I.

Uvod

1.

Ambiciozne mejne vrednosti kakovosti zunanjega zraka, določene v Direktivi 2008/50, ( 2 ) se v številnih krajih (še?) ne upoštevajo dovolj. ( 3 ) Vendar bodo na tem področju v letu 2022 sprejete številne pomembne odločitve. Na politični ravni ima Komisija v načrtu predloge za prenovitev veljavnih predpisov. ( 4 ) Hkrati tečejo različni postopki, v katerih lahko Sodišče razjasni pomembna vprašanja v zvezi z izvajanjem predpisov. Poleg predloga za sprejetje predhodne odločbe o pomenu Direktive za odobritev projektov ( 5 ) in prvega postopka naložitve periodične denarne kazni za izvršitev sodbe, v kateri je bila ugotovljena kršitev Direktive, ( 6 ) se v tem postopku postavlja vprašanje, ali lahko posamezniki zahtevajo odškodnino za škodo zdravju, ki izvira iz kršitve mejnih vrednosti.

2.

V središču tega postopka je prvi pogoj za nepogodbeno odgovornost držav članic za kršitev prava Unije, in sicer ali določbe Direktive 2008/50 podeljujejo pravice posameznikom. Poleg tega je treba preučiti, pod katerimi pogoji je morebitna kršitev Direktive dovolj resna, ter dokaz neposredne vzročne zveze med kršitvijo in škodo, da bi se predložitvenemu sodišču dali napotki glede upoštevnega trenutka za presojo kršitve.

II.

Pravni okvir

3.

V času dejanskega stanja v postopku v glavni stvari so bila pravila o kakovosti zunanjega zraka najprej vsebovana v direktivah 96/62 ( 7 ) in 1999/30 ( 8 ), ki ju je z učinkom od 11. junija 2010 nadomestila Direktiva 2008/50.

A.

Direktiva 96/62

4.

V skladu s členom 1, prva alinea, Direktive 96/62 je bil njen namen „opredeliti pojme in določiti cilje za kakovost zunanjega zraka v Skupnosti za odpravo, preprečitev ali zmanjšanje škodljivih učinkov na zdravje ljudi in okolje kot celoto“. To je razvidno tudi iz druge uvodne izjave.

5.

Člen 2, točka 5, Direktive 96/62 je pojem „mejna vrednost“ opredeljeval kot „raven, določeno na podlagi znanstvenih spoznanj, katerih cilj je odpraviti, preprečiti ali zmanjšati škodljive učinke na zdravje ljudi in/ali okolje kot celoto in ki jo je v določenem roku treba doseči, ko pa je dosežena, se ne sme preseči“.

6.

Člen 7 Direktive 96/62 je določal splošne zahteve za izboljšanje kakovosti zraka:

7.

Člen 8 Direktive 96/62 se je nanašal na območja, kjer so ravni onesnaženosti zunanjega zraka višje od mejne vrednosti:

8.

V skladu z dvanajsto uvodno izjavo Direktive 96/62 je bil namen tudi te določbe varovanje zdravja in okolja kot celote.

9.

Člen 11(1)(a)(iii) Direktive 96/62 določa rok za posredovanje načrtov v skladu s členom 8:

10.

V Prilogi IV k Direktivi 96/62 je bilo določeno, da načrti ali programi za doseganje mejnih vrednosti med drugim vsebujejo podatke o vzrokih za onesnaženje in časovni napovedi izboljšanja kakovosti zraka zaradi sprejetih ukrepov:

–

regija

–

kraj (zemljevid),

–

merilna postaja (zemljevid, zemljepisne koordinate).

–

vrsta območja (urbano, industrijsko ali ruralno območje),

–

ocena onesnažene površine (km2) in števila prebivalstva, izpostavljenega onesnaženju,

–

uporabni podnebni podatki,

–

ustrezni topografski podatki,

–

zadostni podatki o elementih na območju, ki jih je treba zavarovati.

–

koncentracije, ugotovljene v predhodnih letih (pred izvajanjem ukrepov za izboljšanje),

–

koncentracije, izmerjene od začetka projekta,

–

metode, uporabljene za ocenjevanje.

–

seznam glavnih virov emisij, ki povzročajo onesnaževanje (zemljevid),

–

celotna količina emisij iz teh virov (tone/leto),

–

podatki o onesnaženosti zraka zaradi vplivov iz drugih regij.

–

podrobnosti o tistih dejavnikih, ki povzročajo čezmerno onesnaženost (prenos, vključno s čezmejnim prenosom, nastanek),

–

podrobnosti o možnih ukrepih za izboljšanje kakovosti zraka.

–

lokalni, regionalni, nacionalni, mednarodni ukrepi,

–

ugotovljeni učinki teh ukrepov.

–

seznam in opis vseh ukrepov, ki so zajeti v projekt,

–

časovni načrt izvedbe,

–

ocena načrtovanega izboljšanja kakovosti zraka in pričakovanega časa, potrebnega za dosego teh ciljev.

B.

Direktiva 1999/30

11.

Direktiva 1999/30 je določala mejne vrednosti in alarmne vrednosti žveplovega dioksida, dušikovega dioksida in dušikovih oksidov, trdnih delcev in svinca v zunanjem zraku, potrebne za uporabo Direktive 96/62. Člen 1 potrjuje, da je cilj tega predpisa odpraviti, preprečiti ali zmanjšati škodljive učinke na zdravje ljudi in okolje kot celoto.

12.

Za dušikov dioksid (NO2) so od 1. januarja 2010 veljale mejne vrednosti za varovanje zdravja ljudi, določene v členu 4 Direktive 1999/30 in oddelku I Priloge II k tej direktivi. Prvič, urna mejna vrednost 200 μg/m³ dušikovega dioksida se ni smela preseči več kakor 18‑krat v koledarskem letu. Drugič, letna mejna vrednost je bila določena na 40 μg/m³.

13.

Za trdne delce (PM10) pa so veljale mejne vrednosti za varovanje zdravja ljudi iz člena 5 in stopnje 1 Priloge III k Direktivi 1999/30 že od 1. januarja 2005. 24-urna mejna vrednost 50 μg/m³ PM10 za varovanje zdravja ljudi se ni smela preseči več kakor 35‑krat letno. Letna mejna vrednost PM10 je bila določena na 40 μg/m³.

C.

Direktiva 2008/50

14.

V prvih dveh uvodnih izjavah Direktive 2008/50 so opisani njeni glavni cilji:

15.

V členu 1, točka 1, Direktive 2008/50 je naveden njen bistveni cilj:

16.

V členu 2, točka 5, Direktive 2008/50 je pojem mejna vrednost opredeljen kot „raven, določen[a] na podlagi znanstvenih spoznanj, katere cilj je izogniti se škodljivim učinkom na zdravje ljudi in/ali okolje kot celoto, jih preprečiti ali zmanjšati, in ki jo je v določenem roku treba doseči, ko pa se ta doseže, se ne sme preseči“.

17.

V členu 13(1) Direktive 2008/50 je določena obveznost, da je treba doseči skladnost z različnimi mejnimi vrednostmi:

18.

Mejne vrednosti, ki so v obravnavanem primeru upoštevne za dušikov dioksid in trdne delce (PM10) iz Priloge XI k Direktivi 2008/50, ustrezajo mejnim vrednostim iz Direktive 99/30.

19.

Člen 22 Direktive 2008/50 omogoča odlog rokov za dosego skladnosti z mejnimi vrednostmi pod določenimi pogoji:

20.

Po podatkih Komisije ( 9 ) je Francija za območje aglomeracije Pariza, ki nas v tej zadevi zanima, sicer poslala sporočila za odlog rokov za PM10 in dušikov dioksid, vendar je Komisija ugovarjala vsakemu od njih. ( 10 )

21.

Člen 23(1) Direktive 2008/50 določa, da se, kadar se na določenih območjih ali v aglomeracijah preseže katero koli mejno vrednost, pripravijo načrti za kakovost zraka, da bi bila dosežena s tem povezana vrednost:

22.

