EUROPSKA KOMISIJA
Bruxelles, 28.10.2024.
COM(2024) 507 final
IZVJEŠĆE KOMISIJE
EUROPSKOM PARLAMENTU I VIJEĆU
o nepredviđenim obvezama koje proizlaze iz proračunskih jamstava i financijske pomoći i o održivosti tih nepredviđenih obveza
Stanje na datum 31. prosinca 2023.
Sadržaj
1.Uvod
2.Analiza izvora nepredviđenih obveza
2.1Proračunska jamstva
2.2Zajmovi s rezervacijama za financijsku pomoć trećim zemljama
2.3Zajmovi osigurani prostorom u proračunu
2.4Pregled nepredviđenih obveza na kraju 2023.
3.Ocjenjivanje održivosti nepredviđenih obveza EU-a
3.1Okvir za ocjenjivanje
3.2Ocjena održivosti nepredviđenih obveza s rezervacijama
3.3Ocjena održivosti nepredviđenih obveza osiguranih prostorom u proračunu
4.Zaključci
5.Prilozi:
Održivost i prostor u proračunu o odnosu na trajnu gornju granicu vlastitih sredstava
Održivost i prostor u proračunu u odnosu na privremenu gornju granicu vlastitih sredstava
1.Uvod
Ovo izvješće podnosi se u skladu sa zahtjevima iz članka 256. Financijske uredbe 1 i trebalo bi ga tumačiti u vezi s:
·radnim dokumentom XI. priloženim nacrtu proračuna EU-a za financijsku godinu 2025. 2 , u kojem su navedene detaljne informacije o proračunskim jamstvima EU-a (Izvješće na temelju članka 41. stavka 5.) 3 , odnosno
·izvješćem o dugoročnim predviđanjima budućih priljeva i odljeva proračuna EU-a, u kojem se nakon razmatranja planiranih proračunskih rashoda iznose projekcije dostupnog financijskog kapaciteta EU-a u razdoblju od 2025. do 2029. 4
U ovom se izvješću daje pregled iznosa i sastava nepredviđenih obveza (nepredviđenih obveza s rezervacijama 5 i onih koje su osigurane prostorom u proračunu) koje se pokrivaju iz proračuna EU-a od 31. prosinca 2023. Nepredviđene obveze potencijalne su financijske obveze koje proizlaze iz već preuzetih obveza ili prijašnjih događaja 6 . Hoće li te nepredviđene obveze rezultirati zahtjevima za plaćanje iz proračuna EU-a i u kojem opsegu ovisit će o budućim događajima koji se ne mogu predvidjeti ex ante.
Krajem 2023. proračun EU-a bio je izložen nepredviđenim obvezama u iznosu većem od 255 milijardi EUR (206 milijardi EUR na kraju 2022.) koje se odnose na zajmove odobrene državama članicama (221 milijarda EUR) i trećim zemljama (34 milijarde EUR) te više od 108 milijardi EUR (106 milijardi EUR na kraju 2022.) koje se odnose na proračunska jamstva pružena u kontekstu Europskog fonda za strateška ulaganja (EFSU) 7 , programa InvestEU 8 , mandata EIB-a za vanjsko kreditiranje (ELM) 9 , Europskog fonda za održivi razvoj (EFOR) 10 i fonda EFOR+ 11 . Trend rasta iznosa nepredviđenih obveza usporio se uz povećanje od 16 % u 2023. u odnosu na povećanje od 40 % zabilježeno 2022.
Najveći dio tog povećanja posljedica je dodatnih isplata zajmova državama članicama u okviru Mehanizma za oporavak i otpornost (RRF) 12 i izvanredne financijske potpore Ukrajini (putem instrumenta makrofinancijske pomoći +) 13 .
U ovom se izvješću iznosi i procjena dugoročne održivosti nepredviđenih obveza na temelju kvalitativnih i kvantitativnih čimbenika, uključujući ispitivanje otpornosti na stres. Ta se procjena održivosti provodi usporedbom nepredviđenih obveza u odnosu na:
·tržišnu vrijednost postojećih rezervacija u odgovarajućim odjeljcima zajedničkog fonda za rezervacije 14 koje je Komisija izdvojila za nepredviđene obveze s rezervacijama, tj. obveze koje proizlaze iz proračunskih jamstava i financijske pomoći trećim zemljama,
·gornju granicu vlastitih sredstava i raspoloživi prostor u proračunu za nepredviđene obveze koje se osiguravaju prostorom u proračunu.
Glavni je zaključak analize održivosti s kraja 2023. da proračun EU-a raspolaže dostatnim sredstvima za suočavanje s potencijalnom realizacijom nepredviđenih obveza:
·kad je riječ o nepredviđenim obvezama koje proizlaze iz proračunskih jamstava i financijske pomoći trećim zemljama, rezervacije raspoložive krajem 2023. dostatne su s obzirom na zahtjeve odgovarajućih pravnih okvira 15 ,
·financijski kapacitet EU-a na temelju postojećeg pravnog okvira (tj. Odluke o vlastitim sredstvima 16 i Uredbe o višegodišnjem financijskom okviru (VFO) za razdoblje 2021. – 2027. 17 ) dostatan je na kraju 2023. za pokrivanje postojećih obveza EU-a povezanih s programima potrošnje i financijskim tržištima (za dužničke instrumente izdane u okviru programa financijske pomoći državama članicama i instrumenta makrofinancijske pomoći +), čak i u iznimno nepovoljnim okolnostima. Drugim riječima, u okviru prostora u proračunu ima dovoljno sredstava da se osigura pouzdanost financijskog sustava EU-a i njegova kreditna sposobnost čak i u iznimno negativnom scenariju kombiniranih negativnih učinaka na gospodarske uvjete, prihode i rashode.
Upravljanje i praćenje rizika koji proizlaze iz nepredviđenih obveza provode se putem horizontalnog međusektorskog okvira Komisije koji uključuje opsežne mjere i zaštitne mjere koje Komisija može upotrijebiti za zaštitu proračuna EU-a od mogućih gubitaka koji proizlaze iz nepredviđenih obveza 18 . Upravljački odbor za nepredviđene obveze (SCCL) 19 ima važnu ulogu u tom okviru. U 2023. se sastao četiri puta kako bi, među ostalim, procijenio kretanje obujma i profila rizičnosti izloženosti u odnosu na Bliski istok i Ukrajinu. Kad je riječ o Ukrajini, taj je odbor bio platforma za pripremu postupka preispitivanja primjerenosti stope rezervacija za posebne obveze prema Ukrajini (kako je utvrđeno člankom 13. Odluke o makrofinancijskoj pomoći II 20 ).
U ovom se izvješću iznose tri kategorije nepredviđenih obveza (proračunska jamstva, zajmovi s rezervacijama trećim zemljama i zajmovi osigurani prostorom u proračunu), nakon čega se ocjenjuje njihova održivost u odnosu na relevantne izvore proračunskog pokrića.
2.Analiza izvora nepredviđenih obveza
2.1Proračunska jamstva
To su jamstva koja se daju različitim partnerima u provedbi u okviru mandata EIB-a za vanjsko kreditiranje, fondova EFSU, EFOR, EFOR+ i programa InvestEU. U okviru svih tih instrumenata EU partnerima u provedbi 21 daje jamstva za pokrivanje dijela potencijalnih gubitaka i troškova 22 koji proizlaze iz njihovih operacija financiranja i ulaganja (tj. dužničkih ili vlasničkih operacija).
Tih pet programa jamstava usmjereni su na različita geografska područja zbog čega podrazumijevaju različite rizike. EFSU i InvestEU pomažu u prevladavanju investicijskog jaza unutar Europske unije. Mandat EIB-a za vanjsko kreditiranje te fondovi EFOR i EFOR+ dio su vanjskih politika Europske unije i oni podupiru ulaganja u trećim zemljama (pri čemu su mandat EIB-a za vanjsko kreditiranje i investicijsko područje 1 fonda EFOR+ uglavnom usmjereni na državne partnere, dok su otvorena arhitektura fondova EFOR i EFOR+ i investicijsko područje 4 uglavnom usmjereni na privatne operacije).
a) Proračunska jamstva za potporu ulaganjima izvan EU-a
Prvo proračunsko jamstvo osigurano je u okviru mandata EIB-a za vanjsko kreditiranje. Njegova je osnovna svrha povećati sposobnost Europske investicijske banke (EIB) da poduzima operacije financiranja u rizičnijim okruženjima izvan EU-a u područjima kao što su razvoj lokalnog privatnog sektora i razvoj socioekonomske infrastrukture.
Jamstvo EFOR-a dano je 2017. kako bi se poduprla ulaganja i poboljšao pristup financiranju prvenstveno u Africi i zemljama susjedstva te kako bi se tim zemljama pomoglo da ostvare UN-ove ciljeve održivog razvoja.
