

4.

Met richtlijn 96/62 werd volgens artikel 1, eerste streepje, ervan beoogd de grondbeginselen van een gemeenschappelijke strategie te formuleren die erop gericht was „doelstellingen voor de luchtkwaliteit in de Gemeenschap te omschrijven en vast te stellen, teneinde schadelijke gevolgen voor de gezondheid van de mens en het milieu als geheel te voorkomen, te verhinderen of te verminderen”. Dit blijkt ook uit overweging 2.

5.

In artikel 2, punt 5, van richtlijn 96/62 werd het begrip „grenswaarde” gedefinieerd als „een niveau dat op basis van wetenschappelijke kennis is vastgesteld teneinde schadelijke gevolgen voor de gezondheid van de mens en/of voor het milieu in zijn geheel te voorkomen, te verhinderen of te verminderen en dat binnen een bepaalde termijn moet worden bereikt en, als het eenmaal is bereikt, niet meer mag worden overschreden”.

6.

Artikel 7 van richtlijn 96/62 bevatte de volgende algemene eisen ter verbetering van de luchtkwaliteit:

7.

Artikel 8 van richtlijn 96/62 betrof zones waar de grenswaarde werd overschreden:

8.

Uit de twaalfde overweging van richtlijn 96/62 blijkt dat ook met deze bepaling werd beoogd de gezondheid en het milieu als geheel te beschermen.

9.

In artikel 11, punt 1, onder a), iii), van richtlijn 96/62 was een termijn voor de indiening van plannen vastgesteld:

10.

Bijlage IV bij richtlijn 96/62 bepaalde dat de plannen of programma’s met het oog op het bereiken van overeenstemming met de grenswaarden in het bijzonder gegevens over de oorzaken van de verontreiniging dienden te bevatten, alsmede schattingen van de tijd die nodig zou zijn om de luchtkwaliteit te verbeteren door middel van de getroffen maatregelen:

–

Regio.

–

Stad (kaart).

–

Meetstation (kaart, geografische coördinaten).

–

Soort gebied (stad, industriezone of landelijk gebied).

–

Raming van het verontreinigde gebied (km2) en van de omvang van de populatie die aan de verontreiniging is blootgesteld.

–

Relevante klimatologische gegevens.

–

Relevante topografische gegevens.

–

Voldoende informatie over de doelgroepen in het betrokken gebied die bescherming nodig hebben.

–

Waargenomen concentraties in de voorgaande jaren (vóór de tenuitvoerlegging van de maatregelen ter verbetering).

–

Gemeten concentraties sedert de start van het project.

–

Technieken die voor de bewaking worden gebruikt.

–

Lijst van de belangrijkste emissiebronnen die verantwoordelijk zijn voor de verontreiniging (kaart).

–

Totale emissie van deze bronnen (ton/jaar).

–

Informatie over de verontreiniging vanuit andere gebieden.

–

Bijzonderheden over de factoren die verantwoordelijk zijn voor de overschrijding (verplaatsing, ook grensoverschrijdende; vorming).

–

Bijzonderheden over mogelijke maatregelen ter verbetering van de luchtkwaliteit.

–

Plaatselijke, regionale, nationale en internationale maatregelen.

–

Waargenomen effecten van deze maatregelen.

–

Opsomming en beschrijving van alle in het project opgenomen maatregelen.

–

Tijdschema voor de tenuitvoerlegging.

–

Raming van de verwachte verbetering van de luchtkwaliteit en de tijd die nodig is om die doelstellingen te realiseren.

B.

Richtlijn 1999/30

11.

Bij richtlijn 1999/30 waren de grenswaarden en alarmdrempels voor zwaveldioxide, stikstofdioxide en stikstofoxiden, zwevende deeltjes en lood in de lucht vastgesteld die nodig waren voor de toepassing van richtlijn 96/62. Artikel 1 bevestigt dat deze regeling tot doel had de schadelijke gevolgen voor de gezondheid van de mens en voor het milieu in zijn geheel te voorkomen, te verhinderen of te verminderen.

12.

Voor stikstofdioxide (NO2) golden de in artikel 4 van richtlijn 1999/30 en in deel I van bijlage II bij deze richtlijn neergelegde grenswaarden voor de bescherming van de gezondheid van de mens vanaf 1 januari 2010. Ten eerste mocht de uurgrenswaarde van 200 μg/m3 stikstofdioxide niet meer dan 18 keer per kalenderjaar worden overschreden. Ten tweede was een jaargrenswaarde van 40 μg/m3 vastgesteld.

13.

Voor zwevende deeltjes (PM10) golden de in artikel 5 van richtlijn 1999/30 en in deel I, fase 1, van bijlage III bij deze richtlijn neergelegde grenswaarden voor de bescherming van de gezondheid van de mens daarentegen reeds vanaf 1 januari 2005. De daggrenswaarde van 50 μg/m3 PM10 voor de bescherming van de gezondheid van de mens mocht niet meer dan 35 keer per jaar worden overschreden. Er was een jaargrenswaarde van 40 μg/m3 PM10 vastgesteld.

C.

Richtlijn 2008/50

14.

De eerste twee overwegingen van richtlijn 2008/50 beschrijven de overkoepelende doelstellingen van deze richtlijn:

15.

Artikel 1, aanhef en punt 1, van richtlijn 2008/50 bevat de voornaamste doelstelling van deze richtlijn:

16.

In artikel 2, punt 5, van richtlijn 2008/50 wordt het begrip „grenswaarde” gedefinieerd als „een niveau dat op basis van wetenschappelijke kennis wordt vastgesteld met als doel schadelijke gevolgen voor de menselijke gezondheid en/of het milieu als geheel te vermijden, te voorkomen of te verminderen en dat binnen een bepaalde termijn moet worden bereikt en, wanneer het eenmaal is bereikt, niet meer mag worden overschreden”.

17.

Artikel 13, lid 1, van richtlijn 2008/50 stelt de naleving van verschillende grenswaarden verplicht:

18.

De in casu relevante grenswaarden voor stikstofdioxide en zwevende deeltjes (PM10) van bijlage XI bij richtlijn 2008/50 komen overeen met de grenswaarden van richtlijn 1999/30.

19.

Artikel 22 van richtlijn 2008/50 biedt de mogelijkheid om de tijdstippen waarop aan de grenswaarden moet worden voldaan, onder bepaalde voorwaarden uit te stellen:

20.

Volgens de Commissie ( 9 ) heeft de Franse Republiek voor de in casu relevante zone van de agglomeratie Parijs weliswaar kennisgevingen ingediend om uitstel te krijgen van de tijdstippen waarop aan de grenswaarden voor PM10 en stikstofdioxide moest worden voldaan, maar heeft de Commissie telkens bezwaren gemaakt. ( 10 )

21.

Artikel 23, lid 1, van richtlijn 2008/50 bepaalt dat wanneer in bepaalde zones of agglomeraties grenswaarden worden overschreden, luchtkwaliteitsplannen moeten worden opgesteld om overeenstemming met die waarden te bereiken.

22.

De in deel A van bijlage XV bij richtlijn 2008/50 neergelegde vereisten zijn in wezen dezelfde als die van bijlage IV bij richtlijn 96/62.

III.

Feiten en verzoek om een prejudiciële beslissing

23.

Het verzoek om een prejudiciële beslissing is gebaseerd op het feit dat in de agglomeratie Parijs de grenswaarden voor de luchtkwaliteit worden overschreden. Zo heeft het Hof in 2019 vastgesteld dat de grenswaarden voor stikstofdioxide zijn overschreden sinds zij in 2010 moesten worden bereikt. ( 11 ) Onlangs heeft het Hof bovendien geoordeeld dat de grenswaarden voor PM10 van 2005 tot en met 2019 niet zijn nageleefd. ( 12 ) Tevens heeft de Conseil d’État (hoogste bestuursrechter, Frankrijk) voor Parijs een aanhoudende overschrijding van de grenswaarden voor stikstofdioxide tot in het jaar 2020 alsook een overschrijding van de grenswaarden voor PM10 voor de jaren tot en met 2018 en 2019 vastgesteld. ( 13 )

24.

Verzoeker in het hoofdgeding vordert dat de prefect van het departement Val-d’Oise – een deelgebied van de agglomeratie Parijs – maatregelen neemt om de grenswaarden van richtlijn 2008/50 na te leven. Bovendien vordert hij vergoeding van de verschillende door hem aan luchtverontreiniging toegeschreven schadeposten, die alles bij elkaar worden geschat op een bedrag van 21 miljoen EUR. Volgens hem zijn de gezondheidsproblemen vanaf 2003 ontstaan en zijn deze in de loop der tijd zelfs nog ernstiger zijn geworden.

25.