Zahteve iz oddelka A Priloge XV k Direktivi 2008/50 so v bistvu enake zahtevam iz Priloge IV k Direktivi 96/62.

III.

Dejansko stanje in predlog za sprejetje predhodne odločbe

23.

Predlog za sprejetje predhodne odločbe temelji na prekoračitvi mejnih vrednosti kakovosti zunanjega zraka v aglomeraciji Pariza. Tako je Sodišče leta 2019 ugotovilo, da se tam mejne vrednosti dušikovega dioksida presegajo, odkar jih je bilo treba leta 2010 začeti spoštovati. ( 11 ) Nedavno je odločilo, da tudi mejne vrednosti za PM10 od 2005 do 2019 niso bile upoštevane. ( 12 ) Prav tako je Conseil d’État (državni svet) za Pariz ugotovil stalno preseganje navedenih mejnih vrednosti za dušikov dioksid vse do leta 2020, za obdobje do 2018 in 2019 pa preseganje mejnih vrednosti za PM10. ( 13 ) Postopek Komisije zaradi neizpolnitve obveznosti v zvezi s PM10 prav tako teče.

24.

Tožeča stranka v postopku v glavni stvari zahteva, da prefekt departmaja Val‑d’Oise, ki je del aglomeracije Pariza, sprejme ukrepe za zagotovitev skladnosti z mejnimi vrednostmi iz Direktive 2008/50. Poleg tega zahteva odškodnino za različne vrste škode, ocenjene na 21 milijonov EUR, ki naj bi jih povzročilo onesnaženje zraka. Škoda naj bi nastajala od leta 2003 in naj bi sčasoma postajala celo še večja.

25.

Tožeča stranka v podporo odškodninskemu zahtevku med drugim navaja, da je zaradi poslabšanja zraka v aglomeraciji Pariza, kjer prebiva, utrpela škodo na zdravju. To poslabšanje je po njenem mnenju posledica neizpolnitve obveznosti, ki jih imajo francoski organi na podlagi Direktive 2008/50. Zato uveljavlja odgovornost države za pridobitev odškodnine za domnevno škodo na zdravju.

26.

Potem ko je Tribunal administratif de Cergy‑Pontoise (upravno sodišče v Cergy‑Pontoiseu, Francija) to tožbo zavrnilo, o pritožbi zdaj odloča Cour administrative d’appel de Versailles (višje upravno sodišče v Versaillesu, Francija). Ta navaja, da je za odločitev o odškodninskem zahtevku potrebna razjasnitev obsega členov 13(1) in 23(1) Direktive 2008/50. Šlo naj bi za vprašanje, ali je treba posamezniku priznati pravico do povrnitve škode na zdravju, če država članica Evropske unije dovolj resno krši obveznosti, ki izhajajo iz teh določb.

27.

V teh okoliščinah je Cour administrative d’appel de Versailles (višje upravno sodišče v Versaillesu) Sodišču postavilo ti vprašanji:

28.

Tožeča stranka v postopku v glavni stvari, Francoska republika, Irska, Italijanska republika, Poljska in Evropska komisija so predložile pisna stališča. Francoska republika, Irska, Kraljevina Nizozemska, Poljska in Evropska komisija so se udeležile obravnave 15. marca 2022.

IV.

Pravna presoja

29.

Sodišče je že v zvezi z izvajanjem predpisov Unije na področju varstva kakovosti zunanjega zraka spomnilo na načelo odgovornosti države za škodo, povzročeno posameznikom zaradi kršitev prava Unije, za katere odgovarja država. ( 14 ) Namen tega predloga za sprejetje predhodne odločbe je zdaj razjasniti, v kolikšnem obsegu lahko kršitev mejnih vrednosti, določenih s pravom Unije za varstvo kakovosti zunanjega zraka, dejansko utemelji odškodninske zahtevke.

30.

V skladu z ustaljeno sodno prakso bi bil polni učinek pravnih predpisov Unije ogrožen in varstvo pravic, ki jih ti predpisi priznavajo, bi bilo oslabljeno, če posamezniki ne bi imeli možnosti, da dobijo odškodnino, kadar so njihove pravice kršene zaradi kršitve prava Unije, ki jo je mogoče pripisati državi članici. ( 15 )

31.

Oškodovanci imajo torej pravico do odškodnine, če so izpolnjeni trije pogoji, in sicer, da je namen kršenega pravila prava Unije priznavanje pravic posameznikom, da je kršitev tega pravila dovolj resna in da obstaja neposredna vzročna zveza med to kršitvijo in škodo, povzročeno tem posameznikom. ( 16 )

32.

V prvem vprašanju za predhodno odločanje se domneva, da je podana dovolj resna kršitev in neposredna vzročna zveza. Njegov namen je izvedeti, ali zahteve Direktive 2008/50 na področju kakovosti zunanjega zraka posameznikom podeljujejo pravice, torej ali kršitev teh zahtev sploh lahko utemelji odškodninski zahtevek (razdelek A). Če je tako, naj bi se z drugim vprašanjem razjasnili pogoji za tak zahtevek, zlasti z vidika tega, kdaj je treba presojati obstoj kršitve, ki jo je mogoče pripisati zadevni državi članici. Za to je potem treba obravnavati še to, pod katerimi pogoji je treba ugotoviti resno kršitev in neposredno vzročno zvezo (razdelek B).

A.

Prvo vprašanje – Podeljevanje pravic s predpisi o kakovosti zunanjega zraka

33.

Odškodninski zahtevek za škodo, nastalo zaradi kršitve prava Unije, najprej predpostavlja, da je namen kršenega pravila prava Unije podeliti pravice oškodovancem. ( 17 )

34.

V zvezi z utemeljenostjo odškodninskih zahtevkov sicer ni bistveno, ali je zadevno pravilo mogoče neposredno uporabiti. ( 18 ) Vendar pa je neposredna uporabljivost pomemben indic, ki govori v prid podelitvi pravic, ( 19 ) saj je v tem primeru mogoče določiti vsebino podeljene pravice, kar je pogoj za odškodninski zahtevek. ( 20 )

35.

Zato je najprej treba preučiti, ali so predpisi o mejnih vrednostih in ukrepih za izboljšanje kakovosti zunanjega zraka dovolj jasni, da je mogoče določiti vsebino morebitnih pravic. Nato je mogoče presoditi, ali je namen teh predpisov podelitev pravic posameznikom.

1.

Vsebinska jasnost določb direktiv 96/62 in 1999/30

36.

Predlog za sprejetje predhodne odločbe se sicer nanaša le na Direktivo 2008/50, vendar se spor o glavni stvari nanaša na oškodovanje tožeče stranke od leta 2003. Med tem datumom in iztekom roka za prenos Direktive 2008/50, to je 11. junija 2010, je bila kakovost zunanjega zraka glede onesnaževal PM10 (trdni delci) in dušikovega dioksida, omenjenih v predlogu za sprejetje predhodne odločbe, sprva urejena v direktivah 96/62 in 1999/30.

a)

Mejne vrednosti

37.

V skladu s členom 7(1) Direktive 96/62 države članice sprejmejo potrebne ukrepe za zagotovitev skladnosti z mejnimi vrednostmi. Mejne vrednosti dušikovega dioksida so bile urejene v členu 4 Direktive 1999/30 v povezavi s Prilogo II k tej direktivi in so se uporabljale od 1. januarja 2010.

38.

Mejne vrednosti za PM10 so bile določene v členu 5 te direktive v povezavi s Prilogo III, stopnja 1, k tej direktivi, in so se uporabljale od 1. januarja 2005.

39.

Navedene mejne vrednosti in roki so bili pozneje brez sprememb prevzeti v Prilogo XI k Direktivi 2008/50.

40.

Obveznost zagotavljanja skladnosti z mejnimi vrednostmi torej velja od določenega datuma in je glede na besedilo upoštevnih določb jasna in brezpogojna. ( 21 )

b)

Izboljšanje kakovosti zunanjega zraka

41.