Na temelju iskustva s mandatom EIB-a za vanjsko kreditiranje i EFOR-om, EFOR+ uspostavljen je za razdoblje VFO-a 2021. – 2027. kao integrirani financijski paket koji osigurava kapacitet za financiranje supsaharske Afrike, Azije, pacifičke regije, Latinske Amerike, Kariba te zemalja susjedstva i zemalja kandidatkinja u područjima kao što su i. smanjenje socioekonomskih nejednakosti, ii. održiv i uključiv rast, iii. prilagodba klimatskim promjenama i njihovo ublažavanje, iv. zaštita okoliša i upravljanje okolišem i v. otvaranje radnih mjesta.
b) Proračunska jamstva za potporu ulaganjima u EU-u
EFSU je pokrenut 2015. kako bi se riješio problem dugotrajno niskih privatnih ulaganja u EU-u nakon financijske krize. Taj je fond proračunsko jamstvo u iznosu od 26 milijardi EUR koje je Grupi EIB-a dano iz proračuna EU-a, a tom se iznosu pridodaje 7,5 milijardi EUR iz vlastitih sredstava EIB-a.
Na temelju VFO-a za razdoblje 2021. – 2027. programom InvestEU objedinjuju se aktivnosti koje su se prethodno provodile u okviru EFSU-a i nekoliko drugih financijskih instrumenata. Osim toga, partnerima u provedbi koji nisu dio Grupe EIB-a omogućen je pristup četvrtini ukupnog jamstva EU-a. Program InvestEU nastoji osigurati dodatan poticaj ulaganjima kojima se potiču gospodarski oporavak, otpornost, zeleni rast i zapošljavanje u EU-u u razdoblju od 2021. do 2027. Taj cilj nastoji ostvariti mobiliziranjem izvora javnog i privatnog financiranja kako bi se osigurali dugoročno financiranje i potpora za poduzeća i projekte usklađene s prioritetima EU-a u trenutačno nesigurnom ekonomskom i socijalnom okruženju.
Pet programa proračunskog jamstva razlikuje se prema nekoliko obilježja, uključujući njihove različite faze provedbe. Dok mandat EIB-a za vanjsko kreditiranje (koji je uspostavljen 1977.) ima već dosta dugu tradiciju, razdoblje uspostave EFSU-a završilo je 2022., a razdoblje uspostave EFOR-a završit će 2024. S druge strane, faza ulaganja u okviru programa InvestEU i fonda EFSD+ tek je nedavno započela. Te različite faze provedbe za pet programa proračunskog jamstva prikazane su u tablici u nastavku, koja pokazuje da su potpisane operacije za koje je potrošen puni iznos jamstva u okviru mandata EIB-a za vanjsko kreditiranje i gotovo puni iznos EFSU-a te da je isplaćen velik dio potpore zajamčene tim instrumentima. S druge strane, EFSD+ i InvestEU u znatno su ranijoj fazi povećanja.
Tablica 1: Trenutačno stanje proračunskih jamstava (na dan 31. prosinca 2023.) (u milijunima EUR) (*)
|
Raspoloživo jamstvo potpisano s partnerima |
Raspoloživo jamstvo povezano s operacijama koje su potpisali partneri |
Raspoloživo jamstvo povezano s operacijama koje su potpisali partneri i koje su isplaćene |
|
|
EFSU |
25 591 |
23 635 |
21 551 |
|
EFOR |
1077 |
548 |
478 |
|
Mandat EIB-a za vanjsko kreditiranje |
27 729 |
27 729 |
19 856 |
|
Program InvestEU |
25 767 |
6592 |
1433 |
|
EFOR+ |
28 115 |
7660 |
634 |
|
Ukupno |
108 279 |
66 164 |
43 952 |
(*) Jamstvo potpisano s partnerima predstavlja iznos jamstva koje se daje partneru u provedbi potpisivanjem sporazuma o jamstvu. Jamstvo povezano s operacijama koje su potpisali partneri uključuje iznose jamstva u svim operacijama koje su partneri potpisali s konačnim primateljima/financijskim posrednicima. Jamstvo povezano s operacijama koje su potpisane i koje su isplaćene uključuje iznose operacija koje su partneri isplatili konačnom primatelju/financijskim posrednicima.
Ostale značajne razlike među programima jamstava sažete su u točkama u nastavku:
·u okviru mandata EIB-a za vanjsko kreditiranje nude se dvije vrste proizvoda (uglavnom izravno državno kreditiranje, a u ograničenoj mjeri i privatno kreditiranje) kojima na isključivoj osnovi upravlja EIB 23 ,
·EFSU je strukturiran u dva dijela (dio za infrastrukturu i inovacije i dio za MSP-ove s različitim proizvodima koji se provode u oba dijela) i ima jednog isključivog partnera u provedbi, odnosno Grupu EIB-a.
·EFSD provodi deset partnera koji primjenjuju različite financijske proizvode s različitim razinama rizika, a ulaže se u pet ključnih sektora, tj. financiranje malih poduzeća, održiva energija i povezivost, financiranje u lokalnoj valuti, digitalizacija i održivi gradovi,
·nova proračunska jamstva kao što su InvestEU i EFSD+ temelje se na iskustvu stečenom provedbom starijih jamstava i imaju slične značajke kao i ta jamstva. Međutim, i InvestEU i EFSD+ imaju veći broj partnera u provedbi („otvorena struktura”) i relativno širi raspon proizvoda.
2.2Zajmovi s rezervacijama za financijsku pomoć trećim zemljama
Nepredviđene obveze u okviru ovog naslova proizlaze iz financijske pomoći koja se pruža u obliku zajmova u okviru programa makrofinancijske pomoći 24 i zajmova Euratoma trećim zemljama 25 .
Financijska potpora trećim zemljama u obliku bilateralnih zajmova EU-a uglavnom se odobravala u kontekstu programa makrofinancijske pomoći, koji je usmjeren na zemlje izvan EU-a koje imaju poteškoća s platnim bilancama. U 2023. isplaćeni su novi zajmovi makrofinancijske pomoći u iznosu od 18,3 milijarde EUR 26 . Od tog iznosa 18 milijardi EUR odnosi se na zajmove makrofinancijske pomoći + Ukrajini koji su osigurani prostorom u proračunu.
Osim makrofinancijske pomoći trećim zemljama, još nije podmiren iznos od 300 milijuna EUR u zajmovima Euratoma odobrenima za ukrajinski program za nuklearnu energiju.
Tablica 2: Nepodmireni iznosi zajmova trećim zemljama (na datum 31. prosinca 2023.) (u milijunima EUR)
|
Nepodmireni zajmovi |
Obračunate kamate |
Ukupno |
|
|
MFP(*) |
15 193 |
150 |
15 343 |
|
Euratom |
300 |
1 |
301 |
|
Ukupno |
15 493 |
151 |
15 644 |
(*) Isključujući zajmove makrofinancijske pomoći + (osigurane prostorom u proračunu)
Zajmovi trećim zemljama (uz iznimku zajmova makrofinancijske pomoći +) obično se financiraju „naizmjeničnim” operacijama uzimanja zajmova, tj. svaki se zajam financira odgovarajućom obveznicom EU-a koja u smislu dospijeća, kamatne stope i roka otplate u potpunosti odgovara zajmu EU-a. Ulagači koji ulažu u obveznice EU-a izloženi su samo kreditnom riziku EU-a, a ne kreditnom riziku krajnje zemlje korisnice. Ta je obveza za EU nepredviđena obveza jer je zemlja korisnica ugovorno obvezna osigurati tok prihoda za otplatu obveznica EU-a. Za podmirenje duga EU-a u načelu se ne planira potreban odljev sredstava EU-a.
Međutim, kao mjera opreza u slučaju da zemlja korisnica ne otplati kamate ili glavnicu primljenog zajma, u proračunu EU-a izdvajaju se rezervacije za te zajmove. Obično se 9 % vrijednosti zajmova drži kao rezervacija za zajmove makrofinancijske pomoći ili Euratoma trećim zemljama u namjenskim odjeljcima zajedničkog fonda za pričuve. Budući da je mogućnost istodobnog nastanka gubitaka u dvama ili više zajmovima makrofinancijske pomoći relativno mala, objedinjavanjem rezervacija jača se sposobnost proračuna EU-a da apsorbira gubitke kroz taj diversifikacijski učinak. Razine rezervacija za te zajmove detaljnije su opisane u odjeljku 3.2.
Iznose otplate navedene u tablici 3 stoga treba shvatiti kao najveće moguće iznose koji se mogu pozvati u odnosu na rezervacije u razdoblju od 2024. do 2029.
Tablica 3: Godišnji raspored vraćanja nepodmirenih zajmova s rezervacijama trećim zemljama (glavnica + kamate) iz postojećih programa za razdoblje od 2024. do 2029. (na datum 31. prosinca 2023.)
