EUROPEISKA KOMMISSIONEN
Bryssel den 28.10.2024
COM(2024) 507 final
RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN
TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET
om ansvarsförbindelser som har sitt upphov i budgetgarantier och ekonomiskt stöd och dessa ansvarsförbindelsers hållbarhet den 31 december 2023
Innehållsförteckning
1.Inledning
2.Analys av de olika källorna till ansvarsförbindelser
2.1Budgetgarantier
2.2Lån som täcks av avsättningar för att ge ekonomiskt stöd till tredjeländer
2.3Lån som backas upp av marginalen
2.4Översikt över ansvarsförbindelser vid utgången av 2023
3.Bedömning av hållbarheten hos EU:s ansvarsförbindelser
3.1Bedömningsram
3.2Bedömning av hållbarheten hos ansvarsförbindelser som täcks av avsättningar
3.3Bedömning av hållbarheten hos ansvarsförbindelser som backas upp av marginalen
4.Slutsatser
5.Bilagor:
Hållbarhet och marginal med avseende på det permanenta taket för egna medel
Hållbarhet och marginal med avseende på det tillfälliga taket för egna medel
1.Inledning
Denna rapport utfärdas i enlighet med kraven i artikel 256 i budgetförordningen 1 och bör läsas tillsammans med följande:
·Arbetsdokument XI, som åtföljer förslaget till unionens budget för budgetåret 2025 2 och innehåller närmare information om EU:s budgetgarantier (artikel 41.5 i rapporten) 3 .
·Rapporten om prognosen för EU-budgetens kommande in- och utflöden på lång sikt, som innehåller prognoser för EU:s tillgängliga finansiella kapacitet 2025–2029 med beaktande av planerade budgetutgifter 4 .
Syftet med denna rapport är att ge en översikt över antalet och sammansättningen av ansvarsförbindelser – både ansvarsförbindelser som täcks av avsättningar 5 och ansvarsförbindelser som backas upp av marginalen – som bärs av EU:s budget per den 31 december 2023. Ansvarsförbindelser är potentiella betalningsansvar som härrör från befintliga bindande åtaganden eller tidigare händelser 6 . Huruvida dessa ansvarsförbindelser leder till faktiska anspråk på EU:s budget, och storleken på sådana anspråk, beror på framtida händelser som inte kan förutses i förväg.
I slutet av 2023 omfattade EU:s budget ansvarsförbindelser motsvarande över 255 miljarder euro (206 miljarder euro vid utgången av 2022) för lån som beviljats medlemsstater (221 miljarder euro) och tredjeländer (34 miljarder euro), och över 108 miljarder euro (106 miljarder euro vid utgången av 2022) när det gäller budgetgarantier som tillhandahållits inom ramen för Europeiska fonden för strategiska investeringar (Efsi) 7 , InvestEU 8 , EIB:s externa utlåningsmandat 9 , Europeiska fonden för hållbar utveckling (EFHU) 10 samt EFHU+ 11 . Den uppåtgående trenden när det gäller ansvarsförbindelser har saktat ned, med en ökning på 16 % under 2023 jämfört med en ökning på 40 % under 2022.
Merparten av denna ökning kommer från ytterligare låneutbetalningar till medlemsstaterna inom ramen för faciliteten för återhämtning och resiliens 12 och från det extraordinära finansiella stödet till Ukraina (genom instrumentet för makroekonomiskt stöd+ (MFA+) 13 .
I rapporten presenteras också en bedömning av ansvarsförbindelsernas långsiktiga hållbarhet på grundval av både kvalitativa och kvantitativa faktorer, inbegripet stresstester. Denna hållbarhetsbedömning görs genom att jämföra ansvarsförbindelser med
·marknadsvärdet av befintliga avsättningar i respektive delar av den gemensamma avsättningsfonden 14 som inrättats av kommissionen för ansvarsförbindelser som täcks av avsättningar, dvs. de avsättningar som härrör från budgetgarantier och ekonomiskt stöd till tredjeländer,
·gränserna för taket för egna medel och den tillgängliga marginalen för ansvarsförbindelser som backas upp av marginalen.
Den huvudsakliga slutsatsen i slutet av 2023 års hållbarhetsanalys är att EU:s budget innehåller tillräckliga resurser för att hantera en potentiell realisering av ansvarsförbindelser.
·När det gäller ansvarsförbindelser som härrör från budgetgarantier och ekonomiskt stöd till tredjeländer är de avsättningar som fanns tillgängliga i slutet av 2023 tillräckliga med tanke på kraven i respektive rättsliga ramar 15 .
·EU:s finansiella resurser enligt den befintliga rättsliga ramen (dvs. beslutet om egna medel 16 och förordningen om den fleråriga budgetramen 2021–2027 17 ) är tillräckliga i slutet av 2023 för att täcka EU:s befintliga skyldigheter i förhållande till både utgiftsprogram och finansmarknader (för skuldinstrument som emitterats inom ramen för program för ekonomiskt stöd till medlemsstater och instrumentet för makroekonomiskt stöd+), till och med under extremt ogynnsamma omständigheter. Med andra ord har marginalen tillräckliga resurser för att säkerställa stabiliteten i EU:s finansiella system och dess kreditvärdighet även i ett extremt negativt scenario som kombinerar negativa effekter avseende ekonomiska förhållanden, intäkter och utgifter.
Hanteringen och övervakningen av de risker som härrör från ansvarsförbindelser sker genom en horisontell kommissionsövergripande ram som omfattar långtgående åtgärder och skyddsåtgärder som kommissionen kan använda för att skydda EU:s budget mot potentiella förluster till följd av ansvarsförbindelser 18 . Styrkommittén för ansvarsförbindelser 19 är viktig i detta sammanhang. Under 2023 sammanträdde styrkommittén för ansvarsförbindelser fyra gånger för att bland annat bedöma utvecklingen av volymen av och riskprofilen för exponeringarna mot Mellanöstern och Ukraina. När det gäller Ukraina fungerade styrkommittén för ansvarsförbindelser som en plattform för att förbereda granskningen av huruvida avsättningsnivån för särskilda skulder i Ukraina är tillräcklig (enligt artikel 13 i beslutet om exceptionellt makroekonomiskt stöd till Ukraina 20 ).
I denna rapport kartläggs de tre olika kategorierna av ansvarsförbindelser (budgetgarantier, lån till tredjeländer som täcks av avsättningar och lån som backas upp av marginalen) innan en bedömning görs av deras hållbarhet i förhållande till de relevanta källorna till budgettäckning.
2.Analys av de olika källorna till ansvarsförbindelser
2.1Budgetgarantier
Budgetgarantier är garantier som ställs till olika genomförandepartner inom ramen för mandaten för EIB:s externa utlåningsmandat, Efsi, EFHU, InvestEU och EFHU+. Genom alla dessa instrument tillhandahåller EU garantier till genomförandepartner 21 för att täcka en del av de potentiella förluster och kostnader 22 som kan uppkomma till följd av deras finansierings- och investeringstransaktioner (dvs. skuld- eller egetkapitaltransaktioner).
De fem garantiprogrammen har en annan geografisk inriktning, vilket påverkar de risker som de bär. Efsi och InvestEU bidrar till att överbrygga investeringsgap inom Europeiska unionen. EIB:s externa utlåningsmandat, EFHU och EFHU+ är en del av Europeiska unionens externa politik och stöder investeringar i tredjeländer (där EIB:s externa utlåningsmandat och investeringsfönster 1 inom ramen för EFHU+ främst är inriktade på statliga motparter, medan EFHU samt den öppna arkitekturen och investeringsfönster 4 inom ramen för EFHU+ främst är inriktade på privata transaktioner).
a) Budgetgarantier för att stödja investeringar utanför EU
Den äldsta budgetgarantin är den som ställs inom ramen för EIB:s externa utlåningsmandat. Dess grundläggande syfte är att stärka Europeiska investeringsbankens (EIB) kapacitet att genomföra finansieringstransaktioner i mer riskfyllda miljöer utanför EU på områden såsom utveckling av den lokala privata sektorn och utveckling av socioekonomisk infrastruktur.
