Sagsøger i hovedsagen (herefter benævnt sagsøger) fremhæver betydningen af den foreliggende sag: andre kvæghandlere har fremsat krav om tilbagebetaling af de erlagte afgifter, medens den nederlandske stat er fortsat med at opkræve de kritiserede afgifter på trods af to breve af 18. oktober 1970 fra Kommissionen til udenrigsministeren, hvori denne meddelte, at afgifterne ved såvel indførsel som udførsel efter dens opfattelse var i strid med traktaten.

Sagsøger henviser til de anbringender, som han har fremført ved den nationale ret og til Domstolens retspraksis (blandt andet: dom af 11. oktober 1973, sag 39/73, Rewe I, Sml. 1973, s. 1039, og dom af 26. februar 1975, sag 63/74, Cadsky, Sml. 1975, s. 281), hvorefter kontrollen ved indførsler og udførsler, — selv om den fortsat kan opretholdes — ikke kan danne grundlag for pålæggelse af afgifter eller anden form for vederlag, medmindre disse vederlag er et led i et generelt system, der behandler varer pa det interne marked og varer, som overskrider en indre fællesskabsgrænse, efter ensartede kriterier, hvilket ikke var tilfælde i den foreliggende sag. Han tilføjer, at en afgift i forbindelse med sundhedskontrol ved udførsel ikke mister deres karakter af en — ulovlig — afgift med tilsvarende virkning som told, selv om det skulle vise sig, at kontrollen foretages til gennemførelse af de forpligtelser, som følger af Rådets direktiv nr. 64/432 af 26. juni 1964. Selv i dette tilfælde ville pålæggelse af afgifter ikke være begrundet.

Kommissionen bemærker først, at den påtænker at indlede den procedure ved Domstolen i henhold til traktatens artikel 169, som allerede blev påbegyndt i 1970 mod Nederlandene og andre medlemsstater angående opkrævning af afgifter i forbindelse med veterinær- og sundhedskontrol. Kommissionen anfører dernæst, at forbudet mod afgifter med tilsvarende virkning som indførselstold i flere tilfælde, i medfør af særlige regler for landbruget har fået virkning før den 1. januar 1970, hvor overgangsperioden udløb. Dette forbud gælder for indførsel af svin allerede fra 1. juli 1962 (artikel 14, stk. 1 og artikel 23 i Rådets forordning nr. 20 af 4. april 1962, JO 30 af 20. 4. 1962, s. 945).

Kommissionen udleder af præmisserne i forelæggelseskendelsen, at kontrolafgifterne ved udførslen opfylder alle betingelserne for at kunne betegnes som afgifter med tilsvarende virkning som udførselstold:

Spørgsmålet er derfor, om de omstridte vederlag skal anses for at være i overensstemmelse med traktaten:

Kommissionen finder det imidlertid hensigtsmæssigt først at undersøge, om der i den foreliggende sag muligvis er en forbindelse mellem artikel 36 og den pågældende kontrol eller de afgifter, som opkræves i forbindelse med kontrollen.

Efter Kommissionens opfattelse er der to grunde til, at EØF-traktatens artikel 36 ikke bør finde anvendelse. For det første fordi artikel 36 ikke tillader en medlemsstat at træffe beskyttelsesforanstaltninger med henblik på at beskytte menneskers og dyrs liv og sundhed i medlemsstaten selv, medens kontrolforanstaltningerne i det foreliggende tilfælde er begrundet i hensynet til beskyttelse af menneskers og dyrs sundhed i den medlemsstat, som er modtagerland. For det andet fordi mulighederne for at træffe nationale foranstaltninger i henhold til artikel 36 kun gælder, så længe der ikke er truffet foranstaltninger på fællesskabsplan til beskyttelse af de i artikel 36 omhandlede interesser. Imidlertid indeholder Rådets direktiv nr. 64/432 af 26. juni 1964 for kvæg og svin en række forholdsregler, som skal anses for at være en udtømmende regulering, der hverken har karakter af en minimumsordning eller et supplement til nationale bestemmelser, men som derimod skal erstatte disse. Således bør det være udelukket, at der træffes nationale forholdsregler på grundlag af artikel 36.

For så vidt angår den omstændighed, at kontrollen udføres i medfør af en fællesskabsbestemmelse nemlig direktiv nr. 64/432, anfører Kommissionen følgende:

Vedrørende det forhold, at de omstridte afgifter blev pålagt i forbindelse med en kontrol af de særlige betingelser, som var fastsat af bestemmelseslandet, mener Kommissionen, at dens argumentation angående den kontrol, som er begrundet efter fællesskabsreglerne, så meget desto mere bør gælde, når det drejer sig om nationale regler.