(u milijunima EUR)
|
Godina |
Euratom |
MFP |
Svi programi |
|
2024. |
1 |
877 |
878 |
|
2025. |
1 |
261 |
262 |
|
2026. |
1 |
378 |
379 |
|
2027. |
51 |
410 |
461 |
|
2028. |
50 |
409 |
459 |
|
2029. |
0 |
1153 |
1153 |
|
Ukupno |
104 |
3488 |
3592 |
2.3Zajmovi osigurani prostorom u proračunu
Nepredviđene obveze u okviru ovog naslova proizlaze iz zajmova državama članicama EU-a (tj. zajmova u okviru instrumenta za platne bilance) 27 , zajmova Mehanizma za europsku financijsku stabilnost (MEFS) 28 , zajmova u okviru instrumenta Euratom, zajmova u okviru instrumenta SURE 29 i zajmova u okviru RRF-a koji se pružaju radi potpore ulaganjima i reformama) i nedavnih zajmova Ukrajini (18 milijardi EUR u zajmovima MFP+ za Ukrajinu i, od 2024. nadalje, zajmovima odobrenima u okviru Instrumenta za Ukrajinu 30 ).
Za nepredviđene obveze koje proizlaze iz zajmova državama članicama EU-a i nedavnih zajmova Ukrajini nisu izdvojene ex ante rezervacije. Umjesto toga, one su zaštićene mogućnošću da se od država članica zatraže dodatna „vlastita sredstva” u okviru proračunskog okvira EU-a (do gornjih granica vlastitih sredstava, tj. korištenjem „prostora u proračunu”).
To znači da bi, ako korisnik ne ispuni svoje obveze prema EU-u, EU imao pravo, kao krajnju mjeru i tek nakon što iscrpi sve druge mogućnosti za pronalaženje rješenja unutar postojećeg proračunskog okvira, pozvati države članice da privremeno pokriju predmetni iznos. Takvi pozivi za sredstva bili bi iznad gornjih granica VFO-a, ali unutar gornje granice vlastitih sredstava.
Obično su se zajmovi državama članicama EU-a odobravali primjenom iste naizmjenične metode koja se koristila i za financijsku pomoć trećim zemljama. S druge strane, zajmovi u okviru RRF-a i zajmovi u okviru instrumenta makrofinancijske pomoći + za Ukrajinu (i u okviru Instrumenta za Ukrajinu od 2024. nadalje) financiraju se jedinstvenim pristupom financiranju 31 .
Komisija je 2023. djelujući u ime EU-a vodila pet programa u okviru kojih je državama članicama mogla odobravati zajmove. O tih pet programa raspravlja se u sljedećih pet točaka:
·instrument za platne bilance uspostavljen je 2002. radi pomoći državama članicama izvan europodručja koje imaju ili kojima prijeti rizik od poteškoća s platnom bilancom,
·MEFS je uspostavljen 2010. kako bi se pružila financijska pomoć državama članicama EU-a koje imaju ili kojima prijete ozbiljne financijske poteškoće zbog izvanrednih okolnosti koje su izvan njihove kontrole,
·Jamstveni instrument Euratoma,
·program SURE dogovoren je u lipnju 2020. kako bi se pomoglo u financiranju iznenadnih i znatnih povećanja javnih rashoda povezanih s programima skraćenog radnog vremena i sličnim mjerama koje su uvedene kao odgovor na krizu uzrokovanu bolešću COVID-19. Budući da je taj instrument za izvanrednu situaciju uspostavljen prije stupanja na snagu povećanja gornje granice vlastitih sredstava i prostora u proračunu, sve države članice dogovorile su se da će na poziv osigurati neopoziva i bezuvjetna jamstva u vrijednosti 25 % najvećeg iznosa financijske pomoći 32 . Doprinos svake države članice ukupnom iznosu jamstva proporcionalan je njezinu relativnom udjelu u ukupnom bruto nacionalnom dohotku EU-a (na temelju proračuna EU-a za 2020.),
·RRF je središnji stup programa NextGenerationEU (NGEU) (2020.) 33 i privremeni instrument za potporu reformama i ulaganjima u državama članicama EU s krajnjim ciljem olakšavanja oporavka od pandemije bolesti COVID-19 uz istodobno podupiranje zelene i digitalne tranzicije.
U okviru instrumenta EU-a za oporavak Komisija pozajmljuje sredstva kojima se RRF zatim koristi za financiranje reformi i ulaganja u državama članicama. Financiranje može biti u obliku zajma (povratna potpora) ili bespovratnih sredstava (bespovratna potpora).
Sva zaduženja u okviru instrumenta NGEU, u iznosu od 284 milijarde EUR na kraju 2023., pokrivena su jamstvom iz proračuna EU-a u skladu s člankom 9. stavkom 4. Odluke o vlastitim sredstvima putem privremenog povećanja gornje granice vlastitih sredstava od 0,6 % bruto nacionalnog dohotka (BND) EU-a, što je raspoloživo isključivo za obveze iz instrumenta NGEU. Samo zajmovi u okviru RRF-a (za razliku od bespovratnih sredstava u okviru RRF-a) dovode do nastanka nepredviđenih obveza te se stoga u ovoj analizi razmatraju samo ti zajmovi. Kako je već navedeno, važno je istaknuti da se zajmovi u okviru RRF-a financiraju primjenom jedinstvenog pristupa financiranja.
Tablica 4: Nepodmireni iznosi zajmova osiguranih prostorom u proračunu (na datum 31. prosinca 2023.) (u milijunima EUR)
|
Nepodmireni zajmovi |
Obračunate kamate |
Ukupno |
|
|
Instrument platne bilance |
200 |
1 |
201 |
|
Euratom |
13 |
0 |
13 |
|
MEFS |
42 800 |
411 |
43 211 |
|
SURE |
98 355 |
104 |
98 459 |
|
RRF (zajmovi) |
79 240 |
349 |
79 589 |
|
MFP+ |
18 000 |
270 |
18 270 |
|
Ukupno |
238 608 |
1135 |
239 743 |
U tablici 5 u nastavku prikazani su iznosi ukupnih godišnjih otplata (glavnica + kamate) dospjelih za sve korisnike zajmova EU-a odobrenih u kontekstu financijske pomoći državama članicama i instrumenta makrofinancijske pomoći +.
Za svaku od razmatranih godina ti iznosi pokazatelj su teoretskog najvišeg odljeva koji treba pokriti iz proračuna EU-a u odnosu na nepredviđene obveze koje proizlaze iz financijske pomoći državama članicama i izloženosti makrofinancijske pomoći +. Međutim, u proračunu EU-a utvrđena su proračunska sredstva za podmirivanje plaćanja koja proizlaze iz obveznica EU-a u bilo kojem trenutku, među ostalim u ekstremnoj i dosad nezabilježenoj situaciji u kojoj jedan ili više korisnika istodobno ne otplaćuju svoje zajmove EU-u.
Tablica 5: Godišnji raspored vraćanja nepodmirenih zajmova osiguranih prostorom u proračunu (glavnica + kamate) iz postojećih programa za razdoblje od 2024. do 2029. (na datum 31. prosinca 2023.) (u milijunima EUR)
|
Godina |
Euratom |
Platna bilanca |
MEFS |
SURE |
RRF zajmovi (*) |
MFP+ (**) |
Svi programi |
|
|
2024 |
14 |
6 |
3 317 |
327 |
918 |
419 |
5 001 |
|
|
2025 |
0 |
206 |
3 069 |
8 327 |
917 |
567 |
13 086 |
|
|
2026 |
0 |
0 |
6 857 |
8 327 |
917 |
566 |
16 667 |
|
|
2027 |
0 |
0 |
3 531 |
327 |
917 |
566 |
5 341 |
|
|
2028 |
0 |
0 |
2 756 |
10 327 |
919 |
567 |
14 569 |
|
|
2029 |
0 |
0 |
1 790 |
8 464 |
917 |
567 |
11 738 |
|
|
Total |
14 |
212 |
21 320 |
36 099 |
5 505 |
3 252 |
66 402 |
|
(*) Kamate za zajmove iz RRF-a u okviru programa NGEU izračunavaju se na pomičnoj osnovi u skladu sa specifičnom metodologijom (vidjeti Provedbenu odluku Komisije C(2022) 9701 final od 19.12.2022.). Prethodno navedena godišnja kamata za te zajmove stoga je procjena koja se temelji na trenutačnim uvjetima financiranja.
(**) U skladu s člankom 17. Uredbe 2022/2463 EU svake godine na zahtjev Ukrajine može odobriti subvenciju kamatnih stopa za pokrivanje troškova kamata povezanih sa zajmovima makrofinancijske pomoći +.