Garantin inom ramen för EFHU infördes 2017 för att stödja investeringar och förbättra tillgången till finansiering, främst i Afrika och länderna i grannskapet, och hjälpa dessa länder att uppnå FN:s mål för hållbar utveckling.
Som en vidareutveckling av erfarenheterna från EIB:s externa utlåningsmandat och EFHU har man också inrättat EFHU+ för den fleråriga budgetramen 2021–2027 som ett integrerat finansiellt paket som tillhandahåller finansieringskapacitet till Afrika söder om Sahara, Asien och Stillahavsområdet, Latinamerika och Karibien samt till grannskaps- och utvidgningsländerna på områden såsom i) minskning av socioekonomiska skillnader, ii) hållbar tillväxt för alla, iii) anpassning till och begränsning av klimatförändringar, iv) miljöskydd och miljöstyrning och v) skapande av arbetstillfällen.
b) Budgetgarantier för att stödja investeringar inom EU
Efsi lanserades 2015 för att avhjälpa problemet med ihållande låga privata investeringar i EU efter finanskrisen. Detta består av en budgetgaranti på 26 miljarder euro från EU:s budget till EIB-gruppen, som kompletteras med en tilldelning av egna medel från EIB på 7,5 miljarder euro.
I den fleråriga budgetramen 2021–2027 samlar InvestEU-programmet alla de verksamheter som tidigare bedrevs inom ramen för Efsi och flera andra finansieringsinstrument under ett och samma tak. Det har också gett andra genomförandepartner än EIB-gruppen tillgång till en andel på 25 % av den totala EU-garantin. InvestEU-programmet syftar till att ytterligare stimulera investeringar som främjar ekonomisk återhämtning, resiliens, grön tillväxt och sysselsättning i EU under perioden 2021–2027. Detta mål ska uppnås genom mobilisering av offentliga och privata finansieringskällor för att tillhandahålla långsiktig finansiering och stöd till företag och projekt i linje med EU:s prioriteringar i den nuvarande utmanande ekonomiska och sociala situationen.
De fem budgetgarantiprogrammen skiljer sig åt i flera avseenden, bland annat de olika etapperna i genomförandet. EIB:s externa utlåningsmandat (som inrättades 1977) har en lång historia, medan Efsis uppbyggnadsfas avslutades 2022 och EFHU:s uppbyggnadsfas avslutas 2024. Samtidigt har investeringsfasen för InvestEU och EFHU+ inletts först nyligen. Dessa olika genomförandefaser för de fem budgetgarantiprogrammen återspeglas i tabellen nedan, som visar att transaktioner som förbrukar hela beloppet av garantin från EIB:s externa utlåningsmandat och nästan hela Efsi-beloppet har undertecknats, och en stor del av det stöd som garanteras genom dessa instrument har betalats ut. EFHU+ och InvestEU däremot befinner sig i ett mycket tidigare skede.
Tabell 1: Läget när det gäller budgetgarantier (per den 31 december 2023) (miljoner euro)(*)
|
Tillgänglig garanti som undertecknats med motparter |
Tillgänglig garanti med koppling till transaktioner som undertecknats av motparter |
Tillgänglig garanti med koppling till transaktioner som undertecknats av motparter och betalats ut |
|
|
Efsi |
25 591 |
23 635 |
21 551 |
|
EFHU |
1 077 |
548 |
478 |
|
EIB:s externa utlåningsmandat |
27 729 |
27 729 |
19 856 |
|
InvestEU |
25 767 |
6 592 |
1 433 |
|
EFHU+ |
28 115 |
7 660 |
634 |
|
Totalt |
108 279 |
66 164 |
43 952 |
(*) Den garanti som undertecknats med motparter motsvarar det garantibelopp som beviljats genomförandepartnern genom undertecknandet av garantiavtalet. Garantin för transaktioner som undertecknats av motparter omfattar garantibelopp i alla transaktioner som motparterna har undertecknat med slutmottagare/finansförmedlare. Garantin för undertecknade och utbetalade transaktioner omfattar de belopp som betalats ut från motparten till slutmottagaren/finansförmedlarna.
Andra viktiga skillnader mellan garantiprogrammen sammanfattas i punkterna nedan:
·EIB:s externa utlåningsmandat erbjuder två typer av produkter (främst direkt statlig utlåning och, i begränsad utsträckning, även privat utlåning) och drivs uteslutande av EIB 23 .
·Efsi är uppdelad i två delar (en infrastruktur- och innovationsdel och en del för små och medelstora företag med olika produkter som genomförs inom båda delarna) och använder också uteslutande en genomförandepartner, nämligen EIB-gruppen.
·EFHU genomförs av tio motparter som använder olika finansiella produkter med olika risknivåer och investerar i fem nyckelsektorer: dvs. finansiering av småföretag, hållbar energi och sammankoppling, finansiering i lokal valuta, digitalisering, och hållbara städer.
·De nya budgetgarantierna, såsom InvestEU och EFHU+, bygger på erfarenheterna av äldre garantier och har liknande egenskaper som de äldre garantierna. Både InvestEU och EFHU+ har dock ett större antal genomförandepartner (”öppen arkitektur”) och ett relativt sett bredare utbud av produkter.
2.2Lån som täcks av avsättningar för att ge ekonomiskt stöd till tredjeländer
Ansvarsförbindelserna under denna rubrik härrör från ekonomiskt stöd i form av lån från makroekonomiska stödprogram 24 och Euratom-lån till tredjeländer 25 .
Ekonomiskt stöd till tredjeländer i form av bilaterala lån från EU har i huvudsak beviljats inom ramen för programmet för makroekonomiskt stöd, som är inriktat på länder utanför EU som är drabbade av en betalningsbalanskris. Nya makroekonomiska stödlån till ett värde av 18,3 miljarder euro betalades ut under 2023 26 . 18 miljarder euro av detta belopp stod för MFA+-lån till Ukraina, som backas upp av marginalen.
Utöver makroekonomiskt stöd till tredjeländer är 300 miljoner euro i Euratomlån till det ukrainska kärnenergiprogrammet fortfarande utestående.
Tabell 2: Utestående belopp när det gäller lån till tredjeländer (per den 31 december 2023) (i miljoner euro)
|
Utestående lån |
Upplupna räntor |
Totalt |
|
|
Makroekonomiskt stöd(*) |
15 193 |
150 |
15 343 |
|
Euratom |
300 |
1 |
301 |
|
Totalt |
15 493 |
151 |
15 644 |
(*) Med undantag av MFA+-lån (som backas upp av marginalen)
Lån till tredjeländer (med undantag för MFA+-lån) har traditionellt finansierats genom back-to-back-lån, vilket innebär att varje lån finansieras via en motsvarande EU-obligation som till fullo matchar EU:s lån när det gäller löptid, ränta och återbetalningsplan. De som investerar i EU-obligationer är enbart exponerade för EU:s kreditrisk och inte för kreditrisken i det slutliga mottagarlandet. EU:s ansvar är villkorat, eftersom mottagarlandet enligt avtal är skyldigt att tillhandahålla intäktsflödet för att betala tillbaka EU-obligationerna. Därför planeras i princip inget utflöde av EU-resurser för att betala EU:s skuld.
För den händelse att mottagarlandet inte återbetalar ränta eller kapital på det mottagna lånet görs dock avsättningar i EU:s budget för dessa lån. Traditionellt hålls 9 % av lånens värde som avsättningar för makroekonomiskt stöd eller Euratomlån till tredjeländer i särskilda delar av den gemensamma avsättningsfonden. Eftersom risken för att förluster uppstår för två eller flera makroekonomiska stödlån samtidigt är relativt liten, stärker sammanslagningen av avsättningar EU-budgetens kapacitet att absorbera förluster genom denna diversifieringseffekt. Nivåerna på avsättningarna för dessa lån diskuteras närmare i avsnitt 3.2.
De återbetalningsbelopp som redovisas i tabell 3 ska därför ses som det högsta förutsebara belopp som skulle kunna tas i anspråk mot avsättningar under åren 2024–2029.