Desuden er selve kontrollen ikke forenelig med fællesskabsretten, hvilket ipso facto medfører, at opkrævningen af vederlag i forbindelse hermed også er ulovlig.

For så vidt angår eksport af såvel heste som kvæg og svin er kontrollen utvivlsomt en foranstaltning med tilsvarende virkning som en kvantitativ restriktion, der er forbudt i henhold til EØF-traktatens artikel 34, medens den ikke kan falde ind under undtagelsen i henhold til artikel 36, fordi den ikke er begrundet i hensynet til beskyttelse af den offentlige sundhed i den medlemsstat, som træffer forholdsreglerne, men i bestemmelsesstaten. Endvidere falder disse kontrolforanstaltninger, for så vidt angår udførsel af kvæg og svin, klart uden for de i direktiv nr. 64/432 foreskrevne forholdsregler, idet bestemmelseslandet efter ordningen i direktivet skal handle i tillid til det EØF-certifikat, som er udstedt af myndighederne i afsenderlandet. At modtagerlandet måtte have opstillet en række yderligere krav i strid med fællesskabsbestemmelserne berettiger ikke afsenderlandet til ensidigt at træffe foranstaltninger til opfyldelse af disse krav.

Kommissionen undersøger dernæst andre grunde, som den nederlandske stat har påberåbt sig til støtte for at opkræve afgifter i forbindelse med sundhedskontrol.

Et første argument, fremført af den nederlandske stat, var, at de nødvendige udgifter, der afholdes til fordel for et bestemt produkt, burde bæres af dette produkt og af den, der forarbejder eller forbruger produktet. Dette argument, som tidligere er fremført af den nederlandske regering i andre sager (Marimex, Domstolens dom af 14. december 1972, sag 29/72, Recueil 1972, s. 1309; og Cadsky, sag 63/74), blev afvist af den nederlandske ret.

I øvrigt bemærker Kommissionen, at det hverken er et retligt princip eller et generelt økonomisk-politisk princip, og at det fremgår af Domstolens retspraksis, at det afgørende kriterium for at kunne pålægge importører eller eksportører i den interne fællesskabshandel visse afgifter er, at disse importører eller eksportører konkret og individuelt drager fordel af den erlagte tjenesteydelse. Såfremt det imidlertid antages, at det er et almindeligt princip i fællesskabsretten, ser Kommissionen ikke, hvorfor det af den nederlandske regering anførte princip skulle have forrang fremfor princippet om de frie varebevægelser. Over for det af den nederlandske stat fremførte argument, at det forhold, at omkostningerne i forbindelse med veterinær- og sundhedskontrollen finansieres over det almindelige offentlige budget, skaber risiko for, at der ydes skjult støtte ved udførsel til andre medlemsstater, anfører Kommissionen, at dette ville være ensbetydende med at antage, at enhver afskaffelse af afgifter med tilsvarende virkning som udførselstold, som medførte, at eksportøren skulle betale visse omkostninger, måtte anses for en støtteforanstaltning.

Kommissionen foreslår, at der gives følgende svar på det af Arrondissementsrechtbank i Haag stillede spørgsmål:

Medens Domstolen flere gange har udtalt sig om, hvorvidt afgifter i forbindelse med kontrol ved grænsen er forenelige med fællesskabsbestemmelserne, har den endnu ikke haft lejlighed til at løse det foreliggende spørgsmål vedrørende afgifter i forbindelse med en veterinær-, sundheds-, eller plantesundhedskontrol, som har til formål at yde eksportøren garanti for, at hans produkt vil få adgang til bestemmelseslandet.

Den nederlandske regering understreger den foreliggende sags betydning. Hvis den opfattelse, som sagsøger har, blev accepteret, skulle der tilbagebetales betydelige beløb. Men de stillede spørgsmål har endnu større betydning på det principielle plan. Det, som er på tale i denne sag, er spørgsmålet om den korrekte finansiering af den veterinær-, sundheds- og plantesundhedskontrol ved eksport, som er pålagt medlemsstaterne gennem de nævnte direktiver, der er udstedt med henblik på afskaffelse af hindringerne for samhandelen mellem medlemsstaterne. Skal finansieringen heraf lægges på varen, eller skal den opkræves over medlemsstaternes almindelige budget?