Uzimajući u obzir sve nepodmirene zajmove na kraju 2023., u razdoblju od 2028. do 2054. godišnje otplate (glavnica + kamate) za zajmove osigurane prostorom u proračunu u okviru trajne gornje granice vlastitih sredstava iznose u prosjeku 5,4 milijardi EUR. Prosječne godišnje otplate (glavnica + kamate) za zajmove u okviru RRF-a, osigurane prostorom u proračunu u okviru privremene gornje granice vlastitih sredstava, u istom razdoblju iznose 3,5 milijardi EUR.
2.4Pregled nepredviđenih obveza na kraju 2023.
Proračun EU-a na kraju 2023. bio je izložen nepredviđenim obvezama u ukupnom iznosu od 255 milijardi EUR za zajmove odobrene državama članicama i trećim zemljama te 108 milijardi EUR nepredviđenih obveza za jamstva dana u okviru EFSU-a, programa InvestEU, mandata EIB-a za vanjsko kreditiranje, EFOR-a i EFOR-a+. Najveća izloženost proračuna EU-a proizlazila je iz programâ financijske pomoći za države članice.
Slika 1: Raščlamba nepredviđenih obveza po izvorima na datum 31. prosinca 2023.
(*) Na temelju ukupnog iznosa „raspoloživog jamstva potpisanog s partnerima” (vidjeti tablicu 1).
Stalan uzlazni trend u razdoblju od 2021. do 2023. ukazuje na sve veću važnost proračunskih jamstava i programa financijske pomoći za provedbu politika EU-a. Umjerenije povećanje od 16 % ukupnog iznosa zabilježeno je od kraja 2022. do kraja 2023. u usporedbi s povećanjem od 40 % zabilježenim od kraja 2021. do kraja 2022.
Slika 2: Raščlamba nepredviđenih obveza po izvorima u razdoblju 2021. – 2023. (u milijardama EUR)
Zabilježeno je i umjereno povećanje zajmova državama članicama (+16 %) od kraja 2022. do kraja 2023., posebno zbog dodatnih isplata zajmova u okviru RRF-a. Financijska pomoć trećim zemljama više se nego udvostručila, uglavnom zbog iznimnih nastojanja da se Ukrajini pruži financijska potpora, dok su nepredviđene obveze koje proizlaze iz programa proračunskih jamstava ostale uglavnom stabilne. Povećanje obveza koje proizlaze iz programa proračunskih jamstava zbog početka faze provedbe programa InvestEU i EFSD+ gotovo je u potpunosti nadoknađeno smanjenjem izloženosti u okviru mandata EIB-a za vanjsko kreditiranje i EFSU-a zbog povećanja isplata od strane krajnjih primatelja.
Očekuje se dodatno povećanje nepredviđenih obveza Unije do kraja 2024. u odnosu na: i. dodatnu potporu trećim zemljama (posebno u okviru Instrumenta za Ukrajinu), ii. dodatne isplate zajmova u okviru RRF-a i i iii. daljnji napredak u provedbi programa proračunskih jamstava (InvestEU, EFSD+ i Instrument za Ukrajinu).
3.Ocjenjivanje održivosti nepredviđenih obveza EU-a
3.1Okvir za ocjenjivanje
Ne dovodeći u pitanje procjenu rezervacija za određene financijske obveze tijekom njihova cijelog vijeka trajanja koja je potrebna u trenutku nastanka obveza, u članku 213. stavku 3. Financijske uredbe utvrđuje se da se „nepredviđene obveze, koje proizlaze iz proračunskih jamstava ili financijske pomoći koji terete proračun, smatraju [...] održivima ako je njihov predviđeni višegodišnji razvoj uskladiv s ograničenjima utvrđenima uredbom o višegodišnjem financijskom okviru iz članka 312. stavka 2. UFEU-a i gornjom granicom godišnjih odobrenih sredstava za plaćanje utvrđenih u članku 3. stavku 1. Odluke (EU, Euratom) 2020/2053.” (tj. s gornjim granicama VFO-a i gornjom granicom vlastitih sredstava).
To znači da bi sredstva koja EU može iskoristiti u jednoj godini u okviru trenutačnog VFO-a (gornja granica vlastitih sredstava) trebala biti dovoljna za financiranje rashoda koji proizlaze iz VFO-a, kao i svih nepredviđenih obveza koje se mogu realizirati.
Konkretno, plaćanja koja se odnose na nepredviđene obveze s rezervacijama za proračunska jamstva i financijsku pomoć trećim zemljama moraju se financirati iz utvrđenih rezervacija, a sva daljnja plaćanja moraju biti planirana u okviru VFO-a. U odjeljku 3.2. ovog izvješća prikazana je procjena primjerenosti raspoloživih rezervacija za ispunjavanje očekivanih i neočekivanih plaćanja koja proizlaze iz proračunskih jamstava i financijske pomoći trećim zemljama za obveze koje su postojale na kraju 2023.
Plaćanja povezana s realizacijom nepredviđenih obveza koje proizlaze iz financijske pomoći državama članicama i Ukrajini osigurane prostorom u proračunu mogu se financirati aktiviranjem dodatnih vlastitih sredstava do gornje granice utvrđene Odlukom o vlastitim sredstvima. Prostor u proračunu (tj. razlika između gornje granice vlastitih sredstava i vlastitih sredstava potrebnih za financiranje rashoda proračuna EU-a) predstavlja financijski kapacitet EU-a za pokrivanje dodatnih odljeva povezanih s realizacijom nepredviđenih obveza koje proizlaze iz financijske pomoći osigurane prostorom u proračunu. Okvir za procjenu tog skupa nepredviđenih obveza detaljno je opisan u izvješću za 2021. na temelju bivšeg članka 250. Financijske uredbe 34 . Rezultati ocjene održivosti nepredviđenih obveza osiguranih prostorom u proračunu koje su postojale na kraju 2023. prikazani su u odjeljku 3.3. Odlukom o vlastitim sredstvima iz 2020. privremeno je povećana gornja granica vlastitih sredstava kako bi se obuhvatile obveze nastale tijekom provedbe instrumenta NGEU, uključujući nepredviđene obveze osigurane prostorom u proračunu koje proizlaze iz zajmova državama članicama u okviru RRF-a.
3.2Ocjena održivosti nepredviđenih obveza s rezervacijama
a) Rezervacije raspoložive na kraju 2023.
Za nepredviđene obveze koje proizlaze iz proračunskih jamstava i financijske pomoći trećim zemljama izdvojene su rezervacije u proračunu EU-a na temelju konzervativnih procjena očekivanih gubitaka za svaki instrument uvećanih za dodatnu sigurnosnu rezervu (za pokrivanje neočekivanih gubitaka). Rezervacije koje štite proračun EU-a od gubitaka koji mogu proizaći iz proračunskih jamstava i financijske pomoći trećim zemljama drže se u odjeljcima zajedničkog fonda za rezervacije. Zajednički fond za rezervacije 31. prosinca 2023. sastojao se od 16 odjeljaka (od kojih je 13 bilo potpuno operativno i sadržavalo je sredstva), uključujući odjeljke za sve tekuće programe jamstva, odjeljak Jamstvenog fonda za vanjska djelovanja (GFEA) (koji obuhvaća naslijeđene zajmove u okviru mandata EIB-a za vanjsko kreditiranje, Euratoma i makrofinancijske pomoći) i odjeljke za makrofinancijsku pomoć i zajmove Euratoma nakon 2020.
Točnije, zajmovi makrofinancijske pomoći i Euratoma podupiru se različitim odjeljcima zajedničkog fonda za rezervacije:
·naslijeđene izloženosti (7,9 milijardi EUR zajmova makrofinancijske pomoći i 300 milijuna EUR zajmova Euratoma) dio su odjeljka Jamstvenog fonda za vanjska djelovanja,
·novi zajmovi makrofinancijske pomoći (1,4 milijarde EUR), uključujući zajam hitne makrofinancijske pomoći Ukrajini, odobreni 2022. i 2023., dio su odjeljka makrofinancijske pomoći nakon 2020.,
·za zajmove izvanredne makrofinancijske pomoći Ukrajini u iznosu od 6 milijardi EUR (izvanredna makrofinancijska pomoć I i II) uspostavljen je zaseban odjeljak jer ti zajmovi imaju dodatno pokriće rizika (tj. za taj paket zajmova izvanredne makrofinancijske pomoći Ukrajini potrebna je stopa pokrića od 70 %: 9 % uplaćenih rezervacija iz proračuna EU-a i 61 % jamstava država članica plativih na poziv).