Ter staving van zijn schadevorderingen stelt verzoeker met name dat zijn gezondheid is geschaad door de verslechtering van de lucht in de agglomeratie Parijs, waar hij woont. Deze verslechtering is zijns inziens te wijten aan het feit dat de Franse autoriteiten hun uit richtlijn 2008/50 voortvloeiende verplichtingen niet zijn nagekomen. Hij beroept zich dan ook op staatsaansprakelijkheid om vergoeding te verkrijgen van de door hem gestelde gezondheidsschade.

26.

Na de afwijzing van het beroep door de Tribunal administratif de Cergy-Pontoise (bestuursrechter in eerste aanleg Cergy-Pontoise, Frankrijk) is de zaak thans aanhangig bij de Cour administrative d’appel de Versailles (bestuursrechter in tweede aanleg Versailles, Frankrijk), die uiteenzet dat de beslissing over de schadevordering noopt tot verduidelijking van de draagwijdte van artikel 13, lid 1, en artikel 23, lid 1, van richtlijn 2008/50. Het gaat om de vraag of aan particulieren een recht op vergoeding van gezondheidsschade moet worden toegekend wanneer er sprake is van een voldoende gekwalificeerde schending van de uit die bepalingen voortvloeiende verplichtingen door een lidstaat van de Europese Unie.

27.

De Cour administrative d’appel de Versailles stelt het Hof dan ook de volgende vragen:

28.

Verzoeker in het hoofdgeding, de Franse Republiek, Ierland, de Italiaanse Republiek, de Republiek Polen en de Europese Commissie hebben schriftelijke opmerkingen ingediend. De Franse Republiek, Ierland, het Koninkrijk der Nederlanden, de Republiek Polen en de Commissie hebben deelgenomen aan de terechtzitting van 15 maart 2022.

IV.

Juridische beoordeling

29.

Met betrekking tot de handhaving van Unieregelingen ter bescherming van de luchtkwaliteit heeft het Hof reeds herinnerd aan het beginsel dat de staat aansprakelijk is voor schade die particulieren lijden ten gevolge van schendingen van het Unierecht die de staat kunnen worden toegerekend. ( 14 ) Het onderhavige verzoek om een prejudiciële beslissing strekt er thans toe dat wordt verduidelijkt in hoeverre een overschrijding van de Unierechtelijk vastgestelde grenswaarden ter bescherming van de luchtkwaliteit daadwerkelijk rechten op schadevergoeding in het leven kan roepen.

30.

Volgens vaste rechtspraak zou afbreuk worden gedaan aan de volle werking van de Unierechtelijke bepalingen en aan de bescherming van de daarbij toegekende rechten, indien particulieren niet de mogelijkheid zouden hebben om schadevergoeding te verkrijgen wanneer hun rechten worden aangetast ten gevolge van een schending van het Unierecht die aan een lidstaat kan worden toegerekend. ( 15 )

31.

Benadeelde personen hebben bijgevolg recht op schadevergoeding wanneer aan drie voorwaarden is voldaan: de geschonden Unierechtelijke norm strekt ertoe hun rechten toe te kennen, de schending van deze norm is voldoende gekwalificeerd, en er bestaat een rechtstreeks causaal verband tussen deze schending en de door de benadeelde personen geleden schade. ( 16 )

32.

Bij de eerste prejudiciële vraag wordt verondersteld dat er sprake is van een voldoende gekwalificeerde schending en een rechtstreeks causaal verband. Zij is erop gericht te vernemen of particulieren rechten ontlenen aan de luchtkwaliteitseisen van richtlijn 2008/50, dat wil zeggen of de niet-naleving van deze eisen überhaupt een recht op schadevergoeding in het leven kan roepen (onderdeel A). Indien dit het geval is, wordt met de tweede prejudiciële vraag beoogd duidelijkheid te verkrijgen over de voorwaarden waaronder dat recht bestaat, met name wat betreft het tijdstip waarop het bestaan van de aan de betrokken lidstaat toe te rekenen schending moet worden beoordeeld. Daartoe moet dan toch nog worden ingegaan op de vraag onder welke voorwaarden een gekwalificeerde schending en een rechtstreeks causaal verband moeten worden vastgesteld (onderdeel B).

A.

Eerste prejudiciële vraag – toekenning van rechten door de regelgeving inzake luchtkwaliteit

33.

Een recht op schadevergoeding wegens een schending van het Unierecht vereist om te beginnen dat de geschonden Unierechtelijke norm ertoe strekt aan de benadeelde personen rechten toe te kennen. ( 17 )

34.

Hoewel het voor het ontstaan van rechten op schadevergoeding niet van belang is of de norm in kwestie rechtstreeks toepasselijk is ( 18 ), vormt de rechtstreekse toepasselijkheid van deze norm wel een belangrijke aanwijzing dat daarbij rechten worden toegekend ( 19 ), want in dat geval kan de inhoud van de toegekende rechten worden vastgesteld, wat een voorwaarde voor het bestaan van een recht op schadevergoeding is ( 20 ).

35.

Derhalve moet eerst worden onderzocht of de regelgeving inzake grenswaarden en inzake maatregelen ter verbetering van de luchtkwaliteit voldoende duidelijk is om de inhoud van eventuele rechten te kunnen vaststellen. Vervolgens kan worden beoordeeld of deze regelgeving ertoe strekt rechten toe te kennen aan particulieren.

1.

Inhoudelijke duidelijkheid van de bepalingen van richtlijn 96/62 en richtlijn 1999/30

36.

Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft weliswaar enkel richtlijn 2008/50, maar het hoofdgeding heeft betrekking op gezondheidsproblemen die verzoeker sinds 2003 ondervindt. Tussen dat jaar en het verstrijken van de termijn voor de omzetting van richtlijn 2008/50 op 11 juni 2010 werd de luchtkwaliteit met betrekking tot de in het verzoek om een prejudiciële beslissing genoemde verontreinigende stoffen PM10 (fijnstof) en stikstofdioxide aanvankelijk geregeld door de richtlijnen 96/62 en 1999/30.

a)

Grenswaarden

37.

De lidstaten moesten krachtens artikel 7, lid 1, van richtlijn 96/62 de nodige maatregelen nemen om ervoor te zorgen dat de grenswaarden werden nageleefd. De grenswaarden voor stikstofdioxide vloeiden voort uit artikel 4 van richtlijn 1999/30 juncto bijlage II bij deze richtlijn en waren vanaf 1 januari 2010 van toepassing.

38.

De grenswaarden voor PM10 waren vastgesteld in artikel 5 van richtlijn 1999/30 juncto deel I, fase 1, van bijlage III bij deze richtlijn en waren van toepassing met ingang van 1 januari 2005.

39.

Genoemde grenswaarden en termijnen zijn later ongewijzigd overgenomen in bijlage XI bij richtlijn 2008/50.

40.

De verplichting om de grenswaarden na te leven bestaat dus sinds elk van de vastgestelde tijdstippen en blijkt duidelijk en onvoorwaardelijk uit de bewoordingen van de relevante bepalingen. ( 21 )

b)

Verbetering van de luchtkwaliteit

41.

Bovendien bevatte richtlijn 96/62 reeds voorschriften ter verbetering van de luchtkwaliteit voor de periode vóór het verstrijken van de termijnen voor de toepassing van de grenswaarden en voor de periode daarna.

i)

Voordat de grenswaarden bindend waren

42.

Een eerste verplichting tot verbetering van de luchtkwaliteit bestond reeds voordat de grenswaarden in 2005 respectievelijk 2010 bindend werden. De lidstaten moesten in dit stadium maatregelen nemen om ervoor te zorgen dat de grenswaarden uiterlijk op het tijdstip waarop zij bindend werden, in acht zouden worden genomen.

43.

De modaliteiten van deze verplichting vloeiden voort uit artikel 8 van richtlijn 96/62. Om te beginnen moesten de lidstaten krachtens artikel 8, lid 1, de zones en agglomeraties aanwijzen waar de niveaus van een of meer verontreinigende stoffen hoger lagen dan de som van de grenswaarde en een eveneens in richtlijn 1999/30 vastgestelde overschrijdingsmarge. Voor de aldus aangewezen zones en agglomeraties moesten de lidstaten overeenkomstig artikel 8, lid 3, van richtlijn 96/62 plannen of programma’s opstellen en uitvoeren waarmee de grenswaarde kon worden bereikt binnen de daarvoor gestelde termijn, dat wil zeggen tegen het tijdstip waarop de betreffende grenswaarde bindend werd.

44.