Poleg tega je že Direktiva 96/62 določala pravila za izboljšanje kakovosti zunanjega zraka za obdobje pred iztekom rokov za uporabo mejnih vrednosti in za obdobje po tem.

i)

Preden so mejne vrednosti postale obvezujoče

42.

Prva obveznost izboljšanja kakovosti zunanjega zraka je obstajala, preden so mejne vrednosti postale obvezujoče v letih 2005 oziroma 2010. Države članice so morale v tej fazi sprejeti ukrepe, da bi se skladnost z mejnimi vrednostmi zagotovila najpozneje takrat, ko so postale obvezujoče.

43.

Podrobnosti te obveznosti so izhajale iz člena 8 Direktive 96/62. V skladu s členom 8(1) so države članice najprej morale opredeliti območja in strnjena naselja, kjer so ravni enega ali več onesnaževal višje od vsote mejne vrednosti in sprejemljivega preseganja, ki je prav tako določeno v Direktivi 1999/30. Države članice so morale za tako določena območja in strnjena naselja v skladu s členom 8(3) Direktive 96/62 pripraviti ali izvajati načrte ali programe, da se je lahko dosegla mejna vrednost v določenem roku, torej ko je postala obvezujoča.

44.

Pri tem je sprejemljivo preseganje pomenilo določen odstotek vsakokratne mejne vrednosti, ki se je med določitvijo mejnih vrednosti in datumom njihove uporabe linearno zmanjševal na 0 %. Sprejemljivo preseganje je bilo torej neprestano nižje, bolj ko se je približevala uporaba mejnih vrednosti. Ko se je zadevna mejna vrednost začela uporabljati je sprejemljivo preseganje v celoti odpadlo.

45.

Verjetno se je ta obveznost nanašala že na veliko število območij in strnjenih naselij, kjer so bile pozneje na datum izteka roka za njihovo uporabo, torej leta 2005 ali 2010, mejne vrednosti presežene. ( 22 )

46.

Ti načrti ali programi so morali izpolnjevati zahteve iz Priloge IV k Direktivi 96/62, ki so se v veliki meri ujemali z oddelkom A Priloge XV k Direktivi 2008/50. Te zahteve niso zgolj formalne, saj zadevni podatki kažejo na izvor onesnaževanja (točki 5 in 6), analizo možnih ukrepov za izboljšanje kakovosti zunanjega zraka (točka 6) ter sprejete in izvedene ukrepe (točke od 7 do 9), vključno s časovnim načrtom in oceno izboljšanja kakovosti zunanjega zraka, ki jo je treba doseči (točka 8). Za oceno primernosti načrta ali programa, da se doseže skladnost z mejnimi vrednostmi ob izteku rokov za njihovo uporabo, so taki podatki logični pogoj.

47.

Poleg tega je treba navesti, da člen 23(1), prvi pododstavek, Direktive 2008/50 utemeljuje podobno zavezo za manjše delce velikosti PM2,5, katere mejno vrednost je treba upoštevati šele po izteku roka za prenos te direktive.

ii)

Po izteku rokov za uporabo mejnih vrednosti

48.

Poleg tega je člen 7(3) Direktive 96/62 določal, da države članice pripravijo načrte ukrepanja, v katerih navedejo ukrepe, ki jih je treba kratkoročno izvesti, če obstaja nevarnost preseganja mejnih in/ali alarmnih vrednosti, da se to tveganje zmanjša in omeji trajanje takega pojava.

49.

V skladu s členoma 7 in 8 Direktive 96/62 možnost preseganja mejnih vrednosti ni bila predvidena. Pred njihovo uporabo so morale države članice v skladu s členom 8 sprejeti potrebne ukrepe, da zagotovijo njihovo upoštevanje v trenutku, ko začnejo veljati. Po tem datumu pa so se morale v skladu s členom 7(3) že boriti proti nevarnosti preseganja. To je bilo potrjeno z opredelitvijo pojma mejne vrednosti iz člena 2, točka 5, Direktive 96/62, saj je bilo treba v skladu z njo mejno vrednost doseči v določenem roku in ni smela biti presežena.

50.

Vendar je Sodišče v sodbi Janecek odločilo, da državam članicam ni treba sprejeti ukrepov v tem smislu, da ne pride do nobenega preseganja. Nasprotno iz strukture Direktive 96/62, katere cilj je bilo integrirano zmanjšanje onesnaženosti zraka, je izključilo, da morajo države članice sprejeti ukrepe, ki lahko zmanjšajo nevarnost preseganja in njegovo trajanje na najmanjšo možno mero, ob upoštevanju vseh trenutnih okoliščin in obstoječih interesov. Pri tem so morale države članice zagotoviti ravnovesje med različnimi zadevnimi javnimi in zasebnimi interesi. Meje te diskrecijske pravice so bile predmet sodnega nadzora. ( 23 )

51.

Ta sodba je razumljiva, ker je bilo na ta dan že znano, da so bile v številnih državah članicah mejne vrednosti za PM10 presežene, in bo za zagotavljanje skladnosti z njimi potrebnih veliko prizadevanj. V zvezi z mejnimi vrednostmi dušikovega dioksida, ki so veljale leta 2010, je Komisija pričakovala podoben položaj. ( 24 ) Pričakovanje, izraženo v Direktivi 96/62, da mejne vrednosti ne bodo presežene, se je torej izkazalo za nerealistično. To spoznanje je poleg tega tik pred zgoraj navedeno sodbo Janecek pripeljalo do sprejetja Direktive 2008/50, ki jo je zdaj treba preučiti.

52.

Poleg tega je Sodišče pravilno poudarilo nujnost tehtanja nasprotujočih interesov ob sprejetju načrtov ukrepanja. Čeprav je zakonodajalec pri določitvi mejnih vrednosti že predvidel to tehtanje, pravo Unije od držav članic ne more zahtevati ukrepov za zagotovitev skladnosti z mejnimi vrednostmi, katerih slabosti prevladajo nad izboljšanjem varstva okolja in zdravja ljudi zaradi uveljavljanja mejnih vrednosti. ( 25 )

53.

Vendar so ugotovitve iz sodbe Janecek omejene na obveznost priprave načrtov ukrepanja na podlagi člena 7(3) Direktive 96/62. Samo ti načrti niso smeli biti zasnovani tako, da izključijo vsakršno preseganje mejnih vrednosti. Obveznost zagotavljanja skladnosti z mejnimi vrednostmi pa je bila že na podlagi direktiv 96/62 in 1999/30 od tega neodvisna. ( 26 ) Države članice lahko preseganja mejnih vrednosti – tako kot druge kršitve prava Unije – ( 27 ) upravičijo le s konkretnim dokazom nepremostljivih težav ali višje sile. ( 28 )

c)

Vmesni predlog

54.

Ugotoviti je torej treba, da sta člena 7 in 8 Direktive 96/62 v povezavi z mejnimi vrednostmi za dušikov dioksid in PM10 v skladu z Direktivo 99/30 določala jasno in brezpogojno obveznost zagotavljanja skladnosti z mejnimi vrednostmi, ki je obstajala za PM10 od 1. januarja 2005, za dušikov dioksid pa od 1. januarja 2010. V skladu s členom 7(3) Direktive 96/62 pa so morale države članice na podlagi ravnovesja med nasprotujočimi interesi sprejeti samo ukrepe, da bi trajanje preseganja skrajšale na minimum. Ta druga obveznost je dovolj jasna le glede preseganja meja polja proste presoje v zvezi s tem.

2.

Vsebinska jasnost določb Direktive 2008/50

55.

Poleg tega je treba presojati vsebinsko jasnost določb Direktive 2008/50, s katero sta bili leta 2008 razveljavljeni direktivi 96/62 in 1999/30 z učinkom od 11. junija 2010.

a)

Mejne vrednosti

56.

V skladu s členom 13(1), prvi stavek, Direktive 2008/50 države članice zagotovijo, da po vseh njihovih območjih in aglomeracijah ravni različnih onesnaževal, zlasti PM10, v zunanjem zraku ne presežejo mejne vrednosti iz Priloge XI. Poleg tega v skladu s členom 13(1), drugi stavek, mejne vrednosti dušikovega dioksida in benzena, določene v Prilogi XI, ne smejo biti presežene po datumih, določenih v Prilogi XI.