Tabell 3: Årlig återbetalningsplan för utestående lån som täcks av avsättningar till tredjeländer (kapital + ränta) inom ramen för de befintliga programmen åren 2024–2029 (per den 31 december 2023)
(miljoner euro)
|
Anmärkningar: |
Euratom |
Makroekonomiskt stöd |
Alla program |
|
2024 |
1 |
877 |
878 |
|
2025 |
1 |
261 |
262 |
|
2026 |
1 |
378 |
379 |
|
2027 |
51 |
410 |
461 |
|
2028 |
50 |
409 |
459 |
|
2029 |
0 |
1 153 |
1 153 |
|
Totalt |
104 |
3 488 |
3 592 |
2.3Lån som backas upp av marginalen
Ansvarsförbindelserna under denna rubrik härrör från lån till EU:s medlemsstater (dvs. lån inom ramen för betalningsbalansfaciliteten 27 , lån inom ramen för europeiska finansiella stabiliseringsmekanismen (EFSM) 28 , lån inom ramen för Euratoms lånefacilitet, lån inom ramen för Sure 29 och lån inom ramen för faciliteten för återhämtning och resiliens som ges för att stödja investeringar och reformer) samt nyligen beviljade lån till Ukraina (18 miljarder euro i MFA+-lån till Ukraina och – från och med 2024 – lån som beviljats inom ramen för Ukrainafaciliteten 30 ).
De ansvarsförbindelser som härrör från lån till EU-medlemsstater och från nyligen genomförda lån till Ukraina täcks inte av avsättningar på förhand. I stället backas de upp av möjligheten att begära ytterligare ”egna medel” från medlemsstaterna inom ramen för EU:s budgetram (upp till taket för egna medel, dvs. genom att använda budgetens ”marginal”).
Detta innebär att om en stödmottagare inte uppfyller sina skyldigheter gentemot EU skulle EU – som en sista utväg och först efter att ha uttömt alla andra möjligheter att hitta lösningar inom den befintliga budgetramen – ha rätt att kräva att medlemsstaterna tillfälligt skulle täcka beloppet i fråga. Framställningar om den typen av medel skulle göras utöver taken i den fleråriga budgetramen, samtidigt som de är helt i överensstämmelse med taket för egna medel.
Traditionellt beviljades lån till EU:s medlemsstater med hjälp av samma back-to-back-teknik som användes för ekonomiskt stöd till tredjeländer. Däremot finansieras lån från faciliteten för återhämtning och resiliens och lån inom ramen för MFA+-instrumentet för Ukraina (och inom ramen för Ukrainafaciliteten från och med 2024) genom den enhetliga finansieringsstrategin 31 .
Under 2023 drev kommissionen för EU:s räkning fem program inom ramen för vilka den hade beviljat lån till medlemsstater: Dessa fem program diskuteras i fem punkter nedan:
·Betalningsbalansfaciliteten, som upprättades år 2002 för att hjälpa EU-länder utanför euroområdet som är drabbade av eller löper risk att drabbas av betalningsbalanssvårigheter.
·Europeiska finansiella stabiliseringsmekanismen (EFSM), som inrättades 2010 för att ge ekonomiskt stöd till EU-medlemsstater som är drabbade av eller hotas av allvarliga ekonomiska svårigheter på grund av exceptionella händelser bortom deras kontroll.
·Euratom-lånefaciliteten.
·Sure-programmet, som godkändes i juni 2020 för att bidra till att finansiera plötsliga och kraftiga ökningar av nationella offentliga utgifter med koppling till nationella system för korttidsarbete och liknande åtgärder som svar på covid-19-krisen. Eftersom detta krisinstrument inrättades innan höjningen av taket för egna medel och marginalen trädde i kraft har alla medlemsstater gått med på att ställa oåterkalleliga, ovillkorliga garantier som är tillgängliga på begäran för 25 % av det högsta beloppet för det ekonomiska stödet 32 . Varje medlemsstat bidrar till garantins totala belopp i proportion till deras relativa andel av EU:s bruttonationalinkomst (på grundval av EU:s budget 2020).
·Faciliteten för återhämtning och resiliens, som är den centrala pelaren i programmet NextGenerationEU (återhämtningsinstrumentet) (2020) 33 och ett tillfälligt instrument för att stödja reformer och investeringar i EU-medlemsstater med det yttersta målet att underlätta återhämtningen från covid-19-pandemin och samtidigt bidra till den gröna och den digitala omställningen.
Inom ramen för EU:s återhämtningsinstrument lånar kommissionen medel som faciliteten för återhämtning och resiliens därefter använder för att finansiera medlemsstaternas reformer och investeringar. Finansieringen kan vara antingen ett lån (återbetalningspliktigt stöd) eller ett bidrag (icke återbetalningspliktigt stöd).
All upplåning från återhämtningsinstrumentet, som uppgick till 284 miljarder euro i slutet av 2023, garanteras av EU-budgeten enligt artikel 9.4 i beslutet om egna medel genom en tillfällig höjning av taket för egna medel på 0,6 % av EU:s BNI, som uteslutande är tillgänglig för skulder inom ramen för återhämtningsinstrumentet. Endast lån från faciliteten för återhämtning och resiliens (till skillnad från bidrag från faciliteten för återhämtning och resiliens) ger upphov till ansvarsförbindelser, varför endast dessa lån beaktas i denna analys. Som nämnts ovan är det viktigt att understryka att finansieringen av lånen från faciliteten för återhämtning och resiliens finansieras genom den enhetliga finansieringsstrategin.
Tabell 4: Utestående belopp när det gäller lån som backas upp av marginalen (per den 31 december 2023) (i miljoner euro)
|
Utestående lån |
Upplupna räntor |
Totalt |
|
|
Betalningsbalansfaciliteten |
200 |
1 |
201 |
|
Euratom |
13 |
0 |
13 |
|
EFSM |
42 800 |
411 |
43 211 |
|
Sure |
98 355 |
104 |
98 459 |
|
Faciliteten för återhämtning och resiliens (lån) |
79 240 |
349 |
79 589 |
|
MFA+ |
18 000 |
270 |
18 270 |
|
Totalt |
238 608 |
1 135 |
239 743 |
I tabell 5 nedan redovisas beloppen för de totala årliga återbetalningar (kapital + ränta) som ska göras av alla mottagare av de EU-lån som beviljats inom ramen för det ekonomiska stödet till medlemsstaterna och MFA+-instrumentet.
För vart och ett av de aktuella åren ger dessa belopp en indikator på det teoretiska högsta utflöde som ska täckas av EU:s budget i förhållande till de ansvarsförbindelser som uppstår till följd av ekonomiskt stöd till medlemsstaterna och exponeringarna i MFA+. Unionens budget har avsatt budgetmedel för att när som helst klara de betalningar som härrör från dess obligationer, även i den extrema och aldrig tidigare skådade situation där en eller flera stödmottagare inte fullgör sina skyldigheter i fråga om sina lån till EU.
Tabell 5: Årlig återbetalningsplan för utestående lån till EU:s medlemsstater som backas upp av marginalen (kapital + ränta) inom ramen för de befintliga programmen för åren 2024–2029 (per den 31 december 2023) (miljoner euro)
|
År |
Euratom |
BoP |
EFSM |
Sure |
Faciliteten för återhämtning och resiliens (lån) (*) |
MFA+ (**) |
Alla program |
|
2024 |
14 |
6 |
3 317 |
327 |
918 |
419 |
5 001 |
|
2025 |
0 |
206 |
3 069 |
8 327 |
917 |
567 |
13 086 |
|
2026 |
0 |
0 |
6 857 |
8 327 |
917 |
566 |
16 667 |
|
2027 |
0 |
0 |
3 531 |
327 |
917 |
566 |
5 341 |
|
2028 |
0 |
0 |
2 756 |
10 327 |
919 |
567 |
14 569 |
|
2029 |
0 |
0 |
1 790 |
8 464 |
917 |
567 |
11 738 |
|
Totalt |
14 |
212 |
21 320 |
36 099 |
5 505 |
3 252 |
66 402 |
(*) Räntor för lån från faciliteten för återhämtning och resiliens inom ramen för återhämtningsinstrumentet beräknas på rullande basis enligt en särskild metod (se kommissionens genomförandebeslut C(2022) 9701 final, 19.12.2022). Den årliga räntekostnaden för dessa lån som presenteras ovan är därför en uppskattning baserad på de nuvarande finansieringsvillkoren.