Daarbij kwam de overschrijdingsmarge overeen met een bepaald percentage van de grenswaarde in kwestie, dat in de periode tussen de vaststelling van de grenswaarden en het tijdstip van toepassing ervan lineair werd verlaagd tot 0 %. Naarmate de toepassing van de grenswaarden naderde, werd de overschrijdingsmarge dus steeds kleiner. Op het tijdstip waarop de betreffende grenswaarde van toepassing werd, kwam de overschrijdingsmarge in haar geheel te vervallen.

45.

Vermoedelijk gold deze verplichting reeds voor veel zones en agglomeraties waarin de grenswaarden later, bij het verstrijken van de termijn voor de toepassing ervan, dus in 2005 of 2010, werden overschreden. ( 22 )

46.

Die plannen en programma’s moesten voldoen aan de vereisten van bijlage IV bij richtlijn 96/62, die grotendeels correspondeerden met die van deel A van bijlage XV bij richtlijn 2008/50. Deze vereisten zijn niet louter formeel van aard, want de informatie in kwestie heeft betrekking op de bron van de verontreiniging (punten 5 en 6), een analyse van mogelijke maatregelen ter verbetering van de luchtkwaliteit (punt 6) alsook de goedgekeurde en reeds uitgevoerde maatregelen (punten 7‑9), met inbegrip van een tijdschema en een raming van de te bereiken verbetering van de luchtkwaliteit (punt 8). Deze informatie is logischerwijs vereist om te kunnen beoordelen of het plan of programma geschikt is om te bewerkstelligen dat de grenswaarden worden nageleefd bij het verstrijken van de termijnen voor de toepassing ervan.

47.

Aanvullend zij opgemerkt dat in artikel 23, lid 1, eerste alinea, van richtlijn 2008/50 een soortgelijke verplichting is neergelegd voor de fijnere stofdeeltjes van de grootte PM2,5, waarvan de grenswaarde pas moest worden nageleefd na het verstrijken van de termijn voor de omzetting van die richtlijn.

ii)

Na het verstrijken van de termijnen voor de toepassing van de grenswaarden

48.

Artikel 7, lid 3, van richtlijn 96/62 bepaalde bovendien dat de lidstaten actieplannen moesten opstellen waarin werd vermeld welke maatregelen bij een dreigende overschrijding van de grenswaarden en/of de alarmdrempels op korte termijn moesten worden genomen om het risico van overschrijding te verkleinen en de duur ervan te beperken.

49.

De artikelen 7 en 8 van richtlijn 96/62 voorzagen volgens hun bewoordingen niet in de mogelijkheid om de grenswaarden te overschrijden. Voordat deze grenswaarden van toepassing waren, moesten de lidstaten krachtens artikel 8 de nodige maatregelen nemen om de inachtneming ervan op de datum van toepassing te waarborgen. Voor de periode daarna waren zij op grond van artikel 7, lid 3, gehouden om reeds het risico van overschrijding tegen te gaan. De definitie van het begrip grenswaarde in artikel 2, punt 5, van richtlijn 96/62 bevestigt dit, aangezien daarin was bepaald dat een grenswaarde binnen een bepaalde termijn moest worden bereikt en, als zij eenmaal was bereikt, niet meer mocht worden overschreden.

50.

Niettemin heeft het Hof in het arrest Janecek geoordeeld dat de lidstaten niet verplicht waren om zodanige maatregelen te nemen dat zich geen enkele overschrijding voordoet. Integendeel, het heeft uit de opzet van richtlijn 96/62 – die een geïntegreerde bestrijding van verontreiniging beoogde – afgeleid dat de lidstaten maatregelen dienden te nemen die geschikt waren om, rekening houdend met alle omstandigheden van het moment en met de betrokken belangen, het risico van overschrijding en de duur ervan tot een minimum te beperken. Daarbij moesten de lidstaten het evenwicht bewaren met de verschillende betrokken openbare en particuliere belangen. De grenzen van deze discretionaire bevoegdheid waren onderworpen aan rechterlijke toetsing. ( 23 )

51.

Die uitspraak is begrijpelijk aangezien destijds reeds bekend was dat de grenswaarden voor PM10 in veel lidstaten werden overschreden en dat de naleving ervan aanzienlijke inspanningen zou vergen. Met betrekking tot de in 2010 toepasselijke grenswaarden voor stikstofdioxide verwachtte de Commissie een soortgelijke situatie. ( 24 ) De in de tekst van richtlijn 96/62 uitgesproken verwachting dat de grenswaarden niet zouden worden overschreden, was dus niet realistisch gebleken. Dit inzicht had overigens kort vóór het arrest Janecek geleid tot de vaststelling van de aanstonds te onderzoeken richtlijn 2008/50.

52.

Bovendien heeft het Hof terecht benadrukt dat bij de vaststelling van actieplannen de betrokken belangen tegen elkaar moeten worden afgewogen. De wetgever heeft bij de vaststelling van de grenswaarden weliswaar reeds geanticipeerd op deze afweging, maar het Unierecht kan de lidstaten niet verplichten om maatregelen tot naleving van de grenswaarden vast te stellen waarvan de nadelen zwaarder wegen dan de verbetering van de bescherming van het milieu en de gezondheid ten gevolge van de handhaving van de grenswaarden. ( 25 )

53.

De constateringen in het arrest Janecek blijven echter beperkt tot de verplichting om overeenkomstig artikel 7, lid 3, van richtlijn 96/62 actieplannen op te stellen. In dat arrest wordt enkel geoordeeld dat die plannen niet zodanig hoeven te worden opgesteld dat elke overschrijding van de grenswaarden wordt uitgesloten. De verplichting om aan de grenswaarden te voldoen stond hier daarentegen reeds volgens richtlijn 96/62 en richtlijn 1999/30 los van. ( 26 ) Overschrijdingen van de grenswaarden konden de lidstaten – net zoals andere schendingen van het Unierecht ( 27 ) – uitsluitend rechtvaardigen door het concrete bewijs te leveren van onoverkomelijke moeilijkheden of overmacht. ( 28 )

c)

Tussenconclusie

54.

Derhalve moet worden vastgesteld dat de artikelen 7 en 8 van richtlijn 96/62, gelezen in samenhang met de grenswaarden voor stikstofdioxide en PM10 van richtlijn 1999/30, een duidelijke en onvoorwaardelijke verplichting in het leven hebben geroepen om te voldoen aan de grenswaarden, die voor PM10 vanaf 1 januari 2005 en voor stikstofdioxide vanaf 1 januari 2010 bestonden. De lidstaten moesten echter krachtens artikel 7, lid 3, van richtlijn 96/62 – op grond van een afweging van de betrokken belangen – enkel maatregelen nemen om de duur van de overschrijding tot een minimum te beperken. Deze tweede verplichting is slechts voldoende duidelijk met betrekking tot een overschrijding van de grenzen van de in zoverre bestaande beoordelingsmarge.

2.

Inhoudelijke duidelijkheid van de bepalingen van richtlijn 2008/50

55.

Bovendien moet worden beoordeeld of de bepalingen van richtlijn 2008/50 – die in 2008 in de plaats is gekomen van de met ingang van 11 juni 2010 ingetrokken richtlijn 96/62 en richtlijn 1999/30 – inhoudelijk duidelijk zijn.

a)

Grenswaarden

56.

Krachtens artikel 13, lid 1, eerste volzin, van richtlijn 2008/50 moeten de lidstaten ervoor zorgen dat de niveaus van diverse luchtverontreinigende stoffen – en met name PM10 – in de lucht in de gehele zones en agglomeraties de in bijlage XI vastgestelde grenswaarden niet overschrijden. Daarbij komt dat op grond van artikel 13, lid 1, tweede volzin, de in bijlage XI genoemde grenswaarden voor stikstofdioxide en benzeen vanaf de daar genoemde data niet mogen worden overschreden.

57.

Het verschil in formulering tussen die twee volzinnen doet niets af aan de duidelijkheid van de verplichting om de grenswaarden na te leven. Dat verschil valt te verklaren door het feit dat de grenswaarden voor de in artikel 13, lid 1, eerste volzin, van richtlijn 2008/50 genoemde verontreinigende stoffen blijkens bijlage XI reeds vanaf 2005 golden, terwijl deze richtlijn pas in 2008 in werking is getreden. De grenswaarden voor stikstofdioxide en benzeen zijn daarentegen pas in 2010 bindend geworden, dus nadat die richtlijn in werking was getreden.

58.

Derhalve moeten de lidstaten erop toezien dat de niveaus van de in artikel 13, lid 1, van richtlijn 2008/50 genoemde verontreinigende stoffen in de gehele zones en agglomeraties de in bijlage XI bij deze richtlijn vastgestelde grenswaarden niet overschrijden. ( 29 ) Slechts op bepaalde plaatsen, waar mensen normaal gesproken niet onbeschermd verblijven, hoeft in dit verband volgens bijlage III, deel A, punt 1, geen beoordeling te worden verricht. ( 30 )

59.