57.

Z razliko v formulaciji med tema stavkoma se ne more podvomiti o jasnosti obveznosti zagotavljanja skladnosti z mejnimi vrednostmi. Razložiti jo je mogoče s tem, da so se mejne vrednosti za onesnaževala iz člena 13(1), prvi stavek, Direktive 2008/50 uporabljale že od leta 2005, kakor je razvidno iz Priloge XI, čeprav je ta direktiva začela veljati šele leta 2008. Nasprotno pa so mejne vrednosti za dušikov dioksid in benzen postale obvezujoče šele leta 2010, torej po začetku veljavnosti Direktive.

58.

Države članice morajo torej zagotoviti, da po vseh njihovih območjih in aglomeracijah zagotovijo, da ravni onesnaževal, na katere se nanaša člen 13(1) Direktive 2008/50, ne presežejo mejnih vrednosti iz Priloge XI k navedeni direktivi. ( 29 ) Le za določene kraje, kjer se ljudje običajno ne zadržujejo brez zaščite, ni v skladu s Prilogo III, oddelek A, točka 1, potrebna nobena ocena v tem smislu. ( 30 )

59.

Člen 13(1) Direktive 2008/50 in Priloga XI k tej direktivi sta torej, če se ju obravnava ločeno, očitno dovolj natančna. ( 31 ) To se kaže tudi v tem, da je Sodišče večkrat ugotovilo, da so države članice to določbo kršile. ( 32 )

b)

Načrti za kakovost zraka iz člena 23 Direktive 2008/50

60.

Poleg obveznosti spoštovanja mejnih vrednosti iz člena 13(1) Direktive 2008/50 nastopi obveznost izboljšanja kakovosti zunanjega zraka na podlagi člena 23(1).

61.

V skladu s to določbo države članice zagotovijo, da se za območja ali aglomeracije, v katerih ravni onesnaževal v zunanjem zraku presežejo katero koli mejno vrednost ali ciljno vrednost ter katero koli sprejemljivo preseganje, ki velja za posamični primer, pripravijo načrti za kakovost zraka, da bi zagotovile skladnost z mejnimi vrednostmi ali ciljnimi vrednostmi, določenimi v prilogah XI in XIV k Direktivi 2008/50. V primeru preseganj teh mejnih vrednosti, za katere je rok za dosego skladnosti že potekel, se v načrtih za kakovost zraka predvidijo ustrezni ukrepi, tako da bo lahko obdobje preseganja čim krajše. Ti načrti za kakovost zraka vključujejo vsaj informacije iz oddelka A Priloge XV.

62.

Tako člen 23 Direktive 2008/50 vzpostavlja neposredno povezavo med preseganjem mejnih vrednosti za PM10 iz člena 13(1) Direktive v povezavi s Prilogo XI k tej direktivi in obveznostjo priprave načrtov za kakovost zraka. ( 33 )

63.

Države članice, ki sodelujejo v postopku, torej menijo, da Direktiva 2008/50 ne zahteva, da se prepreči vsakršno preseganje mejnih vrednosti, ampak v členu 23(1) določi le obveznost priprave načrtov za kakovost zraka. Poljska celo trdi, da obveznost zagotavljanja skladnosti z mejnimi vrednostmi z vidika člena 23(1) ni nujna.

64.

Zdi se, da to stališče potrjuje zgoraj navedena sodba Janecek, v kateri je Sodišče v zvezi s členom 7(3) Direktive 96/62 razsodilo, da državam članicam ni treba preprečevati vsakršnega preseganja mejnih vrednosti. ( 34 ) Tako kot pri prejšnji ureditvi je mogoče načrte za kakovost zraka v skladu s členom 23 Direktive 2008/50 pripraviti le ob upoštevanju ravnovesja med ciljem zmanjšanja tveganja onesnaženja ter različnimi javnimi in zasebnimi interesi, ki so prisotni. ( 35 )

65.

Vendar je bilo že v okviru direktiv 96/62 in 1999/30 mogoče dvomiti o tem, ali ukrepi za izboljšanje kakovosti zunanjega zraka zadostujejo za utemeljitev kršitve mejnih vrednosti. ( 36 ) Sodišče je medtem v zvezi z Direktivo 2008/50 večkrat zavrnilo trditev, da je država članica že v celoti izpolnila obveznosti iz člena 13(1), ker je pripravila načrt za kakovost zraka. ( 37 )

66.

V skladu z novejšo sodbo velikega senata bi bila s tako razlago uresničitev cilja varovanja zdravja ljudi, na katerega se sklicuje člen 1, točka 1, Direktive 2008/50, popolnoma v diskreciji držav članic, kar je v nasprotju z nameni zakonodajalca Unije. Sodišče to izpelje zlasti iz opredelitve pojma „mejna vrednost“ iz člena 2, točka 5, s katero se zahteva, da se skladnost s to mejno vrednostjo doseže v določenem roku in se nato ohrani. ( 38 )

67.

Poleg tega je Direktiva 2008/50 obveznost zagotavljanja skladnosti z mejnimi vrednostmi glede na Direktivo 96/62 natančno določila z ureditvijo, ki bi bila ogrožena, če bi že priprava načrtov za kakovost zraka zadostovala za utemeljitev preseganja. ( 39 ) Člen 22 Direktive 2008/50 omogoča odlog rokov za zagotovitev skladnosti z mejnimi vrednostmi za dušikov dioksid ali benzen za največ pet let in za PM10 za največ šest let. Odlog roka je med drugim pogojen s tem, da države članice pripravijo načrte za kakovost zraka, ki zagotavljajo upoštevanje odloženega roka. Načrtov za kakovost zraka iz člena 23(1) pa ne zavezuje ta rok.

c)

Vmesni predlog

68.

Tako člen 13(1) Direktive 2008/50 določa natančno in neposredno učinkujočo obveznost držav članic, da preprečujejo preseganje mejnih vrednosti za zadevna onesnaževala zraka.

69.

Poleg tega iz člena 23(1) Direktive 2008/50 izhaja jasna samostojna obveznost priprave načrtov za kakovost zraka, ki nastane zaradi kršitve mejnih vrednosti. ( 40 )

70.

Poljska sicer meni, da člen 23(1) Direktive 2008/50 ni dovolj jasen glede vsebine načrtov za kakovost zraka. Ta določba naj ne bi določala fiksnega roka za prenehanje preseganja, ampak naj bi zahtevala le, da je obdobje neupoštevanja mejnih vrednosti čim krajše. Poleg tega naj bi določitev ukrepov predpostavljala tehtanje nasprotujočih interesov, kar poudarjata tudi Francija in Irska.

71.

Vendar temu nasprotuje dejstvo, da je prosti preudarek, povezan s tehtanjem interesov, sicer lahko pomemben za vprašanje, ali je kršitev resna, ( 41 ) pa tudi za presojo vzročne zveze. ( 42 ) Vendar pa ni odločilen za vprašanje, ali je zadevna ureditev dovolj jasna, da posameznikom podeljuje pravice. Nasprotno, zadostuje, da se lahko posamezniki pred nacionalnimi sodišči sklicujejo na spoštovanje meja tega prostega preudarka. ( 43 )

3.

Namen mejnih vrednosti in obveznost izboljšanja kakovosti zunanjega zraka

72.

Vprašanje, ali je namen mejnih vrednosti in obveznosti izboljšanja kakovosti zunanjega zraka, določenih v direktivah 96/62, 1999/30 in 2008/50, podeliti pravice tistim, ki so utrpeli škodo na zdravju zaradi onesnaženja zraka, je poleg določljivosti morebitnih pravic odvisno predvsem od ciljev teh predpisov. ( 44 )

73.

Namen direktiv 96/62 in 2008/50 v skladu z uvodno izjavo 2 in členom 1, točka 1, je odpraviti, preprečiti ali zmanjšati škodljive učinke na zdravje ljudi. ( 45 ) Pravila, določena s tema direktivama o kakovosti zunanjega zraka, s tem konkretizirajo obveznosti Unije glede varovanja okolja in javnega zdravja, ki med drugim izhajata zlasti iz člena 3(3) PEU ter člena 191(1) in (2) PDEU. Tako je cilj okoljske politike Unije doseči visoko raven varstva, pri čemer se upošteva raznolikost razmer v posameznih regijah Unije, in temelji zlasti na previdnostnem načelu in na načelu, da je treba delovati preventivno. ( 46 ) Ta obveznost varovanja izhaja tudi iz členov 2, 3 in 37 Listine o temeljnih pravicah. ( 47 )

74.

Dejstvo, da je namen mejnih vrednosti za PM10 in dušikov dioksid zlasti varovanje zdravja ljudi, izhaja že iz njihovega imena kot mejnih vrednosti za varovanje zdravja ljudi iz prilog II in III k Direktivi 99/30 ter iz člena 13 Direktive 2008/50 in Priloge XI k tej direktivi. Prav tako opredelitev izraza „mejna vrednost“ iz člena 2, točka 5, direktiv 96/62 in 2008/50, ki jo poudarja tožeča stranka, določa, da je cilj mejne vrednosti odpraviti, preprečiti ali zmanjšati škodljive učinke na zdravje ljudi in/ali okolje kot celoto.

75.

Ker obveznosti izboljšanja kakovosti zunanjega zraka nastanejo, ko se te mejne vrednosti presežejo, je namen teh obveznosti neizpodbitno tudi varovanje zdravja.

76.

Kot pravilno poudarja Komisija, je Sodišče na podlagi tega cilja varovanja že v zvezi s prejšnjimi direktivami o varstvu kakovosti zunanjega zraka ugotovilo, da morajo imeti posamezniki možnost prisilne določbe iz teh direktiv uveljavljati kot pravice. ( 48 ) Na podlagi tega je omogočilo sklicevanje na direktivi 96/62 in 2008/50 ( 49 ) in je tudi v tem okviru govorilo o sodnem varstvu pravic. ( 50 )

77.

Poljska in Irska sicer menita, da je s ciljem varovanja zdravja mišljena le zaščita javnosti, vendar to mnenje ne prepriča. Ravno interes biti zdrav je izredno oseben in torej individualen, na njem pa temelji pravkar navedena sodna praksa.

78.

To bi bilo lahko drugače pri predpisih okoljskega prava, katerih prvotni namen je varstvo živali, rastlin in habitatov, ki pa so ljudem v korist le posredno. V tem smislu bi bilo mogoče pomisliti na kritične vrednosti v zvezi z varstvom rastlin v skladu s členom 14 in Prilogo XIII k Direktivi 2008/50. Vendar se o tem, ali je namen teh določb podelitev pravic posameznikom, v obravnavanem primeru ni treba izreči.

79.

V nasprotju s trditvijo Irske načelo plača povzročitelj obremenitve prav tako ne nasprotuje priznanju odgovornosti države za škodo na zdravju zaradi kršitve predpisov o kakovosti zunanjega zraka.

80.

Načelo plača povzročitelj obremenitve je sicer načelo okoljske politike Unije, določeno v členu 191(2) PDEU, in ga je torej treba upoštevati tudi pri razlagi predpisov o kakovosti zunanjega zraka. Res je tudi, da bi morali na podlagi tega načela povzročitelji onesnaženja zraka nositi stroške, kar pride v drugih jezikovnih različicah še bolj do izraza kot v nemškem izrazu „Verursacherprinzip (načelo plača povzročitelj obremenitve)“, ko se omenja na primer v angleščini „that the polluter should pay“ ali v francoščini „principe du pollueur‑payeur“.

81.

Vendar to načelo držav članic ne more razbremeniti njihove odgovornosti, če dovolijo oziroma ne preprečijo onesnaženja zraka v nasprotju s pravom Unije. To, da predpisi o kakovosti zunanjega zraka nalagajo to odgovornost državam članicam, je poleg tega utemeljeno zato, ker onesnaženje zunanjega zraka običajno povzročajo različni viri, tako da morajo države članice odločiti, v kolikšnem obsegu morajo nekateri povzročitelji onesnaženja zmanjšati emisije.

4.

Sodba Paul

82.

Pomembnost teh razmislekov v zvezi z namenom predpisov o kakovosti zunanjega zraka je zlasti očitna, če se jih primerja s sodbo Paul. To je edina sodba, v kateri je Sodišče zavrnilo odškodninski zahtevek z obrazložitvijo, da namen zadevnih predpisov ni bil podeliti pravic posameznikom.

83.

Ta sodba se je nanašala na takrat veljavne obveznosti bančnega nadzora, katerih namen je bil tudi varstvo vlagateljev. ( 51 ) Pri teh predpisih je vsekakor mogoče potegniti vzporednice z varstvom kakovosti zunanjega zraka. Za obe nalogi, bančni nadzor in varstvo kakovosti zunanjega zraka, je namreč značilna velika zapletenost, ( 52 ) pravice posameznikov pa niso izrecno omenjene, ( 53 ) kot v tem postopku poudarja Francija.

84.

Vendar se takratni predpisi o bančnem nadzoru v bistvenih točkah razlikujejo od varstva kakovosti zunanjega zraka. Te razlike niso zgolj posledica različnih predmetov urejanja.

85.

Prvič, skupaj z zajamčenimi vlogami ( 54 ) je namreč obstajal poseben sistem varstva vlagateljev, ki je nasprotoval temu, da bi se jim podelile večje pravice do odškodnine. ( 55 ) V zvezi s škodo na zdravju zaradi onesnaženja zraka pa ni videti take posebne ureditve.

86.

Predvsem pa je bil glavni cilj takratnih predpisov o bančnem nadzoru doseči medsebojno priznavanje dovoljenj in sistemov bonitetnega nadzora. To je omogočalo izdajo enotne licence, priznane v celotni Uniji, pa tudi uporabo načela bonitetnega nadzora matične države članice. ( 56 ) Predpisi o bančnem nadzoru bi torej morali v skladu s svojo pravno podlago ustrezno uresničevati svobodo ustanavljanja bank z usklajevanjem nacionalnih zahtev. Odgovornost države v korist vlagateljev, ki na nacionalni ravni ni bila predvidena ali je bila celo izključena, ni bila nujna za to. ( 57 )

87.

Predpisi o varstvu kakovosti zraka pa temeljijo na okoljski pristojnosti Unije in se torej v skladu s členom 191 PDEU nujno nanašajo na visoko raven varovanja zdravja ljudi. Prav to varovanje je glavni cilj, medtem ko so cilji notranjega trga le postranskega in posrednega pomena.

5.

Neobstoj predpisa o finančnih zahtevkih

88.

Ugovor Francije je vsekakor mogoče razumeti tudi tako, da je pogoj za odškodninski zahtevek kršitev predpisa, ki določa pravice posameznikov do plačil ali ekonomskih koristi. Predpisi o kakovosti zunanjega zraka pa tega ne določajo.

89.

Pri dosedanjih odločitvah v prid odgovornosti države za kršitev prava Unije je pogosto dejansko šlo za varstvo finančnih zahtevkov, kot so zagotavljanje plač in zavarovanja za primer starosti v primeru stečaja delodajalca ( 58 ) ali pravice potnikov, ki so kupili paketno potovanje, v primeru stečaja organizatorja potovanja, ( 59 ) jamstvo vlog ( 60 ) in varstvo vlagateljev pred previsokimi cenami v primeru prevzema, ( 61 ) ali pravice žrtev kaznivih dejanj do odškodnine. ( 62 )

90.

Zdi se, da gredo ugotovitve Sodišča v tej smeri, da ima kršitev zadevnega predpisa neposredne učinke na pravni položaj („situation juridique“) oškodovanca. ( 63 ) S tem so bili mišljeni pravno varovani premoženjski interesi, povezani z jamstvom vlog in varstvom vlagateljev.

91.