(**) I enlighet med artikel 17 i förordning 2022/2463 får EU varje år på Ukrainas begäran bevilja en räntesubvention för att täcka räntekostnader i samband med MFA+-lån.
Med beaktande av alla utestående lån i slutet av 2023, uppgår de årliga återbetalningarna (kapitalbelopp plus ränta) under perioden 2028–2054 till i genomsnitt 5,4 miljarder euro för lån som omfattas av marginalen under det permanenta taket för egna medel. De genomsnittliga årliga återbetalningarna (kapitalbelopp plus ränta) för lån från faciliteten för återhämtning och resiliens, med stöd av marginalen under det tillfälliga taket för egna medel, uppgår till 3,5 miljarder euro under samma period.
2.4Översikt över ansvarsförbindelser vid utgången av 2023
I slutet av 2023 var EU:s budget exponerad för ansvarsförbindelser till ett totalt belopp av 255 miljarder euro för lån till medlemsstater och tredjeländer och 108 miljarder euro för garantier som ställts inom ramen för InvestEU, Efsi, EFHU, EFHU+ och EIB:s externa utlåningsmandat). Den största exponeringen för EU:s budget hade sitt ursprung från program för ekonomiskt stöd inriktade på medlemsstater.
Figur 1: Uppdelning av ansvarsförbindelser per upphov den 31 december 2023
(*) På grundval av det totala beloppet i ”tillgänglig garanti som undertecknats med motparter” (se tabell 1).
Den växande betydelsen av budgetgarantier och program för ekonomiskt stöd för genomförandet av EU:s politik framgår av den konstant uppåtgående trenden under perioden 2021–2023. En måttligare ökning på 16 % av det totala beloppet registrerades mellan årsslutet 2022 och årsslutet 2023 jämfört med ökningen på 40 % mellan årsslutet 2021 och årsslutet 2022.
Figur 2: Uppdelning av ansvarsförbindelser per upphov under perioden 2021–2023 (miljarder euro)
En måttlig ökning för lån till medlemsstaterna (+16 %) noterades mellan slutet av 2022 och slutet av 2023, särskilt till följd av ytterligare låneutbetalningar inom ramen för faciliteten för återhämtning och resiliens. Det ekonomiska stödet till tredjeländer mer än fördubblades, främst på grund av de extraordinära insatserna för att stödja Ukraina ekonomiskt, medan ansvarsförbindelserna till följd av budgetgarantiprogrammen i stort sett var oförändrade. Ökningen i skulder som härrör från budgetgarantiprogrammen till följd av att genomförandefasen för InvestEU och EFHU+ inleddes kompenserades nästan helt av minskningen i exponeringar från EIB:s externa utlångingsmandat och Efsi till följd av ökande återbetalningar från slutmottagarna.
EU:s ansvarsförbindelser förväntas öka ytterligare i slutet av 2024 i förhållande till i) det ytterligare stödet till tredjeländer (särskilt inom ramen för Ukrainafaciliteten), ii) de ytterligare utbetalningarna av lån från faciliteten för återhämtning och resiliens, och iii) ytterligare framsteg i genomförandet av budgetgarantiprogrammen (InvestEU, EFHU+ och Ukrainafaciliteten).
3.Bedömning av hållbarheten hos EU:s ansvarsförbindelser
3.1Bedömningsram
Utan att det påverkar den bedömning av avsättningarna för vissa finansiella förpliktelser under hela deras löptid som krävs när skulder uppkommer, föreskriver artikel 213.3 i budgetförordningen att ”ansvarsförbindelser som har sitt upphov i budgetgarantier eller ekonomiskt stöd och som bärs av budgeten [ska] anses ligga på en hållbar nivå om deras prognostiserade fleråriga utveckling är förenlig med de gränser som anges i den förordning om fastställande av den fleråriga budgetramen som föreskrivs i artikel 312.2 i EUF-fördraget och det tak för årliga betalningsbemyndiganden som fastställs i artikel 3.1 i beslut (EU, Euratom) 2020/2053”. (dvs. taken inom den fleråriga budgetramen och taket för egna medel).
Det innebär att de medel som EU kan utnyttja under ett enda år enligt den nuvarande fleråriga budgetramen (taket för egna medel) bör räcka till att finansiera utgifterna i den fleråriga budgetramen samt eventuella nya ansvarsförbindelser.
I synnerhet måste betalningar som avser ansvarsförbindelser som täcks av avsättningar för budgetgarantier och ekonomiskt stöd till tredjeländer finansieras genom de fastställda avsättningarna och eventuella ytterligare betalningar som planeras inom ramen för den fleråriga budgetramen. Avsnitt 3.2 i denna rapport innehåller en bedömning av de tillgängliga avsättningarnas förmåga att täcka förväntade och oväntade utbetalningar för budgetgarantier och ekonomiskt stöd till tredjeländer i slutet av 2023.
Betalningar kopplade till realiseringen av ansvarsförbindelser till följd av ekonomiskt stöd till EU-medlemsstater som backas upp av marginalen kan finansieras genom att begära ytterligare egna medel upp till det tak som fastställs i beslutet om egna medel. Marginalen (dvs. skillnaden mellan taket för egna medel och de egna medel som krävs för att finansiera EU:s budgetutgifter) motsvarar EU:s ekonomiska kapacitet att täcka ytterligare utflöden med koppling till realiseringen av ansvarsförbindelser som har sitt upphov i ekonomiskt stöd till EU-medlemsstater som backas upp av marginalen. Bedömningsramen för denna uppsättning ansvarsförbindelser beskrevs i detalj i 2021 års rapport enligt tidigare artikel 250 i budgetförordningen 34 . Resultaten av denna bedömning av hållbarheten hos befintliga ansvarsförbindelser som backas upp av marginalen i slutet av 2023 presenteras i avsnitt 3.3. Genom 2020 års beslut om egna medel höjs taket för egna medel tillfälligt för att täcka de skulder som uppstod under genomförandet av återhämtningsinstrumentet, inklusive ansvarsförbindelser som backas upp av marginalen och som har sitt upphov i lån från faciliteten för återhämtning och resiliens till medlemsstaterna.
3.2Bedömning av hållbarheten hos ansvarsförbindelser som täcks av avsättningar
a) Tillgängliga avsättningar vid utgången av 2023
Ansvarsförbindelser som har sitt upphov i budgetgarantier och ekonomiskt stöd till tredjeländer täcks av avsättningar i EU:s budget som grundas på en försiktig bedömning av de förväntade förlusterna för varje instrument plus en ytterligare säkerhetsbuffert(för att täcka oförutsedda förluster). De avsättningar som skyddar EU:s budget mot förluster som kan uppstå till följd av budgetgarantier och ekonomiskt stöd till tredjeländer finns i delarna i den gemensamma avsättningsfonden. Den 31 december 2023 bestod den gemensamma avsättningsfonden av 16 delar (varav 13 var fullt operativa och innehöll medel), däribland delar för alla pågående garantiprogram, delen för garantifonden för åtgärder avseende tredjeland (GFEA) (som omfattar utbetalade lån från EIB:s externa utlåningsmandat, Euratom och makroekonomiskt stöd) och delar för makroekonomiska stödlån och Euratomlån efter 2020.
I synnerhet makroekonomiska stödlån och Euratomlån backas upp av olika delar av den gemensamma avsättningsfonden:
·De kvarvarande exponeringarna (7,9 miljarder euro i makroekonomiska stödlån och 300 miljoner euro i Euratomlån) ingår i GFEA-delen.
·De nya makroekonomiska stödlånen (1,4 miljarder euro), inklusive det makroekonomiska nödlånet till Ukraina, som beviljats under 2022 och 2023, ingår i delen för makroekonomiskt stöd efter 2020.
