EURÓPSKA KOMISIA
V Bruseli28. 10. 2024
COM(2024) 507 final
SPRÁVA KOMISIE
EURÓPSKEMU PARLAMENTU A RADE
o podmienených záväzkoch vyplývajúcich z rozpočtových záruk a finančnej pomoci a o udržateľnosti týchto podmienených záväzkov
Situácia k 31. decembru 2023
Obsah
1.Úvod
2.Analýza rôznych zdrojov podmienených záväzkov
2.1Rozpočtové záruky
2.2Úvery na finančnú pomoc poskytnuté tretím krajinám
2.3Úvery, pri ktorých sa využíva manévrovací priestor
2.4Prehľad podmienených záväzkov na konci roka 2023
3.Posúdenie udržateľnosti podmienených záväzkov EÚ
3.1Rámec posudzovania
3.2Posúdenie udržateľnosti podmienených záväzkov, na ktoré sa tvoria rezervy
3.3Posúdenie udržateľnosti podmienených záväzkov, pri ktorých sa využíva manévrovací priestor
4.Závery
5.Prílohy:
Udržateľnosť a manévrovací priestor vzhľadom na stály strop vlastných zdrojov
Udržateľnosť a manévrovací priestor vzhľadom na dočasný strop vlastných zdrojov
1.Úvod
Táto správa sa predkladá v súlade s požiadavkami článku 256 nariadenia o rozpočtových pravidlách a mala by sa vykladať v spojení:
·s pracovným dokumentom XI, ktorý je sprievodným dokumentom k návrhu rozpočtu na rozpočtový rok 2025 a v ktorom sa uvádzajú podrobné informácie o rozpočtových zárukách EÚ (článok 41 ods. 5 správy), a
·so správou o dlhodobej prognóze budúcich peňažných tokov do rozpočtu EÚ a z rozpočtu EÚ, v ktorej sa uvádza prognóza dostupnej finančnej kapacity EÚ v rokoch 2025 – 2029 po zohľadnení plánovaných rozpočtových výdavkov.
Cieľom tejto správy je poskytnúť prehľad o výške a zložení podmienených záväzkov, na ktoré sa tvoria rezervy, ako aj podmienených záväzkov, pri ktorých sa využíva manévrovací priestor, uhrádzaných z rozpočtu EÚ k 31. decembru 2023. Podmienené záväzky sú potenciálne finančné záväzky, ktoré vyplývajú z existujúcich záväzných záväzkov alebo minulých udalostí
. To, či tieto podmienené záväzky povedú k skutočnému čerpaniu prostriedkov z rozpočtu EÚ a aká bude úroveň takéhoto čerpania, bude závisieť od budúcich udalostí, ktoré nemožno predvídať ex ante.
Na konci roka 2023 bol rozpočet EÚ vystavený podmieneným záväzkom vo výške viac ako 255 miliárd EUR (206 miliárd EUR na konci roka 2022) v súvislosti s úvermi poskytnutými členským štátom (221 miliárd EUR) a tretím krajinám (34 miliárd EUR) a viac ako 108 miliárd EUR (106 miliárd EUR na konci roka 2022) v súvislosti s rozpočtovými zárukami poskytnutými v rámci Európskeho fondu pre strategické investície (EFSI), Programu InvestEU, mandátu na poskytovanie vonkajších úverov (ELM), Európskeho fondu pre udržateľný rozvoj (EFSD)a EFSD+. Rastúci trend výšky podmienených záväzkov sa spomalil, pričom v roku 2023 sa zvýšil o 16 % v porovnaní so 40 % nárastom zaznamenaným v roku 2022.
Veľká časť tohto zvýšenia pochádza z dodatočného vyplatenia úverov členským štátom v rámci Mechanizmu na podporu obnovy a odolnosti a z mimoriadnej finančnej pomoci Ukrajine [prostredníctvom nástroja makrofinančnej pomoci (MFA)+].
V tejto správe sa uvádza aj posúdenie dlhodobej udržateľnosti podmienených záväzkov na základe kvalitatívnych a kvantitatívnych faktorov vrátane stresového testovania. Toto posúdenie udržateľnosti sa vykonáva porovnaním podmienených záväzkov:
·s trhovou hodnotou existujúcich rezerv držaných v príslušných zložkách spoločného rezervného fondu (SRF), ktorú Komisia stanovila pre podmienené záväzky, na ktoré sa tvoria rezervy, t. j. tie, ktoré vyplývajú z rozpočtových záruk a finančnej pomoci tretím krajinám,
·s limitmi stropu vlastných zdrojov a dostupným manévrovacím priestorom pre podmienené záväzky, pri ktorých sa využíva manévrovací priestor.
Hlavným záverom analýzy udržateľnosti na konci roka 2023 je, že rozpočet EÚ má primerané zdroje na riešenie potenciálneho vzniku podmienených záväzkov.
·V prípade podmienených záväzkov vyplývajúcich z rozpočtových záruk a finančnej pomoci tretím krajinám je tvorba rezerv, ktorá je k dispozícii na konci roka 2023, primeraná vzhľadom na požiadavky stanovené v príslušných právnych rámcoch.
·Finančná kapacita EÚ je podľa existujúceho právneho rámca [t. j. rozhodnutie o vlastných zdrojoch a nariadenie o viacročnom finančnom rámci (VFR) na roky 2021 – 2027] dostatočná na konci roka 2023 na krytie existujúcich záväzkov EÚ v súvislosti s výdavkovými programami, ako aj finančnými trhmi (v prípade dlhu emitovaného v rámci programov finančnej pomoci členským štátom a nástroja makrofinančnej pomoci+), a to aj za mimoriadne nepriaznivých okolností. Inými slovami, v súvislosti s týmto manévrovacím priestorom existujú dostatočné zdroje na zabezpečenie spoľahlivosti finančného systému EÚ a jeho úverovej spoľahlivosti aj v prípade mimoriadne negatívneho scenára, v ktorom sa spájajú nepriaznivé vplyvy z hľadiska hospodárskych podmienok, príjmov a výdavkov.
Riadenie a monitorovanie rizík vyplývajúcich z podmienených záväzkov sa vykonáva prostredníctvom horizontálneho rámca v rámci Komisie vrátane rozsiahlych opatrení a záruk, ktoré môže Komisia použiť na ochranu rozpočtu EÚ pred potenciálnymi stratami vyplývajúcimi z podmienených záväzkov. V tomto rámci zohráva dôležitú úlohu Riadiaci výbor pre podmienené záväzky. V roku 2023 sa Riadiaci výbor pre podmienené záväzky stretol štyrikrát, aby okrem iného posúdil vývoj objemu a rizikového profilu expozícií voči Blízkemu východu a Ukrajine. V súvislosti s Ukrajinou slúžil Riadiaci výbor pre podmienené záväzky ako platforma na prípravu procesu preskúmania primeranosti miery tvorby rezerv na osobitné záväzky voči Ukrajine (ako je stanovené v článku 13 rozhodnutia o makrofinančnej pomoci II).
V tejto správe sa mapujú tri rôzne kategórie podmienených záväzkov (rozpočtové záruky, úvery poskytnuté tretím krajinám a úvery, pri ktorých sa využíva manévrovací priestor), následne sa uvádza posúdenie ich udržateľnosti vzhľadom na príslušné zdroje rozpočtového krytia.
2.Analýza rôznych zdrojov podmienených záväzkov
2.1Rozpočtové záruky
Ide o záruky poskytované rôznym implementujúcim partnerom v rámci mandátov ELM, EFSI, InvestEU a EFSD+. EÚ v rámci všetkých týchto nástrojov poskytuje implementujúcim partnerom záruky na krytie podielu potenciálnych strát a nákladov
vyplývajúcich z ich operácií financovania a investičných operácií (t. j. dlhové alebo kapitálové operácie).
Týchto päť záručných programov má rôzne geografické zameranie, ktoré ovplyvňuje riziká, ktoré nesú. EFSI a InvestEU pomáhajú prekonať investičné medzery v Európskej únii. ELM, EFSD a EFSD+ sú súčasťou vonkajších politík Európskej únie a podporujú investície v tretích krajinách (pričom ELM a investičné okno 1 EFSD+ sa zameriavajú najmä na protistrany, ktorými sú štáty, zatiaľ čo otvorená architektúra a investičné okno 4 EFSD a EFSD+ sa zameriavajú najmä na súkromné operácie).
a) Rozpočtové záruky na podporu investícií mimo EÚ
Najstaršou rozpočtovou zárukou je záruka poskytnutá v rámci ELM. Jej základným účelom je posilniť schopnosť Európskej investičnej banky (EIB) vykonávať finančné operácie v rizikovejších prostrediach mimo EÚ v oblastiach, ako je rozvoj miestneho súkromného sektora a rozvoj sociálno-ekonomickej infraštruktúry.
V roku 2017 sa zaviedla záruka EFSD na podporu investícií a zlepšenie prístupu k financovaniu najmä v Afrike a krajinách európskeho susedstva a na pomoc týmto krajinám pri dosahovaním cieľov OSN v oblasti udržateľného rozvoja.
Na základe skúseností s ELM a EFSD bol na obdobie VFR na roky 2021 – 2027 zriadený EFSD+ ako integrovaný finančný balík, ktorý poskytuje finančnú kapacitu subsaharskej Afrike, Ázii a tichomorskému regiónu, Latinskej Amerike, Karibiku a krajinám európskeho susedstva a krajinám zapojeným do procesu rozširovania v oblastiach, ako je i) znižovanie sociálno-ekonomických nerovností; ii) udržateľný a inkluzívny rast; iii) adaptácia na zmenu klímy a zmiernenie zmeny klímy; iv) ochrana a riadenie životného prostredia; a v) vytváranie pracovných miest.
b) Rozpočtové záruky na podporu investícií v rámci EÚ
EFSI bol zriadený v roku 2015 s cieľom napraviť problém dlhodobého poklesu súkromných investícií v EÚ po finančnej kríze. Má formu rozpočtovej záruky pre skupinu EIB vo výške 26 miliárd EUR z rozpočtu EÚ, ktorú dopĺňajú pridelené prostriedky z vlastných zdrojov EIB vo výške 7,5 miliardy EUR.
V rámci VFR na roky 2021 – 2027 sa v Programe InvestEU spájajú činnosti predtým vykonávané v rámci EFSI a niekoľkých ďalších finančných nástrojov. Implementujúcim partnerom okrem skupiny EIB sa tak poskytol aj prístup k časti celkovej záruky EÚ na úrovni 25 %. Cieľom Programu InvestEU je zabezpečiť v období 2021 – 2027 dodatočné zvýšenie investícií na podporu hospodárskej obnovy, odolnosti, zeleného rastu a zamestnanosti v EÚ. Tento cieľ sa má dosiahnuť mobilizáciou verejných a súkromných zdrojov financovania, aby sa spoločnostiam a projektom v súčasnom náročnom hospodárskom a sociálnom kontexte poskytlo dlhodobé financovanie a podpora v súlade s prioritami EÚ.
Päť programov rozpočtových záruk sa líši v niekoľkých prvkoch, medzi ktoré patria aj ich rôzne štádiá vykonávania. Zatiaľ čo ELM (ktorý vznikol v roku 1977) dlhodobo dosahuje dobré výsledky, obdobie na vytvorenie EFSI sa skončilo v roku 2022 a obdobie na vytvorenie EFSD sa skončí v roku 2024. Takisto investičná fáza Programu InvestEU a EFSD+ sa začala len nedávno. Tieto rôzne fázy implementácie piatich programov rozpočtových záruk sú uvedené v nasledujúcej tabuľke, z ktorej vyplýva, že boli podpísané operácie využívajúce plnú výšku záruky ELM a takmer plnú výšku EFSI a že veľká časť podpory zaručenej týmito nástrojmi bola vyplatená. EFSD+ a Program InvestEU sú naopak v oveľa skoršej fáze.
Tabuľka 1: Súčasný stav rozpočtových záruk (k 31. decembru 2023) (v miliónoch EUR)(*)
|
|
Dostupná záruka podpísaná s protistranami
|
Dostupná záruka týkajúca sa operácií podpísaná protistranami
|
Dostupná záruka týkajúca sa operácií podpísaná protistranami, ktorá bola vyplatená
|
|
|
|
|
|
|
EFSI
|
25 591
|
23 635
|
21 551
|
|
EFSD
|
1 077
|
548
|
478
|
|
ELM
|
27 729
|
27 729
|
19 856
|
|
Program InvestEU
|
25 767
|
6 592
|
1 433
|
|
EFSD+
|
28 115
|
7 660
|
634
|
|
Spolu
|
108 279
|
66 164
|
43 952
|
(*) Záruka podpísaná s protistranami predstavuje výšku záruky poskytnutej implementujúcemu partnerovi podpísaním dohody o záruke. Záruka týkajúca sa operácií podpísaná protistranami zahŕňa výšku záruky vo všetkých operáciách, ktorú podpísali protistrany s konečnými príjemcami/finančnými sprostredkovateľmi. Podpísaná a vyplatená záruka týkajúca sa operácií zahŕňa sumy operácií vyplatené od protistrany konečnému príjemcovi/finančným sprostredkovateľom.
Ďalšie významné rozdiely medzi záručnými programami sú zhrnuté v týchto bodoch:
·ELM ponúka dva typy produktov (najmä priame štátne úvery a v obmedzenej miere aj súkromné úvery) a prevádzkuje ho výlučne EIB.
·EFSI je rozdelený do dvoch okien (okna pre infraštruktúru a inovácie a okna pre MSP s rôznymi produktmi realizovanými v rámci oboch okien) a využíva aj jedného exkluzívneho implementujúceho partnera, a to skupinu EIB.
·EFSD realizuje 10 partnerov, ktorí využívajú rôzne finančné produkty s rôznou úrovňou rizika a investujú do piatich kľúčových sektorov, ktorými sú: financovanie malých podnikov, energia z udržateľných zdrojov a prepojiteľnosť, financovanie v miestnej mene, digitalizácia a udržateľné mestá.
·Nové rozpočtové záruky, ako je Program InvestEU a EFSD+, vychádzajú zo skúseností so staršími zárukami a majú podobné vlastnosti ako staršie záruky. Program InvestEU aj EFSD+ však majú väčší počet implementujúcich partnerov („otvorená architektúra“) a relatívne širšiu škálu produktov.
2.2Úvery na finančnú pomoc poskytnuté tretím krajinám
Podmienené záväzky v rámci tohto okruhu vyplývajú z finančnej pomoci poskytnutej vo forme úverov v rámci programu makrofinančnej pomoci (MFA) a úverov Euratomu tretím krajinám.
Finančná podpora tretím krajinám vo forme bilaterálnych úverov z EÚ sa poskytuje najmä v kontexte programu makrofinančnej pomoci zameraného na krajiny mimo EÚ, ktoré zaznamenali krízu platobnej bilancie. V roku 2023 boli vyplatené nové úvery makrofinančnej pomoci v hodnote 18,3 miliardy EUR. 18 miliárd EUR z tejto sumy predstavovali úvery makrofinančnej pomoci + Ukrajine, pri ktorých sa využíva manévrovací priestor.
Okrem makrofinančnej pomoci tretím krajinám stále neboli splatené ani úvery Euratomu vo výške 300 miliónov EUR, ktoré boli poskytnuté na ukrajinský program jadrovej energie.
Tabuľka 2: Nesplatené sumy úverov poskytnutých tretím krajinám (k 31. decembru 2023) (v miliónoch EUR)
|
|
Nesplatené úvery
|
Vzniknuté úroky
|
Spolu
|
|
Makrofinančná pomoc(*)
|
15 193
|
150
|
15 343
|
|
Euratom
|
300
|
1
|
301
|
|
Spolu
|
15 493
|
151
|
15 644
|
(*) Okrem úverov makrofinančnej pomoci + (pri ktorých sa využíva manévrovací priestor)
Úvery poskytnuté tretím krajinám (okrem úverov makrofinančnej pomoci +) sa tradične financovali prostredníctvom operácií „back-to-back“, t. j. každý úver je financovaný prostredníctvom súvisiaceho dlhopisu EÚ, ktorý sa plne zhoduje s úverom EÚ z hľadiska jeho splatnosti, úrokovej sadzby a plánu splácania. Investori investujúci do dlhopisov EÚ sú vystavení iba kreditnému riziku EÚ, a nie kreditnému riziku konečnej prijímajúcej krajiny. Záväzok EÚ je podmienený, pretože prijímajúca krajina je zmluvne viazaná poskytnúť tok príjmov na splatenie dlhopisov EÚ. Na vyrovnanie dlhu EÚ sa v zásade neplánuje žiadne vynaloženie zdrojov EÚ.
Avšak ako rezerva pre prípad, že prijímajúca krajina nesplatí úroky alebo istinu z prijatého úveru, sú v rozpočte EÚ na tieto úvery vyčlenené rezervy. Tradične sa 9 % hodnoty úverov drží ako rezervy na makrofinančnú pomoc alebo úvery Euratomu tretím krajinám vo vyhradených zložkách SRF. Keďže možnosť, že by sa straty vyskytli súčasne pri dvoch alebo viacerých úveroch makrofinančnej pomoci, je pomerne malá, združovanie rezerv posilňuje schopnosť rozpočtu EÚ absorbovať straty prostredníctvom tohto diverzifikačného účinku. Miera tvorby rezerv k týmto úverom je podrobnejšie opísaná v oddiele 3.2.
Sumy splátok uvedené v tabuľke 3 sa preto majú považovať za maximálne predpokladané sumy, ktoré by sa mohli čerpať na základe rezerv v rokoch 2024 – 2029.
Tabuľka 3: Ročný plán splácania nesplatených úverov poskytnutých tretím stranám (istina + úroky) v rámci existujúcich programov na roky 2024 – 2029 (k 31. decembru 2022) (v miliónoch EUR)
|
Rok
|
Euratom
|
Makrofinančná pomoc
|
Všetky programy
|
|
2024
|
1
|
877
|
878
|
|
2025
|
1
|
261
|
262
|
|
2026
|
1
|
378
|
379
|
|
2027
|
51
|
410
|
461
|
|
2028
|
50
|
409
|
459
|
|
2029
|
0
|
1 153
|
1 153
|
|
Spolu
|
104
|
3 488
|
3 592
|
2.3Úvery, pri ktorých sa využíva manévrovací priestor
Podmienené záväzky v rámci tohto okruhu vyplývajú z úverov členským štátom EÚ (t. j. úverov v rámci nástroja na podporu platobnej bilancie, úverov v rámci Európskeho finančného stabilizačného mechanizmu (EFSM), úverov v rámci nástroja Euratom, úverov v rámci nástroja SURE a úverov v rámci Mechanizmu na podporu obnovy a odolnosti, ktoré sa poskytujú na podporu investícií a reforiem) a nedávnych úverov poskytnutých Ukrajine (18 miliárd EUR v rámci úverov makrofinančnej pomoci + pre Ukrajinu a – od roku 2024 – úverov poskytnutých v rámci Nástroja pre Ukrajinu).
Na podmienené záväzky vyplývajúce z úverov členským štátom EÚ a z úverov nedávno poskytnutých Ukrajine sa rezervy netvoria ex ante. Namiesto toho sú zabezpečené možnosťou požiadať členské štáty o dodatočné „vlastné zdroje“ v rámci rozpočtového rámca EÚ (až do výšky stropu vlastných zdrojov, t. j. s využitím „manévrovacieho priestoru“ rozpočtu).
To znamená, že ak prijímateľ nesplnil svoje záväzky voči EÚ, tak by EÚ – v krajnom prípade a až po vyčerpaní všetkých ostatných možností na nájdenie riešenia v medziach existujúceho rozpočtového rámca – bola oprávnená vyzvať členské štáty, aby predmetnú sumu dočasne kryli. Takéto čerpania finančných prostriedkov by sa uskutočnili nad rámec stropov VFR, ale pri úplnom dodržaní stropu vlastných zdrojov.
Tradične sa úvery poskytovali členským štátom EÚ pomocou rovnakej techniky „back-to-back“, ktorá sa použila v prípade finančnej pomoci tretím krajinám. Úvery z Mechanizmu na podporu obnovy a odolnosti a úvery v rámci nástroja makrofinančnej pomoci+ pre Ukrajinu (a v rámci Nástroja pre Ukrajinu od roku 2024) sa naopak financujú prostredníctvom jednotného prístupu k financovaniu.
V roku 2023 Komisia v mene EÚ realizovala päť programov, v rámci ktorých poskytovala úvery členským štátom. O týchto piatich programoch sa hovorí v piatich bodoch ďalej:
·Nástroj na podporu platobnej bilancie bol vytvorený v roku 2002 na podporu krajín EÚ mimo eurozóny, ktoré majú ťažkosti s platobnou bilanciou alebo sú vystavené takémuto riziku.
·EFSM bol zavedený v roku 2010 s cieľom poskytovať finančnú podporu členským štátom EÚ, ktoré majú vážne finančné ťažkosti spôsobené mimoriadnymi udalosťami mimo ich kontroly alebo im takéto ťažkosti hrozia.
·Úverový nástroj Euratomu.
·Program SURE bol schválený v júni 2020 s cieľom pomôcť financovať náhle a prudké zvýšenie vnútroštátnych verejných výdavkov, ktoré súvisí s vnútroštátnymi režimami skráteného pracovného času a podobnými opatreniami v reakcii na krízu spôsobenú pandémiou COVID-19. Keďže tento núdzový nástroj bol zavedený pred nadobudnutím účinnosti zvýšenia stropu vlastných zdrojov a manévrovacieho priestoru, všetky členské štáty súhlasili s poskytnutím neodvolateľných, bezpodmienečných záruk na požiadanie vo výške 25 % maximálnej sumy finančnej pomoci. Príspevok každého členského štátu k celkovej sume záruky zodpovedá jeho podielu na celkovom hrubom národnom dôchodku EÚ (na základe rozpočtu EÚ na rok 2020).
·Mechanizmus na podporu obnovy a odolnosti je ústredným pilierom programu NextGenerationEU (NGEU) (2020) a predstavuje dočasný nástroj na podporu reforiem a investícií v členských štátoch EÚ s konečným cieľom uľahčiť obnovu po pandémii COVID-19 a zároveň pomôcť dosiahnuť zelenú a digitálnu transformáciu.
V rámci Nástroja Európskej únie na obnovu si Komisia vypožičiava finančné prostriedky, ktoré sa z Mechanizmu na podporu obnovy a odolnosti následne používajú na financovanie reforiem a investícií členských štátov. Financovať sa môžu buď formou úveru (vratnej podpory), alebo grantu (nenávratnej podpory).
Všetky pôžičky v rámci nástroja NGEU vo výške 284 miliárd EUR na konci roka 2023 sú zaručené rozpočtom EÚ podľa článku 9 ods. 4 rozhodnutia o vlastných zdrojoch, a to dočasným zvýšením stropu vlastných zdrojov o 0,6 % hrubého národného dôchodku (HND) EÚ, ktoré je k dispozícii výlučne pre záväzky v rámci nástroja NGEU. Podmienené záväzky vyplývajú len z úverov v rámci Mechanizmu na podporu obnovy a odolnosti (na rozdiel od grantov v rámci Mechanizmu na podporu obnovy a odolnosti), preto sa v tejto analýze zohľadňujú len úvery v rámci Mechanizmu na podporu obnovy a odolnosti. Ako už bolo uvedené, je dôležité zdôrazniť, že financovanie úverov v rámci Mechanizmu na podporu obnovy a odolnosti sa poskytuje prostredníctvom jednotného prístupu k financovaniu.
Tabuľka 4: Nesplatené sumy úverov, pri ktorých sa využíva manévrovací priestor (k 31. decembru 2023) (v miliónoch EUR)
|
|
Nesplatené úvery
|
Vzniknuté úroky
|
Spolu
|
|
Nástroj na podporu platobnej bilancie (BOP)
|
200
|
1
|
201
|
|
Euratom
|
13
|
0
|
13
|
|
EFSM
|
42 800
|
411
|
43 211
|
|
Nástroj SURE
|
98 355
|
104
|
98 459
|
|
Mechanizmus na podporu obnovy a odolnosti (úvery)
|
79 240
|
349
|
79 589
|
|
Makrofinančná pomoc+
|
18 000
|
270
|
18 270
|
|
Spolu
|
238 608
|
1 135
|
239 743
|
V tabuľke 5 sú uvedené sumy celkových ročných splátok (istiny + úrokov) splatných všetkými prijímateľmi úverov EÚ poskytnutých v rámci finančnej pomoci členským štátom a nástroja makrofinančnej pomoci+.
Pre každý zo sledovaných rokov tieto sumy predstavujú ukazovateľ teoretického maximálneho peňažného toku z rozpočtu, ktorý má byť pokrytý z rozpočtu EÚ v súvislosti s podmienenými záväzkami vyplývajúcimi z finančnej pomoci členským štátom a z expozícií makrofinančnej pomoci+. V rozpočte EÚ sa však určili rozpočtové zdroje na úhradu platieb vyplývajúcich z jeho dlhopisov, a to kedykoľvek vrátane extrémnej a bezprecedentnej situácie, keď jeden prijímateľ nespláca alebo viacerí prijímatelia naraz nesplácajú EÚ svoje úvery.
Tabuľka 5: Ročný plán splácania v prípade nesplatených úverov, pri ktorých sa využíva manévrovací priestor, (kapitál + úroky) v rámci existujúcich programov na roky 2024 – 2029 (k 31. decembru 2023) (v miliónoch EUR)
|
Rok
|
Euratom
|
BOP
|
EFSM
|
SURE
|
Úvery z Mechanizmu na podporu obnovy a odolnosti (*)
|
MFA+
(**)
|
Všetky programy
|
|
2024
|
14
|
6
|
3 317
|
327
|
918
|
419
|
5 001
|
|
2025
|
0
|
206
|
3 069
|
8 327
|
917
|
567
|
13 086
|
|
2026
|
0
|
0
|
6 857
|
8 327
|
917
|
566
|
16 667
|
|
2027
|
0
|
0
|
3 531
|
327
|
917
|
566
|
5 341
|
|
2028
|
0
|
0
|
2 756
|
10 327
|
919
|
567
|
14 569
|
|
2029
|
0
|
0
|
1 790
|
8 464
|
917
|
567
|
11 738
|
|
Spolu
|
14
|
212
|
21 320
|
36 099
|
5 505
|
3 252
|
66 402
|
(*) Úroky z úverov v rámci Mechanizmu na podporu obnovy a odolnosti v rámci programu NGEU sa vypočítavajú priebežne podľa osobitnej metodiky [pozri vykonávacie rozhodnutie Komisie C(2022) 9701 final z 19. decembra 2022]. Ročný úrok z týchto uvedených úverov je preto odhadom založeným na súčasných podmienkach financovania.
(**) V súlade s článkom 17 nariadenia 2022/2463 môže EÚ na žiadosť Ukrajiny každoročne poskytnúť úrokovú dotáciu na pokrytie úrokových nákladov súvisiacich s úvermi makrofinančnej pomoci+.
Po zohľadnení všetkých nesplatených úverov na konci roka 2023 dosahujú ročné splátky (istina + úroky) v období 2028 – 2054 v súvislosti s úvermi, pri ktorých sa využíva manévrovací priestor v rámci stáleho stropu vlastných zdrojov, v priemere 5,4 miliardy EUR. Priemerné ročné splátky (istina + úroky) úverov v rámci Mechanizmu na podporu obnovy a odolnosti, pri ktorých sa využíva manévrovací priestor v rámci dočasného stropu vlastných zdrojov, dosahujú za rovnaké obdobie 3,5 miliardy EUR.
2.4Prehľad podmienených záväzkov na konci roka 2023
Na konci roka 2023 bol rozpočet EÚ vystavený podmieneným záväzkom v celkovej výške 255 miliárd EUR v súvislosti s úvermi poskytnutými členským štátom a tretím krajinám a 108 miliárd EU v súvislosti so zárukami poskytnutými prostredníctvom EFSI, Programu InvestEU, ELM, EFSD a EFSD+. Najväčšia expozícia rozpočtu EÚ vyplývala z programov finančnej pomoci zameraných na členské štáty.
Graf 1: Rozčlenenie podmienených záväzkov podľa zdroja k 31. decembru 2023
(*) Na základe celkovej sumy „dostupnej záruky podpísanej s protistranami“ (pozri tabuľku 1).
O rastúcom význame rozpočtových záruk a programov finančnej pomoci na vykonávanie politík EÚ svedčí neustály rastúci trend zaznamenaný v rokoch 2021 – 2023. Od konca roka 2022 do konca roka 2023 bol zaznamenaný miernejší nárast celkovej sumy o 16 % v porovnaní so 40 % nárastom zaznamenaným od konca roka 2021 do konca roka 2022.
Graf 2: Rozčlenenie podmienených záväzkov podľa zdroja v rokoch 2021 až 2023 (v miliardách EUR)
Od konca roka 2022 do konca roka 2023 bol zaznamenaný mierny nárast úverov členským štátom (+16 %), najmä z dôvodu dodatočného vyplatenia úverov v rámci Mechanizmu na podporu obnovy a odolnosti. Finančná pomoc tretím krajinám sa viac ako zdvojnásobila, najmä v súvislosti s mimoriadnym úsilím o finančnú podporu Ukrajiny, zatiaľ čo podmienené záväzky vyplývajúce z programov rozpočtových záruk zostali zväčša stabilné. Nárast záväzkov vyplývajúcich z programov rozpočtových záruk v dôsledku začiatku fázy implementácie Programu InvestEU a EFSD+ bol takmer úplne kompenzovaný poklesom expozícií v rámci ELM a EFSI v dôsledku zvyšujúcich sa úhrad konečnými príjemcami.
Očakáva sa, že podmienené záväzky EÚ sa do konca roka 2024 ďalej zvýšia v súvislosti s: i) dodatočnou podporou poskytovanou tretím krajinám (najmä v rámci Nástroja pre Ukrajinu); ii) dodatočným vyplatením úverov v rámci Mechanizmu na podporu obnovy a odolnosti a iii) ďalším pokrokom pri vykonávaní programov rozpočtových záruk (InvestEU, EFSD+ a Nástroj pre Ukrajinu).
3.Posúdenie udržateľnosti podmienených záväzkov EÚ
3.1Rámec posudzovania
Bez toho, aby bolo dotknuté posúdenie tvorby rezerv na určité finančné záväzky počas celej ich životnosti, čo sa vyžaduje v prípade vzniku záväzkov, sa v článku 213 ods. 3 nariadenia o rozpočtových pravidlách stanovuje, že „sa podmienené záväzky vyplývajúce z rozpočtových záruk alebo finančnej pomoci na ťarchu rozpočtu považujú za udržateľné, ak je ich predpokladaný viacročný vývoj v súlade s limitmi stanovenými v nariadení, ktorým sa určí viacročný finančný rámec, uvedenom v článku 312 ods. 2 ZFEÚ a stropom ročných platobných rozpočtových prostriedkov stanoveným v článku 3 ods. 1 rozhodnutia (EÚ, Euratom) 2020/2053.“ (t. j. stropy VFR a strop vlastných zdrojov).
To znamená, že zdroje, ktoré je EÚ schopná čerpať v jednom roku v rámci súčasného VFR (strop vlastných zdrojov), by mali postačovať na financovanie výdavkov vyplývajúcich z VFR, ako aj akýchkoľvek vyplývajúcich podmienených záväzkov.
Najmä platby týkajúce sa podmienených záväzkov, na ktoré sa tvoria rezervy, sa v súvislosti s rozpočtovými zárukami a finančnou pomocou tretím krajinám musia financovať zo stanovených rezerv a zo všetkých ďalších platieb plánovaných vo VFR. V oddiele 3.2 tejto správy sa uvádza posúdenie primeranosti dostupných rezerv na splnenie očakávaných a neočakávaných platieb vyplývajúcich z rozpočtových záruk a finančnej pomoci tretím krajinám v súvislosti so záväzkami na konci roka 2023.
Platby súvisiace so vznikom podmienených záväzkov vyplývajúcich z finančnej pomoci členským štátom EÚ a Ukrajine, pri ktorej sa využíva manévrovací priestor, sa môžu financovať uplatnením dodatočných vlastných zdrojov do výšky stropu stanoveného v rozhodnutí o vlastných zdrojoch. Manévrovací priestor (t. j. rozdiel medzi stropom vlastných zdrojov a vlastnými zdrojmi potrebnými na financovanie výdavkov z rozpočtu EÚ) predstavuje finančnú kapacitu EÚ na krytie dodatočných peňažných tokov z rozpočtu súvisiacich so vznikom podmienených záväzkov vyplývajúcich z finančnej pomoci, pri ktorej sa využíva manévrovací priestor. Rámec posudzovania tohto súboru podmienených záväzkov bol podrobne opísaný v správe za rok 2021 podľa pôvodného článku 250 nariadenia o rozpočtových pravidlách. Výsledky tohto posúdenia udržateľnosti podmienených záväzkov, pri ktorých sa využíva manévrovací priestor a ktoré existovali ku koncu roka 2023, sú uvedené ďalej v oddiele 3.3. Rozhodnutím o vlastných zdrojoch z roku 2020 sa dočasne zvyšuje strop vlastných zdrojov s cieľom zohľadniť záväzky vzniknuté počas vykonávania nástroja NGEU vrátane podmienených záväzkov, pri ktorých sa využíva manévrovací priestor a ktoré vyplývajú z úverov v rámci Mechanizmu na podporu obnovy a odolnosti poskytnutých členským štátom.
3.2Posúdenie udržateľnosti podmienených záväzkov, na ktoré sa tvoria rezervy
a) Tvorba rezerv dostupná na konci roka 2023
Na podmienené záväzky vyplývajúce z rozpočtových záruk a z finančnej pomoci tretím krajinám sa v rozpočte EÚ tvoria rezervy na základe konzervatívneho posúdenia očakávaných strát pre každý nástroj a dodatočnej bezpečnostnej rezervy (na riešenie neočakávaných strát). Rezervy na ochranu rozpočtu EÚ pred stratami, ktoré môžu vyplynúť z rozpočtových záruk a finančnej pomoci tretím krajinám, sú držané v zložkách SRF. K 31. decembru 2023 sa SRF skladal zo 16 zložiek (z ktorých 13 bolo plne funkčných a obsahovalo finančné prostriedky) vrátane zložiek pre všetky prebiehajúce záručné programy, zložky Garančného fondu pre vonkajšie opatrenia (GFEA) (ktorá pokrýva minulé úvery ELM, Euratomu a makrofinančnej pomoci) a zložky pre úvery makrofinančnej pomoci a Euratomu po roku 2020.
Úvery makrofinančnej pomoci a Euratomu sú zabezpečené najmä rôznymi zložkami SRF:
·minulé expozície (úvery makrofinančnej pomoci vo výške 7,9 miliardy EUR a úvery Euratomu vo výške 300 miliónov EUR) sú súčasťou zložky Garančného fondu pre vonkajšie opatrenia,
·nové úvery makrofinančnej pomoci (1,4 miliardy EUR) vrátane núdzového úveru makrofinančnej pomoci Ukrajine, ktoré boli poskytnuté v rokoch 2022 a 2023, patria do zložky makrofinančnej pomoci po roku 2020;
·mimoriadne úvery makrofinančnej pomoci Ukrajine vo výške 6 miliárd EUR (mimoriadna makrofinančná pomoc I a makrofinančná pomoc II) sú v novovytvorenej samostatnej zložke vzhľadom na to, že na tieto úvery sa vzťahuje dodatočné krytie rizík (t. j. pre tento balík mimoriadnych úverov makrofinančnej pomoci Ukrajine sa vyžaduje miera krytia vo výške 70 %: 9 % splatených rezerv z rozpočtu EÚ a 61 % čerpateľných záruk od členských štátov).
K 31. decembru 2023 predstavovala trhová hodnota čistých aktív v SRF 18,8 miliardy EUR, čo je nárast zo 14,39 miliardy EUR na konci roka 2022. Na zostávajúce roky tohto VFR už Komisia pridelila SRF ďalšie rezervy (najmä rezervy týkajúce sa Programu InvestEU, EFSD+ a druhého piliera Nástroja pre Ukrajinu), čo povedie k ďalšiemu zvýšeniu SRF.
V súlade so svojimi usmerneniami pre správu aktív udržiava SRF likvidné diverzifikované portfólio, ktoré investuje predovšetkým do vysoko hodnotených dlhových nástrojov, ako sú dlhopisy vydané vládami, nadnárodnými subjektmi, štátnymi agentúrami a podnikmi, s cieľom zabezpečiť zachovanie kapitálu počas investičného horizontu. Portfólio SRF na konci roka bolo dobre diverzifikované v rôznych triedach aktív v rámci oprávnených svetových trhov s pevným výnosom vrátane určitej obmedzenej expozície voči cenným papierom, ktoré nie sú denominované v EUR (USD), akciovým fondom obchodovaným na burze a hotovosti alebo hotovostných ekvivalentov.
V roku 2023 dosiahol SRF ročný výnos +5,21 %, čo je v podstate v súlade s jeho portfóliovou referenčnou hodnotou (+5,40 %).
b) Posúdenie udržateľnosti rozpočtových záruk
Na úvod treba poznamenať, že rozpočtové záruky EÚ sa výrazne líšia z hľadiska politických cieľov, štruktúr rozdelenia rizika a rizikového profilu príslušných operácií. To môže následne viesť k rôznej miere tvorby rezerv pre rôzne programy na základe hodnoty v riziku (VaR), ktorá zabezpečuje primerané krytie potenciálnych strát na určitom (vopred vymedzenom) stupni spoľahlivosti. Hoci v niektorých prípadoch boli dostupné rezervy na konci roka 2023 o niečo nižšie ako príslušné VaR s uplatniteľným stupňom spoľahlivosti, záver o primeranosti tvorby rezerv je založený na niekoľkých prvkoch vrátane fázy životného cyklu záruky (úplne vytvorenej alebo nie úplne vytvorenej) a osobitných pravidlách tvorby rezerv pre príslušné rozpočtové záruky (napr. pre ELM).
Z dostupných údajov o čistých stratách počas životnosti k 31. decembru 2023, pokiaľ ide o rozpočtové záruky zavedené k uvedenému dátumu, možno vyvodiť tieto závery:
·Z výsledkov analýzy rizík vykonanej na základe modelu kreditného rizika pre dlhové operácie v rámci okna pre infraštruktúru a inovácie a odborného posúdenia kapitálových produktov okna pre infraštruktúru a inovácie a okna pre MSP a dlhových produktov okna pre MSP vyplýva, že na stupni spoľahlivosti 95 % predstavuje výška VaR počas životnosti v prípade EFSI 7,4 miliardy EUR. Táto hodnota VaR je plne pokrytá v súčasnosti dostupnými rezervami EFSI vo výške 9,2 miliardy EUR.
·V prípade EFSD z výsledkov analýzy rizík vyplýva, že na požadovanom stupni spoľahlivosti počas životnosti 90 % predstavuje výška VaR počas životnosti 700,7 milióna EUR. Táto suma je plne pokrytá trhovou hodnotou EFSD zložky SRF na konci roka 2023 (765 miliónov EUR).
·Program ELM v rámci svojich viacerých mandátov zaznamenal určité zhoršenie hlavných ukazovateľov kreditného rizika, čo je čiastočne spôsobené tým, že ELM má minulé ukrajinské expozície vo výške 2,3 miliardy EUR. Z výsledkov analýzy rizík vyplýva, že na stupni spoľahlivosti 90 % predstavuje výška VaR počas celého obdobia trvania záruky 3,2 miliardy EUR, čo prevyšuje zodpovedajúcu pomernú rezervu v zložke SRF (2,3 miliardy EUR). Z tohto hľadiska treba zdôrazniť, že ELM je starý nástroj bez vopred vymedzeného stupňa spoľahlivosti, ktorý sa riadi špecifickými pravidlami pre nedostatočnú a nadmernú tvorbu rezerv. Zložka Garančného fondu pre vonkajšie opatrenia (v ktorej sa ELM nachádza) sa na ročnom základe navyšuje v prípade, že tvorba rezerv klesne pod 9 % nesplatených čerpaných zaručených súm. Okrem toho sa ELM skladá z postupne splácaných úverov s dlhými dobami splácania, pri ktorých vznik strát obvykle nie je prekvapením.
·V prípade Programu InvestEU a EFSD+ je vzhľadom na to, že programy sú ešte len v počiatočnej fáze a prvé operácie boli podpísané v roku 2022, predčasné vyvodzovať akékoľvek závery o primeranosti rezerv.
c) Posúdenie udržateľnosti úverov poskytnutých tretím krajinám
Zloženie nesplateného úverového portfólia makrofinančnej pomoci tretím krajinám zahŕňa úvery diverzifikovanému súboru: i) kandidátskych a potenciálnych kandidátskych krajín na členstvo v EÚ, ii) krajín a území, na ktoré sa vzťahuje európska susedská politika, a iii) iných tretích krajín, ktoré zohrávajú rozhodujúcu úlohu v regionálnej stabilite a ktoré majú pre EÚ strategický význam a sú jej politicky, hospodársky a geograficky blízke.
V úvahách uvedených v ďalších troch bodoch sa podporuje pokračujúca vhodnosť celkovej cieľovej miery tvorby rezerv na úvery makrofinančnej pomoci na úrovni 9 %.
·Hospodárske postavenie prijímateľov makrofinančnej pomoci (berúc do úvahy faktory ako HDP na obyvateľa, relatívna vyspelosť hospodárstva, blízkosť k hospodárstvu EÚ atď.).
·Podmienkami stanovenými pre úvery makrofinančnej pomoci sú uspokojivé výsledky pri vykonávaní programu MMF, čo poskytuje dôveru vo finančnú životaschopnosť tretej krajiny a úplné splatenie finančných prostriedkov EÚ.
·Posúdenie hospodárskej situácie prijímateľov makrofinančnej pomoci a nedávneho makroekonomického vývoja v partnerských krajinách, z ktorého vyplýva, že v roku 2023 väčšina krajín zaznamenala solídne oživenie po skončení pandémie COVID-19. Ruská útočná vojna proti Ukrajine však zvýšila hospodársku neistotu, zhoršila energetickú krízu a prispela k vysokej inflácii cien potravín a energií v regióne. Geopolitické vyhliadky prijímateľov nachádzajúcich sa na Blízkom východe sa po konflikte v pásme Gazy po teroristickom útoku Hamasu v októbri 2023 ďalej zhoršili, hoci hospodársky vplyv (prostredníctvom obchodu, cestovného ruchu a spotreby) na región je celkovo zatiaľ obmedzený.
Pokiaľ ide o riziko likvidity, treba mať na pamäti aj to, že súčasná štruktúra úverov makrofinančnej pomoci, splatnosť a splátky od prijímateľov sú dobre rozložené na súčasný VFR a nasledujúce VFR, čím sa znižuje rozsah rizika pre rozpočet EÚ v prípade omeškania alebo nesplácania.
|
Rámček 1: Podmienené záväzky EÚ vyplývajúce z finančnej podpory EÚ Ukrajine – hlavný vývoj v roku 2024
Od ruskej invázie na Ukrajinu v roku 2022 EÚ neustále poskytuje Ukrajine silnú politickú, hospodársku, vojenskú, finančnú a humanitárnu podporu. Úplný súbor priamych a nepriamych expozícií voči Ukrajine (kapitál) v rámci existujúcich programov k 30. júnu 2024 je uvedený v tabuľke 6.
Hlavným nástrojom na poskytovanie finančnej podpory Ukrajine na roky 2024 – 2027 je Nástroj pre Ukrajinu s celkovou kapacitou až 50 miliárd EUR na roky 2024 – 2027. Podpora sa bude poskytovať vo forme úverov, grantov a záruk na základe troch pilierov opísaných ďalej.
·1. pilier (Podpora Ukrajiny prostredníctvom ukrajinského plánu): tento pilier zahŕňa poskytovanie finančnej pomoci Ukrajine v celkovej výške 38,27 miliardy EUR, ktorá zahŕňa granty (5,27 miliardy EUR) a úvery (33 miliárd EUR). Úvery vyplatené v rámci Nástroja pre Ukrajinu, podobne ako úvery poskytnuté v rámci balíka makrofinančnej pomoci+, sú financované prostredníctvom pôžičiek a kryté „manévrovacím priestorom“.
·2. pilier (Investičný rámec pre Ukrajinu): s takmer 7 miliardami EUR vyčlenenými z rozpočtu EÚ je tento pilier zameraný na pritiahnutie a mobilizáciu verejných a súkromných investícií na obnovu a rekonštrukciu Ukrajiny. Na realizáciu 2. piliera sa vytvorila ukrajinská záruka vo výške 7,8 miliardy EUR s mierou tvorby rezerv na úrovni 70 % (a 1,51 miliardy EUR, ktoré sú k dispozícii na zmiešané financovanie).
·3. pilier (Nenávratná podpora vo výške 4,6 miliardy EUR): tento pilier bude okrem iného pokrývať dotáciu úrokových sadzieb pre mimoriadne úvery makrofinančnej pomoci a pre úvery poskytnuté v rámci I. piliera.
Úvery z Nástroja pre Ukrajinu sa poskytujú s vysokou mierou zvýhodnenia vzhľadom na úrokové subvencovanie a dlhé obdobie splácania v trvaní 35 rokov s lehotou odkladu v trvaní 10 rokov. Tým sa znižuje ročné zaťaženie verejných financií Ukrajiny a zároveň sa minimalizujú riziká pre rozpočet EÚ. V prvej polovici roka 2024 boli v rámci Nástroja pre Ukrajinu vyplatené úvery v celkovej výške 7,9 miliardy EUR (4,5 miliardy EUR v marci, 1,5 miliardy EUR v apríli a 1,9 miliardy EUR v júni). Okrem toho boli v prvej polovici roka 2024 podpísané dohody o zárukách na podporu operácií na Ukrajine v celkovej hodnote 940 miliónov EUR v rámci záruky pre Ukrajinu.
Rozpočtové krytie podmienených záväzkov vyplývajúcich z úverov poskytnutých Ukrajine od roku 2023 bolo zabezpečené rozpočtovým manévrovacím priestorom (o ktorom sa hovorí v nasledujúcej časti). Úvery poskytnuté Ukrajine koncom roka 2022 (makrofinančná pomoc vo výške 6 miliárd EUR a úvery v rámci ELM so zmeneným účelom vo výške 1,59 miliardy EUR) podliehajú rozpočtovému krytiu na úrovni 70 %
. V súlade s článkom 13 rozhodnutia o makrofinančnej pomoci II Komisia v súvislosti so správou podľa článku 41 ods. 5 na konci júna 2024 preskúmala primeranosť miery tvorby rezerv na úrovni 70 % a vzhľadom na posudzované obdobie dospela k záveru, že neexistujú dostatočné nové prvky, ktoré by boli trvalé a zmysluplné a ktorými by sa odôvodňovala zmena miery tvorby rezerv na úrovni 70 %.
Tento záver vychádzal z kvalitatívneho aj kvantitatívneho posúdenia rizík, ktoré existovali na konci roka 2023
. Najnovšie hodnotenie MMF potvrdzuje, že zachovanie tejto úrovne tvorby rezerv predstavuje obozretný prístup
.
|
Tabuľka 6: Nesplatené priame a nepriame expozície voči Ukrajine (kapitál) v rámci existujúcich programov (k 30. júnu 2024) (v mil. EUR)
|
Priame expozície
|
Nesplatená suma
|
Rozpočtové krytie
|
|
Minulá makrofinančná pomoc
|
3 810
|
9 %
|
|
Minulé úvery Euratomu
|
300
|
9 %
|
|
Núdzová makrofinančná pomoc
|
1 200
|
9 %
|
|
Výnimočná makrofinančná pomoc I + II
|
6 000
|
9 % (+61 % záruk členských štátov)
|
|
Makrofinančná pomoc+
|
18 000
|
Manévrovací priestor
|
|
Nástroj pre Ukrajinu – pilier I
|
7 890
|
Manévrovací priestor
|
|
Spolu
|
37 200
|
|
|
Nepriame expozície
|
|
|
|
Úvery ELM vyplatené pred februárom 2022
|
1 708
|
9 %
|
|
Prvý balík EIB v rámci ELM
|
668
|
9 %
|
|
Druhý balík EIB v rámci ELM
|
1 338
|
70 %
|
|
Úvery EBOR v rámci EFSD
|
103
|
50 %
|
|
Záruka pre Ukrajinu
|
940
|
70 %
|
|
Spolu
|
4 757
|
|
3.3Posúdenie udržateľnosti podmienených záväzkov, pri ktorých sa využíva manévrovací priestor
Schopnosť rozpočtu EÚ reagovať na situáciu, keď dôjde k vzniku expozície v súvislosti s podmienenými záväzkami, pri ktorých sa využíva manévrovací priestor, sa posudzuje uplatnením rámca uvedeného v oddiele 3.1.
Pokiaľ ide o záväzky v rámci nástroja NGEU, strop vlastných zdrojov sa zvýšil o 0,6 % HND EÚ výlučne s cieľom zaručiť tieto emisie. Tým sa zabezpečuje, že EÚ má prostriedky na splácanie úrokov a istiny z dlhu emitovaného na financovanie nenávratnej podpory z nástroja NGEU (granty v rámci Mechanizmu na podporu obnovy a odolnosti) a úverov v rámci Mechanizmu na podporu obnovy a odolnosti členským štátom. Keďže prvé úvery v rámci Mechanizmu na podporu obnovy a odolnosti členským štátom sa budú vyplácať prostredníctvom súm zahrnutých v budúcom ročnom rozpočtovom plánovaní, podmienené záväzky predstavujú len úvery v rámci Mechanizmu na podporu obnovy a odolnosti.
Manévrovací priestor sa preto vypočítava vrátane celkových záväzkov v rámci nástroja NGEU, ale analýza citlivosti uvedená v tomto oddiele sa osobitne zameriava na vznik podmienených záväzkov vyplývajúcich z úverov v rámci Mechanizmu na podporu obnovy a odolnosti v súlade s požiadavkami článku 213 ods. 3 nariadenia o rozpočtových pravidlách.
Prvým krokom je vytvorenie hlavného scenára (základný scenár), ktorý zodpovedá očakávanému vývoju výdavkov EÚ a finančnej kapacite v nasledujúcich rokoch. Na obdobie do roku 2027 je to v súlade s návrhom rozpočtu na rok 2025 a dlhodobou prognózou budúcich peňažných tokov do rozpočtu EÚ a z rozpočtu EÚ.
Na roky 2028 – 2029 sa používa jednoduchá extrapolácia, pričom ako referenčná hodnota sa berú priemerné ročné platby za roky 2021 – 2027 zvýšené o mieru rastu HND EÚ. Ide len o mechanickú extrapoláciu, ktorá sa vykonáva s cieľom poskytnúť v tejto správe dostatočne dlhý horizont analýzy. Nemá sa to považovať za nijaké predurčenie návrhu VFR na obdobie po roku 2027. V týchto extrapoláciách sa predpokladá lineárne splácanie dlhu v rámci nástroja NGEU vydaného v rokoch 2021 – 2023, počnúc rokom 2028.
S výnimkou súčasného rozpočtového roka je k dispozícii manévrovací priestor na krytie existujúcich a nových podmienených záväzkov v období 2025 – 2029, ktorý v priemere predstavuje približne 106,3 miliardy EUR ročne, pokiaľ ide o rezervu v rámci stropu vlastných zdrojov na úrovni 1,4 % HND EÚ, a približne 111,7 miliardy EUR ročne na dočasný strop na úrovni 0,6 % HND EÚ.
Po stanovení hlavného scenára sa v štyroch dodatočných stresových testoch posúdi udržateľnosť existujúcich podmienených záväzkov podľa extrémnych scenárov v období 2024 – 2029. Podrobnejšie údaje o týchto štyroch stresových testoch sú uvedené ďalej v texte.
1)Stresový test hospodárstva. V hlavnom scenári HND EÚ zodpovedá prognózam týkajúcim sa skutočného rastu a inflácie, ktoré sú uvedené v európskej hospodárskej prognóze Komisie z jari 2024
. V prípade stresového testu je predpokladaná miera nominálneho rastu v porovnaní so základným scenárom nižšia o jeden percentuálny bod za každý rok v rámci vykazovacieho obdobia
.
Tým sa znižuje nominálna hodnota stropu vlastných zdrojov a na základe toho aj dostupný manévrovací priestor o 8,2 miliardy EUR ročne pre „nerozpočtované“ sumy (manévrovací priestor) v rámci stáleho stropu vlastných zdrojov a o 5,2 miliardy EUR v rámci dočasného stropu pre nástroj NGEU na roky 2025 – 2029.
2)Stresový test na príjmovej strane rozpočtu. V tomto extrémnom scenári sa posudzuje, či by dostupný manévrovací priestor postačoval, ak by všetky podmienené záväzky, pri ktorých sa využíva manévrovací priestor, vznikli v rovnakom čase. Z praktického hľadiska by to znamenalo, že všetky krajiny, ktoré využívajú programy finančnej pomoci, by zároveň neuhradili svoje splátky, keď sa stanú splatnými. Predmetné sumy odrážajú plán splácania na konci roku 2023 (pozri tabuľku 5).
Ide o mimoriadne nepravdepodobný scenár, v ktorom sa nezohľadňujú všetky opatrenia, ktoré môže Komisia prijať s cieľom zabrániť takejto situácii (napr. zmena plánu splácania dlhov a aktívne riadenie likvidity). Podľa tohto scenára by sa manévrovací priestor v rámci stáleho stropu vlastných zdrojov znížil v priemere o 10,5 miliardy EUR ročne. Podmienené záväzky vyplývajúce z úverov v rámci Mechanizmu na podporu obnovy a odolnosti prostredníctvom nástroja NGEU by boli počas posudzovaného obdobia pomerne malé (približne 0,9 miliardy EUR ročne v platbách úrokov), keďže splácanie istiny úverov v rámci Mechanizmu na podporu obnovy a odolnosti sa začne až v roku 2032.
3)Stresový test na výdavkovej strane rozpočtu. Podľa tohto scenára sú výdavky predpokladané v maximálnej teoretickej výške (t. j. maximálne možné stropy pre platby v rámci VFR a všetky jednotlivé osobitné nástroje vrátane rezervy pre Ukrajinu). Je dôležité zdôrazniť, že: i) to neodráža prognózu zdola nahor a nesúvisí to so žiadnymi skutočnými prognózami týkajúcimi sa vývoja platieb EÚ; a ii) na výdavkovej strane rozpočtu si akékoľvek rozhodnutie zvýšiť výdavky (v rámci stropov VFR) vyžaduje návrh Komisie a schválenie Európskym parlamentom a Radou.
Podobne na roky 2028 – 2029 sa používa jednoduchá lineárna projekcia súčasných stropov platieb do budúcnosti s využitím prognózy rastu HND bez toho, aby bol dotknutý ďalší návrh VFR, ktorý bude takisto obsahovať strop pre platby. Pokiaľ ide o rozpočtové výdavky na splnenie záväzkov týkajúcich sa splácania nenávratnej podpory z nástroja NGEU, vo VFR na roky 2021 – 2027 nie je osobitný strop výdavkov. Vzhľadom na splácanie dlhu v rámci nástroja NGEU sa preto v tomto stresovom teste predpokladá, že všetky emisie nástroja NGEU splatné v danom roku sa splatia. Plánovaná prolongácia dlhu sa preto v tejto hypotetickej situácii nezohľadňuje
.
Na tomto stresovom teste sa ukazuje, že manévrovací priestor je dostatočný v scenári, v ktorom výdavky dosahujú teoretické maximum. Výsledný manévrovací priestor v rámci stáleho stropu vlastných zdrojov by v priemere predstavoval 85,3 miliardy EUR, t. j. o 12,9 miliardy EUR menej ako v základnom scenári. Manévrovací priestor v rámci dočasného stropu vlastných zdrojov na úrovni 0,6 % HND EÚ, ktorým sa zaručujú emisie nástroja NGEU, by sa v rokoch 2025 – 2029 znížil v priemere o 19,5 miliardy EUR ročne na úroveň v priemere 92,2 miliardy EUR.
4)Kombinovaný stresový test na strane hospodárskych podmienok, príjmov a výdavkov. Ide o extrémny scenár, v ktorom sa kombinujú všetky nepriaznivé scenáre opísané v predchádzajúcich troch bodoch. V období 2025 – 2029 by sa tým znížil manévrovací priestor v rámci stáleho stropu v priemere na 66,7 miliardy EUR a v prípade dočasného stropu na 86,1 miliardy EUR. Zdá sa, že tieto sumy predstavujú veľkú bezpečnostnú rezervu pre finančnú kapacitu EÚ na krytie jej záväzkov (pochádzajúcich z operácií mimo nástroja NGEU aj v rámci nástroja NGEU).
Podrobné výsledky týkajúce sa základného scenára a scenárov stresových testov sú uvedené v prílohe a zhrnuté v grafoch 3 a 4.
Graf 3: Strop vlastných zdrojov a potreby vlastných zdrojov podľa základného scenára a kombinovaného testu citlivosti v prípade stáleho stropu HND EÚ na úrovni 1,4 %.
Graf 4: Strop vlastných zdrojov a potreby vlastných zdrojov podľa základného scenára a kombinovaného testu citlivosti v prípade dočasného stropu HND EÚ na úrovni 0,6 %.
4.Závery
Na konci roka 2023 rozpočet EÚ podporoval podmienené záväzky vyplývajúce z úverov poskytnutých členským štátom a tretím krajinám v hodnote viac ako 255 miliárd EUR. Z toho 221 miliárd EUR pripadá na úvery poskytnuté členským štátom EÚ a 34 miliárd EUR na úvery poskytnuté nečlenským štátom. Okrem toho ďalšie podmienené záväzky v hodnote 108 miliárd EUR vyplývajú z investičných záruk poskytnutých v rámci programov ELM, EFSI, EFSD, InvestEU a EFSD+.
Riziká, že prijímajúce krajiny tieto úvery nesplatia alebo že sa uskutočnia výzvy na uplatnenie záruk, sa dôsledne riadia prostredníctvom komplexného rámca riadenia rizík, ktorý v prípade určitých kategórií podmienených záväzkov zahŕňa vyčlenenie rozpočtových prostriedkov na krytie potenciálnych strát s dostatočne konzervatívnym stupňom spoľahlivosti.
Na základe zohľadnenia viacerých záruk poskytnutých v rámci EÚ na monitorovanie a riadenie rizík súvisiacich s podmienenými záväzkami, na ktoré sa tvoria rezervy, ako aj s podmienenými záväzkami, pri ktorých sa využíva manévrovací priestor, a posúdenia udržateľnosti uvedeného v tejto správe možno vyvodiť tri hlavné závery. Tieto závery sú uvedené v troch bodoch ďalej v texte.
·Riziká vyplývajúce z nástrojov, na ktoré sa tvoria rezervy (t. j. rozpočtových záruk a finančnej pomoci tretím krajinám) sú dôsledne riadené a primerane zabezpečené. V tomto hodnotení sa zohľadňujú: i) údaje o predchádzajúcich omeškaniach a očakávaných stratách; ii) opatrenia, ktoré sú zavedené na zabezpečenie toho, aby straty nepresiahli vopred vymedzené úrovne tolerancie, a iii) rozpočtové rezervy, ktoré sú dostupné na krytie potenciálnych platieb.
·Finančná kapacita EÚ v rámci existujúceho právneho rámca (t. j. rozhodnutie o vlastných zdrojoch a nariadenie o VFR) je do veľkej miery dostatočná na riešenie vzniku strát, ku ktorým môže dôjsť odteraz do konca roku 2029 pri mechanickej extrapolácii úrovne výdavkov po roku 2027 v súvislosti s úvermi, pri ktorých sa využíva manévrovací priestor. Na obdobie 2025 – 2029 je k dispozícii manévrovací priestor na krytie týchto podmienených záväzkov, ktorý v priemere predstavuje približne 106,3 miliardy EUR ročne, pokiaľ ide o rezervu v rámci stropu vlastných zdrojov na úrovni 1,4 % HND EÚ, a približne 111,7 miliardy EUR ročne na dočasný strop na úrovni 0,6 % HND EÚ. Tento manévrovací priestor možno využiť na mimoriadne čerpanie príjmov na financovanie nepredvídaných výdavkov alebo na splnenie akýchkoľvek existujúcich a potenciálnych podmienených záväzkov, ak tieto záväzky vzniknú.
·V súvislosti s týmto manévrovacím priestorom existujú dostatočné zdroje na zabezpečenie spoľahlivosti finančného systému EÚ a jeho úverovej spoľahlivosti aj v prípade mimoriadne negatívneho scenára, v ktorom sa spájajú nepriaznivé vplyvy z hľadiska hospodárskych podmienok, príjmov a výdavkov. V takomto nepriaznivom scenári by zostávajúci manévrovací priestor v rámci stropu vlastných zdrojov na úrovni 1,4 % HND EÚ predstavoval v priemere 66,7 miliardy EUR ročne v období 2025 – 2029 a v priemere 86,1 miliardy EUR ročne v období 2025 – 2029 v rámci dočasného stropu na úrovni 0,6 % HND EÚ. Tieto sumy predstavujú bezpečnostnú rezervu pre ďalšie negatívne hospodárske otrasy, potenciálne nové potreby a podmienené záväzky v prípade operácií nástroja NGEU, ako aj operácií mimo neho.
5.Prílohy:
Udržateľnosť a manévrovací priestor vzhľadom na stály strop vlastných zdrojov
(v mld. EUR, v bežných cenách)
|
|
|
2025
|
2026
|
2027
|
2028
|
2029
|
|
Základný scenár
|
|
Strop vlastných zdrojov (1,4 % HND)
|
a
|
257,9
|
267,0
|
275,9
|
285,0
|
293,9
|
|
Vlastné zdroje na financovanie rozpočtu (bez nástroja NGEU)
|
b
|
143,2
|
177,9
|
189,0
|
166,1
|
171,8
|
|
Manévrovací priestor v rámci stáleho stropu
|
a – b
|
114,7
|
89,1
|
86,9
|
118,8
|
122,1
|
|
Stresové testy
|
|
1. Stresový test hospodárstva
|
|
Strop vlastných zdrojov (1,4 % HND)
|
a
|
255,4
|
261,8
|
267,9
|
274,0
|
279,7
|
|
Vlastné zdroje na financovanie rozpočtu (bez nástroja NGEU)
|
b
|
143,2
|
177,9
|
189,0
|
166,1
|
171,8
|
|
Manévrovací priestor
|
a – b
|
112,2
|
83,9
|
78,9
|
107,8
|
108,0
|
|
2. Stresový test príjmov
|
|
Strop vlastných zdrojov (1,4 % HND)
|
a
|
257,9
|
267,0
|
275,9
|
285,0
|
293,9
|
|
Vlastné zdroje na financovanie rozpočtu (bez nástroja NGEU)
|
b
|
143,2
|
177,9
|
189,0
|
166,1
|
171,8
|
|
Mimoriadne vlastné zdroje na krytie podmienených záväzkov mimo nástroja NGEU(*)
|
c
|
9,5
|
14,0
|
6,2
|
11,9
|
10,7
|
|
Manévrovací priestor
|
a – b – c
|
105,2
|
75,1
|
80,7
|
106,9
|
111,4
|
|
3. Stresový test výdavkov
|
|
Strop vlastných zdrojov (1,4 % HND)
|
a
|
257,9
|
267,0
|
275,9
|
285,0
|
293,9
|
|
Vlastné zdroje na financovanie rozpočtu (bez nástroja NGEU)
|
b
|
143,2
|
177,9
|
189,0
|
166,1
|
171,8
|
|
Dodatočné vlastné zdroje (do maximálnej sumy stropu VFR a maximálnej sumy osobitných nástrojov)(**)
|
c
|
40,5
|
19,5
|
14,5
|
14,9
|
15,8
|
|
Manévrovací priestor
|
a – b – c
|
74,3
|
69,6
|
72,4
|
104,0
|
106,3
|
|
4. Kombinovaný negatívny/nepriaznivý šok
|
|
Strop vlastných zdrojov (1,4 % HND)
|
a
|
255,4
|
261,8
|
267,9
|
274,0
|
279,7
|
|
Vlastné zdroje na financovanie rozpočtu (bez nástroja NGEU)
|
b
|
143,2
|
177,9
|
189,0
|
166,1
|
171,8
|
|
Dodatočné vlastné zdroje (do maximálnej sumy stropu VFR a maximálnej sumy osobitných nástrojov)
|
c
|
40,5
|
19,5
|
14,5
|
14,9
|
15,8
|
|
Mimoriadne vlastné zdroje na krytie podmienených záväzkov mimo nástroja NGEU*
|
d
|
9,5
|
14,0
|
6,2
|
11,9
|
10,7
|
|
Manévrovací priestor
|
a – b – c – d
|
62,2
|
50,4
|
58,2
|
81,1
|
81,5
|
(*) Zahŕňa úverovú podporu prostredníctvom EFSM, nástroja na podporu platobnej bilancie, nástroja SURE a makrofinančnej pomoci+. V posúdení rizík súvisiacich s nástrojom SURE sa zohľadňuje osobitná protizáruka poskytnutá všetkými členskými štátmi na 25 % maximálnej sumy finančnej pomoci.
(**) Výdavky sú predpokladané v maximálnej teoretickej výške: 1. stropu platieb v rámci VFR na roky 2025 – 2027
; 2. budúcich úprav do ich maximálnej možnej výšky v každom jednom roku
a 3. ročných stropov tematických osobitných nástrojov (Európsky fond na prispôsobenie sa globalizácii, rezerva na solidaritu a núdzovú pomoc a pobrexitová adaptačná rezerva), nástroja flexibility a rezervy pre Ukrajinu.
Udržateľnosť a manévrovací priestor vzhľadom na dočasný strop vlastných zdrojov
(v mld. EUR, v bežných cenách)
|
|
|
2025
|
2026
|
2027
|
2028
|
2029
|
|
Základný scenár
|
|
Strop vlastných zdrojov (0,6 % HND)
|
a
|
110,5
|
114,4
|
118,3
|
122,1
|
125,9
|
|
Vlastné zdroje na financovanie nástroja NGEU(*)
|
b
|
5,2
|
3,7
|
5
|
9,5
|
9,3
|
|
Manévrovací priestor
|
a – b
|
105,4
|
110,7
|
113,3
|
112,6
|
116,6
|
|
Stresové testy
|
|
1. Stresový test hospodárstva
|
|
Strop vlastných zdrojov (0,6 % HND)
|
a
|
109
|
111,1
|
113,2
|
115,2
|
117,1
|
|
Vlastné zdroje na financovanie nástroja NGEU
|
b
|
5,2
|
3,7
|
5
|
9,5
|
9,3
|
|
Manévrovací priestor
|
a – b
|
103,8
|
107,4
|
108,2
|
105,7
|
107,7
|
|
2. Stresový test príjmov
|
|
Strop vlastných zdrojov (0,6 % HND)
|
a
|
110,5
|
114,4
|
118,3
|
122,1
|
125,9
|
|
Vlastné zdroje na financovanie nástroja NGEU
|
b
|
5,2
|
3,7
|
5
|
9,5
|
9,3
|
|
Mimoriadne vlastné zdroje na krytie podmienených záväzkov v rámci nástroja NGEU (splatné uhrádzanie úveru v rámci nástroja NGEU)
|
c
|
0,9
|
0,9
|
0,9
|
0,9
|
0,9
|
|
Manévrovací priestor
|
a – b – c
|
104,5
|
109,8
|
112,4
|
111,7
|
115,7
|
|
3. Stresový test výdavkov
|
|
Strop vlastných zdrojov (0,6 % HND)
|
a
|
110,5
|
114,4
|
118,3
|
122,1
|
125,9
|
|
Vlastné zdroje na financovanie nástroja NGEU
|
b
|
5,2
|
3,7
|
5
|
9,5
|
9,3
|
|
Dodatočné vlastné zdroje pre nástroj NGEU (splatné emisie bez podmienených záväzkov a rozpočtovaných súm)
|
c
|
17,2
|
26,5
|
15,8
|
21,2
|
16,9
|
|
Manévrovací priestor
|
a – b – c
|
88,2
|
84,2
|
97,5
|
91,4
|
99,7
|
|
4. Kombinovaný negatívny/nepriaznivý šok
|
|
Strop vlastných zdrojov (0,6 % HND)
|
a
|
109
|
111,1
|
113,2
|
115,2
|
117,1
|
|
Vlastné zdroje na financovanie nástroja NGEU
|
b
|
5,2
|
3,7
|
5
|
9,5
|
9,3
|
|
Dodatočné vlastné zdroje pre nástroj NGEU (splatné emisie bez podmienených záväzkov a rozpočtovaných súm)
|
c
|
17,2
|
26,5
|
15,8
|
21,2
|
16,9
|
|
Mimoriadne vlastné zdroje na krytie podmienených záväzkov v rámci nástroja NGEU
|
d
|
0,9
|
0,9
|
0,9
|
0,9
|
0,9
|
|
Manévrovací priestor
|
a – b – c – d
|
85,6
|
80
|
91,5
|
83,6
|
90,0
|
(*) Suma na rok 2025 odráža viazané rozpočtové prostriedky v návrhu rozpočtu na rok 2025. Sumy na roky 2026 a 2027 zodpovedajú finančnému plánovaniu rozpočtového riadku EURI. Sumy na roky 2028 a 2029 vychádzajú z technickej extrapolácie vrátane lineárneho splácania istiny dlhu v rámci nástroja NGEU vydaného v rokoch 2021 – 2023 na nenávratnú podporu.