Hvad angår de af Arrondissementsrechtbank i Haag under punkt b) og c) opstillede sondringer henleder den nederlandske regering opmærksomheden på det forhold, at det efter artikel 8 i direktiv 64/432, for så vidt angår kvæg og svin, er muligt for bestemmelseslandet at fastsætte særlige betingelser for indførsel, og den henleder desuden opmærksomheden på den omstændighed, at veterinærbetingelserne for indførsel af andre arter stadig væk skal fastsættes på nationalt plan. Den veterinærkontrol, som de nederlandske veterinærmyndigheder gennemfører for eksportens vedkommende, tager netop sigte på de betingelser, som er opstillet dels af fællesskabsmyndighederne (direktiv 64/432), og dels af de nationale myndigheder i medfør af artikel 8 i dette direktiv eller inden for rammerne af deres nationale kompetence (navnlig for heste hvorom der ikke findes noget fællesskabsdirektiv).

I spørgsmålet om finansiering af den nødvendige veterinærkontrol bør de omkostninger, som afholdes til fordel for en bestemt vare, i overensstemmelse med et anerkendt princip i den økonomiske politik, pålægges denne vare.

Den nederlandske regering citerer i denne forbindelse det princip inden for miljøbeskyttelse, som ligeledes er anerkendt af Fællesskabet, at forureneren betaler.

Den nederlandske regering fastholder, at det i henhold til fællesskabsretten er nødvendigt at sondre mellem, om de afgifter, som opkræves ved en af myndigheden udført tjenesteydelse pålægges ved indførsel eller ved udførsel. I sidstnævnte tilfælde skyldes afgifterne begrænsninger, som enten er opstillet at Fællesskabet eller af en anden medlemsstat. Desuden kan en myndigheds vederlagsfri tjenesteydelse ved udførsel anses som en eksportstøtte, der er i modstrid med traktatens regler.

Det fremgår af Domstolens retspraksis, at der er to måder at begrunde, at afgifter, der pålægges ved udførsel, udgør en afgift med tilsvarende virkning som en udførselstold:

Den nederlandske regering mener, at der må være andre mulige begrundelser for afgifter ved udførsel, da det på grundlag af Domstolens retspraksis har været muligt at udlede disse principper udelukkende på grundlag af det tilfælde, hvor der opkræves afgifter ved indførsel.

Efter den nederlandske regerings opfattelse bør der tages hensyn til grundlaget for kontrolforanstaltningerne ved udførslen og følgelig for de hermed forbundne afgifter. Det er det, som adskiller den foreliggende sag fra sag 63/74 (Cadsky) og, i henseende til afgifter ved indførsel, fra sagerne 52 og 55/65 (Domstolens dom af 16. juni 1966, Forbundsrepublikken Tyskland mod Kommissionen for De europæiske Fællesskaber, Sml. 1964-68, s. 179) og 39/73 (dom af 11. oktober 1973, Rewe, Sml. 1973, s. 1039).

I disse tre sager drejede det sig om afgifter i forbindelse med foranstaltninger, som den pågældende medlemsstat havde indført i egen interesse (garanti for national kvalitet, for eksempel). I den foreliggende sag findes grundlaget for foranstaltningerne i fællesskabsbestemmelser eller i bestemmelser, udstedt af andre medlemsstater. Når forsendelsesstaten hjælper eksportøren med at opfylde de af bestemmelsesstaten stillede betingelser, drejer det sig om en egentlig erlagt tjenesteydelse, hvorved varen lettes vejen frem til forbrugeren i en anden stat.

Ud fra de af Domstolen allerede anerkendte begrundelser finder den nederlandske regering:

I den forbindelse erklærer den nederlandske regering, at den af retten i Haag opstillede forudsætning om, at det ikke var muligt at kontrollere eksportørens fordel af kontrollen, beror på en misforståelse. I hovedsagen har regeringen tværtimod udtalt, at denne fordel var klar og reel, eftersom indførslen til bestemmelsesstaten ikke var mulig uden kontrol, men den tilføjede, at det ikke i hvert enkelt konkret tilfælde var muligt at anslå denne fordel i tal.

Den nederlandske regering foreslår, at der gives følgende svar på det stillede spørgsmål:

I retsmødet den 26. oktober 1976 har sagsøger i hovedsagen, repræsenteret af advokat Van Boeschoten, Haag, den nederlandske regering, repræsenteret af advokaterne Van der Does og Alexander, Haag, og Kommissionen for De europæiske Fællesskaber, repræsenteret af sin befuldmægtigede, Bourgeois, fremsat mundtlige indlæg.

Generaladvokaten har fremsat sit forslag til afgørelse i retsmødet den 23. november 1976.