Op zichzelf beschouwd lijken artikel 13, lid 1, van richtlijn 2008/50 en bijlage XI, bij deze richtlijn dan ook voldoende nauwkeurig. ( 31 ) Dit blijkt tevens uit het feit dat het Hof herhaaldelijk heeft vastgesteld dat lidstaten deze bepaling hadden geschonden. ( 32 )

b)

Luchtkwaliteitsplannen als bedoeld in artikel 23 van richtlijn 2008/50

60.

Naast de in artikel 13, lid 1, van richtlijn 2008/50 neergelegde verplichting om de grenswaarden na te leven, geldt ook de bij artikel 23, lid 1, van die richtlijn opgelegde verplichting om de luchtkwaliteit te verbeteren.

61.

Laatstgenoemde verplichting houdt in dat de lidstaten ervoor moeten zorgen dat voor zones of agglomeraties waarin het niveau van verontreinigende stoffen in de lucht een grenswaarde of streefwaarde – in beide gevallen verhoogd met de toepasselijke overschrijdingsmarge – te boven gaat, luchtkwaliteitsplannen worden vastgesteld om de in de bijlagen XI en XIV bij richtlijn 2008/50 genoemde grenswaarde of streefwaarde te bereiken. In geval van overschrijding van grenswaarden waarvoor het uiterste tijdstip voor naleving reeds is verstreken, moeten in de luchtkwaliteitsplannen passende maatregelen worden genoemd, zodat de periode van overschrijding zo kort mogelijk kan worden gehouden. De luchtkwaliteitsplannen moeten ten minste de in bijlage XV, deel A, genoemde gegevens omvatten.

62.

Aldus wordt in artikel 23 van richtlijn 2008/50 een rechtstreeks verband gelegd tussen de overschrijding van de in artikel 13, lid 1, juncto bijlage XI vastgelegde grenswaarden voor PM10 en de verplichting om luchtkwaliteitsplannen op te stellen. ( 33 )

63.

De tussenkomende lidstaten zijn dan ook van mening dat richtlijn 2008/50 niet vereist dat elke overschrijding van de grenswaarden wordt voorkomen, maar dat in artikel 23, lid 1, enkel de verplichting is neergelegd om luchtkwaliteitsplannen op te stellen. De Republiek Polen betoogt zelfs dat de verplichting om de grenswaarden na te leven niet onvoorwaardelijk is in het licht van artikel 23, lid 1.

64.

Dit standpunt lijkt steun te vinden in het reeds genoemde arrest Janecek, waarin het Hof in verband met artikel 7, lid 3, van richtlijn 96/62 heeft geoordeeld dat de lidstaten niet elke overschrijding van de grenswaarden hoeven te voorkomen. ( 34 ) Net zoals bij de vroegere regeling kunnen luchtkwaliteitsplannen in de zin van artikel 23 van richtlijn 2008/50 overigens alleen worden vastgesteld op basis van een evenwicht tussen de doelstelling van verkleining van het risico van verontreiniging en de verschillende betrokken openbare en particuliere belangen. ( 35 )

65.

Reeds in het kader van richtlijn 96/62 en richtlijn 1999/30 kon evenwel worden betwijfeld of maatregelen ter verbetering van de luchtkwaliteit volstaan om een overschrijding van de grenswaarden te rechtvaardigen. ( 36 ) Daarnaast heeft het Hof inmiddels met betrekking tot richtlijn 2008/50 herhaaldelijk de opvatting verworpen dat een lidstaat de krachtens artikel 13, lid 1, op hem rustende verplichtingen volledig zou zijn nagekomen door het enkele feit dat hij een luchtkwaliteitsplan heeft opgesteld. ( 37 )

66.

Volgens een recenter arrest van de Grote kamer zou een dergelijke uitlegging met zich brengen dat de verwezenlijking van de in artikel 1, punt 1, van richtlijn 2008/50 genoemde doelstelling van bescherming van de menselijke gezondheid volledig aan de lidstaten wordt overgelaten, hetgeen in strijd is met de wil van de Uniewetgever. Dit leidt het Hof met name af uit de in artikel 2, punt 5, vervatte definitie van het begrip „grenswaarde”, die vereist dat de naleving ervan binnen een bepaalde termijn wordt gewaarborgd en daarna wordt gehandhaafd. ( 38 )

67.

Bovendien heeft richtlijn 2008/50 de verplichting om de grenswaarden na te leven ten opzichte van richtlijn 96/62 gepreciseerd door middel van een bepaling die zou worden ondermijnd indien daarnaast de loutere vaststelling van luchtkwaliteitsplannen reeds zou volstaan om een overschrijding te rechtvaardigen. ( 39 ) Op grond van artikel 22 van richtlijn 2008/50 kunnen de termijnen voor de naleving van de grenswaarden voor stikstofdioxide of benzeen met maximaal vijf jaar en de grenswaarden voor PM10 met maximaal zes jaar worden verlengd. Voor de verlenging van de termijn geldt met name de voorwaarde dat de lidstaten luchtkwaliteitsplannen opstellen die de inachtneming van deze verlengde termijn waarborgen. Voor luchtkwaliteitsplannen als bedoeld in artikel 23, lid 1, geldt echter geen termijn.

c)

Tussenconclusie

68.

Aldus wordt de lidstaten bij artikel 13, lid 1, van richtlijn 2008/50 een welomschreven, rechtstreeks werkende verplichting opgelegd om de overschrijding van de grenswaarden voor de luchtverontreinigende stoffen in kwestie te voorkomen.

69.

Daarnaast vloeit uit artikel 23, lid 1, van richtlijn 2008/50 een duidelijke zelfstandige verplichting tot het opstellen van luchtkwaliteitsplannen voort, die ontstaat wanneer de grenswaarden worden overschreden. ( 40 )

70.

De Republiek Polen is van mening dat artikel 23, lid 1, van richtlijn 2008/50 met betrekking tot de inhoud van luchtkwaliteitsplannen niet voldoende specifiek is. Deze bepaling stelt geen vaste termijn voor de beëindiging van de overschrijding vast, maar schrijft slechts voor dat de periode van niet-naleving zo kort mogelijk wordt gehouden. Bovendien vereist de vaststelling van de maatregelen dat de betrokken belangen tegen elkaar worden afgewogen, wat ook door de Franse Republiek en Ierland wordt benadrukt.

71.

Hier moet evenwel tegen worden ingebracht dat de beoordelingsmarge bij de belangenafweging weliswaar relevant kan zijn voor het antwoord op de vraag of er sprake is van een gekwalificeerde schending ( 41 ), en ook een rol kan spelen bij de beoordeling van de causaliteit ( 42 ), maar niet beslissend is voor het antwoord op de vraag of de regeling in kwestie voldoende specifiek is om particulieren rechten te verlenen. Het is veeleer voldoende dat particulieren de eerbiediging van de grenzen van deze beoordelingsvrijheid kunnen inroepen voor de nationale rechter. ( 43 )

3.

Doel van de grenswaarden en van de verplichting om de luchtkwaliteit te verbeteren

72.

Of de grenswaarden en de verplichting om de luchtkwaliteit te verbeteren in de zin van richtlijn 96/62, richtlijn 1999/30 en richtlijn 2008/50 tot doel hebben rechten toe te kennen aan personen die door luchtverontreiniging gezondheidsschade oplopen, hangt behalve van de bepaalbaarheid van eventuele rechten vooral af van de doelstellingen van deze regelingen. ( 44 )

73.

Richtlijn 96/62 en richtlijn 2008/50 hebben volgens de respectieve tweede overweging en artikel 1 ervan tot doel de schadelijke gevolgen voor de menselijke gezondheid te vermijden, te voorkomen of te verminderen. ( 45 ) De bij deze richtlijnen vastgestelde voorschriften inzake de luchtkwaliteit vormen bijgevolg de concretisering van de verplichtingen van de Unie inzake de bescherming van het leefmilieu en de volksgezondheid, die voortvloeien uit onder meer artikel 3, lid 3, VEU en artikel 191, leden 1 en 2, VWEU. Daarin is bepaald dat het beleid van de Unie op milieugebied streeft naar een hoog niveau van bescherming, rekening houdend met de uiteenlopende situaties in de verschillende regio’s van de Unie, en onder meer berust op het voorzorgsbeginsel en het beginsel van preventief handelen. ( 46 ) Deze verplichting tot bescherming vloeit tevens voort uit de artikelen 2, 3 en 37 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie. ( 47 )

74.