Tržišna vrijednost neto imovine u zajedničkom fondu za rezervacije iznosila je 31. prosinca 2023. 18,8 milijardi EUR, u odnosu na 14,39 milijardi EUR na kraju 2022. 35 Za preostale godine ovog VFO-a Komisija je već dodijelila daljnje rezervacije u zajedničkom fondu za rezervacije (posebno rezervacije povezane s programom InvestEU, fondom EFOR+ i drugim stupom Instrumenta za Ukrajinu), što će dodatno povećati taj fond.
U skladu sa svojim smjernicama za upravljanje imovinom, zajednički fond za rezervacije održava likvidni diversificirani portfelj, prije svega ulaganjima u dužničke instrumente s visokim rejtingom, kao što su obveznice koje izdaju vlade, nadnacionalna tijela, državne agencije i trgovačka društva radi očuvanja kapitala tijekom razdoblja ulaganja. Portfelj zajedničkog fonda za rezervacije bio je na kraju godine dobro diversificiran u raznim vrstama imovine koje su među prihvatljivim vrijednosnicama s fiksnim prinosom, uključujući određenu ograničenu izloženost na osnovi vrijednosnih papira koji nisu u eurima (američki dolari), fondove vlasničkog kapitala čijim se udjelima trguje na burzi te novac ili novčane ekvivalente.
U tom je kontekstu zajednički fond za rezervacije 2023. ostvario godišnji povrat od +5,21 % ( 36 ), u skladu s referentnom vrijednošću portfelja (+5,40 %).
b) Ocjena održivosti proračunskih jamstava
Najprije treba istaknuti da se proračunska jamstva EU-a znatno razlikuju u smislu ciljeva politike, struktura podjele rizika i profila rizičnosti temeljnih operacija. To pak može dovesti do različite stope rezervacija za različite programe, na temelju ukupne vrijednosti adherentne riziku 37 kojom se osigurava odgovarajuća pokrivenost potencijalnih gubitaka na određenoj (unaprijed definiranoj) razini pouzdanosti. Iako su u nekim slučajevima rezervacije raspoložive na kraju 2023. bile nešto manje od odgovarajućih vrijednosti adherentnih riziku s primjenjivom razinom pouzdanosti, zaključak o primjerenosti rezervacija temelji se na nekoliko elemenata, uključujući fazu životnog ciklusa jamstva (potpuno uspostavljeno ili ne) i posebna pravila o rezervacijama za odgovarajuća proračunska jamstva (npr. za mandat EIB-a za vanjsko kreditiranje).
Na temelju dostupnih podataka o neto gubicima tijekom vijeka trajanja na datum 31. prosinca 2023. u pogledu proračunskih jamstava koja su na snazi na taj datum mogu se donijeti sljedeći zaključci:
·za EFSU rezultati analize rizika provedene na temelju modela kreditnog rizika za dužničke operacije u dijelu za infrastrukturu i inovacije 38 i mišljenja stručnjaka za vlasničke proizvode u dijelu za infrastrukturu i inovacije i dijelu za MSP-ove te za dužničke proizvode u dijelu za MSP-ove pokazuju vrijednost adherentnu riziku od 7,4 milijarde EUR uz razinu pouzdanosti od 95 % tijekom cijelog vijeka trajanja. Vrijednost adherentna riziku u potpunosti je pokrivena trenutačno dostupnim rezervacijama EFSU-a u iznosu od 9,2 milijarde EUR 39 ,
·kad je riječ o EFOR-u, rezultati analize rizika pokazuju ukupnu vrijednost adherentnu riziku od 700,7 milijuna EUR uz željenu razinu pouzdanosti od 90 % tijekom cijelog vijeka trajanja. Taj je iznos u potpunosti pokriven tržišnom vrijednošću odjeljka zajedničkog fonda za rezervacije EFOR-a na kraju 2023. (765 milijuna EUR),
·tijekom nekoliko mandata EIB-a za vanjsko kreditiranje došlo je do određenog pogoršanja njegovih glavnih parametara kreditnog rizika, djelomično zbog činjenice da mandat EIB-a za vanjsko kreditiranje ima naslijeđene izloženosti prema Ukrajini u iznosu od 2,3 milijarde EUR 40 . Rezultati analize rizika upućuju na vrijednost adherentnu riziku u iznosu od 3,2 milijarde EUR na razini pouzdanosti od 90 % tijekom cijelog trajanja jamstva koji premašuje odgovarajuće pro-rata izdvajanje rezervacija u odjeljku zajedničkog fonda za rezervacije (2,3 milijarde EUR). U tom pogledu treba naglasiti da je mandat EIB-a za vanjsko kreditiranje stari instrument bez unaprijed definirane razine pouzdanosti na koji se primjenjuju posebna pravila o nedovoljnom i prekomjernom izdvajanju rezervacija. Odjeljak Jamstvenog fonda za vanjska djelovanja (u okviru kojeg se nalazi mandat EIB-a za vanjsko kreditiranje) nadopunjuje se na godišnjoj osnovi ako rezervacije padnu ispod 9 % nepodmirenih isplaćenih iznosa za koje je dano jamstvo. Osim toga, mandat EIB-a za vanjsko kreditiranje sastoji se od amortizirajućih zajmova s dugim rokovima isplate, kod kojih se gubitci obično ne ostvaruju naglo,
·kad je riječ o programu InvestEU i fondu EFSD+, s obzirom na to da je povećanje programa još u ranoj fazi i da su prve operacije potpisane 2022., prerano je donositi zaključke o primjerenosti rezervacija.
c) Ocjena održivosti zajmova s rezervacijama trećim zemljama
Portfelj nepodmirenih zajmova makrofinancijske pomoći trećim zemljama sastoji se od zajmova raznolikom skupu: i. zemalja kandidatkinja i potencijalnih kandidatkinja za članstvo u EU-u, ii. zemalja i teritorija obuhvaćenih europskom politikom susjedstva i iii. drugih trećih zemalja koje imaju presudnu ulogu za regionalnu stabilnost i koje su strateški važne za EU te politički, gospodarski i zemljopisno bliske EU-u.
Razmatranja navedena u tri točke u nastavku podupiru tvrdnju o daljnoj primjerenosti ukupne ciljne stope rezervacija od 9 % za zajmove makrofinancijske pomoći:
·gospodarski položaj korisnika makrofinancijske pomoći (uzimajući u obzir čimbenike kao što su BDP po stanovniku, relativna zrelost gospodarstva, blizina gospodarstvu EU-a itd.),
·uvjeti određeni za zajmove makrofinancijske pomoći temelje se na zadovoljavajućem dosadašnjem iskustvu u provedbi programa MMF-a, čime se osigurava povjerenje u financijsku održivost treće zemlje i potpunu otplatu sredstava EU-a,
·procjena gospodarskog stanja korisnika makrofinancijske pomoći i nedavnih makroekonomskih kretanja u partnerskim zemljama pokazuje da je 2023. većina zemalja izvijestila o stabilnom oporavku nakon pandemije bolesti COVID-19. Međutim, agresivni rat Rusije protiv Ukrajine povećao je gospodarsku nesigurnost, produbio energetsku krizu i pridonio visokoj inflaciji cijena hrane i energije u regiji. Geopolitička prognoza za korisnike na Bliskom istoku dodatno se pogoršala nakon sukoba u Pojasu Gaze kao posljedica terorističkog napada Hamasa u listopadu 2023., iako je gospodarski učinak (u trgovini, turizmu i potrošnji) na regiju dosad bio ograničen.
Kad je riječ o likvidnosnom riziku, treba uzeti u obzir i to da su trenutačna struktura zajmova makrofinancijske pomoći, rokovi dospijeća i otplate od strane korisnika dobro raspoređeni na tekući i naknadne VFO-e, čime se smanjuje opseg izloženosti proračuna EU-a u slučaju kašnjenja ili neispunjavanja obveza.
|
Okvir 1: Nepredviđene obveze EU-a koje proizlaze iz financijske potpore EU-a Ukrajini – glavna kretanja 2024. Od ruske invazije na Ukrajinu 2022. EU dosljedno pruža snažnu političku, gospodarsku, vojnu, financijsku i humanitarnu pomoć Ukrajini. U tablici 6 u nastavku prikazan je cijeli skup izravnih i neizravnih izloženosti prema Ukrajini (kapital) u okviru postojećih programa na dan 30. lipnja 2024. Glavni instrument za pružanje financijske potpore Ukrajini za razdoblje od 2024. – 2027. jest Instrument za Ukrajinu, ukupnog kapaciteta do 50 milijardi EUR za razdoblje 2024. – 2027. Potpora će se pružati u obliku zajmova, bespovratnih sredstava i jamstava na temelju triju stupova opisanih u nastavku. ·Prvi stup (potpora Ukrajini na temelju Ukrajinskog plana): taj stup obuhvaća pružanje financijske pomoći Ukrajini u ukupnom iznosu od 38,27 milijardi EUR, što obuhvaća bespovratna sredstva (5,27 milijardi EUR) i zajmove (33 milijarde EUR). Zajmovi isplaćeni u okviru Instrumenta za Ukrajinu, kao i zajmovi odobreni u okviru paketa MFA+, financiraju se zaduživanjem i osiguravaju prostorom u proračunu. ·Drugi stup (Okvir za ulaganje u Ukrajinu): cilj je tog stupa, u iznosu od gotovo 7 milijardi EUR proračunskih sredstava EU-a, privući i mobilizirati javna i privatna ulaganja za oporavak i obnovu Ukrajine. Za provedbu drugog stupa uspostavlja se Jamstvo za Ukrajinu u iznosu od 7,8 milijardi EUR sa stopom rezervacija od 70 % (i 1,51 milijarda EUR dostupna za mješovito financiranje). ·Treći stup (4,6 milijardi EUR bespovratne potpore): taj će stup, među ostalim, pokriti subvencije kamatnih stopa za zajmove izvanredne makrofinancijske pomoći i zajmove odobrene u okviru prvog stupa. Zajmovi u okviru Instrumenta za Ukrajinu odobravaju se po izrazito povoljnim uvjetima s obzirom na subvencioniranje kamata i dugo razdoblje otplate od 35 godina, uz desetogodišnje razdoblje počeka. Na taj se način smanjuje godišnje opterećenje javnih financija Ukrajine, a rizici za proračun EU-a svode se na najmanju moguću mjeru. Zajmovi u ukupnom iznosu od 7,9 milijardi EUR isplaćeni su u okviru Instrumenta za Ukrajinu u prvoj polovini 2024. (4,5 milijardi EUR u ožujku, 1,5 milijardi EUR u travnju i 1,9 milijardi EUR u lipnju). Osim toga, u prvoj polovini 2024. u okviru Jamstva za Ukrajinu potpisani su sporazumi o jamstvu za potporu operacijama u Ukrajini u ukupnoj vrijednosti od 940 milijuna EUR. Proračunsko pokriće za nepredviđene obveze koje proizlaze iz zajmova Ukrajini od 2023. osigurano je prostorom u proračunu (o kojem se raspravlja u sljedećem odjeljku). Na zajmove odobrene Ukrajini krajem 2022. (6 milijardi EUR makrofinancijske pomoći i 1,59 milijardi EUR prenamijenjenih zajmova u okviru mandata EIB-a za vanjsko kreditiranje) primjenjuje se proračunsko pokriće od 70 % 41 . U skladu s člankom 13. Odluke o makrofinancijskoj pomoći II Komisija je na kraju lipnja 2024. u kontekstu Izvješća na temelju članka 41. stavka 5. preispitala primjerenost stope rezervacija od 70 % te je za razdoblje koje se procjenjuje zaključila da ne postoje dostatni, novi, trajni i značajni elementi koji bi opravdali promjenu stope rezervacija od 70 %. Taj se zaključak temeljio na kvalitativnoj i kvantitativnoj procjeni rizika krajem 2023. 42 Najnovija procjena MMF-a potvrđuje da je zadržavanje te razine rezervacija razborit pristup 43 44 . |
Tablica 6: Nepodmirene izravne i neizravne izloženosti prema Ukrajini (kapital) u okviru postojećih programa (na dan 30. lipnja 2024.) (u milijunima EUR)
|
Izravne izloženosti |
Nepodmireni iznos |
Proračunska pokrivenost |
|
Naslijeđena makrofinancijska pomoć |
3810 |
9 % |
|
Naslijeđeni zajmovi Euratom-a |
300 |
9 % |
|
Hitna makrofinancijska pomoć |
1200 |
9 % |
|
Izvanredna makrofinancijska pomoć I + II |
6000 |
9 % (+61 % jamstava država članica) |
|
MFP+ |
18 000 |
Prostor u proračunu |
|
Instrument za Ukrajinu – prvi stup |
7890 |
Prostor u proračunu |
|
Ukupno |
37 200 |
|
|
Neizravne izloženosti |
||
|
Zajmovi u okviru mandata EIB-a za vanjsko kreditiranje isplaćeni prije veljače 2022. |
1708 |
9 % |
|
Prvi paket EIB-a u okviru mandata EIB-a za vanjsko kreditiranje |
668 |
9 % |
|
Drugi paket EIB-a u okviru mandata EIB-a za vanjsko kreditiranje |
1338 |
70 % |
|
Zajmovi Europske banke za obnovu i razvoj u okviru EFSD-a |
103 |
50 % |
|
Jamstvo za Ukrajinu |
940 |
70 % |
|
Ukupno |
4757 |
3.3Ocjena održivosti nepredviđenih obveza osiguranih prostorom u proračunu
Kapacitet proračuna EU-a da odgovori na realizaciju izloženosti povezane s nepredviđenim obvezama osiguranima prostorom u proračunu procjenjuje se primjenom okvira navedenog u točki 3.1.
Kad je riječ o obvezama iz instrumenta NGEU, gornja granica vlastitih sredstava povećana je za 0,6 % BND-a EU-a isključivo kako bi se dala jamstva za ta izdanja. Tako se osigurava da EU raspolaže sredstvima za otplatu kamata i glavnice duga izdanog za financiranje bespovratne potpore (bespovratna sredstva u okviru RRF-a) i zajmova državama članicama u okviru RRF-a. S obzirom na to da će se bespovratna potpora platiti iz iznosa uključenih u programiranje budućeg godišnjeg proračuna, samo zajmovi u okviru RRF-a čine nepredviđene obveze.
Prostor u proračunu stoga se računa tako da su uključene ukupne nepredviđene obveze u okviru instrumenta NGEU, no analiza osjetljivosti prikazana u ovom odjeljku posebno je usmjerena na realizaciju nepredviđenih obveza koje proizlaze iz zajmova u okviru RRF-a, u skladu sa zahtjevima iz članka 213. stavka 3. Financijske uredbe.
Prvi je korak utvrditi središnji (osnovni) scenarij, koji odgovara očekivanom razvoju potrošnje i financijskom kapacitetu EU-a u narednim godinama. Za godine do 2027. to je u skladu s nacrtom proračuna za 2025. i dugoročnim predviđanjima budućih priljeva i odljeva proračuna EU-a.
Za razdoblje 2028. – 2029. upotrebljava se jednostavna ekstrapolacija, pri čemu se kao referentna vrijednost uzimaju prosječna godišnja plaćanja tijekom razdoblja 2021. – 2027. uvećana za stopu rasta BND-a EU-a. Riječ je samo o mehaničkoj ekstrapolaciji, koja se provodi kako bi se u ovom izvješću osiguralo dovoljno dugo razdoblje analize. Ne smije se smatrati da se njome na bilo koji način prejudicira prijedlog VFO-a za razdoblje nakon 2027. U tim se ekstrapolacijama pretpostavlja linearna otplata duga u okviru instrumenta NGEU-a izdanog u razdoblju 2021. – 2023., počevši od 2028.
Isključujući tekuću proračunsku godinu, raspoloživi prostor u proračunu za pokrivanje postojećih i novih nepredviđenih obveza u razdoblju od 2025. do 2029. u prosjeku iznosi približno 106,3 milijarde EUR godišnje u odnosu na razliku u okviru gornje granice vlastitih sredstava od 1,4 % BND-a EU-a i otprilike 111,7 milijardi EUR godišnje za privremenu gornju granicu od 0,6 % BND-a EU-a.
Nakon što se utvrdi središnji scenarij, četirima dodatnim ispitivanjima otpornosti na stres procjenjuje se održivost postojećih nepredviđenih obveza u ekstremnim scenarijima u razdoblju od 2024. do 2029. Dodatne pojedinosti o ta četiri ispitivanja otpornosti na stres navedene su u odlomcima u nastavku.
1)Ispitivanje otpornosti gospodarstva na stres. U središnjem scenariju BND EU-a slijedi projekcije za stvarni rast i inflaciju u skladu s gospodarskom prognozom Komisije iz proljeća 2024. 45 U ispitivanju otpornosti na stres predviđene stope nominalnog rasta niže su od osnovnog scenarija za jedan postotni bod za svaku godinu izvještajnog razdoblja 46 .
Tako se smanjuje nominalna vrijednost gornje granice vlastitih sredstava, a time i raspoloživi prostor u proračunu za 8,2 milijarde EUR godišnje za iznose koji nisu planirani u proračunu (prostor u proračunu) u okviru trajne gornje granice vlastitih sredstava te za 5,2 milijarde EUR u okviru privremene gornje granice za NGEU u razdoblju od 2025. do 2029.
2)Ispitivanje otpornosti na stres na prihodovnoj strani proračuna. U tom se ekstremnom scenariju procjenjuje bi li raspoloživi prostor u proračunu bio dovoljan ako bi se sve nepredviđene obveze osigurane prostorom u proračunu realizirale istodobno. U praktičnom smislu, to bi značilo da sve zemlje koje koriste programe financijske pomoći istodobno ne bi ispunile svoje obveze povezane s dospjelim vraćanjima sredstava. Predmetni iznosi u skladu su s rasporedima vraćanja sredstava na kraju 2023. (vidjeti tablicu 5).
To je iznimno malo vjerojatan scenarij u kojem se ne uzimaju u obzir sve mjere koje Komisija može poduzeti kako bi izbjegla takvu situaciju (npr. reprogramiranje duga i aktivno upravljanje gotovinom). U tom bi se scenariju prostor u proračunu u okviru trajne gornje granice vlastitih sredstava u prosjeku smanjivao za 10,5 milijardi EUR godišnje. Nepredviđene obveze koje proizlaze iz zajmova iz RRF-a u okviru instrumenta NGEU u razmatranom razdoblju bile bi relativno male (približno 0,9 milijardi EUR godišnje u isplatama kamatnih stopa) jer će otplata glavnice zajmova u okviru RRF-a započeti tek 2032.
3)Ispitivanje otpornosti na stres na rashodovnoj strani proračuna. U tom se scenariju predviđa teoretski najviši iznos rashoda VFO-a (tj. najveće moguće gornje granice za plaćanja u okviru VFO-a i svi pojedinačni posebni instrumenti, uključujući pričuvu za Ukrajinu). Važno je istaknuti sljedeće: i. to nije isto kao predviđanje odozdo prema gore i nije povezano sa stvarnim očekivanjima razvoja plaćanja EU-a i ii. na rashodovnoj strani proračuna, svaka odluka o povećanju potrošnje (unutar gornjih granica VFO-a) donosi se na prijedlog Komisije te je moraju odobriti Europski parlament i Vijeće.
Slično tome, za razdoblje od 2028. do 2029. upotrebljava se jednostavna linearna projekcija trenutačnih gornjih granica za plaćanje u budućnosti na temelju predviđenog rasta BND-a, ne dovodeći u pitanje sljedeći prijedlog VFO-a koji će uključivati i gornju granicu za plaćanja. Kad je riječ o proračunskom rashodu za ispunjavanje obveza otplate za bespovratnu potporu u okviru instrumenta NGEU, u VFO-u za razdoblje od 2021. do 2027. ne postoji posebna gornja granica. Prema tome, za otplate duga u okviru instrumenta NGEU u ovom se ispitivanju otpornosti na stres pretpostavlja da su sva izdanja iz tog instrumenta koja dospijevaju u određenoj godini otplaćena. U toj se hipotetskoj situaciji stoga ne uzimaju obzir planirana produljenja otplate duga 47 .
Ovo ispitivanje otpornosti na stres pokazuje da je prostor u proračunu dostatan u scenariju teoretski najvećih rashoda. Prostor u proračunu u okviru trajne gornje granice vlastitih sredstava koji se tako dobije iznosio bi u prosjeku 85,3 milijarde EUR, tj. 12,9 milijardu EUR manje nego u osnovnom scenariju. Prostor u proračunu u okviru privremene gornje granice vlastitih sredstava od 0,6 % BND-a EU-a kojim se osiguravaju izdanja u okviru instrumenta NGEU smanjio bi se za prosječno 19,5 milijardi EUR godišnje, na razinu od prosječno 92,2 milijarde EUR u razdoblju od 2025. do 2029.
4)Ispitivanje otpornosti na kombinirani stres za gospodarske uvjete, prihode i rashode. Riječ je o ekstremnom scenariju koji je kombinacija svih nepovoljnih scenarija opisanih u tri prethodno navedene točke. U njemu bi se prostor u proračunu u okviru trajne gornje granice proračuna u prosjeku smanjio na 66,7 milijardi EUR u razdoblju od 2025. do 2029., a u okviru privremene gornje granice proračuna na 86,1 milijardu EUR. Čini se da ti iznosi predstavljaju veliku sigurnosnu rezervu kojom se osigurava financijski kapacitet EU-a da pokrije svoje obveze (koje proizlaze iz operacija u okviru instrumenta NGEU i izvan njega).
Detaljni rezultati osnovnog scenarija i scenarijâ ispitivanja otpornosti na stres navedeni su u Prilogu i sažeti su u tablicama 3 i 4 u nastavku.
Slika 3: Gornja granica vlastitih sredstava i potrebe za vlastitim sredstvima u osnovnom scenariju i kombiniranim ispitivanjima osjetljivosti za trajnu gornju granicu od 1,4 % BND-a EU-a
Slika 4: Gornja granica vlastitih sredstava i potrebe za vlastitim sredstvima u osnovnom scenariju i kombiniranim ispitivanjima osjetljivosti za privremenu gornju granicu od 0,6 % BND-a EU-a
4.Zaključci
Na kraju 2023. iz proračuna EU-a pružena je potpora u iznosu većem od 255 milijardi EUR u nepredviđenim obvezama koje proizlaze iz zajmova odobrenih državama članicama i trećim zemljama. Od toga se 221 milijarda EUR odnosi na zajmove državama članicama EU-a, a 34 milijarde EUR na zajmove državama koje nisu članice EU-a. Osim toga, dodatnih 108 milijardi EUR u nepredviđenim obvezama proizlazi iz jamstava za ulaganja pruženih u okviru mandata EIB-a za vanjsko kreditiranje i fondova EFSU, EFOR, InvestEU i EFOR+.
Rizicima da zemlje korisnice ne vrate te zajmove ili da se jamstva aktiviraju pažljivo se upravlja putem sveobuhvatnog okvira za upravljanje rizicima, koji za određene kategorije nepredviđenih obveza uključuje izdvajanje proračunskih sredstava za pokrivanje potencijalnih gubitaka uz dovoljno konzervativnu razinu pouzdanosti.
S obzirom na više zaštitnih mjera koje su predviđene okvirom EU-a za praćenje i upravljanje rizicima povezanima s nepredviđenim obvezama s rezervacijama i nepredviđenim obvezama osiguranima prostorom u proračunu te s obzirom na ocjenu održivosti iz ovog izvješća moguće je donijeti tri glavna zaključka. Ti su zaključci navedeni u nastavku u tri točke.
·Rizicima koji proizlaze iz instrumenata s rezervacijama, odnosno proračunskih jamstava i financijske pomoći trećim zemljama, pažljivo se upravlja i za njih su izdvojene odgovarajuće rezervacije. U toj se procjeni uzima u obzir sljedeće: i. podaci o prošlim neispunjenjima obveza i očekivanim gubicima, ii. mjere koje su uspostavljene kako bi se osiguralo da gubici ne prelaze unaprijed utvrđene razine dopuštenog odstupanja i iii. proračunske rezervacije koje su dostupne za pokrivanje potencijalnih plaćanja.
·Prema mehaničkim ekstrapolacijama razine rashoda nakon 2027., financijski kapacitet EU-a na temelju postojećeg pravnog okvira (odnosno Odluke o vlastitim sredstvima i Uredbe o VFO-u) uglavnom je dostatan za pokrivanje gubitaka koji mogu proizaći odsad do kraja 2029. iz zajmova osiguranih prostorom u proračunu. Za razdoblje od 2025. do 2029. raspoloživi prostor u proračunu za pokrivanje tih nepredviđenih obveza u prosjeku iznosi oko 106,3 milijarde EUR godišnje s obzirom na razliku u okviru gornje granice vlastitih sredstava od 1,4 % BND-a EU-a i oko 111,7 milijardi EUR godišnje s obzirom na privremenu gornju granicu od 0,6 % BND-a EU-a. U slučaju izvanrednih potreba za prihodima, taj se prostor u proračunu može aktivirati za financiranje nepredviđenih rashoda ili ispunjavanje postojećih i potencijalnih nepredviđenih obveza koje se realiziraju.
·U okviru prostora u proračunu ima dovoljno sredstava da se osigura pouzdanost financijskog sustava EU-a i njegova kreditna sposobnost čak i u ekstremnom negativnom scenariju kombiniranih negativnih učinaka na gospodarske uvjete, prihode i rashode. U takvom negativnom scenariju, u razdoblju od 2025. do 2029. preostali prostor u proračunu u okviru gornje granice vlastitih sredstava od 1,4 % BND-a EU-a u prosjeku bi iznosio 66,7 milijardi EUR godišnje, a u okviru privremene gornje granice vlastitih sredstava od 0,6 % BND-a EU-a 86,1 milijardu EUR godišnje. Ti su iznosi sigurnosna rezerva za zaštitu od dodatnih negativnih gospodarskih šokova, potencijalnih novih potreba i nepredviđenih obveza za operacije u okviru instrumenta NGEU i izvan njega.