·De exceptionella makroekonomiska stödlånen till Ukraina på 6 miljarder euro (exceptionellt makroekonomiskt stöd I och makroekonomiskt stöd II) ingår i en ny separat del med tanke på deras särskilda riskdelning (dvs. för detta exceptionella paket för makroekonomiska stödlån till Ukraina krävs en täckningsgrad på 70 %: 9 % i form av inbetalda avsättningar från EU-budgeten och 61 % i form av infordringsbara andraförlustgarantier från medlemsstaterna).
Den 31 december 2023 uppgick marknadsvärdet på nettotillgångarna i den gemensamma avsättningsfonden till 18,8 miljarder euro, vilket är en ökning från 14,39 miljarder euro i slutet av 2022 35 . För de återstående åren av denna fleråriga budgetram har kommissionen redan ordnat med ytterligare avsättningar till den gemensamma avsättningsfonden (särskilt avsättningar för InvestEU, EFHU+ och pelare 2 i Ukrainafaciliteten), vilket kommer att leda till en ytterligare ökning av den gemensamma avsättningsfonden.
Enligt riktlinjerna för förvaltning av tillgångar har den gemensamma avsättningsfonden en likvid diversifierad portfölj som främst investerar i skuldinstrument med hög kreditvärdighet, som obligationer som emitterats av regeringar, överstatliga organisationer, statliga organ och företag, i syfte att bevara kapitalet under dess investeringshorisont. Vid årsslutet var den gemensamma avsättningsfondens portfölj väl diversifierad mellan de olika tillgångsklasserna inom sfären för fast avkastning, bl.a. genom viss begränsad exponering mot värdepapper i andra valutor än euro (US-dollar), börshandlade aktiefonder och likvida medel eller motsvarigheter till likvida medel.
År 2023 uppnådde den gemensamma avsättningsfonden en årlig avkastning på +5,21 %, i linje med dess portföljriktmärke (+5,40 %) 36 .
b) Bedömning av budgetgarantiernas hållbarhet
Inledningsvis kan sägas att EU:s budgetgarantier skiljer sig avsevärt åt när det gäller de politiska målen, riskdelningsstrukturerna och riskprofilen för de underliggande transaktionerna. Detta kan i sin tur leda till olika avsättningsnivåer för olika program, baserat på ett livslångt värde för Value-at-Risk (VaR) 37 som säkerställer en lämplig täckning av potentiella förluster vid en viss (fördefinierad) konfidensgrad. Trots att de tillgängliga avsättningarna i slutet av 2023 i vissa fall var något lägre än respektive VaR med den tillämpliga konfidensgraden, stöds slutsatsen om huruvida avsättningarna var tillräckliga av flera faktorer, däribland garantins livscykel (helt eller delvis upprättad) och de särskilda avsättningsreglerna för respektive budgetgaranti (t.ex. för EIB:s externa utlåningsmandat).
Följande slutsatser kan dras från tillgängliga uppgifter om totala uppskattade nettoförluster den 31 december 2023 rörande befintliga budgetgarantier det datumet:
·När det gäller Efsi visar resultaten av den riskanalys som gjorts på grundval av en kreditriskmodell för skuldtransaktionerna inom infrastruktur och innovation 38 och på expertbedömningen av eget kapital och låneprodukter inom delen för små och medelstora företag ett VaR-belopp på 7,4 miljarder euro vid en konfidensgrad på 95 % för hela löptiden. Detta VaR-belopp täcks fullt ut av de för närvarande tillgängliga Efsi-avsättningarna på 9,2 miljarder euro 39 .
·När det gäller EFHU indikerar resultaten av riskanalysen ett livstids-VaR-belopp på 700,7 miljoner euro vid den eftersträvade konfidensgraden på 90 %. Detta belopp täcks fullt ut av marknadsvärdet för EFHU-delen av den gemensamma avsättningsfonden i slutet av 2023 (765 miljoner euro).
·EIB:s externa utlåningsmandat har, inom ramen för sina många mandat, genomgått en viss försämring av sina huvudsakliga kreditriskmått, delvis på grund av att det har äldre exponeringar mot Ukraina på 2,3 miljarder euro 40 . Resultaten av riskanalysen visar på ett VaR-belopp på 3,2 miljarder euro med en konfidensgrad på 90 % under garantins hela löptid, vilket överstiger motsvarande proportionella avsättningar i den gemensamma avsättningsfondens del (2,3 miljarder euro). I detta avseende ska det betonas att EIB:s externa utlåningsmandat är ett gammalt instrument utan en förutbestämd konfidensgrad som följer specifika regler när det gäller otillräckliga och för höga avsättningar. GFEA-delen (där EIB:s externa utlåningsmandat hålls) fylls på årsbasis om avsättningarna sjunker under 9 % av de utestående utbetalade garanterade beloppen. EIB:s externa utlåningsmandat består av amortering av lån med långa återbetalningsperioder, där förlusterna tenderar att ta form på ett icke-abrupt sätt.
·För InvestEU och EFHU+ är det, med tanke på att programmen fortfarande befinner sig i ett tidigt skede och de första transaktionerna undertecknades 2022, för tidigt att dra några slutsatser om avsättningarnas tillräcklighet.
c) Bedömning av hållbarheten hos lån till tredjeländer som täcks av avsättningar
Sammansättningen av det utestående makroekonomiska stödets låneportfölj till tredjeländer omfattar lån till en diversifierad uppsättning av i) kandidatländer och potentiella kandidatländer, ii) länder och territorier som omfattas av den europeiska grannskapspolitiken och iii) andra tredjeländer som spelar en avgörande roll för den regionala stabiliteten och som är av strategisk betydelse för unionen och som är politiskt, ekonomiskt och geografiskt nära EU.
De överväganden som anges i de tre punkterna nedan stöder den fortsatta lämpligheten hos den övergripande avsättningsnivån på 9 % för makroekonomiska stödlån.
·Stödmottagarnas ekonomiska ställning (med beaktande av faktorer såsom BNP per capita, ekonomins relativa mognadsgrad, närheten till EU:s ekonomi osv.).
·De villkor som ställs för makroekonomiska stödlån är tillfredsställande resultat i genomförandet av ett IMF-program, vilket ger förtroende för tredjelandets ekonomiska bärkraft och full återbetalning av EU-medel.
·En bedömning av den ekonomiska situationen för mottagarna av makroekonomiskt stöd och den senaste makroekonomiska utvecklingen i partnerländerna visar att de flesta länder under 2023 rapporterade en stabil återhämtning efter covid-19. Rysslands anfallskrig mot Ukraina har dock ökat den ekonomiska osäkerheten, förvärrat energikrisen och bidragit till en hög livsmedels- och energiinflation i regionen. De geopolitiska utsikterna för stödmottagare i Mellanöstern har försämrats ytterligare efter konflikten på Gazaremsan efter Hamas terroristattack i oktober 2023, även om den ekonomiska påverkan (genom handel, turism och konsumtion) på regionen som helhet än så länge är begränsad.
När det gäller likviditetsrisken bör man också komma ihåg att den nuvarande strukturen för makroekonomiska stödlån, löptider och återbetalningar från stödmottagare är väl spridd över nuvarande och kommande fleråriga budgetramar, vilket minskar omfattningen av EU-budgetens exponering om det uppstår en försening eller betalningsinställelse.
|
Ruta 1: EU:s ansvarsförbindelser till följd av EU:s ekonomiska stöd till Ukraina – den viktigaste utvecklingen under 2024 Sedan Rysslands invasion av Ukraina 2022 har EU konsekvent gett starkt politiskt, ekonomiskt, militärt, finansiellt och humanitärt stöd till Ukraina. Hela uppsättningen direkta och indirekta exponeringar mot Ukraina (kapital) inom ramen för befintliga program den 30 juni 2024 visas i tabell 6 nedan. Det viktigaste instrumentet för att ge ekonomiskt stöd till Ukraina för perioden 2024–2027 är Ukrainafaciliteten, med en total kapacitet på upp till 50 miljarder euro för 2024–2027. Stöd kommer att ges i form av lån, bidrag och garantier som baseras på de tre pelare som beskrivs nedan. ·Pelare 1 (Stöd till Ukraina genom Ukrainaplanen): Denna pelare omfattar ekonomiskt stöd till Ukraina på totalt 38,27 miljarder euro, bestående av både bidrag (5,27 miljarder euro) och lån (33 miljarder euro). Lån som betalas ut inom ramen för Ukrainafaciliteten, liksom lån som beviljas inom ramen för MFA+-paketet, finansieras genom lån och backas upp av marginalen. ·Pelare 2 (Investeringsramen för Ukraina): Med nästan 7 miljarder euro i anslag från EU:s budget syftar denna pelare till att attrahera och uppbåda offentliga och privata investeringar i Ukrainas återhämtning och återuppbyggnad. För att genomföra pelare 2 fastställs en Ukrainagaranti på 7,8 miljarder euro med en avsättningsgrad på 70 % (och 1,51 miljarder euro tillgängliga för blandfinansiering). ·Pelare 3 (4,6 miljarder euro icke återbetalningspliktigt stöd): Denna pelare kommer bland annat att täcka räntesubventionen för de exceptionella makroekonomiska stödlånen och för de lån som beviljas inom ramen för pelare I. Lånen från Ukrainafaciliteten beviljas med mycket förmånliga villkor, med tanke på räntesubventioneringen och den långa återbetalningsperioden på 35 år, med en tioårig amorteringsfri period. Detta minskar den årliga bördan för Ukrainas offentliga finanser samtidigt som riskerna för EU:s budget minimeras. Lån på totalt 7,9 miljarder euro betalades ut inom ramen för Ukrainafaciliteten under första halvåret 2024 (4,5 miljarder euro i mars, 1,5 miljarder euro i april och 1,9 miljarder euro i juni). Dessutom undertecknades under första halvåret 2024 garantiavtal för att stödja insatser i Ukraina till ett totalt värde av 940 miljoner euro inom ramen för Ukrainagarantin. Budgettäckning för ansvarsförbindelser som härrör från lån till Ukraina efter 2023 har tillhandahållits genom marginalen i budgeten (diskuteras i nästa avsnitt). De lån som beviljades Ukraina i slutet av 2022 (6 miljarder euro i makroekonomiskt stöd och 1,59 miljarder euro i lån med nya användningsområden inom ramen för EIB:s externa utåningsmandat) omfattas av en budgettäckning på 70 % 41 . I enlighet med artikel 13 i beslutet om makroekonomiskt stöd II granskade kommissionen lämpligheten i avsättningsnivån på 70 % i slutet av juni 2024 inom ramen för rapporten enligt artikel 41.5 och drog för den granskade perioden slutsatsen att det inte fanns tillräckligt med nya varaktiga och meningsfulla faktorer som skulle motivera en ändring av avsättningsnivån på 70 %. Denna slutsats grundades på både en kvalitativ och en kvantitativ bedömning av riskerna i slutet av 2023 42 . IMF:s senaste bedömning bekräftar att upprätthållandet av denna avsättningsnivå är en försiktig metod 43 44 . |
Tabell 6: Utestående direkta och indirekta exponeringar mot Ukraina (kapital) inom ramen för de befintliga programmen (den 30 juni 2024) (miljoner euro)
|
Direkta exponeringar |
Utestående belopp |
Budgettäckning |
|
Tidigare makroekonomiskt stöd |
3 810 |
9 % |
|
Utbetalda Euratomlån |
300 |
9 % |
|
Makroekonomiskt nödlån |
1 200 |
9 % |
|
Exceptionellt makroekonomiskt stöd I + II |
6 000 |
9 % (+61 % garantier från medlemsstaterna) |
|
MFA+ |
18 000 |
Marginal |
|
Ukrainafaciliteten – första pelaren |
7 890 |
Marginal |
|
Totalt |
37 200 |
|
|
Indirekta exponeringar |
||
|
Lån från EIB:s externa utlåningsmandat som betalats ut före februari 2022 |
1 708 |
9 % |
|
EIB:s första paket inom ramen för EIB:s externa utlåningsmandat |
668 |
9 % |
|
EIB:s andra paket inom ramen för EIB:s externa utlåningsmandat |
1 338 |
70 % |
|
EBRD-lån inom ramen för EFHU |
103 |
50 % |
|
Ukrainagarantin |
940 |
70 % |
|
Totalt |
4 757 |
3.3Bedömning av hållbarheten hos ansvarsförbindelser som backas upp av marginalen
EU-budgetens kapacitet att hantera en situation där exponeringen i förhållande till ansvarsförbindelser som backas upp av marginalen realiseras bedöms genom tillämpning av den ram som avses i punkt 3.1.
För skulder inom ramen för återhämtningsinstrumentet har taket för egna medel höjts med 0,6 % av EU:s BNI uteslutande för att garantera dessa emissioner. Detta säkerställer att EU har medel för att återbetala ränta och kapitalbelopp på skuldförbindelser som emitterats för att finansiera icke återbetalningspliktigt stöd från återhämtningsinstrumentet (bidrag från faciliteten för återhämtning och resiliens) och lån från faciliteten för återhämtning och resiliens till medlemsstaterna. Eftersom de förstnämnda kommer att betalas ut genom belopp som ingår i den framtida årliga budgetplaneringen utgör endast lånen från faciliteten för återhämtning och resiliens ansvarsförbindelser.
Marginalen beräknas därför inklusive totala skulder inom återhämtningsinstrumentet, men den känslighetsanalys som rapporteras i detta avsnitt är särskilt inriktad på uppkomsten av ansvarsförbindelser som härrör från lån från faciliteten för återhämtning och resiliens, i enlighet med kraven i artikel 213.3 i budgetförordningen.
Det första steget är att fastställa ett huvudscenario (referensscenario) som motsvarar den förväntade utvecklingen av EU:s utgifter och finansiella kapacitet under de kommande åren. För åren fram till 2027 ligger detta i linje med budgetförslaget för 2025 och den långsiktiga prognosen för EU-budgetens kommande in- och utflöden på lång sikt.
För åren 2028–2029 används en enkel extrapolering, där de genomsnittliga årliga betalningarna under perioden 2021–2027 används som referens ökat med tillväxttakten för EU:s BNI. Detta är endast en mekanisk extrapolering som utförs för att i denna rapport ge en tillräckligt lång analyshorisont. Den ska inte på något sätt anses föregripa förslaget om den fleråriga budgetramen efter 2027. Dessa extrapoleringar förutsätter en linjär återbetalning av skulder från återhämtningsinstrumentet som emitterats under åren 2021–2023, med början 2028.
Med undantag för det innevarande budgetåret uppgår den marginal som finns tillgänglig för att täcka befintliga och nya ansvarsförbindelser under perioden 2025–2029 till i genomsnitt omkring 106,3 miljarder euro per år när det gäller marginalen under taket för egna medel på 1,4 % av EU:s BNI och omkring 111,7 miljarder euro per år för det tillfälliga taket på 0,6 % av EU:s BNI.
När huvudscenariot väl har fastställts görs fyra ytterligare stresstester för att bedöma de befintliga ansvarsförbindelsernas hållbarhet i extrema scenarier under åren 2024–2029. Ytterligare detaljer om dessa fyra stresstester finns i punkterna nedan.
1)Stresstest av ekonomin. I huvudscenariot följer EU:s BNI beräkningarna av real tillväxt och inflation i kommissionens europeiska ekonomiska prognos från våren 2024 45 . För stresstestet ligger de prognostiserade nominella tillväxttakterna en procentenhet under referensscenariot för varje år under rapporteringsperioden 46 .
Detta minskar det nominella värdet av taket för egna medel och därmed den tillgängliga marginalen med 8,2 miljarder euro per år för de ”obudgeterade” beloppen (marginalen) under det permanenta taket för egna medel och med 5,2 miljarder euro under det tillfälliga taket för återhämtningsinstrumentet under perioden 2025–2029.
2)Stresstest av budgetens intäktssida. I detta extrema scenario bedöms om den tillgängliga marginalen skulle vara tillräcklig om alla ansvarsförbindelser som backas upp av marginalen skulle realiseras samtidigt. I praktiken skulle detta innebära att alla de länder som åtnjuter ekonomiskt stöd från olika program samtidigt skulle underlåta att inkomma med sina återbetalningar när de förfaller till betalning. De belopp som står på spel återspeglar återbetalningsplanerna i slutet av 2023 (se tabell 5 ovan).
Detta är ett ytterst osannolikt scenario som inte tar hänsyn till alla de åtgärder som står till kommissionens förfogande för att undvika en sådan situation (t.ex. skuldomläggning och aktiv likviditetsförvaltning). Enligt detta scenario skulle marginalen under det permanenta taket för egna medel minskas med i genomsnitt 10,5 miljarder euro per år. Ansvarsförbindelserna till följd av lån från faciliteten för återhämtning och resiliens inom ramen för återhämtningsinstrumentet skulle vara relativt små under skadeundersökningsperioden (cirka 0,9 miljarder euro per år i räntebetalningar), eftersom återbetalningen av kapitalbeloppet för lån från faciliteten för återhämtning och resiliens kommer att inledas först 2032.
3)Stresstest av budgetens utgiftssida. Inom ramen för detta scenario ligger prognosen för utgifterna inom den fleråriga budgetramen på den teoretiska högsta nivån (dvs. de högsta möjliga taken för utbetalningar inom den fleråriga budgetramen och enskilda särskilda instrument, inbegripet Ukrainareserven). Det bör betonas att detta inte återspeglar en underifrånprognos och att det inte har någon koppling till de faktiska förväntningarna på hur EU:s betalningar ska utvecklas, och att varje beslut på budgetens utgiftssida att öka utgifterna (inom gränserna för den fleråriga budgetramens tak) kräver ett förslag från kommissionen och ett godkännande från Europaparlamentet och rådet.
På samma sätt används för 2028–2029 en enkel linjär projektion av de nuvarande betalningstaken in i framtiden, med hjälp av den prognostiserade BNI-tillväxten, utan att det påverkar nästa förslag till flerårig budgetram som också kommer att innehålla ett tak för betalningar. När det gäller budgetutgifter för att uppfylla återbetalningsskyldigheterna för icke återbetalningspliktigt stöd från återhämtningsinstrumentet finns det inget särskilt utgiftstak i den fleråriga budgetramen för 2021–2027. När det gäller budgetutgifter för att uppfylla återbetalningsskyldigheterna för icke återbetalningspliktigt stöd från återhämtningsinstrumentet finns det inget särskilt utgiftstak i den fleråriga budgetramen. Planerade skuldförlängningar beaktas inte i denna hypotetiska situation 47 .
Detta stresstest visar att marginalen är tillräcklig i ett scenario där utgifterna når det teoretiska maximibeloppet. Den resulterande marginalen under det permanenta taket för egna medel skulle bli i genomsnitt 85,3 miljarder euro, dvs. 12,9 miljarder euro lägre än i referensscenariot. Marginalen under det tillfälliga taket för egna medel på 0,6 % av EU:s BNI som garanterar emissioner inom ramen för återhämtningsinstrumentet skulle minskas med i genomsnitt 19,5 miljarder euro per år, till i genomsnitt 92,2 miljarder euro under perioden 2025–2029.
4)Kombinerat stresstest av ekonomiska villkor, intäkter och utgifter. Detta är ett extremt negativt scenario som kombinerar alla ogynnsamma scenarier som beskrivs i de tre punkterna ovan. Det skulle minska marginalen under det permanenta taket till i genomsnitt 66,7 miljarder euro under perioden 2025–2029 och för det tillfälliga taket till 86,1 miljarder euro. Dessa belopp förefaller utgöra en stor säkerhetsbuffert för EU:s ekonomiska kapacitet att täcka sina skulder (som kommer från både transaktioner utanför återhämtningsinstrumentet och transaktioner inom återhämtningsinstrumentet).
Ingående uppgifter om resultatet för referens- och stresstestscenarierna anges i bilagan och sammanfattas i figurerna 3 och 4.
Figur 3: Tak för egna medel och behov av egna medel enligt ett referensscenario och kombinerade känslighetstester för det permanenta taket på 1,4 % av EU:s BNI.
Figur 4: Tak för egna medel och behov av egna medel enligt ett referensscenario och kombinerade känslighetstester för det tillfälliga taket på 0,6 % av EU:s BNI.
4.Slutsatser
I slutet av 2023 stödde EU:s budget över 255 miljarder euro i ansvarsförbindelser till följd av lån som beviljats till medlemsstater och tredjeländer. Av detta avser 221 miljarder euro lån till EU:s medlemsstater och 34 miljarder euro till lån till tredjeländer. Dessutom härrör ytterligare 108 miljarder euro i ansvarsförbindelser från investeringsgarantier som tillhandahålls inom ramen för programmen EIB:s externa utlåningsmandat, Efsi, EFHU, InvestEU och EFHU+.
Riskerna för att dessa lån inte återbetalas av mottagarländerna, eller att garantier tas i anspråk, hanteras noggrant inom en övergripande ram för riskhantering som för vissa kategorier av ansvarsförbindelser innehåller öronmärkning av budgetresurser för att täcka potentiella förluster med en tillräckligt konservativ konfidensgrad.
Mot bakgrund av de olika skyddsåtgärder som återfinns i EU:s ram för övervakning och hantering av riskerna med koppling till både ansvarsförbindelser som täcks av avsättningar och ansvarsförbindelser som backas upp av marginalen och den hållbarhetsbedömning som läggs fram i denna rapport är det möjligt att dra tre huvudsakliga slutsatser. Dessa slutsatser redovisas i de tre punkter som tas upp nedan.
·Risker till följd av instrument som täcks av avsättningar (dvs. budgetgarantier och ekonomiskt stöd till tredjeländer) hanteras noggrant och ges tillräckliga avsättningar. Denna bedömning tar hänsyn till följande: i) Uppgifter om tidigare betalningsinställelser och förväntade förluster. ii) De åtgärder som vidtagits för att undvika att förlusterna överstiger fördefinierade toleransnivåer. iii) De budgetavsättningar som finns tillgängliga för att täcka potentiella betalningar.
·EU:s finansiella kapacitet enligt den befintliga rättsliga ramen (dvs. beslutet om egna medel och förordningen om den fleråriga budgetramen) är fullt tillräcklig för att hantera realiseringen av förluster som kan uppstå med avseende på lån som backas upp av marginalen från och med nu och fram till slutet av 2029, enligt mekaniska extrapoleringar av utgiftsnivån efter 2027. I genomsnitt under perioden 2025–2029 uppgår den marginal som finns tillgänglig för att täcka befintliga och nya ansvarsförbindelser till omkring 106,3 miljarder euro per år när det gäller marginalen under taket för egna medel på 1,4 % av EU:s BNI och omkring 111,7 miljarder euro per år för det tillfälliga taket på 0,6 % av EU:s BNI. Denna marginal kan användas för att uppfylla extraordinära behov av intäkter för att finansiera oförutsedda utgifter eller för att fullgöra eventuella befintliga och potentiella ansvarsförbindelser om dessa skulle realiseras.
·Marginalen har tillräckliga resurser för att säkerställa stabiliteten i EU:s finansiella system och dess kreditvärdighet även i ett extremt negativt scenario som kombinerar negativa effekter när det gäller ekonomiska förhållanden, intäkter och utgifter. I ett sådant negativt scenario skulle den återstående marginalen under taket för egna medel på 1,4 % av EU:s BNI uppgå till i genomsnitt 66,7 miljarder euro per år under perioden 2025–2029 och till i genomsnitt 86,1 miljarder euro per år under perioden 2025–2029 under det tillfälliga taket på 0,6 % av EU:s BNI. Dessa belopp utgör en säkerhetsbuffert mot ytterligare negativa ekonomiska chocker, potentiella nya behov och ansvarsförbindelser för transaktioner både utanför och inom återhämtningsinstrumentet.
5.Bilagor:
Hållbarhet och marginal med avseende på det permanenta taket för egna medel
(i miljarder euro, i löpande priser)
|
2025 |
2026 |
2027 |
2028 |
2029 |
||
|
Referensvärde |
||||||
|
Tak för egna medel (1,4 % av BNI) |
a |
257,9 |
267,0 |
275,9 |
285,0 |
293,9 |
|
Egna medel för att finansiera budgeten (exkl. återhämtningsinstrumentet) |
b |
143,2 |
177,9 |
189,0 |
166,1 |
171,8 |
|
Marginal vid permanent tak |
a–b |
114,7 |
89,1 |
86,9 |
118,8 |
122,1 |
|
Stresstester |
||||||
|
1) Stresstest av ekonomin |
||||||
|
Tak för egna medel (1,4 % av BNI) |
a |
255,4 |
261,8 |
267,9 |
274,0 |
279,7 |
|
Egna medel för att finansiera budgeten (exkl. återhämtningsinstrumentet) |
b |
143,2 |
177,9 |
189,0 |
166,1 |
171,8 |
|
Marginal |
a–b |
112,2 |
83,9 |
78,9 |
107,8 |
108,0 |
|
2) Stresstest av intäkter |
||||||
|
Tak för egna medel (1,4 % av BNI) |
a |
257,9 |
267,0 |
275,9 |
285,0 |
293,9 |
|
Egna medel för att finansiera budgeten (exkl. återhämtningsinstrumentet) |
b |
143,2 |
177,9 |
189,0 |
166,1 |
171,8 |
|
Extraordinära egna medel för att täcka ansvarsförbindelser utanför återhämtningsinstrumentet (*) |
c |
9,5 |
14,0 |
6,2 |
11,9 |
10,7 |
|
Marginal |
a–b–c |
105,2 |
75,1 |
80,7 |
106,9 |
111,4 |
|
3) Stresstest av utgifter |
||||||
|
Tak för egna medel (1,4 % av BNI) |
a |
257,9 |
267,0 |
275,9 |
285,0 |
293,9 |
|
Egna medel för att finansiera budgeten (exkl. återhämtningsinstrumentet) |
b |
143,2 |
177,9 |
189,0 |
166,1 |
171,8 |
|
Ytterligare egna medel (upp till högsta taket i den fleråriga budgetramen och de särskilda instrumentens högsta nivå) (**) |
c |
40,5 |
19,5 |
14,5 |
14,9 |
15,8 |
|
Marginal |
a–b–c |
74,3 |
69,6 |
72,4 |
104,0 |
106,3 |
|
4) Kombinerad negativ/ogynnsam chock |
||||||
|
Tak för egna medel (1,4 % av BNI) |
a |
255,4 |
261,8 |
267,9 |
274,0 |
279,7 |
|
Egna medel för att finansiera budgeten (exkl. återhämtningsinstrumentet) |
b |
143,2 |
177,9 |
189,0 |
166,1 |
171,8 |
|
Ytterligare egna medel (upp till högsta taket i den fleråriga budgetramen och de särskilda instrumentens högsta nivå) |
c |
40,5 |
19,5 |
14,5 |
14,9 |
15,8 |
|
Extraordinära egna medel för att täcka ansvarsförbindelser utanför återhämtningsinstrumentet |
d |
9,5 |
14,0 |
6,2 |
11,9 |
10,7 |
|
Marginal |
a–b–c–d |
62,2 |
50,4 |
58,2 |
81,1 |
81,5 |
(*) Detta inbegriper lånestöd genom EFSM, betalningsbalansfaciliteten, Sure och MFA+. Riskbedömningen med koppling till Sure-instrumentet tar hänsyn till den särskilda motgaranti som ställs av samtliga medlemsstater för 25 % av det högsta beloppet för det ekonomiska stödet.
(**) Prognosen för utgifterna ligger på den teoretiskt högsta nivån för 1) den fleråriga budgetramens utgiftstak 2025–2027 48 , 2) framtida justeringar upp till den potentiellt högsta nivån för ett enskilt år 49 och 3) de årliga taken för de tematiska särskilda instrumenten (Europeiska fonden för justering för globaliseringseffekter, reserven för solidaritet och katastrofbistånd och brexitjusteringsreserven), flexibilitetsmekanismen och Ukrainareserven.
Hållbarhet och marginal med avseende på det tillfälliga taket för egna medel
(i miljarder euro, i löpande priser)
|
|
2025 |
2026 |
2027 |
2028 |
2029 |
|
|
Referensvärde |
||||||
|
Tak för egna medel (0,6 % av BNI) |
a |
110,5 |
114,4 |
118,3 |
122,1 |
125,9 |
|
Egna medel för att finansiera återhämtningsinstrumentet(*) |
b |
5,2 |
3,7 |
5 |
9,5 |
9,3 |
|
Marginal |
a–b |
105,4 |
110,7 |
113,3 |
112,6 |
116,6 |
|
Stresstester |
||||||
|
1) Stresstest av ekonomin |
||||||
|
Tak för egna medel (0,6 % av BNI) |
a |
109 |
111,1 |
113,2 |
115,2 |
117,1 |
|
Egna medel för att finansiera återhämtningsinstrumentet |
b |
5,2 |
3,7 |
5 |
9,5 |
9,3 |
|
Marginal |
a–b |
103,8 |
107,4 |
108,2 |
105,7 |
107,7 |
|
2) Stresstest av intäkter |
||||||
|
Tak för egna medel (0,6 % av BNI) |
a |
110,5 |
114,4 |
118,3 |
122,1 |
125,9 |
|
Egna medel för att finansiera återhämtningsinstrumentet |
b |
5,2 |
3,7 |
5 |
9,5 |
9,3 |
|
Extraordinära egna medel för att täcka ansvarsförbindelser inom återhämtningsinstrumentet (förfallna återbetalningar av lån från återhämtningsinstrumentet) |
c |
0,9 |
0,9 |
0,9 |
0,9 |
0,9 |
|
Marginal |
a–b–c |
104,5 |
109,8 |
112,4 |
111,7 |
115,7 |
|
3) Stresstest av utgifter |
||||||
|
Tak för egna medel (0,6 % av BNI) |
a |
110,5 |
114,4 |
118,3 |
122,1 |
125,9 |
|
Egna medel för att finansiera återhämtningsinstrumentet |
b |
5,2 |
3,7 |
5 |
9,5 |
9,3 |
|
Ytterligare egna medel för återhämtningsinstrumentet (emissioner som förfaller, exkl. ansvarsförbindelser och budgeterade belopp) |
c |
17,2 |
26,5 |
15,8 |
21,2 |
16,9 |
|
Marginal |
a–b–c |
88,2 |
84,2 |
97,5 |
91,4 |
99,7 |
|
4) Kombinerad negativ/ogynnsam chock |
||||||
|
Tak för egna medel (0,6 % av BNI) |
a |
109 |
111,1 |
113,2 |
115,2 |
117,1 |
|
Egna medel för att finansiera återhämtningsinstrumentet |
b |
5,2 |
3,7 |
5 |
9,5 |
9,3 |
|
Ytterligare egna medel för återhämtningsinstrumentet (emissioner som förfaller, exkl. ansvarsförbindelser och budgeterade belopp) |
c |
17,2 |
26,5 |
15,8 |
21,2 |
16,9 |
|
Extraordinära egna medel för att täcka ansvarsförbindelser inom återhämtningsinstrumentet |
d |
0,9 |
0,9 |
0,9 |
0,9 |
0,9 |
|
Marginal |
a–b–c–d |
85,6 |
80 |
91,5 |
83,6 |
90,0 |
(*) För 2025 återspeglar beloppet åtagandebemyndigandena i budgetförslaget för 2025. För 2026 och 2027 motsvarar beloppen budgetplaneringen för budgetposten för återhämtningsinstrumentet. Beloppen för 2028 och 2029 baseras på en teknisk extrapolering som inbegriper linjär återbetalning av skulder från återhämtningsinstrumentet som emitterats under åren 2021–2023 för icke återbetalningspliktigt stöd.
I vissa fall kan garantin också täcka ytterligare poster, t.ex. finansieringskostnader och andra avgifter.
För närmare information om riskbedömningen, se rapporten enligt artikel 41.5.