Dat in het bijzonder met de grenswaarden voor PM10 en stikstofdioxide wordt beoogd de menselijke gezondheid te beschermen, blijkt reeds uit het feit dat zij in de bijlagen I en III bij richtlijn 1999/30 „grenswaarden voor de bescherming van de gezondheid van de mens” en in artikel 13 van richtlijn 2008/50 alsook in bijlage XI bij deze richtlijn „grenswaarden voor de bescherming van de menselijke gezondheid” worden genoemd. Ook volgens de door verzoeker benadrukte definitie van het begrip „grenswaarde” in artikel 2, lid 5, van richtlijn 96/62 respectievelijk richtlijn 2008/50 wordt een grenswaarde vastgesteld om schadelijke gevolgen voor de gezondheid van de mens en/of voor het milieu in zijn geheel te vermijden, te voorkomen of te verminderen.

75.

Aangezien de respectieve verplichtingen om de luchtkwaliteit te verbeteren ontstaan bij overschrijding van de betreffende grenswaarden, zijn ook deze verplichtingen onbetwistbaar gericht op de bescherming van de gezondheid.

76.

Zoals de Commissie terecht onderstreept, heeft het Hof op grond van deze beschermingsgedachte reeds met betrekking tot de oudere richtlijnen inzake de bescherming van de luchtkwaliteit geoordeeld dat particulieren de dwingende voorschriften van die richtlijnen als rechten moeten kunnen inroepen. ( 48 ) Daarop voortbouwend heeft het Hof een beroep op richtlijn 96/62 en richtlijn 2008/50 toegestaan ( 49 ) en heeft het ook in dit verband gewag gemaakt van de rechterlijke bescherming van rechten. ( 50 )

77.

Het betoog van de Republiek Polen en Ierland dat het doel van gezondheidsbescherming enkel ziet op de bescherming van het brede publiek, is niet overtuigend. Juist het belang van de gezondheid is van zeer persoonlijke en dus individuele aard en vormt de grondslag voor de zojuist geschetste rechtspraak.

78.

Dit zou anders kunnen zijn voor milieurechtelijke bepalingen, die hoofdzakelijk tot doel hebben dieren, planten en habitats te beschermen, maar slechts indirect ten goede komen aan de mens. In dit verband kan worden gedacht aan de in artikel 14 van richtlijn 2008/50 en in bijlage XIII bij deze richtlijn bedoelde kritieke niveaus voor de bescherming van de vegetatie. In casu hoeft evenwel geen uitspraak te worden gedaan over de vraag of deze bepalingen ertoe strekken rechten toe te kennen aan particulieren.

79.

Anders dan Ierland stelt, verzet ook het beginsel dat de vervuiler betaalt zich niet tegen de erkenning van staatsaansprakelijkheid voor gezondheidsschade wegens schending van de voorschriften inzake de luchtkwaliteit.

80.

Het klopt dat het beginsel dat de vervuiler betaalt in artikel 191, lid 2, VWEU is neergelegd als een beginsel waarop het milieubeleid van de Unie berust en dat het bijgevolg ook bij de uitlegging van de voorschriften inzake de luchtkwaliteit in aanmerking moet worden genomen. Het is eveneens juist dat krachtens dit beginsel de kosten bij voorrang door de veroorzaker van de luchtverontreiniging dienen te worden gedragen, wat bijvoorbeeld in de Engelse taalversie (that the polluter should pay) en de Franse taalversie (principe du pollueur-payeur) nog duidelijker tot uitdrukking komt dan in de Duitse Verursacherprinzip).

81.

Dit beginsel ontslaat de lidstaten echter niet van hun eigen verantwoordelijkheid wanneer zij luchtverontreiniging in strijd met het Unierecht toelaten of niet voorkomen. Dat de voorschriften inzake de luchtkwaliteit deze verantwoordelijkheid aan de lidstaten opleggen, is overigens gerechtvaardigd omdat er regelmatig verschillende bronnen van luchtverontreiniging zijn, zodat de lidstaten moeten beslissen in welke mate bepaalde vervuilers hun uitstoot moeten verminderen.

4.

Arrest Paul

82.

Het belang van deze overwegingen over het doel van de voorschriften inzake de luchtkwaliteit wordt bijzonder duidelijk bij een vergelijking met het arrest Paul. Dit is het enige arrest waarin het Hof een vordering tot schadevergoeding heeft afgewezen omdat de voorschriften in kwestie er niet toe strekten om particulieren rechten toe te kennen.

83.

Deze uitspraak had betrekking op de toentertijd geldende verplichtingen inzake het bankentoezicht, die er mede toe strekten de deposanten te beschermen. ( 51 ) Deze bepalingen vertoonden duidelijke parallellen met de bescherming van de luchtkwaliteit. Beide taken, het bankentoezicht en de bescherming van de luchtkwaliteit, worden immers gekenmerkt door een grote complexiteit ( 52 ) en rechten van particulieren worden niet uitdrukkelijk vermeld, ( 53 ) hetgeen de Franse Republiek in de onderhavige procedure benadrukt.

84.

De toenmalige voorschriften inzake het bankentoezicht verschilden echter op essentiële punten van de bescherming van de luchtkwaliteit. Deze verschillen zijn niet uitsluitend toe te schrijven aan het verschil in voorwerp van de regeling.

85.

Om te beginnen bestond er immers een specifieke beschermingsregeling voor deposanten in de vorm van de depositogarantie ( 54 ), hetgeen tegen de toekenning van verdergaande rechten op schadeloosstelling pleitte. ( 55 ) Met betrekking tot gezondheidsschade door luchtverontreiniging blijkt een dergelijke specifieke regeling er daarentegen niet te zijn.

86.

Bovenal was echter het voornaamste doel van de toenmalige voorschriften inzake het bankentoezicht erin gelegen om tot een wederzijdse erkenning van de vergunningen en van de stelsels van bedrijfseconomisch toezicht te komen. Dit maakte het mogelijk om één bankvergunning voor de gehele Unie af te geven met toepassing van het beginsel van toezicht door de lidstaat van herkomst. ( 56 ) De voorschriften inzake het bankentoezicht moesten dus overeenkomstig hun rechtsgrondslag de vrijheid van vestiging van banken tot stand brengen door de nationale vereisten te harmoniseren. Daarvoor was staatsaansprakelijkheid ten gunste van de deposant, waarin op nationaal niveau niet was voorzien of die zelfs uitgesloten was, niet noodzakelijk. ( 57 )

87.

De voorschriften inzake de bescherming van de luchtkwaliteit zijn daarentegen gebaseerd op de bevoegdheid van de Unie op het gebied van milieu en beogen dus overeenkomstig artikel 191 VWEU noodzakelijkerwijs een hoog niveau van bescherming van de gezondheid van de mens. Juist deze bescherming is het voornaamste doel, terwijl de doelstellingen in verband met de interne markt hooguit marginaal en indirect een rol spelen.

5.

Geen bepalingen inzake financiële rechten

88.

De tegenwerping van de Franse Republiek kan echter ook aldus worden opgevat dat een recht op schadevergoeding vereist dat een bepaling is geschonden waarbij particulieren rechten op betalingen of economische voordelen worden toegekend. Dit is bij de voorschriften inzake de luchtkwaliteit niet het geval.

89.

Bij de beslissingen die tot nog toe ten gunste van staatsaansprakelijkheid wegens schending van het Unierecht zijn gegeven, ging het inderdaad vaak om het veiligstellen van financiële rechten, bijvoorbeeld om het garanderen van lonen en pensioenen bij faillietverklaring van de werkgever ( 58 ) of rechten van kopers van pakketreizen bij faillietverklaring van de reisonderneming ( 59 ), om depositogarantie ( 60 ) en de bescherming van beleggers tegen te hoge prijzen bij overnamen ( 61 ), of om het recht van slachtoffers van misdrijven op schadeloosstelling ( 62 ).

90.

Uitspraken van het Hof dat een schending van de bepalingen in kwestie een rechtstreekse invloed heeft op de rechtspositie (situation juridique) van de benadeelde partij, lijken in dezelfde richting te wijzen. ( 63 ) Bedoeld waren in dit geval de juridisch beschermde vermogensrechtelijke belangen in verband met depositogarantie en de bescherming van beleggers.

91.

Daarentegen kan een verzuim van een lidstaat om de naleving van de grenswaarden te waarborgen niet worden aangemerkt als een wijziging van de rechtspositie van degenen die daardoor gezondheidsproblemen ondervinden. Dit is juist een aantasting van een rechtsgoed dat veel belangrijker is dan genoemde vermogensrechtelijke belangen. Eenieder heeft immers het recht op lichamelijke en geestelijke integriteit, dat is neergelegd in artikel 3 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie en dat de eerste plaats inneemt onder de rechtsgoederen. ( 64 )

92.

Ook los van de gevolgen voor de rechtspositie van benadeelde personen moet evenwel worden beklemtoond dat de rechtspraak inzake staatsaansprakelijkheid niet gebaseerd is op de bescherming van de financiële belangen van de betrokkenen, maar tot doel heeft de volle werking van het Unierecht te waarborgen door de rechten te beschermen die het Unierecht toekent aan particulieren. ( 65 ) Derhalve is het beginsel dat de staat aansprakelijk is voor schade die particulieren lijden ten gevolge van schendingen van het Unierecht die de staat kunnen worden toegerekend, inherent aan het stelsel van de Verdragen waarop de Unie is gegrond. ( 66 )

93.

In overeenstemming met dit doel heeft het Hof tevens erkend dat de MEB-richtlijn ( 67 ) ertoe strekt aan particulieren rechten toe te kennen ( 68 ), hoewel schadevorderingen in de regel waarschijnlijk zullen worden afgewezen wegens het ontbreken van een rechtstreeks causaal verband. ( 69 )

94.

Overigens gaan gezondheidsproblemen ook gepaard met economische schade, zoals behandelingskosten of inkomstenderving. Dienovereenkomstig heeft de Commissie in haar voorstel voor richtlijn 2008/50 niet alleen gewezen op de gezondheidsgevolgen van luchtverontreiniging, maar ook op de geschatte financiële schade voor 2020 ten belope van 189 tot 609 miljard EUR per jaar. ( 70 ) In elk geval dergelijke schade valt onder de beschermingsdoelstelling van de voorschriften inzake de bescherming van de luchtkwaliteit.

6.

Kring van rechthebbenden

95.

Heeft de Unie evenwel daadwerkelijk aan een nauwelijks af te bakenen kring van mogelijk belanghebbenden een recht op een bepaalde kwaliteit van de omgevingslucht willen toekennen waarvan de schending rechten op schadevergoeding in het leven kan roepen?

96.

Inmiddels heeft het Hof in twaalf niet-nakomingsprocedures vastgesteld dat tien lidstaten niet aan de luchtkwaliteitsnormen voldoen. ( 71 ) In de negen meest recente arresten werd zelfs een stelselmatige en voortdurende overschrijding van de normen vastgesteld. Momenteel zijn zeven procedures, die onder meer drie andere lidstaten betreffen, nog aanhangig. ( 72 ) Minstens in België, ( 73 ) Duitsland ( 74 ), Frankrijk ( 75 ) en het Verenigd Koninkrijk ( 76 ) zijn de luchtkwaliteitsnormen ook voor de nationale rechterlijke instanties aan de orde.

97.

De lidstaten zouden dus een groot aantal vorderingen tot schadevergoeding wegens schending van de luchtkwaliteitsnormen kunnen verwachten indien bij deze normen overeenkomstige rechten zouden worden verleend. Los van de daaraan verbonden financiële risico’s zouden de gedingen over dergelijke vorderingen een aanzienlijke belasting kunnen vormen voor de rechterlijke instanties van de lidstaten.

98.

Deze elementen pleiten evenwel niet tegen de erkenning van rechten waaruit rechten op schadevergoeding kunnen ontstaan, want het grote aantal mogelijk belanghebbenden wijst bovenal op het belang van een toereikende luchtkwaliteit.

99.

Evenmin zijn de aan schadevorderingen verbonden kosten kennelijk onevenredig aan de ernst van dit probleem. Bij de grenswaarden voor de luchtkwaliteit gaat het niet om verwaarloosbare overlast, maar om ernstige gezondheidsproblemen tot zelfs om vroegtijdig overlijden. ( 77 )

100.

Tegelijkertijd is de kring van daadwerkelijk belanghebbende personen niet zo groot dat deze vrijwel iedere inwoner van de betrokken lidstaten omvat en de bewoners elkaar als het ware via belastingen wederzijds schadeloos zouden moeten stellen. In feite treffen overschrijdingen van de grenswaarden vooral bepaalde, in sterk belaste gebieden wonende of werkende groepen. ( 78 ) Vaak zijn dit personen met een lage sociaal-economische status ( 79 ), die in belangrijke mate op rechterlijke bescherming zijn aangewezen.

101.

Ook om deze reden ( 80 ) is het onjuist om met Ierland en de Republiek Polen aan te nemen dat de voorschriften inzake de luchtkwaliteit uitsluitend zien op de bescherming van het brede publiek. Hoewel de luchtkwaliteit in het algemeen moet worden beschermd, doen de specifieke problemen zich op bepaalde plaatsen voor en raken zij bepaalde identificeerbare kringen van personen. Derhalve kunnen uitsluitend personen die rechtstreeks worden getroffen door een overschrijding of een dreigende overschrijding van de grenswaarden zich beroepen op artikel 23, lid 1, van richtlijn 2008/50. ( 81 )

102.

Overeenkomstig de zo-even uiteengezette overwegingen heeft het Hof in verband met de handhaving van de voorschriften inzake de luchtkwaliteit reeds gezinspeeld op de mogelijkheid van een Unierechtelijk recht op schadevergoeding. ( 82 )

7.

Beantwoording van de eerste prejudiciële vraag

103.

Samenvattend moet worden vastgesteld dat de grenswaarden voor verontreinigende stoffen in de lucht en de verplichtingen om de luchtkwaliteit te verbeteren, die zijn neergelegd in de artikelen 7 en 8 van richtlijn 96/62 juncto richtlijn 1999/30 en in de artikelen 13 en 23 van richtlijn 2008/50, ertoe strekken rechten toe te kennen aan particulieren.

B.

Tweede prejudiciële vraag – overige voorwaarden voor het recht op schadevergoeding

104.

De tweede prejudiciële vraag is erop gericht te vernemen van welke voorwaarden de toekenning van een recht op vergoeding van gezondheidsschade afhankelijk is. Voor de verwijzende rechter is daarbij met name van belang op welk tijdstip moet worden beoordeeld of er sprake is van een schending van de voorschriften ter bescherming van de luchtkwaliteit.

105.

In dit verband zij herinnerd aan de twee overige voorwaarden voor een recht op schadevergoeding: de schending van het Unierecht moet voldoende gekwalificeerd zijn (1) en tussen deze schending en de schade moet een rechtstreeks causaal verband bestaan (2). ( 83 )

1.

Voldoende gekwalificeerde schending

106.

Om vast te stellen of er sprake is van een voldoende gekwalificeerde schending van het Unierecht, dient de nationale rechter bij wie de schadevordering aanhangig is, rekening te houden met alle elementen die de aan hem voorgelegde situatie kenmerken. Dit zijn onder meer de mate van duidelijkheid en nauwkeurigheid van de geschonden regel, de omvang van de beoordelingsmarge die de geschonden regel de instanties laat, de vraag of al dan niet opzettelijk een schending is begaan dan wel schade is veroorzaakt, de vraag of een eventuele rechtsdwaling al dan niet verschoonbaar is, en de vraag of de handelwijze van een instelling van de Europese Unie heeft bijgedragen tot het verzuim, de vaststelling of de instandhouding van met het Unierecht strijdige nationale maatregelen of praktijken. ( 84 )

107.

Bovendien volgt uit de rechtspraak dat een schending van het Unierecht hoe dan ook kennelijk gekwalificeerd is wanneer zij heeft voortbestaan ondanks de uitspraak van een arrest houdende vaststelling van de verweten niet-nakoming, een prejudiciële beslissing of vaste rechtspraak van het Hof ter zake, waaruit blijkt dat de gedraging in kwestie in strijd is met een verplichting. ( 85 )

a)

Overschrijding van de grenswaarden als gekwalificeerde schending

108.

De verplichting tot naleving van de grenswaarden voor PM10 (vanaf 2005) en stikstofdioxide (vanaf 2010) – die aanvankelijk voortvloeide uit artikel 7, lid 1, van richtlijn 96/62 alsook uit artikel 4 van richtlijn 1999/30 juncto bijlage II en uit artikel 5 van deze richtlijn juncto bijlage III, deel I, fase 1, en die vanaf 11 juni 2010 voortvloeide uit artikel 13, lid 1, van richtlijn 2008/50 en bijlage XI bij deze richtlijn – is ondubbelzinnig en laat de lidstaten geen enkele beoordelingsruimte. Daaruit zou kunnen worden afgeleid dat deze schending reeds uit haar aard gekwalificeerd was.

109.

Het Hof heeft echter in het arrest Janecek met betrekking tot richtlijn 96/62 en richtlijn 1999/30 geoordeeld dat de lidstaten niet verplicht zijn om zodanige maatregelen te nemen dat zich geen enkele overschrijding voordoet. ( 86 ) De latere arresten die op deze richtlijnen betrekking hebben, pleiten weliswaar voor de stelling dat de overschrijding van de grenswaarden toch een zelfstandige schending van het Unierecht vormt ( 87 ), maar op dat tijdstip was richtlijn 2008/50 reeds van toepassing. Derhalve kon de overschrijding van de grenswaarden op zich nog niet als een gekwalificeerde schending van het Unierecht worden aangemerkt toen richtlijn 96/62 en richtlijn 1999/30 van toepassing waren.

110.

Niettemin bevestigt het arrest Janecek de eveneens duidelijke en onvoorwaardelijke verplichting om actieplannen op te stellen als bedoeld in artikel 7, lid 3, van richtlijn 96/62. ( 88 ) Deze verplichting hangt nauw samen met de overschrijding van de grenswaarden, aangezien zij niet ontstaat of althans tot een minimum wordt beperkt wanneer de lidstaat – vóór dan wel tijdens de toepassingsperiode van de grenswaarden – voldoende maatregelen heeft genomen om de luchtverontreiniging te verminderen.

111.

Ook in richtlijn 2008/50 komt deze samenhang duidelijk tot uitdrukking, want de in artikel 23 neergelegde verplichting om luchtkwaliteitsplannen op te stellen ontstaat bij overschrijding van de in artikel 13 en bijlage XI bedoelde grenswaarden.

112.

Ik concludeer hieruit dat zowel volgens de vroeger geldende richtlijnen als volgens richtlijn 2008/50 de overschrijding van de grenswaarden voor de luchtkwaliteit zonder dat er een overeenkomstig plan bestaat om de overschrijding te verhelpen, een gekwalificeerde schending van het Unierecht vormt die rechten op schadevergoeding in het leven kan roepen.

b)

Kwaliteit van de plannen

113.

Anders dan de Republiek Polen stelt, volstaat het louter bestaan van een plan niet om een gekwalificeerde schending uit te sluiten. Zoals de Italiaanse Republiek betoogt, mag een plan juist geen duidelijke tekortkomingen vertonen om uit te sluiten dat de overschrijding van de grenswaarden gekwalificeerd is.

114.

Het is in dit verband allereerst van belang of de bevoegde instanties hebben voldaan aan de vereisten van deel A van bijlage XV bij richtlijn 2008/50 of bijlage IV bij richtlijn 96/62. Slechts wanneer een plan de daarin bedoelde informatie bevat, kan worden beoordeeld of het überhaupt geschikt is om een einde te maken aan de overschrijding en binnen welke termijn de overschrijding moet zijn beëindigd. ( 89 )

115.

Zelfs indien aan alle formele vereisten is voldaan, kan een overschrijding van de grenswaarden evenwel voldoende gekwalificeerd zijn wanneer het plan kennelijk niet voldoet aan de materiële vereisten, omdat de bevoegde instanties de grenzen van hun beoordelingsbevoegdheid hebben overschreden. ( 90 ) Dergelijke tekortkomingen kunnen met name gelegen zijn in het feit dat de te verwachten duur van de overschrijding duidelijk niet „zo kort mogelijk” is, of in het feit dat voor oplossingen is gekozen waarvan is bewezen dat ze ongeschikt zijn. Tevens kan worden gedacht aan plannen die berusten op kennelijk onjuiste bemonsteringspunten ( 91 ) of kennelijk onjuiste modellen, waardoor geen rekening wordt gehouden met de werkelijke omvang van de overschrijding van de grenswaarden.

116.

In het hoofdgeding staat het aan de nationale rechter om deze vereisten te onderzoeken. Die rechter moet daarbij in aanmerking nemen dat de Commissie bij het onderzoek van de termijnverlengingen op grond van artikel 22 van richtlijn 2008/50 de door de Franse Republiek ingediende plannen voor onder meer de agglomeratie Parijs reeds heeft verworpen. ( 92 ) Bovendien heeft het Hof reeds geoordeeld dat de Franse Republiek tussen 11 juni 2010 en 16 april 2017 onder meer voor die agglomeratie kennelijk heeft nagelaten tijdig passende maatregelen te nemen om de periode van overschrijding van de grenswaarden voor stikstofdioxide ( 93 ) en PM10 ( 94 ) zo kort mogelijk te houden.

c)

Relevante periode

117.

Gelet op het verband tussen een gekwalificeerde overschrijding van de grenswaarden en het plan om de overschrijding te verhelpen moet aan de hand van dat plan worden bepaald welke perioden bij de beoordeling van het recht op schadevergoeding in aanmerking moeten worden genomen. Elke periode waarin een grenswaarde bij gebreke van een toereikend plan is overschreden, is immers een periode waarin de betrokken lidstaat zich schuldig heeft gemaakt aan een gekwalificeerde schending van de voorschriften inzake de luchtkwaliteit.

118.

Wat het hoofdgeding betreft, dus de agglomeratie Parijs, blijkt het relevante toepassingstijdstip van de grenswaarden – bij gebreke van een toepasselijke termijnverlenging op grond van artikel 22 van richtlijn 2008/50 – uit bijlage XI, die in zoverre overeenkomt met de voordien geldende richtlijn 1999/30. De grenswaarden voor PM10 zijn dus van toepassing sinds 1 januari 2005 en de grenswaarden voor stikstofdioxide sinds 1 januari 2010.

119.

De in artikel 23 van richtlijn 2008/50 neergelegde verplichting om luchtkwaliteitsplannen op te stellen is daarentegen pas ontstaan na het verstrijken van de omzettingstermijn op 11 juni 2010.

120.

Krachtens artikel 23, lid 1, derde alinea, van richtlijn 2008/50 moeten deze plannen de Commissie onverwijld, maar uiterlijk twee jaar na het einde van het jaar waarin de eerste overschrijding is geconstateerd, worden meegedeeld. Daaruit leiden verschillende tussenkomende lidstaten af dat de verplichting om luchtkwaliteitsplannen op te stellen pas bij het verstrijken van die extra termijn van kracht is geworden.

121.

Wat betreft een overschrijding van de grenswaarden of streefwaarden – in beide gevallen verhoogd met de toepasselijke overschrijdingsmarge – die zich voor het eerst heeft voorgedaan na het verstrijken van de termijn voor de omzetting van richtlijn 2008/50, is deze opvatting juist.

122.

Daarentegen waren overschrijdingen die bij het verstrijken van de omzettingstermijn reeds bestonden, onderworpen aan de verplichtingen die voordien golden krachtens artikel 7, lid 3, en artikel 8 van richtlijn 96/62, gelezen in samenhang met de grenswaarden en overschrijdingsmarges van richtlijn 1999/30. Deze bepalingen riepen een met artikel 23 van richtlijn 2008/50 vergelijkbare verplichting in het leven, die echter temporeel nog verder reikte. ( 95 ) Zij gold reeds voordat de grenswaarden van toepassing waren, zodra een grenswaarde verhoogd met de bijbehorende overschrijdingsmarge werd overschreden.

123.

Ook voor de mededeling van deze plannen gold op grond van artikel 11, lid 1, onder a), iii), van richtlijn 96/62 een termijn van twee jaar. Die plannen moesten evenwel waarborgen dat de grenswaarden werden nageleefd tegen het tijdstip waarop zij van kracht werden, dat wil zeggen zij moesten tegen dat tijdstip reeds gelden.

124.

Derhalve moesten de lidstaten reeds de nodige plannen hebben opgesteld ingeval de grenswaarden vóór het verstrijken van de termijn voor de omzetting van richtlijn 2008/50 werden overschreden. In het hoofdgeding lijkt dit het geval te zijn, aangezien de Franse Republiek de Commissie voor de agglomeratie Parijs tevergeefs om termijnverlengingen voor PM10 en stikstofdioxide had verzocht ( 96 ) en er dus van uitging dat de grenswaarden werden overschreden. Het staat echter aan de nationale rechter om dit te onderzoeken.

d)

Tussenconclusie

125.

Ingeval de grenswaarden worden overschreden bij het verstrijken van de termijn voor de toepassing ervan, is er met betrekking tot PM10 of stikstofdioxide sprake van een gekwalificeerde schending van de in de artikelen 7 en 8 van richtlijn 96/62, richtlijn 1999/30 alsook de artikelen 13 en 23 van richtlijn 2008/50 neergelegde voorschriften inzake de bescherming van de luchtkwaliteit in alle perioden waarin de respectievelijk toepasselijke grenswaarden werden overschreden zonder dat er een plan ter verbetering van de luchtkwaliteit bestond dat voldeed aan de vereisten van bijlage IV bij richtlijn 96/62 of deel A van bijlage XV bij richtlijn 2008/50 en dat evenmin andere kennelijke tekortkomingen vertoonde.

2.

Rechtstreeks causaal verband

126.

De echte moeilijkheid om aanspraken op schadevergoeding te doen gelden, is het leveren van het bewijs dat er een rechtstreeks causaal verband bestaat tussen de gekwalificeerde schending van de voorschriften inzake de luchtkwaliteit en concrete gezondheidsschade.

127.

In beginsel is de staat slechts aansprakelijk voor de schade die de benadeelde persoon lijdt ten gevolge van een schending van het Unierecht, voor zover die persoon de omvang van die schade rechtens genoegzaam bewijst. ( 97 )

128.

Het staat aan de nationale rechterlijke instanties om de bewijsstandaard nader te bepalen. Zij moeten nagaan of de gestelde schade een voldoende rechtstreeks gevolg van de schending van het Unierecht door de lidstaat is ( 98 ), waarbij zij evenwel het gelijkwaardigheidsbeginsel en het doeltreffendheidsbeginsel in acht moeten nemen. ( 99 ) Om de verwijzende rechter een nuttig antwoord te geven, kan het Hof hem alle aanwijzingen verstrekken die het noodzakelijk acht. ( 100 )

129.

Een handelen of – zoals in geval van ontoereikende maatregelen ter verbetering van de luchtkwaliteit – een nalaten is enkel de oorzaak van schade wanneer er een rechtstreeks causaal verband tussen deze handeling en de geleden schade kan worden vastgesteld. Het vereiste causaal verband ontbreekt wanneer de schade zich ook zonder de betreffende handeling of het nalaten in kwestie zou hebben voorgedaan. ( 101 )

130.

De grenswaarden voor PM10 en stikstofdioxide zijn weliswaar gebaseerd op de aanname dat luchtverontreiniging aanzienlijke schade en met name vroegtijdig overlijden veroorzaakt ( 102 ), maar dit bewijst nog niet dat het lijden van bepaalde personen te wijten is aan overschrijdingen van de grenswaarden en tekortschietende luchtkwaliteitsplannen. Dit lijden kan immers ook het gevolg zijn van andere oorzaken, zoals aanleg of persoonlijk gedrag (bijvoorbeeld roken). Aangezien de Wereldgezondheidsorganisatie inmiddels strengere grenswaarden aanbeveelt ( 103 ), valt evenmin uit te sluiten dat de lucht voldoende vervuild is om ondanks de naleving van richtlijn 2008/50 dergelijke ziekten te veroorzaken.

131.

Om een rechtstreeks causaal verband aan te tonen, moet de benadeelde persoon dus in de eerste plaats bewijzen dat hij gedurende een voldoende lange periode heeft verbleven in een omgeving waarin de Unierechtelijk vastgestelde grenswaarden voor de luchtkwaliteit op gekwalificeerde wijze werden overschreden. De duur van deze periode is een medische vraag waarop een wetenschappelijk antwoord moet worden gegeven.

132.

Met name zou de werkplek of de woning van de betrokken persoon op een dergelijk verblijf moeten kunnen wijzen, maar ook een andere plaats waar die persoon vaak gedurende langere tijd heeft verbleven.

133.

Het is echter niet voldoende dat iemand heeft verbleven in een agglomeratie of zone waarin de grenswaarden op een of meer bemonsteringspunten zijn overschreden. Bepaalde bemonsteringspunten moeten immers op een zodanige plaats worden geïnstalleerd dat gegevens worden verkregen over de verontreiniging op de meest vervuilde plaatsen. ( 104 ) Derhalve zullen er in dergelijke agglomeraties of zones ook talrijke plaatsen zijn waar de lucht minder vervuild is en waar de Unierechtelijke criteria wel in acht worden genomen.

134.

De benadeelde persoon moet dus concreet aantonen dat de grenswaarden op de gestelde verblijfplaats en gedurende de vermelde perioden zijn overschreden. Bij gebreke van een bemonsteringspunt op de betrokken verblijfplaats moet het echter mogelijk zijn om de omvang van de verontreiniging door middel van modelleringstechnieken te bepalen, aangezien ook de lidstaten van dit instrument mogen gebruikmaken. ( 105 ) Zo gaat het Europees Milieuagentschap ervan uit dat bij overschrijding van de grenswaarden in de betrokken agglomeratie het deel van de stedelijke bevolking dat binnen 100 m van grotere wegen woont, wordt blootgesteld aan te hoge niveaus van verontreinigende stoffen. ( 106 )

135.

In de tweede plaats moet degene die schadevergoeding wil verkrijgen wegens luchtverontreiniging, schade bewijzen die überhaupt in verband kan worden gebracht met de luchtverontreiniging in kwestie.

136.

In de derde plaats moet de benadeelde persoon aantonen dat er een rechtstreeks causaal verband bestaat tussen de gestelde schade en genoemd verblijf op een plaats waar een grenswaarde voor de luchtkwaliteit op gekwalificeerde wijze is overschreden.

137.

Daartoe zullen regelmatig medische adviezen nodig zijn waarin zeker ook rekening moet worden gehouden met de wetenschappelijke grondslagen voor de vaststelling van de grenswaarden en met de aanbevelingen van de Wereldgezondheidsorganisatie, die deels nog strenger zijn.

138.

Het is denkbaar dat dit bewijs kan worden vergemakkelijkt door een weerlegbaar vermoeden dat typische gezondheidsschade bij een voldoende lang verblijf in een omgeving waarin een grenswaarde werd overschreden, te wijten is aan deze overschrijding. Zo heeft het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) in het geval van kennelijk veel ernstigere luchtverontreiniging uit een overschrijding van grenswaarden en andere zwaarwegende aanwijzingen een vermoeden van schade afgeleid. ( 107 ) Voor een dergelijke verlichting van de bewijslast zou de benadeelde persoon zich op het doeltreffendheidsbeginsel kunnen beroepen indien een volledig bewijs met uitsluiting van elke redelijke twijfel het verkrijgen van schadevergoeding uiterst moeilijk zou maken.

139.

Het is mijns inziens evenwel niet passend dat het Hof in de onderhavige procedure beslist of een dergelijk vermoeden voortvloeit uit het Unierecht en met name uit de voorschriften inzake de luchtkwaliteit. Deze vraag is tot nog toe namelijk niet aan de orde gesteld in het verzoek om een prejudiciële beslissing, noch opgeworpen door partijen. Om uit te gaan van een dergelijk vermoeden, is echter een diepgaande bespreking van de wetenschappelijke grondslagen voor de vaststelling van een causaal verband tussen luchtverontreiniging en gezondheidsschade vereist.

140.

Sommige tussenkomende lidstaten wijzen er bovendien op dat verzoeker reeds in 2003, dat wil zeggen voordat de grenswaarde voor PM10 van toepassing werd, over gezondheidsproblemen klaagde. Dit sluit echter niet uit dat hij extra schade heeft geleden door luchtverontreiniging, doordat deze zijn toestand heeft verslechterd dan wel het herstel heeft verhinderd of vertraagd. Dergelijke gevolgen van een overschrijding van de grenswaarden zouden hoe dan ook te verwachten zijn, aangezien luchtverontreiniging vaak de gevolgen van bestaande gezondheidsproblemen versterkt. ( 108 ) Ook deze vraag is wetenschappelijk van aard en moet door de nationale rechter in elk afzonderlijk geval worden onderzocht.

141.

Ten slotte zij erop gewezen dat nog niet het laatste woord is gezegd nadat het bewijs is geleverd dat er een rechtstreeks causaal verband tussen een gekwalificeerde overschrijding van de grenswaarden en bepaalde gezondheidsschade bestaat. Integendeel, de lidstaat kan zich alsnog vrijpleiten door aan te tonen dat deze overschrijdingen zich ook zouden hebben voorgedaan indien hij tijdig luchtkwaliteitsplannen had vastgesteld die aan de vereisten van de richtlijn voldoen.

3.

Antwoord op de tweede prejudiciële vraag

142.

Samengevat onderstelt een recht op schadevergoeding wegens gezondheidsproblemen ten gevolge van de overschrijding van de grenswaarden voor PM10 en stikstofdioxide in de lucht als bedoeld in de artikelen 7 en 8 van richtlijn 96/62 juncto richtlijn 1999/30 of artikel 13 van richtlijn 2008/50 dat de benadeelde persoon bewijst dat er een rechtstreeks causaal verband bestaat tussen die problemen en zijn verblijf op een plaats waar de aldaar toepasselijke grenswaarden werden overschreden zonder dat er een plan ter verbetering van de luchtkwaliteit bestond dat voldeed aan de vereisten van bijlage IV bij richtlijn 96/62 of deel A van bijlage XV bij richtlijn 2008/50 en dat evenmin andere kennelijke tekortkomingen vertoonde.

V.

Conclusie

143.

Gezien het bovenstaande geef ik het Hof in overweging het verzoek om een prejudiciële beslissing te beantwoorden als volgt: