EVROPSKÁ KOMISE
V Bruselu dne 28.10.2024
COM(2024) 507 final
ZPRÁVA KOMISE
EVROPSKÉMU PARLAMENTU A RADĚ
o podmíněných závazcích vyplývajících z rozpočtových záruk a finanční pomoci
a o udržitelnosti těchto podmíněných závazků
Stav k 31. prosinci 2023
Obsah
1.Úvod
2.Analýza různých zdrojů podmíněných závazků
2.1Rozpočtové záruky
2.2Úvěry, k nimž se vytvářejí rezervy, na poskytnutí finanční pomoci třetím zemím
2.3Úvěry zajištěné manévrovacím prostorem
2.4Přehled podmíněných závazků na konci roku 2023
3.Posouzení udržitelnosti podmíněných závazků EU
3.1Rámec posuzování
3.2Posouzení udržitelnosti podmíněných závazků, pro něž se tvoří rezervy
3.3Posouzení udržitelnosti podmíněných závazků zajištěných manévrovacím prostorem
4.Závěry
5.Přílohy:
Udržitelnost a manévrovací prostor, pokud jde o trvalý strop vlastních zdrojů
Udržitelnost a manévrovací prostor, pokud jde o dočasný strop vlastních zdrojů
1.Úvod
Tato zpráva se vydává v souladu s požadavky článku 256 finančního nařízení 1 a je třeba ji vykládat ve spojení s (se):
·pracovním dokumentem XI, který je připojen k návrhu rozpočtu EU na rozpočtový rok 2025 2 a který poskytuje podrobné informace o rozpočtových zárukách EU (zpráva podle čl. 41 odst. 5) 3 , a
·zprávou o dlouhodobé prognóze přítoku a odtoku prostředků z rozpočtu EU, která uvádí prognózy dostupné finanční kapacity EU na období 2025–2029, s přihlédnutím k plánovaným rozpočtovým výdajům 4 .
Cílem této zprávy je poskytnout přehled o výši a složení podmíněných závazků, a to jak podmíněných závazků, pro které jsou tvořeny rezervy 5 , tak podmíněných závazků zajištěných manévrovacím prostorem, které vyplývají z rozpočtu EU, ke dni 31. prosince 2023. Podmíněné závazky jsou možné finanční závazky, které vyplývají ze stávajících závazných závazků nebo minulých událostí 6 . To, zda tyto podmíněné závazky povedou ke skutečnému čerpání rozpočtu EU, či nikoli, a jejich případná výše bude záviset na budoucích událostech, které nelze předem předvídat.
Na konci roku 2023 byl rozpočet EU vystaven podmíněným závazkům ve výši 255 miliard EUR (206 miliard EUR na konci roku 2022) v souvislosti s úvěry poskytnutými členským státům (221 miliard EUR) a třetím zemím (34 miliard EUR) a přes 108 miliard EUR (106 miliard EUR na konci roku 2022) v souvislosti s rozpočtovými zárukami poskytnutými v rámci Evropského fondu pro strategické investice (EFSI) 7 , programu InvestEU 8 , vnějšího zápůjčního mandátu EIB (ELM) 9 , Evropského fondu pro udržitelný rozvoj (EFSD) 10 a EFSD+ 11 . Trend růstu výše podmíněných závazků se zpomalil, když v roce 2023 došlo k nárůstu o 16 % oproti 40% nárůstu zaznamenanému v roce 2022.
Většina tohoto navýšení pochází z dodatečného čerpání úvěrů členskými státy v rámci Nástroje pro oživení a odolnost (RRF) 12 a z mimořádné finanční pomoci Ukrajině (prostřednictvím nástroje makrofinanční pomoci plus (MFA+)) 13 .
Ve zprávě je rovněž uvedeno posouzení dlouhodobé udržitelnosti podmíněných závazků založené na kvalitativních i kvantitativních faktorech včetně zátěžových testů. Toto posouzení udržitelnosti bylo provedeno porovnáním podmíněných závazků vůči:
·tržní hodnotě stávajících rezerv držených v příslušných podfondech společného rezervního fondu 14 stanovené Komisí pro podmíněné závazky, pro které jsou vytvořeny rezervy, tj. pro ty, které vyplývají z rozpočtových záruk a finanční pomoci třetím zemím,
·mezím stropu vlastních zdrojů a dostupnému manévrovacímu prostoru pro podmíněné závazky zajištěné manévrovacím prostorem.
Hlavním závěrem analýzy udržitelnosti z konce roku 2023 je, že rozpočet EU má dostatečné zdroje, aby se vypořádal s možnou realizací podmíněných závazků:
·V případě podmíněných závazků vyplývajících z rozpočtových záruk a finanční pomoci třetím zemím jsou rezervy dostupné na konci roku 2023 přiměřené s ohledem na požadavky příslušných právních rámců 15 .
·Finanční kapacita EU podle stávajícího právního rámce (tj. rozhodnutí o vlastních zdrojích 16 a nařízení o víceletém finančním rámci (VFR) na období 2021–2027 17 ) je na konci roku 2023 dostatečná k pokrytí stávajících závazků EU ve vztahu k výdajovým programům i finančním trhům (u dluhu emitovaného v rámci programů finanční pomoci členským státům a nástroje MFA+), a to i za mimořádně nepříznivých okolností. Jinými slovy, manévrovací prostor má dostatečný finanční základ na to, aby zajišťoval robustnost finančního systému EU a jeho úvěruschopnost i v případě extrémně nepříznivého scénáře, který kombinuje nepříznivé dopady na hospodářské podmínky, příjmy a výdaje.
Řízení a monitorování rizik vyplývajících z podmíněných závazků se provádí prostřednictvím horizontálního rámce napříč Komisí, který zahrnuje rozsáhlá opatření a záruky, jež může Komise použít na ochranu rozpočtu EU před možnými ztrátami vyplývajícími z podmíněných závazků 18 . Důležitou roli v tomto rámci zaujímá Řídící výbor pro podmíněné závazky 19 . V roce 2023 se Řídící výbor pro podmíněné závazky sešel čtyřikrát, aby mimo jiné posoudil vývoj objemu a rizikového profilu expozic vůči Blízkému východu a Ukrajině. Ve vztahu k Ukrajině sloužil Řídící výbor pro podmíněné závazky jako platforma pro přípravu procesu přezkumu přiměřenosti míry tvorby rezerv na specifické závazky vůči Ukrajině (jak je stanoveno v článku 13 rozhodnutí o makrofinanční pomoci II 20 ).
Tato zpráva mapuje tři různé kategorie podmíněných závazků (rozpočtové záruky, úvěry třetím zemím, k nimž se vytvářejí rezervy, a úvěry zajištěné manévrovacím prostorem) a hodnotí jejich udržitelnost s ohledem na příslušné zdroje rozpočtového krytí.
2.Analýza různých zdrojů podmíněných závazků
2.1Rozpočtové záruky
Jedná se o záruky poskytnuté různým prováděcím partnerům v rámci mandátů ELM, EFSI, EFSD, InvestEU a EFSD+. V rámci všech těchto nástrojů se EU prováděcím partnerům zaručuje 21 , že pokryje poměrnou část potenciálních ztrát a nákladů 22 vyplývajících z jejich finančních a investičních operací (tj. dluhových nebo kapitálových operací).
Zmíněných pět programů záruk má různé geografické zaměření, které ovlivňuje rizika, jež nesou. Fond EFSI a Program InvestEU pomáhají překonávat investiční mezery v Evropské unii. Mandát ELM, fond EFSD a fond EFSD+ jsou součástí vnější politiky Evropské unie a podporují investice ve třetích zemích (přičemž mandát ELM a investiční okno 1 fondu EFSD+ se zaměřují především na státní protistrany, zatímco fond EFSD a otevřená struktura a investiční okno 4 fondu EFSD+ se zaměřují především na soukromé operace).
a) Rozpočtové záruky na podporu investic mimo EU
Nejstarší rozpočtovou zárukou je právě záruka poskytnutá na základě ELM. Jejím základním smyslem je zlepšit schopnost Evropské investiční banky (EIB) provádět finanční operace v rizikovějším prostředí mimo EU v oblastech, jako je rozvoj místního soukromého sektoru a rozvoj socioekonomické infrastruktury.
V roce 2017 byla zavedena záruka EFSD s cílem podpořit investice a zlepšit přístup k financování – především v Africe a zemích evropského sousedství – a pomoci těmto zemím při plnění cílů OSN v oblasti udržitelného rozvoje.
Na základě zkušeností s mandátem ELM a fondem EFSD byl na období VFR 2021–2027 zřízen fond EFSD+, coby integrovaný finanční balíček, jenž poskytuje kapacitu financování subsaharské Africe, Asii, Tichomoří, Latinské Americe, Karibiku, zemím evropského sousedství a zemím procesu rozšíření v oblastech, jako je i) snižování socioekonomických nerovností; ii) udržitelný a inkluzivní růst; iii) přizpůsobení se změně klimatu a její zmírnění; iv) ochrana a správa životního prostředí a v) vytváření pracovních míst.
b) Rozpočtové záruky na podporu investic v rámci EU
V roce 2015 byl spuštěn fond EFSI s cílem vyřešit problém dlouhodobě utlumených soukromých investic v EU v důsledku finanční krize. Má podobu rozpočtové záruky ve výši 26 miliard EUR z rozpočtu EU pro skupinu EIB, která je doplněna částkou 7,5 miliardy EUR přidělenou z vlastních zdrojů EIB.
V rámci VFR na období 2021–2027 program InvestEU zastřešuje činnosti, které byly dříve realizovány v rámci fondu EFSI a několika dalších finančních nástrojů. Část celkové částky záruky EU ve výši 25 % zpřístupnil také prováděcím partnerům, kteří nejsou členy skupiny EIB. Cílem Programu InvestEU je zajistit další podporu investic přispívajících k hospodářskému oživení, odolnosti, zelenému růstu a zaměstnanosti v EU v období 2021–2027. Tohoto cíle má dosáhnout mobilizací veřejných a soukromých zdrojů financování, aby bylo možné poskytovat dlouhodobé financování a podporu podnikům a projektům v souladu s prioritami EU v současné náročné hospodářské a sociální situaci.
Těchto pět programů rozpočtových záruk se liší v několika ohledech, včetně různých fází jejich provádění. Zatímco mandát ELM (který vznikl v roce 1977) má za sebou dlouhou historii, období zakládání fondu EFSI skončilo v roce 2022 a období zakládání fondu EFSD skončí v roce 2024. Zároveň investiční fáze Programu InvestEU a fondu EFSD+ začala teprve nedávno. Tyto různé fáze provádění pěti programů rozpočtových záruk jsou uvedeny v následující tabulce, z níž vyplývá, že byly podepsány operace, na něž byla využita celá částka záruky ELM a téměř celá částka fondu EFSI, a že velká část podpory zaručené těmito nástroji již byla vyplacena. Naproti tomu fond EFSD+ a Program InvestEU se nacházejí v mnohem dřívější fázi svého rozvoje.
Tabulka 1: Stav rozpočtových záruk (k 31. prosinci 2023) (v milionech EUR) (*)
|
Dostupná záruka podepsaná s protistranami |
Dostupná záruka týkající se operací podepsaných protistranami |
Dostupná záruka týkající se operací podepsaných protistranami a vyplacených |
|
|
EFSI |
25 591 |
23 635 |
21 551 |
|
EFSD |
1 077 |
548 |
478 |
|
ELM |
27 729 |
27 729 |
19 856 |
|
InvestEU |
25 767 |
6 592 |
1 433 |
|
EFSD+ |
28 115 |
7 660 |
634 |
|
Celkem |
108 279 |
66 164 |
43 952 |
(*) Záruka podepsaná s protistranami představuje výši záruky poskytnuté prováděcímu partnerovi na základě podpisu dohody o záruce. Záruka týkající se operací podepsaných protistranami zahrnuje částky záruky ve všech operacích podepsaných protistranami s konečnými příjemci / finančními zprostředkovateli. Záruka týkající se podepsaných a vyplacených operací zahrnuje částky operací vyplacené protistranou konečnému příjemci / finančním zprostředkovatelům.
Další významné rozdíly mezi programy záruk jsou shrnuty v odrážkách níže:
·Mandát ELM nabízí dva druhy produktů (především přímé státní úvěry a v omezené míře také soukromé úvěry) a je provozován výhradně EIB 23 .
·Fond EFSI je strukturován do dvou oken (okno pro infrastrukturu a inovace a okno pro malé a střední podniky, přičemž v rámci obou oken jsou prováděny různé produkty) a využívá také jednoho exkluzivního prováděcího partnera, a to skupinu EIB.
·Fond EFSD provádí 10 protistran, které využívají různé finanční produkty s různou mírou rizika a investují do pěti klíčových odvětví: financování malých podniků, udržitelná energie a konektivita, financování v místní měně, digitalizace a udržitelná města.
·Nové rozpočtové záruky, jako je Program InvestEU a fond EFSD+, navazují na zkušenosti se staršími zárukami a mají podobné vlastnosti jako starší záruky. Program InvestEU i fond EFSD+ však mají větší počet prováděcích partnerů („otevřená architektura“) a relativně širší škálu produktů.
2.2Úvěry, k nimž se vytvářejí rezervy, na poskytnutí finanční pomoci třetím zemím
Podmíněné závazky v této položce vyplývají z finanční pomoci poskytované ve formě úvěrů v rámci programu makrofinanční pomoci (MFA) 24 a úvěrů Euratomu třetím zemím 25 .
Finanční podpora třetím zemím ve formě dvoustranných půjček od EU byla poskytnuta především v rámci programu makrofinanční pomoci, který se zaměřuje na země mimo EU, jež procházejí krizí platební bilance. V roce 2023 byly vyplaceny nové úvěry makrofinanční pomoci ve výši 18,3 miliardy EUR 26 . Celkem 18 miliard EUR z této částky připadalo na úvěry makrofinanční pomoci plus Ukrajině, které jsou zajištěny manévrovacím prostorem.
Vedle makrofinanční pomoci poskytované třetím zemím jsou dosud nesplacené úvěry Euratomu ve výši 300 milionů EUR poskytnuté na ukrajinský program jaderné energetiky.
Tabulka 2: Zůstatky úvěrů třetím zemím (k 31. prosinci 2023) (v milionech EUR)
|
Nesplacené úvěry |
Naběhlé úroky |
Celkem |
|
|
MFA(*) |
15 193 |
150 |
15 343 |
|
Euratom |
300 |
1 |
301 |
|
Celkem |
15 493 |
151 |
15 644 |
(*) Bez úvěrů MFA+ (zajištěných manévrovacím prostorem)
Úvěry třetím zemím (s výjimkou úvěrů makrofinanční pomoci plus) jsou zpravidla financovány prostřednictvím tzv. back-to-back výpůjčních operací, tj. každý úvěr je financován odpovídajícím dluhopisem EU, který plně odpovídá úvěru EU, pokud jde o jeho splatnost, úrokovou sazbu a splátkový kalendář. Investoři do dluhopisů EU jsou vystaveni pouze úvěrovému riziku EU, a nikoli úvěrovému riziku země konečného příjemce. Závazek EU je podmíněný, protože přijímající země je smluvně povinna zajistit tok příjmů za účelem splacení dluhopisů EU. K vyrovnání dluhu EU není v zásadě plánován žádný odtok zdrojů EU.
V rozpočtu EU jsou však pro tyto úvěry vytvářeny rezervy pro případ, že by přijímající země úroky nebo jistinu z obdrženého úvěru nesplácela. Jako rezervy na makrofinanční pomoc nebo úvěry Euratomu třetím zemím se obvykle drží 9 % hodnoty úvěrů ve vyhrazených podfondech společného rezervního fondu. Jelikož možnost, že by ke ztrátám došlo u dvou nebo více úvěrů makrofinanční pomoci současně, je poměrně malá, sdružování rezerv díky tomuto diverzifikačnímu efektu posiluje schopnost rozpočtu EU absorbovat ztráty. Úroveň tvorby rezerv k těmto úvěrům je dále popsána v oddíle 3.2.
Částky splátek uvedené v tabulce 3 je proto třeba považovat za maximální předpokládané částky, které by mohly být čerpány z rezerv v letech 2024–2029.
Tabulka 3: Roční splátkový kalendář nesplacených úvěrů, k nimž byly vytvořeny opravné položky, třetím zemím (jistina + úroky) v rámci stávajících programů na období 2024–2029 (k 31. prosinci 2023)
(v milionech EUR)
|
Rok |
Euratom |
MFA |
Všechny programy |
|
2024 |
1 |
877 |
878 |
|
2025 |
1 |
261 |
262 |
|
2026 |
1 |
378 |
379 |
|
2027 |
51 |
410 |
461 |
|
2028 |
50 |
409 |
459 |
|
2029 |
0 |
1 153 |
1 153 |
|
Celkem |
104 |
3 488 |
3 592 |
2.3Úvěry zajištěné manévrovacím prostorem
Podmíněné závazky v této položce vyplývají z úvěrů členským státům EU (tj. úvěrů v rámci systému podpory platební bilance 27 , úvěrů v rámci evropského mechanismu finanční stabilizace 28 , úvěrů v rámci nástroje Euratomu, úvěrů v rámci nástroje SURE 29 a úvěrů v rámci Nástroje pro oživení a odolnost, které jsou poskytovány na podporu investic a reforem) a z nedávných úvěrů Ukrajině (18 miliard EUR v rámci úvěrů MFA+ Ukrajině a – od roku 2024 – úvěrů poskytnutých v rámci Nástroje pro Ukrajinu 30 ).
Na podmíněné závazky vyplývající z úvěrů členským státům EU a z nedávných úvěrů Ukrajině se netvoří rezervy ex ante. Místo toho jsou zajištěny možností použití dodatečných „vlastních zdrojů“ členských států v rámci rozpočtového rámce EU (až do výše stropu vlastních zdrojů, tj. s využitím „manévrovacího prostoru“ rozpočtu).
To znamená, že pokud by příjemce nebyl schopen splnit své závazky vůči EU, byla by EU oprávněna – v krajním případě a jedině poté, co vyčerpá všechny ostatní možnosti k nalezení řešení v mezích stávajícího rozpočtového rámce – obrátit se na členské státy s výzvou, aby danou částku prozatímně uhradily. Tyto výzvy k poskytnutí finančních prostředků by byly realizovány nad rámec stropů VFR, ale v plném souladu se stropem vlastních zdrojů.
Úvěry byly tradičně poskytovány členským státům EU za použití stejné metody „back-to-back“, jaká se používala u finanční pomoci třetím zemím. Naproti tomu úvěry v rámci Nástroje pro oživení a odolnost a úvěry v rámci nástroje MFA+ pro Ukrajinu (a od roku 2024 v rámci Nástroje pro Ukrajinu) jsou financovány prostřednictvím jednotného přístupu k financování 31 .
V roce 2023 Komise, jednající jménem EU, provozovala pět programů, v jejichž rámci poskytovala půjčky členským státům. Těchto pět programů je popsáno v pěti odrážkách níže:
·Systém podpory platební bilance byl vytvořen v roce 2002 s cílem pomoci zemím EU mimo eurozónu, které se potýkají s potížemi s platební bilancí nebo jim potíže s platební bilancí hrozí.
·Mechanismus EFSM byl zřízen v roce 2010 s cílem poskytnout finanční podporu členským státům EU, které jsou postiženy či ohroženy závažnými finančními obtížemi způsobenými mimořádnými událostmi, které nemohou ovlivnit.
·Úvěrový nástroj Euratomu.
·Program SURE byl schválen v červnu 2020 s cílem pomoci financovat náhlé a prudké zvýšení vnitrostátních veřejných výdajů v souvislosti s vnitrostátními režimy zkrácené pracovní doby a podobnými opatřeními v reakci na krizi COVID-19. Vzhledem k tomu, že tento nouzový nástroj byl zaveden předtím, než vstoupila v platnost ustanovení o zvýšení stropu vlastních zdrojů a o manévrovacím prostoru, všechny členské státy souhlasily s poskytnutím neodvolatelných nepodmíněných záruk na požádání pro 25 % maximální částky finanční pomoci 32 . Každý členský stát přispívá k celkové částce záruky úměrně svému poměrnému podílu na celkovém hrubém národním důchodu EU (na základě rozpočtu EU na rok 2020).
·Nástroj pro oživení a odolnost je ústředním pilířem programu NextGenerationEU (NGEU) (2020) 33 a dočasným nástrojem na podporu reforem a investic v členských státech EU se základním cílem usnadnit oživení po pandemii COVID-19 a zároveň napomoci zelené a digitální transformaci.
V rámci nástroje EU na podporu oživení si Komise půjčuje finanční prostředky, které pak Nástroj pro oživení a odolnost využívá k financování reforem a investic členských států. Financování může mít podobu úvěru (vratná podpora) nebo grantu (nevratná podpora).
Všechny půjčky v rámci NGEU, které ke konci roku 2023 dosáhly celkové výše 284 miliard EUR, jsou zaručeny z rozpočtu EU podle čl. 9 odst. 4 rozhodnutí o vlastních zdrojích prostřednictvím dočasného zvýšení stropu vlastních zdrojů o 0,6 % hrubého národního důchodu (HND) EU, který je k dispozici výhradně pro závazky nástroje NGEU. K podmíněným závazkům vedou pouze úvěry poskytnuté v rámci Nástroje pro oživení a odolnost (na rozdíl od grantů udělených v rámci uvedeného nástroje), a tudíž jsou v této analýze zohledněny pouze úvěry poskytnuté v rámci Nástroje pro oživení a odolnost. Je důležité zdůraznit, jak bylo uvedeno výše, že financování úvěrů poskytovaných v rámci Nástroje pro oživení a odolnost je realizováno prostřednictvím jednotného přístupu k financování.
Tabulka 4: Zůstatky úvěrů zajištěných manévrovacím prostorem (k 31. prosinci 2023) (v milionech EUR)
|
Nesplacené úvěry |
Naběhlé úroky |
Celkem |
|
|
Systém podpory platební bilance |
200 |
1 |
201 |
|
Euratom |
13 |
0 |
13 |
|
EFSM |
42 800 |
411 |
43 211 |
|
SURE |
98 355 |
104 |
98 459 |
|
RRF (úvěry) |
79 240 |
349 |
79 589 |
|
MFA + |
18 000 |
270 |
18 270 |
|
Celkem |
238 608 |
1 135 |
239 743 |
V tabulce 5 níže jsou uvedeny částky celkových ročních splátek (jistiny + úroků) splatných všemi příjemci úvěrů EU poskytnutých v rámci finanční pomoci členským státům a nástroje makrofinanční pomoci plus.
U každého ze sledovaných roků tyto částky představují ukazatel teoretického maximálního odtoku, který má být pokryt z rozpočtu EU v souvislosti s podmíněnými závazky vyplývajícími z finanční pomoci členským státům a z expozic makrofinanční pomoci plus. V rozpočtu EU jsou však určeny rozpočtové zdroje, z nichž lze kdykoli uhradit platby vyplývající z jejích dluhopisů, a to i v extrémní a bezprecedentní situaci, kdy jeden nebo více příjemců současně své úvěry EU nesplácí.
Tabulka 5: Roční splátkový kalendář nesplacených úvěrů zajištěných manévrovacím prostorem (kapitál + úroky) v rámci stávajících programů na období 2024–2029 (k 31. prosinci 2023) (v milionech EUR)
|
Rok |
Euratom |
Plateb. bilance |
EFSM |
SURE |
RRF úvěry(*) |
MFA+ (**) |
Všechny programy |
|
|
2024 |
14 |
6 |
3 317 |
327 |
918 |
419 |
5 001 |
|
|
2025 |
0 |
206 |
3 069 |
8 327 |
917 |
567 |
13 086 |
|
|
2026 |
0 |
0 |
6 857 |
8 327 |
917 |
566 |
16 667 |
|
|
2027 |
0 |
0 |
3 531 |
327 |
917 |
566 |
5 341 |
|
|
2028 |
0 |
0 |
2 756 |
10 327 |
919 |
567 |
14 569 |
|
|
2029 |
0 |
0 |
1 790 |
8 464 |
917 |
567 |
11 738 |
|
|
Celkem |
14 |
212 |
21 320 |
36 099 |
5 505 |
3 252 |
66 402 |
|
(*) Úroky z úvěrů v rámci Nástroje pro oživení a odolnost spadajícího pod nástroj NGEU se vypočítávají průběžně podle zvláštní metodiky (viz prováděcí rozhodnutí Komise C(2022) 9701 final ze dne 19. prosince 2022). Výše uvedené roční úroky z těchto úvěrů jsou proto odhadem založeným na současných podmínkách financování.
(**) V souladu s článkem 17 nařízení 2022/2463 může EU na žádost Ukrajiny každoročně poskytnout subvenci úrokových sazeb na pokrytí úrokových nákladů spojených s půjčkami v rámci makrofinanční pomoci plus.
S přihlédnutím ke všem nesplaceným úvěrům na konci roku 2023 činí v období 2028–2054 roční splátky (jistiny + úroků) v souvislosti s úvěry zajištěnými manévrovacím prostorem v rámci trvalého stropu vlastních zdrojů v průměru 5,4 miliardy EUR. Průměrné roční splátky (jistiny + úroků) úvěrů v rámci Nástroje pro oživení a odolnost zajištěných manévrovacím prostorem v rámci dočasného stropu vlastních zdrojů činí za stejné období 3,5 miliardy EUR.
2.4Přehled podmíněných závazků na konci roku 2023
Na konci roku 2023 byl rozpočet EU vystaven podmíněným závazkům v celkové výši 255 miliard EUR v souvislosti s úvěry poskytnutými členským státům a třetím zemím a 108 miliard EUR na záruky poskytnuté prostřednictvím fondů EFSI, InvestEU, vnějšího zápůjčního mandátu, EFSD a EFSD+. Největší expozice pro rozpočet EU vyplývala z programů finanční pomoci zaměřených na členské státy.
Obrázek 1: Struktura podmíněných závazků podle zdroje k 31. prosinci 2023
(*) Na základě celkové částky „dostupné záruky podepsané s protistranami“ (viz tabulka 1).
O rostoucím významu rozpočtových záruk a programů finanční pomoci pro provádění politik EU svědčí stálý vzestupný trend v období 2021–2023. V období od konce roku 2022 do konce roku 2023 byl zaznamenán mírnější nárůst celkové částky o 16 % ve srovnání se 40% nárůstem zaznamenaným v období od konce roku 2021 do konce roku 2022.
Obrázek 2: Struktura podmíněných závazků podle zdroje v období 2021–2023 (v miliardách EUR)
V období od konce roku 2022 do konce roku 2023 byl zaznamenán mírný nárůst u úvěrů členským státům (+16 %), a to zejména v důsledku dodatečného čerpání úvěru v rámci Nástroje pro oživení a odolnost. Finanční pomoc třetím zemím se více než zdvojnásobila, především v souvislosti s mimořádným úsilím o finanční podporu Ukrajiny, zatímco podmíněné závazky vyplývající z programů rozpočtových záruk zůstaly do značné míry stabilní. Nárůst závazků vyplývajících z programů rozpočtových záruk v důsledku zahájení prováděcí fáze Programu InvestEU a fondu EFSD+ byl téměř zcela kompenzován poklesem expozic v rámci mandátu ELM a fondu EFSI v důsledku zvyšujících se úhrad ze strany konečných příjemců.
Očekává se, že podmíněné závazky EU se do konce roku 2024 dále zvýší v souvislosti s: i) dodatečnou podporou třetím zemím (zejména v rámci Nástroje pro Ukrajinu); ii) dodatečným čerpáním úvěrů v rámci Nástroje pro oživení a odolnost a iii) dalším pokrokem při provádění programů rozpočtových záruk (InvestEU, EFSD+ a Nástroj pro Ukrajinu).
3.Posouzení udržitelnosti podmíněných závazků EU
3.1Rámec posuzování
Aniž je dotčeno posuzování tvorby rezerv k určitým finančním závazkům po celou dobu jejich trvání, které je vyžadováno, jakmile závazky vzniknou, ustanovení čl. 213 odst. 3 finančního nařízení stanoví, že se „podmíněné závazky vyplývající z rozpočtových záruk nebo finanční pomoci a hrazených z rozpočtu považují za udržitelné, pokud je jejich předpokládaný víceletý vývoj slučitelný s mezemi stanovenými v nařízení, kterým se stanoví víceletý finanční rámec, podle čl. 312 odst. 2 Smlouvy o fungování EU a se stropem ročních prostředků na platby stanoveným v čl. 3 odst. 1 rozhodnutí (EU, Euratom) 2020/2053.“ (tj. stropy VFR a strop vlastních zdrojů).
To znamená, že zdroje, z nichž je EU schopna čerpat během jednoho roku v rámci stávajícího VFR (strop vlastních zdrojů), by měly být dostatečné k financování výdajů vzniklých v rámci VFR, jakož i veškerých případných vzniklých podmíněných závazků.
Zejména platby týkající se podmíněných závazků vyplývajících z rozpočtových záruk a finanční pomoci třetím zemím, k nimž byly vytvořeny rezervy, musí být financovány z vytvořených rezerv a veškerých dalších plateb plánovaných v rámci VFR. Oddíl 3.2 této zprávy obsahuje posouzení přiměřenosti dostupných rezerv k pokrytí očekávaných i neočekávaných plateb vyplývajících z rozpočtových záruk a finanční pomoci třetím zemím u závazků, které existovaly ke konci roku 2023.
Platby související s realizací podmíněných závazků vyplývajících z finanční pomoci členským státům EU a Ukrajině zajištěné manévrovacím prostorem mohou být financovány za použití dodatečných vlastních zdrojů až do výše stropu stanoveného rozhodnutím o vlastních zdrojích. Manévrovací prostor (tj. rozdíl mezi stropem vlastních zdrojů a vlastními zdroji, které jsou potřebné k financování rozpočtových výdajů EU) představuje finanční kapacitu EU k pokrytí dodatečných odtoků souvisejících s realizací podmíněných závazků vyplývajících z finanční pomoci zajištěné manévrovacím prostorem. Rámec posuzování tohoto souboru podmíněných závazků byl podrobně popsán ve zprávě podle dřívějšího článku 250 finančního nařízení vypracované v roce 2021 34 . Výsledky posouzení udržitelnosti podmíněných závazků zajištěných manévrovacím prostorem existujících ke konci roku 2023 jsou uvedeny v oddíle 3.3 níže. Rozhodnutí o vlastních zdrojích z roku 2020 dočasně zvyšuje strop vlastních zdrojů, aby bylo možné pokrýt závazky vzniklé během uplatňování nástroje NGEU, a to včetně podmíněných závazků zajištěných manévrovacím prostorem vyplývajících z úvěrů poskytnutých členským státům v rámci Nástroje pro oživení a odolnost.
3.2Posouzení udržitelnosti podmíněných závazků, pro něž se tvoří rezervy
a) Rezervy dostupné na konci roku 2023
Na podmíněné závazky vyplývající z rozpočtových záruk a z finanční pomoci třetím zemím jsou v rozpočtu EU tvořeny rezervy vypočtené na základě konzervativního posouzení očekávaných ztrát u jednotlivých nástrojů s navýšením o doplňkovou bezpečnostní rezervu (na pokrytí neočekávaných ztrát). Rezervy na ochranu rozpočtu EU před ztrátami, které mohou vzniknout z rozpočtových záruk a finanční pomoci třetím zemím, jsou v držení podfondů společného rezervního fondu. Společný rezervní fond se ke dni 31. prosince 2023 se skládal ze šestnácti podfondů (z nichž třináct bylo plně funkčních a obsahovalo finanční prostředky), včetně podfondů pro všechny probíhající programy záruk, podfondu Záručního fondu pro vnější vztahy (GFEA) (který zahrnuje starší úvěry pod mandátem ELM, starší úvěry Euratomu a starší úvěry makrofinanční pomoci) a podfondů pro úvěry makrofinanční pomoci a Euratomu po roce 2020.
Různými podfondy společného rezervního fondu jsou zajištěny zejména úvěry makrofinanční pomoci a Euratomu:
·starší expozice (úvěry makrofinanční pomoci ve výši 7,9 miliardy EUR a úvěry Euratomu ve výši 300 milionů EUR) jsou součástí podfondu GFEA,
·nové úvěry makrofinanční pomoci (1,4 miliardy EUR), včetně nouzové makrofinanční pomoci Ukrajině, přislíbené v letech 2022 a 2023 jsou kryty z podfondu makrofinanční pomoci po roce 2020,
·úvěry mimořádné makrofinanční pomoci Ukrajině ve výši 6 miliard EUR (mimořádná makrofinanční pomoc I a II) jsou v nově vytvořeném samostatném podfondu, neboť tyto úvěry využívají dodatečného krytí rizik (tj. u tohoto balíčku úvěrů mimořádné makrofinanční pomoci Ukrajině je požadována míra krytí ve výši 70 %: 9 % splacených rezerv z rozpočtu EU a 61 % ve formě splatných záruk od členských států).
K 31. prosinci 2023 činila tržní hodnota čistých aktiv ve společném rezervním fondu 18,8 miliardy EUR, zatímco na konci roku 2022 činila pouze 14,39 miliardy EUR 35 . Pro zbývající roky tohoto víceletého finančního rámce již Komise vyčlenila pro společný rezervní fond další rezervy (zejména rezervy týkající se InvestEU, EFSD+ a pilíře 2 Nástroje pro Ukrajinu), což povede k dalšímu navýšení společného rezervního fondu.
V souladu se svými pokyny pro správu aktiv udržuje fond likvidní diverzifikované portfolio a investuje především do dluhových nástrojů s vysokým ratingem, jako jsou dluhopisy vydané vládami, nadnárodními subjekty, státními orgány a podniky, s cílem zajistit zachování kapitálu v investičním horizontu fondu. Portfolio fondu je na konci roku dobře diverzifikováno napříč různými třídami aktiv v rámci způsobilého portfolia dluhopisů s pevným výnosem, včetně určité omezené expozice vůči cenným papírům denominovaným v jiné měně než v euru (USD), akciovým fondům obchodovaným v obchodním systému (ETF) a peněžním prostředkům a peněžním ekvivalentům.
V roce 2023 dosáhl fond roční výnosnosti ve výši +5,21 %, což je v podstatě v souladu s referenční hodnotou jeho portfolia (+5,40 %) 36 .
b) Posouzení udržitelnosti rozpočtových záruk
Úvodem je třeba poznamenat, že rozpočtové záruky EU se podstatně liší, pokud jde o politické cíle, struktury sdílení rizik a rizikový profil základních operací. To může u jednotlivých programů následně vést k rozdílné úrovni tvorby rezerv na základě hodnoty v riziku (VaR) za dobu trvání 37 , která zajišťuje odpovídající pokrytí potenciálních ztrát při určité (předem definované) míře jistoty. Ačkoli v některých případech byly dostupné rezervy na konci roku 2023 poněkud nižší než příslušné hodnoty VaR s příslušnou mírou jistoty, je závěr o přiměřenosti tvorby rezerv podložen několika prvky, které zahrnují fázi životního cyklu záruky (plně vytvořená nebo nikoli plně vytvořená) a specifická pravidla tvorby rezerv pro příslušné rozpočtové záruky (např. v případě mandátu ELM).
Z dostupných údajů o čistých ztrátách za dobu trvání vyčíslených k 31. prosinci 2023, které se týkají rozpočtových záruk platných k tomuto datu, lze vyvodit tyto závěry:
·V případě fondu EFSI ukazují výsledky analýzy rizik provedené na základě modelu úvěrového rizika pro dluhové operace v rámci okna pro infrastrukturu a inovace 38 a na základě odborného posudku pro kapitálové produkty a dluhové produkty jak u okna pro infrastrukturu a inovace, tak u okna pro malé a střední podniky na hodnotu VaR ve výši 7,4 miliardy EUR při 95% míře jistoty za dobu trvání. Tato hodnota VaR je plně pokryta v současnosti dostupnými rezervami v rámci fondu EFSI ve výši 9,2 miliardy EUR 39 .
·Pokud jde o fond EFSD, výsledky analýzy rizik ukazují na hodnotu VaR za dobu trvání ve výši 700,7 milionu EUR při požadované 90% míře jistoty za dobu trvání. Tato částka je plně pokryta tržní hodnotou podfondu EFSD společného rezervního fondu na konci roku 2023 (765 milionů EUR).
·V několika mandátech programu ELM došlo k určitému zhoršení hlavních ukazatelů úvěrového rizika, což je částečně způsobeno tím, že součástí programu ELM jsou starší ukrajinské expozice ve výši 2,3 miliardy EUR 40 . Výsledky analýzy rizik ukazují na hodnotu VaR ve výši 3,2 miliardy EUR při 90% míře jistoty po celou dobu trvání záruky, což převyšuje odpovídající poměrnou tvorbu rezerv v podfondu společného rezervního fondu (2,3 miliardy EUR). V této souvislosti je třeba zdůraznit, že ELM je starý nástroj bez předem definované míry jistoty, který se řídí specifickými pravidly pro nedostatečnou a nadměrnou tvorbu rezerv. Podfond GFEA (jehož je ELM součástí) je v případě, že tvorba rezerv klesne pod 9 % vyplacených a dosud nesplacených zaručených částek, doplňován v ročních intervalech. ELM se navíc skládá z amortizovaných úvěrů s dlouhými lhůtami splatnosti, v nichž mají ztráty tendenci proměňovat se ve skutečné ztráty pozvolna.
·Pokud jde o Program InvestEU a fond EFSD+, vzhledem k tomu, že tyto programy jsou stále v počáteční fázi a první operace byly podepsány v roce 2022, je předčasné vyvozovat jakékoli závěry o přiměřenosti tvorby rezerv.
c) Posouzení udržitelnosti úvěrů, k nimž se vytvářejí opravné položky, poskytovaných třetím zemím
Portfolio nesplacených úvěrů makrofinanční pomoci třetím zemím tvoří půjčky diverzifikovanému souboru: i) kandidátských a potenciálních kandidátských zemí EU; ii) zemí a území, na které se vztahuje evropská politika sousedství, a iii) dalších třetích zemí, které hrají rozhodující roli v oblasti regionální stability, mají pro EU strategický význam a jsou jí politicky, hospodářsky a geograficky blízké.
Aspekty uvedené ve třech odrážkách níže podporují trvající adekvátnost celkové cílové 9% míry tvorby rezerv k úvěrům makrofinanční pomoci:
·ekonomická situace příjemců makrofinanční pomoci (s ohledem na faktory, jako je HDP na obyvatele, relativní vyspělost ekonomiky, blízkost k ekonomice EU atd.),
·podmínky pro poskytnutí úvěrů makrofinanční pomoci spočívající v uspokojivých výsledcích provádění programu MMF, které poskytují důvěru ve finanční životaschopnost třetí země a v úplné splacení finančních prostředků EU,
·posouzení hospodářské situace příjemců makrofinanční pomoci a nedávného makroekonomického vývoje v partnerských zemích, které ukázalo, že v roce 2023 většina zemí vykázala po skončení pandemie COVID-19 solidní oživení. Útočná válka Ruska proti Ukrajině však zvýšila hospodářskou nejistotu, prohloubila energetickou krizi a přispěla k vysoké potravinové a energetické inflaci v daném regionu. Geopolitické vyhlídky příjemců nacházejících se na Blízkém východě se dále zhoršily po konfliktu v pásmu Gazy v důsledku teroristického útoku Hamásu v říjnu 2023, ačkoli hospodářský dopad (prostřednictvím obchodu, cestovního ruchu a spotřeby) na region celkově je zatím omezený.
Pokud jde o riziko likvidity, je třeba mít na paměti, že současná struktura úvěrů makrofinanční pomoci, jejich splatnost a splátky od příjemců jsou v rámci současného a následujících víceletých finančních rámců dobře rozloženy, čímž se snižuje rozsah rizika pro rozpočet EU v případě zpoždění nebo selhání.
|
Rámeček 1: Podmíněné závazky EU vyplývající z finanční podpory EU Ukrajině – hlavní vývoj v roce 2024 EU od ruské invaze na Ukrajinu v roce 2022 Ukrajině důsledně poskytuje silnou politickou, hospodářskou, vojenskou, finanční a humanitární podporu. Úplný soubor přímých a nepřímých expozic vůči Ukrajině (kapitálových) v rámci stávajících programů k 30. červnu 2024 je uveden v tabulce 6 níže. Hlavním nástrojem pro poskytování finanční podpory Ukrajině na období 2024–2027 je Nástroj pro Ukrajinu s celkovou kapacitou až 50 miliard EUR na období 2024–2027. Podpora bude poskytována ve formě půjček, grantů a záruk na základě tří pilířů popsaných níže. ·Pilíř 1 (Podpora Ukrajině prostřednictvím Plánu pro Ukrajinu): tento pilíř zahrnuje poskytnutí finanční pomoci Ukrajině v celkové výši 38,27 miliardy EUR, jejíž součástí jsou jak granty (5,27 miliardy EUR), tak úvěry (33 miliard EUR). Úvěry poskytované v rámci Nástroje pro Ukrajinu jsou stejně jako úvěry poskytované v rámci balíčku makrofinanční pomoci plus financovány prostřednictvím výpůjček a zajištěny „manévrovacím prostorem“. ·Pilíř 2 (Investiční rámec pro Ukrajinu): tento pilíř s téměř 7 miliardami EUR z rozpočtu EU je zaměřen na přilákání a mobilizaci veřejných a soukromých investic pro obnovu a rekonstrukci Ukrajiny. K provádění pilíře 2 je vytvořena Záruka pro Ukrajinu ve výši 7,8 miliardy EUR s mírou tvorby rezerv 70 % (a 1,51 miliardy EUR je k dispozici pro kombinované financování). ·Pilíř 3 (nevratná podpora ve výši 4,6 miliardy EUR): tento pilíř bude mimo jiné pokrývat subvenci úrokových sazeb pro úvěry mimořádné makrofinanční pomoci a pro úvěry poskytnuté v rámci pilíře I. Úvěry v rámci Nástroje pro Ukrajinu jsou poskytovány s vysokou mírou zvýhodnění vzhledem k subvenci úrokových sazeb a dlouhé lhůtě splatnosti 35 let s desetiletou odkladnou lhůtou. Tím se sníží roční zátěž ukrajinských veřejných financí a zároveň se minimalizují rizika pro rozpočet EU. V první polovině roku 2024 byly v rámci Nástroje pro Ukrajinu vyplaceny úvěry v celkové výši 7,9 miliardy EUR (4,5 miliardy EUR v březnu, 1,5 miliardy EUR v dubnu a 1,9 miliardy EUR v červnu). Kromě toho byly v první polovině roku 2024 v rámci Záruky pro Ukrajinu podepsány záruční dohody na podporu operací na Ukrajině v celkové hodnotě 940 milionů EUR. Rozpočtové krytí podmíněných závazků vyplývajících z úvěrů Ukrajině od roku 2023 je zajištěno rozpočtovým manévrovacím prostorem (o němž pojednává následující oddíl). Na úvěry poskytnuté Ukrajině koncem roku 2022 (makrofinanční pomoc ve výši 6 miliard EUR a přesměrované úvěry pod mandátem ELM ve výši 1,59 miliardy EUR) se vztahuje rozpočtové krytí ve výši 70 % 41 . V souladu s článkem 13 rozhodnutí o makrofinanční pomoci II Komise na konci června 2024 přezkoumala přiměřenost 70% míry tvorby rezerv v kontextu zprávy podle čl. 41 odst. 5 a dospěla k závěru, že pro posuzované období neexistují žádné nové trvalé a významné prvky dostatečné pro to, aby odůvodňovaly změnu míry tvorby rezerv ve výši 70 %. Tento závěr vycházel z kvalitativního i kvantitativního posouzení rizik na konci roku 2023 42 . Nejnovější hodnocení MMF potvrzuje, že zachování této úrovně tvorby rezerv je obezřetný přístup 43 44 . |
Tabulka 6: Nesplacené přímé a nepřímé expozice vůči Ukrajině (kapitálové) v rámci stávajících programů (k 30. červnu 2024) (v milionech EUR)
|
Přímé expozice |
Zůstatek |
Rozpočtové krytí |
|
Starší úvěry MFA |
3 810 |
9 % |
|
Starší úvěry Euratomu |
300 |
9 % |
|
Nouzová MFA |
1 200 |
9 % |
|
Mimořádná MFA I + II |
6 000 |
9 % (+61 % záruk členských států) |
|
MFA+ |
18 000 |
Manévrovací prostor |
|
Nástroj pro Ukrajinu – pilíř I |
7 890 |
Manévrovací prostor |
|
Celkem |
37 200 |
|
|
Nepřímé expozice |
||
|
Úvěry pod mandátem ELM vyplacené před únorem 2022 |
1 708 |
9 % |
|
První balíček EIB pod mandátem ELM |
668 |
9 % |
|
Druhý balíček EIB pod mandátem ELM |
1 338 |
70 % |
|
Úvěry EBRD v rámci EFSD |
103 |
50 % |
|
Záruka pro Ukrajinu |
940 |
70 % |
|
Celkem |
4 757 |
3.3Posouzení udržitelnosti podmíněných závazků zajištěných manévrovacím prostorem
Kapacita rozpočtu EU reagovat na situaci, kdy se reálně projeví expozice vyplývající z podmíněných závazků zajištěných manévrovacím prostorem, se posuzuje pomocí rámce uvedeného v bodě 3.1 výše.
U závazků NGEU byl strop vlastních zdrojů zvýšen o 0,6 % HND EU výhradně za účelem zajištění těchto emisí. Tím je zajištěno, že EU má prostředky ke splácení úroků a jistiny dluhu emitovaného na financování nevratné podpory NGEU (grantů poskytovaných v rámci Nástroje pro oživení a odolnost) a úvěrů v rámci Nástroje pro oživení a odolnost členským státům. Vzhledem k tomu, že dluh vztahující se k nevratné podpoře bude splácen prostřednictvím částek zahrnutých do budoucího ročního rozpočtového plánování, představují podmíněné závazky pouze úvěry v rámci Nástroje pro oživení a odolnost.
Manévrovací prostor je proto vypočítán včetně celkových závazků NGEU, ale analýza citlivosti uvedená v tomto oddíle se zaměřuje konkrétně na realizaci podmíněných závazků vyplývajících z úvěrů v rámci Nástroje pro oživení a odolnost v souladu s požadavky čl. 213 odst. 3 finančního nařízení.
Prvním krokem je stanovení základního scénáře (referenční úroveň), který odpovídá očekávanému vývoji výdajů a finanční kapacity EU v nadcházejících letech. Pro období do roku 2027 je v souladu s návrhem rozpočtu na rok 2025 a dlouhodobou prognózou budoucího přítoku a odtoku prostředků rozpočtu EU.
Pro období 2028–2029 se použije jednoduchá extrapolace, přičemž se vychází z průměrných ročních plateb v období 2021–2027 zvýšených o míru růstu HND EU. Jedná se pouze o mechanickou extrapolaci, která se provádí proto, aby v této zprávě poskytla dostatečně dlouhý horizont analýzy. V žádném případě by neměla být považována za předjímání návrhu víceletého finančního rámce po roce 2027. Tyto extrapolace předpokládají lineární splácení dluhu NGEU emitovaného v letech 2021–2023 počínaje rokem 2028.
Bez současného rozpočtového roku činí manévrovací prostor pro krytí stávajících a nových podmíněných závazků v období 2025–2029 v průměru přibližně 106,3 miliardy EUR ročně, pokud jde o rozpětí v rámci stropu vlastních zdrojů ve výši 1,4 % HND EU, a přibližně 111,7 miliardy EUR ročně pro dočasný strop ve výši 0,6 % HND EU.
Po stanovení základního scénáře posoudí čtyři doplňkové zátěžové testy udržitelnost stávajících podmíněných závazků v rámci extrémních scénářů v období 2024–2029. Další podrobnosti o těchto čtyřech zátěžových testech jsou uvedeny v následujících odstavcích.
1)Zátěžový test ekonomiky. V základním scénáři se HND EU řídí prognózami reálného růstu a inflace uvedenými v evropské hospodářské prognóze Komise z jara 2024 45 . U zátěžového testu jsou předpokládané nominální míry růstu nižší než referenční úroveň o jeden procentní bod za každý rok vykazovaného období 46 .
Tím se snižuje nominální hodnota stropu vlastních zdrojů, a tedy i dostupný manévrovací prostor, o 8,2 miliardy EUR ročně v případě částek „nezahrnutých do rozpočtu“ (manévrovacího prostoru) v rámci trvalého stropu vlastních zdrojů a o 5,2 miliardy EUR v rámci dočasného stropu pro NGEU v období 2025–2029.
2)Zátěžový test na příjmové straně rozpočtu. Tento extrémní scénář posuzuje, zda by manévrovací prostor byl dostatečný, pokud by se ve stejnou chvíli realizovaly veškeré podmíněné závazky zajištěné manévrovacím prostorem. V praxi by to znamenalo, že všechny země, které využívají programy finanční pomoci, by při splatnosti neuhradily své splátky. Uvedené částky odrážejí splátkové kalendáře na konci roku 2023 (viz tabulka 5 výše).
Jedná se o mimořádně nepravděpodobný scénář, který nezohledňuje všechna opatření, která může Komise přijmout, aby se takové situaci vyhnula (např. úprava splátkového kalendáře a aktivní řízení hotovosti). Podle tohoto scénáře by se manévrovací prostor v rámci trvalého stropu vlastních zdrojů snížil v průměru o 10,5 miliardy EUR ročně. Podmíněné závazky vyplývající z úvěrů v rámci Nástroje pro oživení a odolnost v rámci NGEU by byly v posuzovaném období malé (přibližně 0,9 miliardy EUR ročně v podobě úrokových plateb), protože splácení jistiny úvěrů v rámci Nástroje pro oživení a odolnost začne až v roce 2032.
3)Zátěžový test na výdajové straně rozpočtu. Podle tohoto scénáře se výdaje v rámci víceletého finančního rámce prognózují ve výši jejich teoretického maxima (tj. maximálních možných stropů pro platby VFR a všechny jednotlivé zvláštní nástroje, včetně rezervy pro Ukrajinu). Je důležité zdůraznit, že: i) to neodráží prognózu zdola nahoru a nesouvisí to s reálnými očekáváními ohledně vývoje plateb EU a ii) na výdajové straně rozpočtu je rozhodnutí o zvýšení výdajů (v rámci stropů VFR) podmíněno návrhem Komise a schválením Evropským parlamentem a Radou.
Podobně se pro období 2028–2029 použije jednoduchá lineární projekce současných stropů plateb do budoucnosti s využitím prognózy růstu HND, aniž by byl dotčen příští návrh víceletého finančního rámce, který bude rovněž obsahovat strop pro platby. Pokud jde o rozpočtové výdaje na splnění závazků týkajících se nevratné podpory NGEU, ve víceletém finančním rámci na období 2021–2027 není stanoven žádný konkrétní výdajový strop. Pokud jde o splácení dluhu NGEU, předpokládá se tedy v tomto zátěžovém testu, že všechny emise NGEU se splatností v daném roce budou splaceny. V této hypotetické situaci se proto nepočítá s plánovanou konverzí dluhu 47 .
Tento zátěžový test ukazuje, že manévrovací prostor je dostatečný i v případě, že výdaje dosáhnou teoretického maxima. Výsledný manévrovací prostor v rámci trvalého stropu vlastních zdrojů by činil v průměru 85,3 miliardy EUR, tj. o 12,9 miliardy EUR méně než v základním scénáři. Manévrovací prostor v rámci dočasného stropu vlastních zdrojů ve výši 0,6 % HND EU, který zaručuje emise NGEU, by se v období 2025–2029 snížil v průměru o 19,5 miliardy EUR ročně na průměrnou úroveň 92,2 miliardy EUR.
4)Kombinovaný zátěžový test týkající se hospodářských podmínek, příjmů a výdajů. Jedná se o extrémní scénář, který kombinuje všechny nepříznivé scénáře popsané ve třech výše uvedených bodech. Manévrovací prostor v rámci trvalého stropu v období 2025–2029 by se snížil v průměru na 66,7 miliardy EUR a v případě dočasného stropu na 86,1 miliardy EUR. Zdá se, že tyto částky představují velkou bezpečnostní rezervu pro finanční kapacitu EU pokrýt své závazky (vyplývající jak z operací mimo NGEU, tak z operací NGEU).
Podrobné výsledky pro referenční úroveň a scénáře zátěžových testů jsou uvedeny v příloze a shrnuty na obrázcích 3 a 4 níže.
Obrázek 3: Strop vlastních zdrojů a potřeby vlastních zdrojů v rámci referenční úrovně a v rámci kombinace zkoušek citlivosti u trvalého stropu 1,4 % HND EU.
Obrázek 4: Strop vlastních zdrojů a potřeby vlastních zdrojů v rámci referenční úrovně a v rámci kombinace zkoušek citlivosti u dočasného stropu 0,6 % HND EU.
4.Závěry
Na konci roku 2023 rozpočet EU podporoval více než 255 miliard EUR podmíněných závazků vyplývajících z úvěrů poskytnutých členským státům a třetím zemím. Z toho 221 miliard EUR připadá na úvěry členským státům EU a 34 miliard EUR na úvěry třetím zemím. Dalších 108 miliard EUR podmíněných závazků navíc vyplývá z investičních záruk poskytnutých v rámci programů ELM, EFSI, EFSD, InvestEU a EFSD+.
Rizika, že tyto úvěry nebudou přijímajícími zeměmi splaceny nebo že bude požadováno čerpání záruk, jsou pečlivě řízena prostřednictvím komplexního rámce pro řízení rizik, jenž u některých kategorií podmíněných závazků obsahuje vyčlenění rozpočtových zdrojů na krytí možných ztrát s dostatečně konzervativní mírou jistoty.
S ohledem na četné záruky poskytnuté v rámci EU pro monitorování a řízení rizik v souvislosti s podmíněnými závazky, k nimž byly vytvořeny rezervy, i s podmíněnými závazky zajištěnými manévrovacím prostorem a s ohledem na posouzení udržitelnosti uvedené v této zprávě je možné vyvodit tři hlavní závěry. Tyto závěry jsou uvedeny v následujících třech odstavcích s odrážkami.
·Rizika vyplývající z nástrojů, pro které se tvoří rezervy (tj. rozpočtových záruk a finanční pomoci třetím zemím), jsou pečlivě řízena a jsou vytvořeny odpovídající rezervy. Toto posouzení zohledňuje: i) údaje o minulém nesplácení a očekávaných ztrátách; ii) platná opatření, která mají zajistit, aby ztráty nepřekračovaly předem stanovené úrovně tolerance, a iii) a rozpočtové rezervy, jež jsou k dispozici ke krytí možných plateb.
·Finanční kapacita EU podle stávajícího právního rámce (tj. rozhodnutí o vlastních zdrojích a nařízení o VFR) je z velké části dostatečná k pokrytí vzniku ztrát, ke kterým může v období od nynějška do konce roku 2029 dojít v souvislosti s úvěry zajištěnými manévrovacím prostorem, a to podle mechanických extrapolací úrovně výdajů po roce 2027. Za období 2025–2029 činí manévrovací prostor pro krytí těchto podmíněných závazků v průměru přibližně 106,3 miliardy EUR ročně, pokud jde o rozpětí v rámci stropu vlastních zdrojů ve výši 1,4 % HND EU, a přibližně 111,7 miliardy EUR ročně pro dočasný strop ve výši 0,6 % HND EU. Tento manévrovací prostor může být použit k pokrytí mimořádných čerpání příjmů k financování nepředvídaných výdajů nebo k úhradě všech stávajících i případných podmíněných závazků, u nichž by mohlo dojít k jejich realizaci.
·Manévrovací prostor má dostatečný finanční základ na to, aby zajišťoval robustnost finančního systému EU a jeho úvěruschopnost i v případě extrémně nepříznivého scénáře, který kombinuje nepříznivé dopady na hospodářské podmínky, příjmy a výdaje. V případě takového nepříznivého scénáře by zbývající manévrovací prostor v rámci stropu vlastních zdrojů ve výši 1,4 % HND EU činil v období 2025–2029 v průměru 66,7 miliardy EUR ročně a v rámci dočasného stropu ve výši 0,6 % HND EU v období 2025–2029 v průměru 86,1 miliardy EUR ročně. Tyto částky představují bezpečnostní rezervu pro případ dalších negativních hospodářských otřesů, potenciálních nových potřeb a podmíněných závazků vyplývajících jak z operací mimo NGEU, tak z operací NGEU.
5.Přílohy:
Udržitelnost a manévrovací prostor, pokud jde o trvalý strop vlastních zdrojů
(v miliardách EUR, v běžných cenách)
|
2025 |
2026 |
2027 |
2028 |
2029 |
||
|
Referenční úroveň |
||||||
|
Strop vlastních zdrojů (1,4 % HND) |
a |
257,9 |
267,0 |
275,9 |
285,0 |
293,9 |
|
Vlastní zdroje na financování rozpočtu (bez NGEU) |
b |
143,2 |
177,9 |
189,0 |
166,1 |
171,8 |
|
Manévrovací prostor v rámci trvalého stropu |
a–b |
114,7 |
89,1 |
86,9 |
118,8 |
122,1 |
|
Zátěžové testy |
||||||
|
1) Zátěžový test ekonomiky |
||||||
|
Strop vlastních zdrojů (1,4 % HND) |
a |
255,4 |
261,8 |
267,9 |
274,0 |
279,7 |
|
Vlastní zdroje na financování rozpočtu (bez NGEU) |
b |
143,2 |
177,9 |
189,0 |
166,1 |
171,8 |
|
Manévrovací prostor |
a–b |
112,2 |
83,9 |
78,9 |
107,8 |
108,0 |
|
2) Zátěžový test na straně příjmů |
||||||
|
Strop vlastních zdrojů (1,4 % HND) |
a |
257,9 |
267,0 |
275,9 |
285,0 |
293,9 |
|
Vlastní zdroje na financování rozpočtu (bez NGEU) |
b |
143,2 |
177,9 |
189,0 |
166,1 |
171,8 |
|
Mimořádné vlastní zdroje na krytí úvěrových ztrát nesouvisejících s NGEU (*) |
c |
9,5 |
14,0 |
6,2 |
11,9 |
10,7 |
|
Manévrovací prostor |
a–b–c |
105,2 |
75,1 |
80,7 |
106,9 |
111,4 |
|
3) Zátěžový test na straně výdajů |
||||||
|
Strop vlastních zdrojů (1,4 % HND) |
a |
257,9 |
267,0 |
275,9 |
285,0 |
293,9 |
|
Vlastní zdroje na financování rozpočtu (bez NGEU) |
b |
143,2 |
177,9 |
189,0 |
166,1 |
171,8 |
|
Dodatečné vlastní zdroje (až do maximální výše stropu VFR a do maximální výše zvláštních nástrojů) (**) |
c |
40,5 |
19,5 |
14,5 |
14,9 |
15,8 |
|
Manévrovací prostor |
a–b–c |
74,3 |
69,6 |
72,4 |
104,0 |
106,3 |
|
4) Kombinovaný negativní/nepříznivý otřes |
||||||
|
Strop vlastních zdrojů (1,4 % HND) |
a |
255,4 |
261,8 |
267,9 |
274,0 |
279,7 |
|
Vlastní zdroje na financování rozpočtu (bez NGEU) |
b |
143,2 |
177,9 |
189,0 |
166,1 |
171,8 |
|
Dodatečné vlastní zdroje (až do maximální výše stropu VFR a do maximální výše zvláštních nástrojů) |
c |
40,5 |
19,5 |
14,5 |
14,9 |
15,8 |
|
Mimořádné vlastní zdroje na krytí úvěrových ztrát nesouvisejících s NGEU |
d |
9,5 |
14,0 |
6,2 |
11,9 |
10,7 |
|
Manévrovací prostor |
a–b–c–d |
62,2 |
50,4 |
58,2 |
81,1 |
81,5 |
(*) Zahrnuje úvěrovou podporu prostřednictvím mechanismu EFSM, systému podpory platební bilance, SURE a MFA+. Posouzení rizik spojené s nástrojem SURE zohledňuje zvláštní protizáruku poskytnutou všemi členskými státy ve výši 25 % maximální částky finanční pomoci.
(**) Výdaje se prognózují ve výši teoretického maxima pro: 1) strop plateb VFR na období 2025–2027 48 , 2) budoucí úpravy až do možné maximální výše v každém jednotlivém roce 49 a 3) roční stropy zvláštních tematických nástrojů (Evropský fond pro přizpůsobení se globalizaci, rezerva na solidaritu a pomoc při mimořádných událostech a rezerva na vyrovnání se s důsledky brexitu), nástroje pružnosti a rezervy pro Ukrajinu.
Udržitelnost a manévrovací prostor, pokud jde o dočasný strop vlastních zdrojů
(v miliardách EUR, v běžných cenách)
|
|
2025 |
2026 |
2027 |
2028 |
2029 |
|
|
Referenční úroveň |
||||||
|
Strop vlastních zdrojů (0,6 % HND) |
a |
110,5 |
114,4 |
118,3 |
122,1 |
125,9 |
|
Vlastní zdroje na financování NGEU (*) |
b |
5,2 |
3,7 |
5 |
9,5 |
9,3 |
|
Manévrovací prostor |
a–b |
105,4 |
110,7 |
113,3 |
112,6 |
116,6 |
|
Zátěžové testy |
||||||
|
1) Zátěžový test ekonomiky |
||||||
|
Strop vlastních zdrojů (0,6 % HND) |
a |
109 |
111,1 |
113,2 |
115,2 |
117,1 |
|
Vlastní zdroje na financování NGEU |
b |
5,2 |
3,7 |
5 |
9,5 |
9,3 |
|
Manévrovací prostor |
a–b |
103,8 |
107,4 |
108,2 |
105,7 |
107,7 |
|
2) Zátěžový test na straně příjmů |
||||||
|
Strop vlastních zdrojů (0,6 % HND) |
a |
110,5 |
114,4 |
118,3 |
122,1 |
125,9 |
|
Vlastní zdroje na financování NGEU |
b |
5,2 |
3,7 |
5 |
9,5 |
9,3 |
|
Mimořádné vlastní zdroje na krytí úvěrových ztrát souvisejících s NGEU (splatné úhrady úvěrů v rámci NGEU) |
c |
0,9 |
0,9 |
0,9 |
0,9 |
0,9 |
|
Manévrovací prostor |
a–b–c |
104,5 |
109,8 |
112,4 |
111,7 |
115,7 |
|
3) Zátěžový test na straně výdajů |
||||||
|
Strop vlastních zdrojů (0,6 % HND) |
a |
110,5 |
114,4 |
118,3 |
122,1 |
125,9 |
|
Vlastní zdroje na financování NGEU |
b |
5,2 |
3,7 |
5 |
9,5 |
9,3 |
|
Dodatečné vlastní zdroje pro NGEU (splatné emise, bez úvěrových ztrát a rozpočtovaných částek) |
c |
17,2 |
26,5 |
15,8 |
21,2 |
16,9 |
|
Manévrovací prostor |
a–b–c |
88,2 |
84,2 |
97,5 |
91,4 |
99,7 |
|
4) Kombinovaný negativní/nepříznivý otřes |
||||||
|
Strop vlastních zdrojů (0,6 % HND) |
a |
109 |
111,1 |
113,2 |
115,2 |
117,1 |
|
Vlastní zdroje na financování NGEU |
b |
5,2 |
3,7 |
5 |
9,5 |
9,3 |
|
Dodatečné vlastní zdroje pro NGEU (splatné emise, bez úvěrových ztrát a rozpočtovaných částek) |
c |
17,2 |
26,5 |
15,8 |
21,2 |
16,9 |
|
Mimořádné vlastní zdroje na krytí úvěrových ztrát NGEU |
d |
0,9 |
0,9 |
0,9 |
0,9 |
0,9 |
|
Manévrovací prostor |
a–b–c–d |
85,6 |
80 |
91,5 |
83,6 |
90,0 |
(*) Pro rok 2025 částka odráží prostředky na závazky v návrhu rozpočtu na rok 2025. Pro roky 2026 a 2027 odpovídají částky finančnímu plánu rozpočtové položky EURI. Částky pro roky 2028 a 2029 vycházejí z technické extrapolace zahrnující lineární splácení jistiny dluhu NGEU emitovaného v letech 2021–2023 na nevratnou podporu.
Podrobnosti o posouzení rizik viz zpráva podle čl. 41 odst. 5.