5.Prilozi:
Održivost i prostor u proračunu o odnosu na trajnu gornju granicu vlastitih sredstava
(u milijardama EUR, u tekućim cijenama)
|
2025. |
2026. |
2027. |
2028. |
2029. |
||
|
Osnovni scenarij |
||||||
|
Gornja granica vlastitih sredstava (1,4 % BND-a) |
a |
257,9 |
267,0 |
275,9 |
285,0 |
293,9 |
|
Vlastita sredstva za financiranje proračuna (isklj. NGEU) |
b |
143,2 |
177,9 |
189,0 |
166,1 |
171,8 |
|
Prostor u proračunu u okviru trajne gornje granice |
a-b |
114,7 |
89,1 |
86,9 |
118,8 |
122,1 |
|
Ispitivanja otpornosti na stres |
||||||
|
1) Ispitivanje otpornosti gospodarstva na stres |
||||||
|
Gornja granica vlastitih sredstava (1,4 % BND-a) |
a |
255,4 |
261,8 |
267,9 |
274,0 |
279,7 |
|
Vlastita sredstva za financiranje proračuna (isklj. NGEU) |
b |
143,2 |
177,9 |
189,0 |
166,1 |
171,8 |
|
Prostor u proračunu |
a-b |
112,2 |
83,9 |
78,9 |
107,8 |
108,0 |
|
2) Ispitivanje otpornosti prihoda na stres |
||||||
|
Gornja granica vlastitih sredstava (1,4 % BND-a) |
a |
257,9 |
267,0 |
275,9 |
285,0 |
293,9 |
|
Vlastita sredstva za financiranje proračuna (isklj. NGEU) |
b |
143,2 |
177,9 |
189,0 |
166,1 |
171,8 |
|
Izvanredna vlastita sredstva za pokrivanje aktualnih jamstava izvan instrumenta NGEU (*) |
c |
9,5 |
14,0 |
6,2 |
11,9 |
10,7 |
|
Prostor u proračunu |
a-b-c |
105,2 |
75,1 |
80,7 |
106,9 |
111,4 |
|
3) Ispitivanje otpornosti na stres na strani rashoda |
||||||
|
Gornja granica vlastitih sredstava (1,4 % BND-a) |
a |
257,9 |
267,0 |
275,9 |
285,0 |
293,9 |
|
Vlastita sredstva za financiranje proračuna (isklj. NGEU) |
b |
143,2 |
177,9 |
189,0 |
166,1 |
171,8 |
|
Dodatna vlastita sredstva (do najveće gornje granice VFO-a i najvećeg iznosa za posebne instrumente) (**) |
c |
40,5 |
19,5 |
14,5 |
14,9 |
15,8 |
|
Prostor u proračunu |
a-b-c |
74,3 |
69,6 |
72,4 |
104,0 |
106,3 |
|
4) Kombinirani negativni/nepovoljni šok |
||||||
|
Gornja granica vlastitih sredstava (1,4 % BND-a) |
a |
255,4 |
261,8 |
267,9 |
274,0 |
279,7 |
|
Vlastita sredstva za financiranje proračuna (isklj. NGEU) |
b |
143,2 |
177,9 |
189,0 |
166,1 |
171,8 |
|
Dodatna vlastita sredstva (do najveće gornje granice VFO-a i najvećeg iznosa za posebne instrumente) |
c |
40,5 |
19,5 |
14,5 |
14,9 |
15,8 |
|
Izvanredna vlastita sredstva za pokrivanje aktualnih jamstava izvan instrumenta NGEU |
d |
9,5 |
14,0 |
6,2 |
11,9 |
10,7 |
|
Prostor u proračunu |
a-b-c-d |
62,2 |
50,4 |
58,2 |
81,1 |
81,5 |
(*) To uključuje potporu u obliku zajma u okviru MEFS-a, instrumenta za platnu bilancu, instrumenta SURE i MFA+. U procjeni rizika povezanoj s instrumentom SURE uzima se u obzir posebno protujamstvo, koje su odobrile sve države članice, u vrijednosti od 25 % najvećeg iznosa financijske pomoći.
(**) Predviđaju se teoretski najveći rashodi za: 1. gornju granicu plaćanja VFO-a u razdoblju od 2025. do 2027. 48 , 2. buduće prilagodbe do njihova potencijalnog maksimuma u jednoj godini 49 te 3. godišnje gornje granice tematskih posebnih instrumenata (Europski fond za prilagodbu globalizaciji, pričuva za solidarnost i pomoć u nuždi, pričuva za prilagodbu Brexitu), instrumenta fleksibilnosti i pričuve za Ukrajinu.
Održivost i prostor u proračunu u odnosu na privremenu gornju granicu vlastitih sredstava
(u milijardama EUR, u tekućim cijenama)
|
|
2025. |
2026. |
2027. |
2028. |
2029. |
|
|
Osnovni scenarij |
||||||
|
Gornja granica vlastitih sredstava (0,6 % BND-a) |
a |
110,5 |
114,4 |
118,3 |
122,1 |
125,9 |
|
Vlastita sredstva za financiranje NGEU-a(*) |
b |
5,2 |
3,7 |
5 |
9,5 |
9,3 |
|
Prostor u proračunu |
a-b |
105,4 |
110,7 |
113,3 |
112,6 |
116,6 |
|
Ispitivanja otpornosti na stres |
||||||
|
1) Ispitivanje otpornosti gospodarstva na stres |
||||||
|
Gornja granica vlastitih sredstava (0,6 % BND-a) |
a |
109 |
111,1 |
113,2 |
115,2 |
117,1 |
|
Vlastita sredstva za financiranje NGEU-a |
b |
5,2 |
3,7 |
5 |
9,5 |
9,3 |
|
Prostor u proračunu |
a-b |
103,8 |
107,4 |
108,2 |
105,7 |
107,7 |
|
2) Ispitivanje otpornosti prihoda na stres |
||||||
|
Gornja granica vlastitih sredstava (0,6 % BND-a) |
a |
110,5 |
114,4 |
118,3 |
122,1 |
125,9 |
|
Vlastita sredstva za financiranje NGEU-a |
b |
5,2 |
3,7 |
5 |
9,5 |
9,3 |
|
Izvanredna vlastita sredstva za pokrivanje aktualnih jamstava u okviru instrumenta NGEU (dospijeća otplata zajmova u okviru NGEU-a) |
c |
0,9 |
0,9 |
0,9 |
0,9 |
0,9 |
|
Prostor u proračunu |
a-b-c |
104,5 |
109,8 |
112,4 |
111,7 |
115,7 |
|
3) Ispitivanje otpornosti na stres na strani rashoda |
||||||
|
Gornja granica vlastitih sredstava (0,6 % BND-a) |
a |
110,5 |
114,4 |
118,3 |
122,1 |
125,9 |
|
Vlastita sredstva za financiranje NGEU-a |
b |
5,2 |
3,7 |
5 |
9,5 |
9,3 |
|
Dodatna vlastita sredstva za NGEU (izdanja koja dospijevaju, osim aktualnih jamstava i proračunskih iznosa) |
c |
17,2 |
26,5 |
15,8 |
21,2 |
16,9 |
|
Prostor u proračunu |
a-b-c |
88,2 |
84,2 |
97,5 |
91,4 |
99,7 |
|
4) Kombinirani negativni/nepovoljni šok |
||||||
|
Gornja granica vlastitih sredstava (0,6 % BND-a) |
a |
109 |
111,1 |
113,2 |
115,2 |
117,1 |
|
Vlastita sredstva za financiranje NGEU-a |
b |
5,2 |
3,7 |
5 |
9,5 |
9,3 |
|
Dodatna vlastita sredstva za NGEU (izdanja koja dospijevaju, osim aktualnih jamstava i proračunskih iznosa) |
c |
17,2 |
26,5 |
15,8 |
21,2 |
16,9 |
|
Izvanredna vlastita sredstva za pokrivanje aktualnih jamstava u okviru instrumenta NGEU |
d |
0,9 |
0,9 |
0,9 |
0,9 |
0,9 |
|
Prostor u proračunu |
a-b-c-d |
85,6 |
80 |
91,5 |
83,6 |
90,0 |
(*) Za 2025. taj iznos u skladu je s odobrenim sredstvima za preuzimanje obveza u nacrtu proračuna za 2025. Iznosi za 2026. i 2027. odgovaraju financijskom programiranju proračunske linije Instrumenta EU-a za oporavak. Iznosi za 2028. i 2029. temelje se na tehničkoj ekstrapolaciji, uključujući linearnu otplatu načela duga NGEU-a izdanog u razdoblju od 2021. do 2023. za bespovratnu potporu.
U nekim slučajevima jamstvo pokriva i dodatne stavke, kao što su troškovi financiranja i druge naknade.
Za više pojedinosti o procjeni rizika vidjeti izvješće na temelju članka 41. stavka 5.