Nasprotno pa tega, da države članice ne poskrbijo za spoštovanje mejnih vrednosti, ne bi bilo mogoče opredeliti kot spremembe pravnega položaja tistih, ki imajo zaradi tega prizadeto zdravje. Gre bolj za poseg v pravno dobrino, ki je veliko pomembnejša kot omenjeni premoženjski interesi. Vsakdo ima namreč pravico do telesne in duševne celovitosti, ki je določena v členu 3 Listine o temeljnih pravicah in ki je v primerjavi z drugimi pravnimi dobrinami na prvem mestu. ( 64 )

92.

Vendar je treba tudi ne glede na učinke na pravni položaj oškodovancev poudariti, da sodna praksa v zvezi z odgovornostjo države ne temelji na zaščiti finančnih interesov zadevnih oseb, temveč je njen namen zagotoviti polni učinek prava Unije z varstvom pravic, ki jih pravo Unije podeljuje posameznikom. ( 65 ) Tako je načelo odgovornosti države za škodo, povzročeno posameznikom zaradi kršitev prava Unije, ki jih je mogoče pripisati državi, vsebovano v sistemu Pogodb, na katerih temelji Unija. ( 66 )

93.

V skladu s tem ciljem je Sodišče prav tako priznalo, da je cilj Direktive PVO ( 67 ) podeliti pravice posameznikom, ( 68 ) čeprav so lahko odškodninske tožbe na splošno neuspešne, ker ni neposredne vzročne zveze. ( 69 )

94.

Poleg tega je s škodo na zdravju povezana tudi gospodarska škoda, kot so stroški zdravljenja ali izguba dohodka. Zato Komisija v predlogu Direktive 2008/50 ni poudarila samo zdravstvenih posledic onesnaženja zraka, ampak tudi finančno škodo, ocenjeno do leta 2020 na 189 do 609 milijarde EUR letno. ( 70 ) Vsaj taka škoda je zajeta z varstvenim ciljem predpisov o varstvu kakovosti zunanjega zraka.

6.

Krog upravičencev

95.

Ali je Unija dejansko hotela pravico do določene kakovosti zunanjega zraka, katere kršitev je lahko podlaga za odškodninske zahtevke, podeliti neopredeljivemu krogu potencialno prizadetih?

96.

Medtem je Sodišče v dvanajstih postopkih zaradi neizpolnitve obveznosti ugotovilo, da deset držav članic ni izpolnjevalo standardov kakovosti zunanjega zraka. ( 71 ) V zadnjih devetih sodbah naj bi celo ugotovilo sistematično in trajno kršitev standardov. Trenutno teče sedem postopkov, med drugim v zvezi s tremi drugimi državami članicami. ( 72 ) Vsaj v Belgiji ( 73 ), Nemčiji ( 74 ), Franciji ( 75 ) in Združenem kraljestvu ( 76 ) se standardi kakovosti zraka obravnavajo tudi pred nacionalnimi sodišči.

97.

Države članice bi torej morale pričakovati veliko število odškodninskih zahtevkov zaradi kršitve standardov kakovosti zraka, če bi ti standardi podeljevali ustrezne pravice. Poleg finančnih tveganj, ki iz tega izhajajo, bi lahko spor o takih zahtevkih precej obremenil sodišča držav članic.

98.

Vendar ti vidiki ne nasprotujejo priznanju pravic, ki bi lahko bile podlaga za odškodninske zahtevke, saj veliko morebitno prizadetih kaže predvsem na pomembnost primerne kakovosti zraka.

99.

Stroški, povezani z odškodninskimi zahtevki, prav tako niso očitno nesorazmerni glede na težo te težave. Pri mejnih vrednostih kakovosti zunanjega zraka ne gre za neznatne obremenitve, temveč za občutne okvare zdravja, ki lahko pripeljejo do prezgodnje smrti. ( 77 )

100.

Hkrati krog dejansko prizadetih ni tako širok, da bi zajemal skoraj vse prebivalce zadevnih držav članic, saj bi si morali sosedje v določeni meri prek davkov medsebojno plačevati odškodnino. Prekoračitev mejnih vrednosti namreč vpliva predvsem na nekatere kategorije, ki živijo ali delajo na posebej obremenjenih območjih. ( 78 ) Pogosto gre za osebe z nižjim družbeno-ekonomskim statusom, ( 79 ) ki so še posebej odvisne od sodnega varstva.

101.

Tudi iz tega razloga ( 80 ) je zmotno šteti, kot sta to storili Irska in Poljska, da je namen predpisov o kakovosti zunanjega zraka izključno zaščita javnosti. Kakovost zunanjega zraka je sicer treba varovati na splošno, a posebne težave se pojavljajo na določenih krajih in vplivajo na določene opredeljive skupine oseb. Zato se lahko tudi samo osebe, na katere neposredno vpliva preseganje mejnih vrednosti ali nevarnost preseganja, sklicujejo na člen 23(1) Direktive 2008/50. ( 81 )

102.

V skladu z zgoraj navedenimi ugotovitvami je Sodišče v okviru izvajanja predpisov o kakovosti zunanjega zraka že predlagalo možnost pravice do odškodnine na podlagi prava Unije. ( 82 )

7.

Odgovor na prvo vprašanje

103.

Skratka, ugotoviti je treba, da je namen mejnih vrednosti onesnaževal v zunanjem zraku in obveznosti izboljšanja kakovosti zunanjega zraka, določenih v členih 7 in 8 Direktive 96/62 v povezavi z Direktivo 1999/30 ter členoma 13 in 23 Direktive 2008/50, podeliti posameznikom pravice.

B.

Drugo vprašanje – Drugi pogoji za odškodninski zahtevek

104.

Drugo vprašanje se nanaša na določitev pogojev, od katerih je odvisna podelitev pravice do povrnitve škode na zdravju. Pri tem predložitveno sodišče posebej zanima trenutek, ko je treba presojati obstoj kršitve predpisov o varstvu kakovosti zunanjega zraka.

105.

V zvezi s tem je treba spomniti še na dva druga pogoja odškodninskega zahtevka: Kršitev prava Unije mora biti dovolj resna (točka 1) in obstajati mora neposredna vzročna zveza med to kršitvijo in škodo (točka 2). ( 83 )

1.

Dovolj resna kršitev

106.

Za ugotovitev, ali gre za dovolj resno kršitev prava Unije, mora nacionalno sodišče, ki odloča o odškodninski tožbi, upoštevati vse vidike, ki so značilni za dejansko stanje, o katerem odloča. K tem vidikom spadajo stopnja jasnosti in natančnosti kršenega predpisa, obseg proste presoje, ki jo daje organom kršeno pravilo, namernost ali nenamernost kršitve ali povzročene škode, opravičljivost oziroma neopravičljivost morebiti napačno uporabljenega prava in dejstvo, da so stališča, ki jih je sprejela institucija Evropske unije, lahko pripomogla k opustitvi, sprejetju ali vzdrževanju nacionalnih ukrepov ali praks, ki so v nasprotju s pravom Unije. ( 84 )

107.

Poleg tega iz sodne prakse izhaja, da je kršitev prava Unije vsekakor očitno resna, kadar ni bila odpravljena, čeprav je bila razglašena sodba, v kateri je bila ugotovljena očitna neizpolnitev, sodba o vprašanju za predhodno odločanje ali ustaljena sodna praksa Sodišča na zadevnem področju, iz katerih izhaja, da je obravnavano ravnanje kršitev. ( 85 )

a)

Preseganje mejnih vrednosti kot resna kršitev

108.

Obveznost zagotavljanja skladnosti z mejnimi vrednostmi, ki veljajo za PM10 (od leta 2005) in dušikov dioksid (od leta 2010), ki je najprej izhajala iz člena 7(1) Direktive 96/62 ter člena 4 v povezavi s Prilogo II in člena 5 v povezavi s Prilogo III, stopnja 1, k Direktivi 1999/30 ter od 11. junija 2010 iz člena 13(1) in Priloge XI k Direktivi 2008/50, je nedvoumna in državam članicam ne pušča nobenega polja proste presoje. Iz tega bi bilo mogoče sklepati, da je bila ta kršitev že zaradi svoje narave resna.

109.

Vendar je Sodišče v sodbi Janecek v zvezi z direktivama 96/62 in 1999/30 odločilo, da državam članicam ni treba sprejeti ukrepov v tem smislu, da ne pride do nobenega preseganja. ( 86 ) Poznejše sodbe v zvezi s tema direktivama sicer govorijo v prid temu, da preseganje mejnih vrednosti vendarle pomeni samostojno kršitev prava Unije, ( 87 ) a se je na ta datum že uporabljala Direktiva 2008/50. Zato preseganja mejnih vrednosti, dokler sta se uporabljali direktivi 96/62 in 1999/30, še ni bilo mogoče šteti za resno kršitev prava Unije.

110.

Sodba Janecek pa potrjuje tudi jasno in brezpogojno obveznost priprave načrtov ukrepanja v skladu s členom 7(3) Direktive 96/62. ( 88 ) Ta obveznost je tesno povezana s preseganjem mejnih vrednosti, saj ta ne nastane oziroma je omejena vsaj na minimum, če je država članica sprejela zadostne ukrepe za zmanjšanje onesnaženja zraka – bodisi pred začetkom uporabe mejnih vrednosti bodisi ko so se že uporabljale.

111.

Tudi v Direktivi 2008/50 je jasno izražena ta povezava, saj obveznost priprave načrtov za kakovost zraka na podlagi njenega člena 23 nastane s preseganjem mejnih vrednosti, določenih v členu 13 in Prilogi XI.

112.

Iz tega sklepam, da v skladu s prej veljavnimi direktivami in Direktivo 2008/50 preseganje mejnih vrednosti za kakovost zunanjega zraka brez ustreznega načrta za odpravo preseganja pomeni resno kršitev prava Unije, ki je lahko podlaga za odškodninske zahtevke.

b)

Kakovost načrtov

113.

V nasprotju s trditvijo Poljske pa sam obstoj načrta ne zadostuje za izključitev resne kršitve. Kot trdi Italija, načrt ne sme izkazovati očitnih pomanjkljivosti za to, da se izključi, da je kršitev mejnih vrednosti resna.

114.

Pri tem je najprej bistveno, ali so pristojni organi upoštevali zahteve iz Priloge XV, oddelek A, k Direktivi 2008/50 ali Priloge IV k Direktivi 96/62. Le če je načrt povezan s tam določenimi podatki, je mogoče presojati, ali lahko sploh doseže, da se preseganje konča oziroma do kdaj naj bi se končalo. ( 89 )

115.

Vendar samo če so se upoštevale vse formalne zahteve, je lahko kršitev mejnih vrednosti dovolj resna, če načrt očitno ne izpolnjuje vsebinskih zahtev, ker so pristojni organi prestopili meje svoje diskrecijske pravice. ( 90 ) Take pomanjkljivosti so lahko zlasti v tem, da predvideno trajanje preseganja očitno ni „čim krajše“, ali v tem, da so sredstva za pomoč dokazano neprimerna. Prav tako si je mogoče predstavljati, da načrti temeljijo na očitno slabo pozicioniranih vzorčevalnih mestih ( 91 ) ali na hudo napačnih tehnikah modeliranja, tako da se ne upošteva dejanskega obsega preseganja mejnih vrednosti.

116.

Za preučitev teh zahtev so v postopku v glavni stvari pristojna nacionalna sodišča. Pri tem bi morala upoštevati dejstvo, da je Komisija pri preučitvi odlogov rokov na podlagi člena 22 Direktive 2008/50 že zavrnila načrte, ki jih je Francija predložila med drugim za aglomeracijo Pariza. ( 92 ) Prav tako je Sodišče že razsodilo, da Francoska republika med 11. junijem 2010 in 16. aprilom 2017, tudi za to aglomeracijo, očitno ni pravočasno sprejela ustreznih ukrepov za to, da bi bilo obdobje neskladnosti z mejnimi vrednostmi dušikovega dioksida ( 93 ) in PM10 ( 94 ) čim krajše.

c)

Upoštevno obdobje

117.

Povezava med resno kršitvijo mejnih vrednosti in načrtom za odpravo preseganja zahteva, da je treba obdobja, ki jih je treba upoštevati pri presoji pravice do odškodnine, določiti glede na ta načrt. Vsako obdobje, v katerem je bila mejna vrednost presežena brez zadostnega načrta, je namreč obdobje, v katerem je zadevna država članica bistveno kršila predpise o kakovosti zunanjega zraka.

118.

Glede zadeve v glavni stvari, torej aglomeracije Pariza, datum uporabe mejnih vrednosti, če ni odloga upoštevnega roka na podlagi člena 22 Direktive 2008/50, izhaja iz Priloge XI, ki je v tem smislu enaka prej veljavni Direktivi 1999/30. Mejne vrednosti za PM10 se torej uporabljajo od 1. januarja 2005, mejne vrednosti dušikovega dioksida pa od 1. januarja 2010.

119.

Nasprotno pa je obveznost priprave načrtov za kakovost zraka v skladu s členom 23 Direktive 2008/50 nastala šele ob izteku roka za prenos, to je 11. junija 2010.

120.

V skladu s členom 23(1), tretji pododstavek, Direktive 2008/50 je treba te načrte nemudoma sporočiti Komisiji, vendar ne pozneje kot dve leti po koncu leta, v katerem je bilo zabeleženo prvo preseganje. Različne države članice, ki sodelujejo v postopku, na podlagi tega sklepajo, da je obveznost priprave načrtov za kakovost zraka začela učinkovati šele ob izteku tega dodatnega roka.

121.

To stališče je verjetno pravilno glede preseganja mejnih ali ciljnih vrednosti, poleg vsakokrat veljavnega sprejemljivega preseganja, do katerega je prišlo prvič po izteku roka za prenos Direktive 2008/50.

122.

Nasprotno pa so za prekoračitve, ki so obstajale že ob izteku roka za prenos, veljale obveznosti na podlagi členov 7(3) in 8 Direktive 96/62 v povezavi z mejnimi vrednostmi in sprejemljivimi preseganji, določenimi v Direktivi 1999/30. S temi določbami naj bi bila uvedena obveznost, podobna tisti iz člena 23 Direktive 2008/50, ki pa je bila časovno še širša. ( 95 ) Uporabljala se je že pred začetkom veljavnosti mejnih vrednosti, brž ko so bile te ob upoštevanju sprejemljivega preseganja presežene.

123.

Tudi za posredovanje teh načrtov je bil v skladu s členom11(1)(a)(iii) Direktive 96/62 določen rok dveh let. Vendar je bilo s temi načrti treba zagotoviti, da so bile mejne vrednosti spoštovane v trenutku njihove veljavnosti in so tako takrat že učinkovale.

124.

Zato so morale države članice pripraviti potrebne načrte, če so bile mejne vrednosti presežene pred iztekom roka za prenos Direktive 2008/50. Zdi se, da gre za tak položaj v zadevi v glavni stvari, ker je Francija neuspešno zaprosila Komisijo za odloge roka za PM10 in dušikov dioksid za aglomeracijo Pariza, ( 96 ) torej je izhajala iz preseganja mejnih vrednosti. Vendar mora to preveriti nacionalno sodišče.

d)

Vmesni predlog

125.

Resna kršitev predpisov o varstvu kakovosti zunanjega zraka z ozirom na PM10 ali dušikov dioksid iz členov 7 in 8 Direktive 96/62, Direktive 1999/30 ter členov 13 in 23 Direktive 2008/50 v primeru preseganja mejnih vrednosti ob izteku roka za njeno uporabo zajema vsa obdobja, v katerih so bile mejne vrednosti presežene, ne da bi obstajal načrt za izboljšanje kakovosti zraka, ki bi izpolnjeval zahteve iz Priloge IV k Direktivi 96/62 ali iz oddelka A Priloge XV k Direktivi 2008/50 in tudi ne bi izkazoval drugih očitnih pomanjkljivosti.

2.

Neposredna vzročna zveza

126.

Dejanske težave uveljavljanja odškodninskih zahtevkov so povezane z dokazovanjem neposredne vzročne zveze med resno kršitvijo predpisov o kakovosti zunanjega zraka in konkretno škodo na zdravju.

127.

Načeloma je obveznost oškodovanca, da v pravno zadostni meri dokaže obseg škode, nastale zaradi kršitve prava Unije, pogoj za uveljavljanje odgovornosti države za to škodo. ( 97 )

128.

Natančen dokazni standard morajo določiti nacionalna sodišča. Preveriti morajo, ali zatrjevana škoda dovolj neposredno izhaja iz kršitve prava Unije s strani države članice, ( 98 ) pri tem pa morajo upoštevati načeli enakovrednosti in učinkovitosti. ( 99 ) Da bi Sodišče predložitvenemu sodišču koristno odgovorilo, mu lahko posreduje vse smernice, ki se mu zdijo potrebne. ( 100 )

129.

Dejanje ali, kot v primeru nezadostnih ukrepov za izboljšanje kakovosti zunanjega zraka, opustitev je vzrok za škodo, le če je mogoče nastalo škodo pripisati neposredno temu dejanju. Potrebne vzročne zveze ni, če bi škoda nastala, tudi če ne bi bilo zadevnega dejanja ali opustitve. ( 101 )

130.

Res je, da mejne vrednosti za PM10 in dušikov dioksid temeljijo na predpostavki velike škode, zlasti prezgodnje smrti, zaradi onesnaženosti zraka. ( 102 ) Vendar to še ne dokazuje, da je trpljenje nekaterih oseb posledica preseganja mejnih vrednosti in pomanjkljivih načrtov za kakovost zraka. Za to trpljenje so lahko namreč tudi drugi vzroki, kot je predispozicija ali osebno vedenje, na primer kajenje. Ker Svetovna zdravstvena organizacija odslej priporoča strožje mejne vrednosti, ( 103 ) prav tako ni mogoče izključiti, da je kljub upoštevanju Direktive 2008/50 zunanji zrak dovolj onesnažen, da povzroči take bolezni.

131.

Da bi se dokazal obstoj neposredne vzročne zveze, mora torej oškodovanec dokazati, prvič, da se je dovolj dolgo zadrževal v okolju, v katerem so bile resno kršene mejne vrednosti za kakovost zunanjega zraka, določene v pravu Unije. Trajanje tega obdobja je medicinsko vprašanje, za katero je potreben znanstveni odgovor.

132.

Tako zadrževanje bi vsekakor lahko bilo podano zlasti v primeru delovnega mesta ali stanovanja, pa tudi v primeru drugih krajev, na katerih se je oseba zadrževala dlje časa.

133.

Ne zadostuje pa, da se je oškodovanec zadrževal v aglomeraciji ali na območju, na katerem so bile mejne vrednosti presežene na enem ali več vzorčevalnih mestih. Nekatera vzorčevalna mesta morajo biti namreč nameščena tako, da posredujejo podatke o onesnaženosti najbolj onesnaženih predelov. ( 104 ) Zato bo v takih aglomeracijah ali na takih območjih obstajalo tudi več krajev, kjer je zrak manj onesnažen in kjer se upoštevajo predpisi prava Unije.

134.

Zato mora oškodovanec konkretno dokazati, da so bile mejne vrednosti presežene na navedenem kraju zadrževanja in v navedenih obdobjih. Če na zadevnem kraju zadrževanja ni bilo vzorčevalnega mesta, pa mora biti mogoče določiti obseg onesnaženja s tehnikami modeliranja, saj lahko države članice uporabijo tudi ta instrument. ( 105 ) Evropska agencija za okolje tako meni, da je del mestnega prebivalstva, ki živi na območju 100 metrov okrog velikih cest, podvržen preobremenitvi z onesnaževali v primeru preseganja mejnih vrednosti v zadevni aglomeraciji. ( 106 )

135.

Drugič, oseba, ki želi prejeti odškodnino zaradi onesnaženja zraka, mora dokazati škodo, ki jo je sploh mogoče povezati z zadevnim onesnaženjem zraka.

136.

Tretjič, oškodovanec mora dokazati obstoj neposredne vzročne zveze med navedenim zadrževanjem na kraju, kjer je bila resno kršena mejna vrednost kakovosti zunanjega zraka, in zatrjevano škodo.

137.

Za to bodo običajno potrebna zdravniška izvedenska mnenja, v katerih je gotovo treba upoštevati tudi znanstvene podlage za določitev mejnih vrednosti in delno še strožjih priporočil Svetovne zdravstvene organizacije.

138.

Mogoče bi si bilo predstavljati, da se to dokazovanje olajša z izpodbojno domnevo, da je mogoče tipično škodo na zdravju v primeru dovolj dolgega zadrževanja v okolju, v katerem je bila mejna vrednost presežena, pripisati tej prekoračitvi. Tako je ESČP pri dozdevno veliko resnejšem onesnaženju zraka domnevo škode izpeljalo iz preseganja mejnih vrednosti in iz drugih pomembnih indicev. ( 107 ) Oškodovana oseba bi se lahko za tako lažje dokazovanje sklicevala na načelo učinkovitosti, če bi popoln dokaz, pri čemer bi bil izključen vsakršen razumen dvom, prekomerno otežil pridobitev odškodnine.

139.

Vendar se mi ne zdi primerno, da Sodišče v okviru tega postopka odloča o tem, ali taka domneva izhaja iz prava Unije in zlasti iz predpisov o kakovosti zunanjega zraka. Niti v predlogu za sprejetje predhodne odločbe niti s strani zainteresiranih subjektov do danes ni bilo izpostavljeno to vprašanje. Za sprejetje take domneve pa bi bilo potrebno intenzivno obravnavanje znanstvenih podlag za ugotavljanje vzročne zveze med onesnaženjem zraka in škodo na zdravju.

140.

Nekateri zainteresirani subjekti poleg tega poudarjajo, da je tožeča stranka že leta 2003 vložila tožbo zaradi zdravstvenih težav, torej preden se je začela uporabljati mejna vrednost za PM10. Vendar to ne izključuje, da je zaradi onesnaženja zraka utrpela dodatno škodo, bodisi da se je njeno stanje poslabšalo bodisi je bilo zdravljenje preprečeno ali pa se je zavleklo. Vsekakor bi bilo mogoče pričakovati take učinke kršitve mejnih vrednosti, saj onesnaženost zraka pogosto okrepi učinke obstoječih zdravstvenih težav. ( 108 ) Tudi to vprašanje je znanstveno in ga mora v vsakem posameznem primeru preučiti nacionalno sodišče.

141.

Nazadnje je treba opozoriti na to, da dokaz neposredne zveze med resno kršitvijo mejnih vrednosti in škodo na zdravju še ne pomeni, da je bila izrečena zadnja beseda. Nasprotno, država članica se lahko oprosti odgovornosti tako, da dokaže, da bi do teh preseganj prišlo tudi, če bi pravočasno sprejela načrte za kakovost zraka, ki bi bili skladni z zahtevami Direktive.

3.

Odgovor na drugo vprašanje

142.

Skratka, za odškodninski zahtevek za škodo na zdravju zaradi obstoječega preseganja mejnih vrednosti za PM10 in dušikov dioksid, od izteka vsakokratnega roka, v zunanjem zraku v skladu s členoma 7 in 8 Direktive 96/62 v povezavi z Direktivo 99/30 ali členom 13 Direktive 2008/50 se zahteva, da oškodovanec dokaže obstoj neposredne zveze med to škodo in njegovim zadrževanjem na kraju, kjer so bile vsakokrat veljavne mejne vrednosti presežene, ne da bi obstajal načrt za izboljšanje kakovosti zraka, ki bi bil v skladu z zahtevami iz Priloge IV k Direktivi 96/62 oziroma oddelka A Priloge XI k Direktivi 2008/50 in tudi ne bi izkazoval nobenih drugih očitnih pomanjkljivosti.

V.

Predlog

143.

Zato Sodišču predlagam, naj na predlog za sprejetje predhodne odločbe odgovori tako: