COMISIA EUROPEANĂ
Bruxelles, 28.10.2024
COM(2024) 507 final
RAPORT AL COMISIEI
CĂTRE PARLAMENTUL EUROPEAN ȘI CONSILIU
privind datoriile contingente care decurg din garanțiile bugetare și din asistența financiară și sustenabilitatea respectivelor datorii contingente
Situația la 31 decembrie 2023
Cuprins
1.Introducere
2.Analiza diferitelor surse de datorii contingente
2.1Garanții bugetare
2.2Împrumuturi provizionate pentru asistența financiară acordată țărilor terțe
2.3Împrumuturi acoperite de marja de manevră
2.4Prezentare generală a datoriilor contingente la sfârșitul anului 2023
3.Evaluarea sustenabilității datoriilor contingente ale UE
3.1Cadrul de evaluare
3.2Evaluarea sustenabilității datoriilor contingente provizionate
3.3Evaluarea sustenabilității datoriilor contingente acoperite de marja de manevră
4.Concluzii
5.Anexe:
Sustenabilitatea și marja de manevră în ceea ce privește plafonul permanent al resurselor proprii
Sustenabilitatea și marja de manevră în ceea ce privește plafonul temporar al resurselor proprii
1.Introducere
Prezentul raport este elaborat în conformitate cu cerințele articolului 256 din Regulamentul financiar și ar trebui coroborat cu:
·documentul de lucru XI, care însoțește proiectul de buget al UE pentru exercițiul financiar 2025 și care oferă informații detaliate cu privire la garanțiile bugetare ale UE [raportul menționat la articolul 41 alineatul (5)], precum și cu
·raportul intitulat „Prognoza pe termen lung privind viitoarele intrări și ieșiri din bugetul UE”, care furnizează estimări privind capacitatea financiară disponibilă a UE în perioada 2025-2029 ținând seama de cheltuielile bugetare planificate.
Obiectivul prezentului raport este de a oferi o imagine de ansamblu a cuantumului și a componenței datoriilor contingente – atât a datoriilor contingente provizionate, cât și a celor acoperite de marja de manevră – suportate de bugetul UE la 31 decembrie 2023. Datoriile contingente sunt datorii financiare potențiale, rezultate din angajamentele obligatorii existente sau din evenimente anterioare
. Faptul că aceste datorii contingente vor conduce sau nu la cereri reale din bugetul UE, precum și dimensiunea unor eventuale astfel de cereri vor depinde de evenimente viitoare care nu pot fi prevăzute ex ante.
La sfârșitul anului 2023, bugetul UE era expus la datorii contingente în valoare de peste 255 de miliarde EUR (206 miliarde EUR la finalul anului 2022), rezultate din împrumuturile acordate statelor membre (221 de miliarde EUR) și țărilor terțe (34 de miliarde EUR), și de peste 108 miliarde EUR (106 miliarde EUR la finalul anului 2022) aferente garanțiilor bugetare furnizate în contextul Fondului european pentru investiții strategice (FEIS), al InvestEU, al mandatului de acordare a împrumuturilor externe (ELM), al Fondului european pentru dezvoltare durabilă (FEDD) și al FEDD+. Tendința ascendentă a cuantumului datoriilor contingente a încetinit, indicând o creștere de 16 % în 2023, comparativ cu creșterea de 40 % observată în 2022.
Cea mai mare parte a acestei creșteri provine din împrumuturile suplimentare acordate statelor membre în cadrul Mecanismului de redresare și reziliență (MRR) și din sprijinul financiar extraordinar acordat Ucrainei (prin intermediul instrumentului de asistență macrofinanciară + (AMF+).
Raportul prezintă, de asemenea, o evaluare a sustenabilității pe termen lung a datoriilor contingente, pe baza unor factori calitativi și cantitativi, inclusiv a testelor de rezistență. Această evaluare a sustenabilității a fost realizată comparându-se datoriile contingente cu:
·valoarea pe piață a provizioanelor existente deținute în compartimentele fondului comun de provizionare instituit de Comisie pentru datoriile contingente provizionate, și anume cele care decurg din garanțiile bugetare și asistența financiară destinată țărilor terțe;
·limitele plafonului resurselor proprii și marja de manevră disponibilă pentru datoriile contingente garantate de marja de manevră.
Concluzia principală a analizei sustenabilității de la finalul anului 2023 este aceea că bugetul UE dispune de resurse adecvate pentru a face față unei posibile materializări a datoriilor contingente:
·pentru datoriile contingente care decurg din garanțiile bugetare și asistența financiară acordată țărilor terțe, provizionarea disponibilă la sfârșitul anului 2023 este adecvată, având în vedere cerințele cadrelor juridice respective.
·Capacitatea financiară a UE în temeiul cadrului juridic existent [și anume Decizia privind resursele proprii (DRP) și Regulamentul privind cadrul financiar multianual (CFM) 20212027] este suficientă la sfârșitul anului 2023 pentru a acoperi obligațiile existente ale UE legate atât de programele de cheltuieli, cât și de piețele financiare (în ceea ce privește datoria emisă în cadrul programelor de asistență financiară pentru statele membre și al instrumentului de AMF+), chiar și în circumstanțe extrem de nefavorabile. Cu alte cuvinte, marja de manevră dispune de resurse suficiente pentru a asigura soliditatea sistemului financiar al UE și bonitatea sa financiară chiar și în cazul unui scenariu extrem de negativ care combină efecte negative în privința condițiilor economice, a veniturilor și a cheltuielilor.
Gestionarea și monitorizarea riscurilor care decurg din datoriile contingente sunt puse în aplicare printr-un cadru orizontal la nivelul Comisiei, care include măsuri și garanții ample pe care Comisia le poate utiliza pentru a proteja bugetul UE de pierderi potențiale generate de datoriile contingente. Comitetul director pentru datorii contingente (SCCL) deține un rol central în acest cadru. În 2023, Comitetul director pentru datorii contingente s-a reunit de patru ori pentru a evalua, printre altele, evoluția volumului și a profilului de risc al expunerilor față de Orientul Mijlociu și Ucraina. În ceea ce privește Ucraina, comitetul sus-menționat a servit drept platformă pentru pregătirea procesului de revizuire a caracterului adecvat al ratei de provizionare a datoriilor specifice pentru Ucraina (astfel cum se prevede la articolul 13 din „Decizia AMF II”).
Prezentul raport descrie cele trei categorii diferite de datorii contingente (garanții bugetare, împrumuturi provizionate acordate țărilor terțe și împrumuturi acoperite de marja de manevră) înainte de a furniza o evaluare a sustenabilității acestora în raport cu sursele relevante de acoperire bugetară.
2.Analiza diferitelor surse de datorii contingente
2.1Garanții bugetare
Acestea sunt garanții oferite diverșilor parteneri de implementare în cadrul mandatului ELM, al FEIS, al FEDD, al InvestEU și al FEDD+. Prin intermediul tuturor acestor instrumente, UE oferă garanții partenerilor de implementare pentru a acoperi o parte din eventualele pierderi și costuri
care rezultă din operațiunile lor de finanțare și de investiții (și anume operațiuni de împrumut sau de capital).
Cele cinci programe de garantare au o orientare geografică diferită, care influențează riscurile la care sunt expuse. FEIS și InvestEU contribuie la depășirea lacunelor în materie de investiții din Uniunea Europeană. ELM, FEDD și FEDD+ fac parte din politicile externe ale Uniunii Europene și sprijină investițiile în țări terțe (ELM și componenta de investiții nr. 1 a FEDD+ se axează în principal pe contrapărțile suverane, în timp ce FEDD și componenta de arhitectură deschisă și de investiții nr. 4 a FEDD+ vizează în principal operațiunile private).
a) Garanții bugetare pentru sprijinirea investițiilor în afara UE
Cea mai veche garanție bugetară este cea acordată în cadrul ELM. Scopul său de bază este acela de a spori capacitatea Băncii Europene de Investiții (BEI) de a întreprinde operațiuni de finanțare în medii mai riscante din afara UE, în domenii precum dezvoltarea sectorului privat local și dezvoltarea infrastructurii socioeconomice.
În 2017, a fost instituită garanția FEDD pentru a susține investițiile și pentru a îmbunătăți accesul la finanțare, în principal în Africa și în țările vizate de politica de vecinătate, precum și pentru a sprijini țările respective în vederea îndeplinirii obiectivelor de dezvoltare durabilă ale ONU.
Bazându-se pe experiența dobândită cu ELM și FEDD, FEDD+ a fost instituit pentru perioada CFM 2021-2027 sub forma unui pachet financiar integrat care furnizează capacitate de finanțare țărilor din Africa Subsahariană, din Asia, din zona Pacificului, din America Latină și zona Caraibilor, precum și țărilor care fac obiectul politicii de vecinătate și al politicii de extindere, în domenii precum (i) reducerea inegalităților socioeconomice; (ii) creșterea durabilă și favorabilă incluziunii; (iii) adaptarea la schimbările climatice și atenuarea efectelor lor; (iv) protecția și gestionarea mediului, precum și (v) crearea de locuri de muncă.
b) Garanții bugetare pentru sprijinirea investițiilor în UE
În 2015, a fost lansat FEIS pentru a remedia problema scăderii prelungite a investițiilor private în UE ca urmare a crizei financiare. Acesta ia forma unei garanții bugetare în valoare de 26 de miliarde EUR din bugetul UE pentru Grupul BEI, la care se adaugă o alocare din resursele proprii ale BEI în valoare de 7,5 miliarde EUR.
În temeiul CFM 2021-2027, programul InvestEU reunește sub aceeași umbrelă activitățile desfășurate anterior în cadrul FEIS și al câtorva alte instrumente financiare. Acesta oferă, de asemenea, partenerilor de implementare, alții decât Grupul Băncii Europene de Investiții (BEI), acces la 25 % din garanția totală a UE. Programul InvestEU urmărește să ofere un impuls suplimentar pentru investițiile care promovează redresarea economică, reziliența, creșterea verde și ocuparea forței de muncă în UE în perioada 2021-2027. Intenționează să atingă acest obiectiv prin mobilizarea surselor de finanțare publice și private, cu scopul de a oferi finanțare și sprijin pe termen lung întreprinderilor și proiectelor în concordanță cu prioritățile UE în actualul context economic și social, care este unul dificil.
Cele cinci programe de garantare bugetară diferă în ceea ce privește mai multe caracteristici, inclusiv diferitele lor etape de punere în aplicare. ELM (care a apărut în 1977) are un istoric îndelungat, perioada de constituire a FEIS s-a încheiat în 2022, iar perioada de constituire a FEDD se va încheia în 2024. În același timp, faza de investiții a InvestEU și a FEDD+ a început abia recent. Aceste etape diferite de punere în aplicare a celor cinci programe de garantare bugetară sunt reflectate în tabelul de mai jos, care arată că au fost semnate operațiuni care consumă întregul cuantum aferent garanției ELM și aproape întregul cuantum aferent FEIS și că o mare parte din sprijinul garantat de aceste instrumente a fost plătit. În schimb, FEDD+ și InvestEU se află într-un stadiu mult mai timpuriu de dezvoltare.
Tabelul 1: Situația actuală a garanțiilor bugetare (la 31 decembrie 2023) (milioane EUR)(*)
|
|
Garanția disponibilă semnată cu contrapărțile
|
Garanția disponibilă aferentă operațiunilor semnate de contrapărți
|
Garanția disponibilă aferentă operațiunilor semnate de contrapărți și plătite
|
|
|
|
|
|
|
FEIS
|
25 591
|
23 635
|
21 551
|
|
FEDD
|
1 077
|
548
|
478
|
|
ELM
|
27 729
|
27 729
|
19 856
|
|
InvestEU
|
25 767
|
6 592
|
1 433
|
|
FEDD+
|
28 115
|
7 660
|
634
|
|
Total
|
108 279
|
66 164
|
43 952
|
(*) Garanția semnată cu contrapărțile reprezintă cuantumul garanției acordate partenerului de implementare prin semnarea acordului de garantare. Garanția legată de operațiunile semnate de contrapărți include cuantumurile garanției în toate operațiunile semnate de contrapărți cu destinatarii finali/intermediarii financiari. Garanția legată de operațiunile semnate și plătite include cuantumurile operațiunilor plătite de contrapărți destinatarului final/intermediarilor financiari.
Alte diferențe notabile între programele de garantare sunt rezumate la punctele de mai jos:
·ELM oferă două tipuri de produse (în principal împrumuturi suverane directe și, într-o măsură limitată, împrumuturi private) și este gestionat exclusiv de BEI.
·FEIS este structurat în două componente [o componentă pentru infrastructură și inovare („IIW”) și o componentă pentru IMM-uri („SMEW”) cu produse diferite implementate în cadrul ambelor componente] și recurge, de asemenea, la un partener exclusiv de implementare, și anume Grupul BEI.
·FEDD este pus în aplicare de 10 contrapărți, care utilizează diferite produse financiare cu niveluri de risc diferite și investește în cinci sectoare-cheie: finanțarea întreprinderilor mici; energia durabilă și conectivitatea; finanțarea în moneda locală; digitalizarea și orașele durabile.
·Noile garanții bugetare, cum ar fi InvestEU și FEDD+, s-au bazat pe experiența dobândită cu garanțiile mai vechi și au caracteristici similare cu garanțiile mai vechi. Cu toate acestea, atât InvestEU, cât și FEDD+ au un număr mai mare de parteneri de implementare („arhitectură deschisă”) și o gamă relativ mai largă de produse.
2.2Împrumuturi provizionate pentru asistența financiară acordată țărilor terțe
Datoriile contingente de la această rubrică provin din asistența financiară acordată sub formă de împrumuturi din cadrul programului de asistență macrofinanciară (AMF) și de împrumuturi ale Euratom acordate țărilor terțe.
Sprijinul financiar pentru țările terțe sub formă de împrumuturi bilaterale din partea UE a fost acordat în principal în contextul programului AMF, care vizează țările din afara UE ce se confruntă cu o criză a balanței de plăți. În 2023 s-au acordat noi împrumuturi AMF în valoare de 18,3 milioane EUR. 18 miliarde EUR din acest cuantum au reprezentat împrumuturile AMF+ acordate Ucrainei, care sunt susținute de marja de manevră.
Pe lângă AMF acordată entităților suverane din țările terțe, împrumuturile Euratom în valoare de 300 de milioane EUR acordate programului ucrainean privind energia nucleară sunt încă în curs de derulare.
Tabelul 2: Cuantumurile creditelor în curs de derulare acordate țărilor terțe (la 31 decembrie 2023) (milioane EUR)
|
|
Credite în curs de derulare
|
Dobânzi acumulate
|
Total
|
|
AMF(*)
|
15 193
|
150
|
15 343
|
|
Euratom
|
300
|
1
|
301
|
|
Total
|
15 493
|
151
|
15 644
|
(*) Cu excepția împrumuturilor AMF+ (garantate de marja de manevră)
În mod tradițional, împrumuturile acordate țărilor terțe (cu excepția împrumuturilor AMF+) sunt finanțate prin operațiuni de împrumut „back-to-back”, ceea ce înseamnă că fiecare împrumut este finanțat cu o obligațiune UE corespunzătoare, care se aliniază pe deplin la împrumutul UE în ceea ce privește scadența, rata dobânzii și graficul său de rambursare. Investitorii în obligațiuni europene sunt expuși doar la riscul de credit al UE, nu și la riscul de credit al țării beneficiare finale. Datoria UE este contingentă, deoarece țara beneficiară este obligată prin contract să asigure fluxul de venituri pentru rambursarea obligațiunilor UE. În principiu, nu este planificată nicio ieșire de resurse ale UE pentru stingerea datoriei.
Cu toate acestea, în eventualitatea în care țara beneficiară nu rambursează dobânda sau principalul aferent împrumutului primit, bugetul UE prevede provizioane pentru aceste împrumuturi. În mod tradițional, 9 % din valoarea împrumuturilor este reținută ca provizioane pentru împrumuturile AMF sau Euratom acordate țărilor terțe în compartimente specifice din fondul comun de provizionare. Întrucât posibilitatea ca pierderile să fie înregistrate simultan în cazul a două sau mai multe împrumuturi AMF este relativ redusă, punerea în comun a provizioanelor întărește capacitatea bugetului UE de a absorbi pierderile datorită acestui efect de diversificare. Nivelurile de provizionare pentru aceste împrumuturi sunt discutate în detaliu în secțiunea 3.2.
Prin urmare, cuantumurile care trebuie rambursate, raportate în tabelul 3, trebuie considerate ca fiind cuantumurile maxime previzibile care ar putea fi solicitate din provizioane în perioada 20242029.
Tabelul 3: Graficul anual de rambursare a creditelor provizionate în curs de derulare acordate țărilor terțe (principal + dobândă) în cadrul programelor existente pentru perioada 2024-2029 (situația la 31 decembrie 2023) (milioane EUR)
|
Anul
|
Euratom
|
AMF
|
Toate programele
|
|
2024
|
1
|
877
|
878
|
|
2025
|
1
|
261
|
262
|
|
2026
|
1
|
378
|
379
|
|
2027
|
51
|
410
|
461
|
|
2028
|
50
|
409
|
459
|
|
2029
|
0
|
1 153
|
1 153
|
|
Total
|
104
|
3 488
|
3 592
|
2.3Împrumuturi acoperite de marja de manevră
Datoriile contingente de la această rubrică provin din împrumuturi acordate statelor membre ale UE [și anume împrumuturi pentru balanța de plăți (BdP), împrumuturi acordate în cadrul Mecanismului european de stabilizare financiară (MESF), împrumuturi în cadrul Mecanismului Euratom, împrumuturi în cadrul SURE și împrumuturi acordate în cadrul MRR pentru a sprijini investițiile și reforma], precum și împrumuturile recente acordate Ucrainei (18 miliarde EUR sub formă de împrumuturi AMF+ acordate Ucrainei și, începând din 2024, împrumuturi acordate în cadrul Mecanismului pentru Ucraina).
Datoriile contingente care rezultă din împrumuturile acordate statelor membre ale UE și din împrumuturile recente acordate Ucrainei nu sunt provizionate ex ante. În schimb, acestea sunt acoperite de posibilitatea de a apela la „resursele proprii” suplimentare de la statele membre în temeiul cadrului bugetar al UE (până la limita plafonului resurselor proprii, și anume recurgând la „marja de manevră” a bugetului).
Aceasta înseamnă că, în cazul în care un beneficiar nu și-a onorat obligațiile față de UE, aceasta din urmă ar avea dreptul, în ultimă instanță și numai după epuizarea tuturor celorlalte posibilități de a găsi soluții în limitele cadrului bugetar existent, să solicite statelor membre să acopere temporar cuantumul în cauză. Astfel de solicitări de fonduri s-ar face peste plafoanele CFM, dar cu respectarea deplină a plafonului resurselor proprii.
În mod tradițional, împrumuturile au fost acordate statelor membre ale UE recurgându-se la aceeași tehnică „back-to-back” care a fost utilizată în cazul asistenței financiare acordate țărilor terțe. În schimb, împrumuturile MRR și împrumuturile din cadrul instrumentului de AMF+ pentru Ucraina (și, începând din 2024, din cadrul Mecanismului pentru Ucraina) sunt finanțate prin abordarea de finanțare unificată.
În 2023, Comisia, acționând în numele UE, a derulat cinci programe în cadrul cărora a acordat împrumuturi statelor membre. Aceste cinci programe sunt discutate la următoarele cinci puncte:
·mecanismul pentru balanța de plăți (BdP) a fost creat în 2002 pentru a sprijini statele UE din afara zonei euro care se confruntă sau riscă să se confrunte cu dificultăți legate de balanța de plăți;
·MESF a fost instituit în 2010 pentru a oferi sprijin financiar statelor membre ale UE care se confruntă cu dificultăți financiare grave sau riscă să se confrunte cu astfel de dificultăți cauzate de evenimente excepționale pe care nu le pot controla;
·mecanismul de împrumut Euratom;
·programul SURE a fost convenit în iunie 2020 pentru a contribui la finanțarea creșterii bruște și acute a cheltuielilor publice naționale ca urmare a schemelor naționale privind reducerea timpului de muncă și a unor măsuri similare adoptate ca răspuns la criza COVID-19. Întrucât acest instrument de urgență a fost instituit înainte de intrarea în vigoare a creșterii plafonului resurselor proprii și a marjei de manevră, toate statele membre au convenit să ofere garanții irevocabile, necondiționate și la cerere pentru 25 % din cuantumul maxim al asistenței financiare. Fiecare stat membru contribuie la valoarea totală a garanției proporțional cu ponderea sa relativă în venitul național brut total al UE (pe baza bugetului UE pentru 2020).
·MRR este pilonul central al programului NextGenerationEU (NGEU) (2020) și un instrument temporar de sprijinire a reformelor și a investițiilor în statele membre ale UE, cu scopul final de a facilita redresarea în urma pandemiei de COVID-19, contribuind în același timp la tranziția verde și la cea digitală.
În cadrul instrumentului de redresare al UE, Comisia împrumută fonduri pe care MRR le utilizează pentru a finanța reformele și investițiile statelor membre. Finanțarea poate lua forma fie a unui împrumut (sprijin rambursabil), fie a unui grant (sprijin nerambursabil).
Toate împrumuturile NGEU, în valoare de 284 de miliarde EUR la sfârșitul anului 2023, sunt garantate de bugetul UE în temeiul articolului 9 alineatul (4) din DRP printr-o creștere temporară a plafonului resurselor proprii de 0,6 % din venitul național brut (VNB) al UE, care este disponibilă exclusiv pentru datoriile NGEU. Numai împrumuturile acordate în cadrul MRR (nu și granturile MRR) generează datorii contingente și, prin urmare, numai acestea sunt luate în considerare în prezenta analiză. Este important de subliniat faptul că, astfel cum se menționează mai sus, finanțarea împrumuturilor acordate în cadrul MRR este realizată prin intermediul abordării de finanțare unificată.
Tabelul 4: Cuantumurile creditelor în curs de derulare acoperite de marja de manevră (la 31 decembrie 2023) (milioane EUR)
|
|
Credite în curs de derulare
|
Dobânzi acumulate
|
Total
|
|
Mecanismul BdP
|
200
|
1
|
201
|
|
Euratom
|
13
|
0
|
13
|
|
MESF
|
42 800
|
411
|
43 211
|
|
SURE
|
98 355
|
104
|
98 459
|
|
MRR (împrumuturi)
|
79 240
|
349
|
79 589
|
|
AMF+
|
18 000
|
270
|
18 270
|
|
Total
|
238 608
|
1 135
|
239 743
|
Tabelul 5 de mai jos prezintă cuantumurile rambursărilor anuale totale (principal + dobândă) datorate de toți beneficiarii împrumuturilor UE acordate în contextul asistenței financiare pentru statele membre și al instrumentului de AMF+.
Pentru fiecare dintre anii luați în considerare, aceste cuantumuri oferă un indicator al ieșirilor maxime teoretice care trebuie acoperite de bugetul UE în legătură cu datoriile contingente care decurg din asistența financiară acordată statelor membre și din expunerile AMF+. Cu toate acestea, bugetul Uniunii a identificat resurse bugetare pentru a acoperi plățile care decurg din obligațiunile sale în orice moment, inclusiv în situația extremă și fără precedent în care unul sau mai mulți beneficiari nu își îndeplinesc, simultan, obligațiile de plată a creditelor lor față de UE.
Tabelul 5: Calendarul anual de rambursare a împrumuturilor în curs de derulare acoperite de marja de manevră (capital + dobândă) în cadrul programelor existente pentru perioada 20242029 (la 31 decembrie 2023) (milioane EUR)
|
An
|
Euratom
|
BdP
|
MESF
|
SURE
|
Împrumuturi MRR (*)
|
AMF+
(**)
|
Toate programele
|
|
2024
|
14
|
6
|
3 317
|
327
|
918
|
419
|
5 001
|
|
2025
|
0
|
206
|
3 069
|
8 327
|
917
|
567
|
13 086
|
|
2026
|
0
|
0
|
6 857
|
8 327
|
917
|
566
|
16 667
|
|
2027
|
0
|
0
|
3 531
|
327
|
917
|
566
|
5 341
|
|
2028
|
0
|
0
|
2 756
|
10 327
|
919
|
567
|
14 569
|
|
2029
|
0
|
0
|
1 790
|
8 464
|
917
|
567
|
11 738
|
|
Total
|
14
|
212
|
21 320
|
36 099
|
5 505
|
3 252
|
66 402
|
(*) Dobânzile pentru împrumuturile MRR în cadrul programului NGEU sunt calculate în mod continuu, în conformitate cu o metodologie specifică [a se vedea Decizia de punere în aplicare C(2022) 9701 final a Comisiei din 19.12.2022]. Dobânda anuală pentru aceste împrumuturi prezentată mai sus este, prin urmare, o estimare bazată pe condițiile actuale de finanțare.
(**) În conformitate cu articolul 17 din Regulamentul 2022/2463, în fiecare an, UE, la cererea Ucrainei, poate acorda o subvenționare a ratei dobânzii pentru a acoperi costurile aferente dobânzii legate de împrumuturile AMF+.
Luând în considerare toate împrumuturile în curs de derulare la sfârșitul anului 2023, în perioada 2028-2054, rambursările anuale (principal + dobândă) aferente împrumuturilor acoperite de marja de manevră în cadrul plafonului permanent al resurselor proprii se ridică, în medie, la 5,4 miliarde EUR. Rambursările medii anuale (principal + dobândă) pentru împrumuturile MRR, acoperite de marja de manevră în cadrul plafonului temporar al resurselor proprii, se ridică la 3,5 miliarde EUR în aceeași perioadă.
2.4Prezentare generală a datoriilor contingente la sfârșitul anului 2023
La sfârșitul anului 2023, bugetul UE era expus la datorii contingente în valoare totală de 255 de miliarde EUR aferente împrumuturilor acordate statelor membre și țărilor terțe, și de peste 108 miliarde EUR aferente garanțiilor furnizate prin intermediul FEIS, InvestEU, ELM, FEDD și FEDD+. Cea mai mare expunere pentru bugetul UE a provenit din programele de asistență financiară care vizează statele membre.
Figura 1: Defalcarea datoriilor contingente în funcție de sursă la 31 decembrie 2023
(*) Pe baza cuantumului total al „garanției disponibile semnate cu contrapărți” (a se vedea tabelul 1).
Importanța tot mai mare a garanțiilor bugetare și a programelor de asistență financiară pentru punerea în aplicare a politicilor UE poate fi observată în tendința ascendentă constantă din perioada 2021-2023. Între sfârșitul anului 2022 și sfârșitul anului 2023 s-a înregistrat o creștere mai moderată, de 16 %, a cuantumului total, comparativ cu creșterea de 40 % observată între sfârșitul anului 2021 și sfârșitul anului 2022.
Figura 2: Defalcarea datoriilor contingente în funcție de sursă în perioada 2021-2023 (în miliarde EUR)
Între sfârșitul anului 2022 și sfârșitul anului 2023 s-a înregistrat o creștere moderată a împrumuturilor acordate statelor membre (+16 %), în special din cauza plăților suplimentare din împrumuturi în cadrul MRR. Asistența financiară acordată țărilor terțe a crescut de peste două ori, în principal ca urmare a eforturilor extraordinare de a sprijini financiar Ucraina, în timp ce datoriile contingente care decurg din programele de garantare bugetară au rămas în mare măsură stabile. Creșterea datoriilor care rezultă din programele de garantare bugetară ca urmare a începerii fazei de implementare pentru InvestEU și FEDD+ a fost aproape în întregime compensată de scăderea expunerilor ELM și FEIS ca urmare a creșterii rambursărilor efectuate de către beneficiarii finali.
Se preconizează că datoriile contingente ale UE vor continua să crească până la sfârșitul anului 2024 în ceea ce privește: (i) sprijinul suplimentar acordat țărilor terțe (în special în cadrul Mecanismului pentru Ucraina); (ii) plățile suplimentare aferente împrumuturilor MRR și (iii) progresele suplimentare în ceea ce privește implementarea programelor de garantare bugetară (InvestEU, FEDD+ și Mecanismul pentru Ucraina).
3.Evaluarea sustenabilității datoriilor contingente ale UE
3.1Cadrul de evaluare
Fără a aduce atingere evaluării provizionării anumitor datorii financiare pe întreaga durată de viață a acestora, necesară în momentul contractării datoriilor, articolul 213 alineatul (3) din Regulamentul financiar prevede că „datoriile contingente care rezultă din garanțiile bugetare sau asistența financiară suportate de buget se consideră sustenabile dacă evoluția lor multianuală preconizată este compatibilă cu limitele stabilite prin regulamentul de stabilire a cadrului financiar multianual prevăzut la articolul 312 alineatul (2) din TFUE și cu plafonul creditelor anuale pentru plăți prevăzut la articolul 3 alineatul (1) din Decizia (UE, Euratom) 2020/2053.” (și anume, plafoanele CFM și plafonul resurselor proprii).
Aceasta înseamnă că resursele pe care UE le poate utiliza într-un singur an în cadrul actualului CFM (plafonul resurselor proprii) ar trebui să fie suficiente pentru a finanța cheltuielile care rezultă în cadrul CFM, precum și orice datorie contingentă care ar putea apărea.
În special, plățile legate de datoriile contingente provizionate pentru garanțiile bugetare și asistența financiară acordată țărilor terțe trebuie să fie finanțate din provizioanele stabilite și din orice altă plată programată în cadrul CFM. Secțiunea 3.2 din acest raport prezintă evaluarea caracterului adecvat al provizioanelor disponibile pentru a face față plăților preconizate și celor neprevăzute care decurg din garanțiile bugetare și din asistența financiară acordată țărilor terțe, pentru datoriile existente la sfârșitul anului 2023.
Plățile legate de materializarea datoriilor contingente care rezultă din asistența financiară acoperită de marja de manevră acordată statelor membre ale UE și Ucrainei pot fi finanțate prin recurgerea la resurse proprii suplimentare până la plafonul prevăzut prin Decizia privind resursele proprii. Marja de manevră (și anume diferența dintre plafonul resurselor proprii și resursele proprii necesare pentru finanțarea cheltuielilor de la bugetul UE) reprezintă capacitatea financiară a UE de a acoperi ieșirile suplimentare legate de materializarea datoriilor contingente care rezultă din asistența financiară acoperită de marja de manevră. Cadrul de evaluare pentru acest set de datorii contingente a fost descris în detaliu în raportul din 2021 în cadrul fostului articol 250 din Regulamentul financiar. Rezultatele evaluării sustenabilității datoriilor contingente acoperite de marja de manevră existente la sfârșitul anului 2023 sunt prezentate în secțiunea 3.3. de mai jos. Decizia privind resursele proprii din 2020 mărește temporar plafonul resurselor proprii pentru a acoperi datoriile suportate în cursul punerii în aplicare a NGEU, inclusiv datoriile contingente acoperite de marja de manevră care rezultă din împrumuturile acordate în cadrul MRR statelor membre.
3.2Evaluarea sustenabilității datoriilor contingente provizionate
a) Provizionarea disponibilă la sfârșitul anului 2023
Datoriile contingente care rezultă din garanțiile bugetare și din asistența financiară acordată țărilor terțe sunt provizionate în bugetul UE pe baza unei evaluări prudente a pierderilor preconizate pentru fiecare instrument, plus o rezervă suplimentară de siguranță (care să țină cont de pierderile neprevăzute). Provizioanele care protejează bugetul UE împotriva pierderilor care pot apărea din garanții bugetare și asistență financiară acordată țărilor terțe sunt păstrate în compartimentele fondului comun de provizionare. La 31 decembrie 2023, fondul comun de provizionare era alcătuit din 16 compartimente (dintre care 13 erau pe deplin operaționale și conțineau fonduri), inclusiv compartimentele pentru toate programele de garantare în curs, compartimentul aferent Fondului de garantare pentru acțiuni externe (GFEA) (care acoperă împrumuturile ELM, Euratom și AMF moștenite) și cele pentru împrumuturile AMF și Euratom post-2020.
În special, împrumuturile AMF și Euratom sunt susținute de diferite compartimente ale fondului comun de provizionare:
·expunerile moștenite (împrumuturi AMF în valoare de 7,9 miliarde EUR și împrumuturi Euratom în valoare de 300 de milioane EUR) fac parte din compartimentul GFEA;
·noile împrumuturi AMF (1,4 miliarde EUR), inclusiv împrumutul AMF de urgență acordat Ucrainei, care au fost angajate în 2022 și 2023, se află în compartimentul AMF post-2020;
·împrumuturile AMF excepționale acordate Ucrainei, în valoare de 6 miliarde EUR (AMF I și AMF II excepționale), se află într-un compartiment separat nou-creat, având în vedere că aceste împrumuturi beneficiază de o acoperire suplimentară a riscurilor (și anume, pentru acest pachet excepțional de împrumuturi AMF acordate Ucrainei, este necesară o rată de acoperire de 70 %: 9 % sub formă de provizioane vărsate care provin din bugetul UE și 61 % sub formă de garanții nevărsate din partea statelor membre).
La 31 decembrie 2023, valoarea de piață a activelor nete din fondul comun de provizionare se ridica la 18,8 miliarde EUR, în creștere față de sfârșitul anului 2022, când se situa la 14,39 miliarde EUR. Pentru anii rămași din actualul CFM, Comisia a alocat deja provizioane suplimentare pentru fondul comun de provizionare (în special provizioane referitoare la InvestEU, FEDD+ și pilonul 2 al Mecanismului pentru Ucraina), ceea ce va conduce la o nouă creștere a fondului comun de provizionare.
În conformitate cu Orientările sale pentru gestionarea activelor, fondul comun de provizionare menține un portofoliu diversificat lichid, investind în principal în instrumente de datorie cu rating ridicat, cum ar fi obligațiunile emise de guverne, entități supranaționale, agenții de stat și întreprinderi, cu scopul de a asigura conservarea capitalului la nivelul orizontului său de investiții. Portofoliul fondului comun de provizionare la sfârșitul anului a fost diversificat în mod adecvat între diferitele clase de active din universul veniturilor fixe eligibile, inclusiv o expunere limitată la titluri exprimate în altă monedă decât euro (USD), la fonduri tranzacționate la bursă și la numerar sau echivalente de numerar.
În 2023, fondul comun de provizionare a înregistrat o rentabilitate anuală de +5,21 %, fiind, în linii mari, în concordanță cu indicele de referință al portofoliului său (+5,40 %).
b) Evaluarea sustenabilității garanțiilor bugetare
Ca observație preliminară, garanțiile bugetare ale UE diferă substanțial în ceea ce privește obiectivele de politică, structurile de partajare a riscurilor și profilul de risc al operațiunilor subiacente. Acest lucru poate conduce, la rândul său, la o rată de provizionare diferită pentru diversele programe, pe baza unei valori la risc (VaR) pe durata de viață, care să asigure o acoperire adecvată a pierderilor potențiale la un anumit nivel de încredere (predefinit). În pofida faptului că, în unele cazuri, provizioanele disponibile la sfârșitul anului 2023 erau oarecum mai mici decât VaR respective cu nivelul de încredere aplicabil, concluzia privind adecvarea provizionării se bazează pe mai multe elemente, inclusiv pe etapa ciclului de viață al garanției (constituită integral sau neconstituită integral), precum și pe normele specifice de provizionare pentru garanțiile bugetare respective (de exemplu pentru ELM).
Pe baza datelor disponibile privind pierderile nete pe durata de viață la 31 decembrie 2023, se pot trage următoarele concluzii referitoare la garanțiile bugetare în vigoare la data respectivă:
·În cazul FEIS, rezultatele analizei riscurilor efectuate pe baza unui model de risc de credit pentru operațiunile de datorie din cadrul componentei destinate infrastructurii și inovării (IIW) și a avizului experților în ceea ce privește titlurile de capital ale IIW și ale componentei pentru IMMuri (SMEW), precum și produsele de datorie ale SMEW indică o VaR de 7,4 miliarde EUR la un nivel de încredere pe durata de viață de 95 %. Această VaR este acoperită integral de provizioanele FEIS disponibile în prezent, în valoare de 9,2 miliarde EUR.
·În ceea ce privește FEDD, rezultatele analizei riscurilor indică o VaR pe durata de viață de 700,7 milioane EUR la nivelul de încredere dorit, de 90 %, pe durata de viață. Acest cuantum este acoperit integral de valoarea de piață a compartimentului aferent fondului comun de provizionare al FEDD la sfârșitul anului 2023 (765 de milioane EUR).
·Programul ELM, pe parcursul numeroaselor sale mandate, s-a confruntat cu o anumită deteriorare a principalilor săi indicatori ai riscului de credit, parțial din cauza faptului că ELM are expuneri moștenite față de Ucraina în valoare de 2,3 miliarde EUR. Rezultatele analizei riscurilor indică un cuantum al VaR de 3,2 miliarde EUR la nivelul de încredere de 90 % pe întreaga durată de viață a garanției, depășind provizionarea proporțională corespunzătoare în compartimentul fondului comun de provizionare (2,3 miliarde EUR). În acest sens, trebuie subliniat faptul că ELM este un instrument vechi, fără un nivel de încredere predefinit, care urmează reguli specifice privind constituirea de provizioane și supraprovizionarea. Compartimentul GFEA (în care este găzduit ELM) este suplimentat anual în cazul în care provizionarea scade sub 9 % din cuantumurile restante plătite garantate. În plus, ELM constă în amortizarea împrumuturilor cu perioade lungi de rambursare, în care pierderile tind să se cristalizeze într-un mod neabrupt.
·În ceea ce privește InvestEU și FEDD+, având în vedere că intensificarea programelor se află încă într-un stadiu incipient și că primele operațiuni au fost semnate în 2022, este prematur să se tragă concluzii cu privire la caracterul adecvat al provizionării.
c) Evaluarea sustenabilității împrumuturilor provizionate acordate țărilor terțe
Structura portofoliului de împrumuturi AMF în curs de derulare acordate țărilor terțe cuprinde împrumuturi acordate unui set diversificat de: (i) țări candidate și potențial candidate la UE; (ii) țări și teritorii reglementate de politica europeană de vecinătate, precum și (iii) alte țări terțe care joacă un rol determinant în stabilitatea regională și care au o importanță strategică pentru UE, fiind apropiate din punct de vedere politic, economic și geografic de UE.
Considerațiile prezentate la cele trei puncte de mai jos susțin continuitatea caracterului adecvat al ratei generale de provizionare-țintă de 9 % pentru împrumuturile AMF:
·situația economică a beneficiarilor AMF (luând în considerare factori precum PIB-ul pe cap de locuitor, maturitatea relativă a economiei, proximitatea față de economia UE etc.);
·condițiile impuse împrumuturilor AMF, bazate pe prezentarea unui bilanț satisfăcător în ceea ce privește punerea în aplicare a unui program FMI, care oferă încredere în viabilitatea financiară a țării terțe și, prin urmare, în rambursarea integrală a fondurilor UE;
·o evaluare a situației economice a beneficiarilor AMF și evoluțiile macroeconomice recente din țările partenere care să arate că, în 2023, majoritatea țărilor au raportat o redresare solidă în urma pandemiei de COVID-19. Cu toate acestea, războiul de agresiune al Rusiei împotriva Ucrainei a sporit incertitudinea economică, a agravat criza energetică și a contribuit la creșterea prețurilor la alimente și la energie în regiune. Perspectivele geopolitice pentru beneficiarii situați în Orientul Mijlociu s-au deteriorat și mai mult după conflictul din Fâșia Gaza în urma atacului terorist al Hamas din octombrie 2023, deși impactul economic (prin comerț, turism și consum) asupra regiunii în ansamblu a fost limitat până acum.
În ceea ce privește riscul de lichiditate, ar trebui, de asemenea, să se țină seama de faptul că structura actuală a împrumuturilor AMF, scadențele și rambursările de la beneficiari sunt bine repartizate între CFM actual și CFM ulterior, reducând astfel amploarea expunerii bugetului UE în cazul în care există o întârziere sau un eveniment de nerambursare.
|
Caseta 1: Datoriile contingente ale UE care decurg din sprijinul financiar acordat de UE Ucrainei – Principalele evoluții în 2024
De la invadarea Ucrainei de către Rusia în 2022, UE a oferit în mod constant Ucrainei un sprijin politic, economic, militar, financiar și umanitar puternic. Setul complet de expuneri directe și indirecte față de Ucraina (capital) în cadrul programelor existente la 30 iunie 2024 este prezentat în tabelul 6 de mai jos.
Principalul instrument pentru furnizarea de sprijin financiar Ucrainei pentru perioada 20242027 este Mecanismul pentru Ucraina, cu o capacitate totală de până la 50 de miliarde EUR pentru perioada 2024-2027. Sprijinul va fi acordat sub formă de împrumuturi, granturi și garanții, pe baza celor trei piloni care sunt descriși mai jos.
·Pilonul 1 (Sprijin pentru Ucraina prin planul ucrainean): acest pilon prevede acordarea de asistență financiară Ucrainei, în valoare totală de 38,27 miliarde EUR, cuprinzând atât granturi (5,27 miliarde EUR), cât și împrumuturi (33 de miliarde EUR). Împrumuturile plătite în cadrul Mecanismului pentru Ucraina, la fel ca cele acordate în cadrul pachetului AMF+, sunt finanțate prin contractarea de împrumuturi și sunt susținute de „marja de manevră”.
·Pilonul 2 (Cadrul de investiții pentru Ucraina): cu o alocare de aproape 7 miliarde EUR din bugetul UE, acest pilon urmărește să atragă și să mobilizeze investiții publice și private pentru redresarea și reconstrucția Ucrainei. Pentru punerea în aplicare a pilonului 2, se instituie o garanție pentru Ucraina în valoare de 7,8 miliarde EUR, cu o rată de provizionare de 70 % (și 1,51 de miliarde EUR disponibile pentru finanțare mixtă).
·Pilonul 3 (sprijin nerambursabil în valoare de 4,6 miliarde EUR): acest pilon va acoperi, printre altele, subvenționarea ratei dobânzii pentru împrumuturile AMF excepționale și pentru împrumuturile acordate în cadrul pilonului 1.
Împrumuturile din cadrul Mecanismului pentru Ucraina sunt acordate cu un nivel ridicat de concesionalitate, având în vedere subvenționarea dobânzii și perioada lungă de rambursare de 35 de ani, cu o perioadă de grație de 10 ani. Acest lucru reduce sarcina anuală asupra finanțelor publice ale Ucrainei, minimizând totodată riscurile pentru bugetul UE. Împrumuturi în valoare totală de 7,9 miliarde EUR au fost plătite în cadrul Mecanismului pentru Ucraina în prima jumătate a anului 2024 (4,5 miliarde EUR în martie, 1,5 miliarde EUR în aprilie și 1,9 miliarde EUR în iunie). În plus, în prima jumătate a anului 2024, au fost semnate acorduri de garantare pentru sprijinirea operațiunilor din Ucraina în valoare totală de 940 de milioane EUR în cadrul Garanției pentru Ucraina.
Acoperirea bugetară pentru datoriile contingente care decurg din împrumuturile acordate Ucrainei începând cu 2023 a fost asigurată de marja de manevră bugetară (care va face obiectul secțiunii următoare). Împrumuturile acordate Ucrainei la sfârșitul anului 2022 (AMF în valoare de 6 miliarde EUR și împrumuturi reorientate în valoare de 1,59 miliarde EUR în cadrul ELM) fac obiectul unei acoperiri bugetare de 70 %
. În conformitate cu articolul 13 din Decizia privind AMF II, Comisia a revizuit caracterul adecvat al ratei de provizionare de 70 % la sfârșitul lunii iunie 2024 în contextul raportului menționat la articolul 41 alineatul (5) și a concluzionat, pentru perioada examinată, că nu există suficiente elemente noi, de durată și semnificative care să justifice modificarea ratei de provizionare de 70 %.
Această concluzie s-a bazat atât pe o evaluare calitativă, cât și pe o evaluare cantitativă a riscurilor existente la sfârșitul anului 2023
. Cea mai recentă evaluare a FMI confirmă faptul că menținerea acestui nivel de provizionare denotă o abordare prudentă
.
|
Tabelul 6: Expuneri directe și indirecte restante față de Ucraina (capital) în cadrul programelor existente (la 30 iunie 2024) (milioane EUR)
|
Expuneri directe
|
Cuantumul restant
|
Acoperirea bugetară
|
|
Împrumuturi AMF moștenite
|
3 810
|
9 %
|
|
Împrumuturi Euratom moștenite
|
300
|
9 %
|
|
AMF de urgență
|
1 200
|
9 %
|
|
AMF I + II excepționale
|
6 000
|
9 % (+ 61 % garanții ale statului membru)
|
|
AMF+
|
18 000
|
Marjă de manevră
|
|
Mecanismul pentru Ucraina – pilonul I
|
7 890
|
Marjă de manevră
|
|
Total
|
37 200
|
|
|
Expuneri indirecte
|
|
|
|
Împrumuturi ELM plătite înainte de februarie 2022
|
1 708
|
9 %
|
|
Primul pachet al BEI în cadrul ELM
|
668
|
9 %
|
|
Al doilea pachet al BEI în cadrul ELM
|
1 338
|
70 %
|
|
Împrumuturi BERD în cadrul FEDD
|
103
|
50 %
|
|
Garanția pentru Ucraina
|
940
|
70 %
|
|
Total
|
4 757
|
|
3.3Evaluarea sustenabilității datoriilor contingente acoperite de marja de manevră
Capacitatea bugetului UE de a face față unei situații în care se materializează expunerea la datoriile contingente acoperite de marja de manevră este evaluată prin aplicarea cadrului menționat la punctul 3.1 de mai sus.
În ceea ce privește datoriile NGEU, plafonul resurselor proprii a fost majorat cu 0,6 % din VNB-ul UE exclusiv pentru a garanta aceste emisiuni. Acest lucru asigură faptul că UE dispune de mijloacele necesare pentru a rambursa dobânda și principalul aferente datoriei emise pentru a finanța sprijinul nerambursabil din cadrul NGEU (granturi MRR) și împrumuturile MRR acordate statelor membre. Întrucât primele vor fi plătite prin cuantumuri incluse în viitoarea programare bugetară anuală, numai împrumuturile MRR reprezintă datorii contingente.
Prin urmare, marja de manevră se calculează incluzând totalul datoriilor NGEU, dar analiza sensibilității raportată în această secțiune se axează în mod specific pe materializarea datoriilor contingente care decurg din împrumuturile acordate în cadrul MRR, în concordanță cu cerințele de la articolul 213 alineatul (3) din Regulamentul financiar.
Primul pas este stabilirea unui scenariu central (scenariul de referință) care să corespundă evoluției preconizate a cheltuielilor și a capacității financiare a UE în următorii ani. Pentru anii rămași până în 2027, acest lucru este în concordanță cu proiectul de buget pentru 2025 și cu previziunile pe termen lung privind viitoarele intrări și ieșiri din bugetul UE.
Pentru perioada 2028-2029, se utilizează o simplă extrapolare, luând ca referință media plăților anuale din perioada 2021-2027, majorată cu rata de creștere a VNB-ului UE. Aceasta este doar o extrapolare mecanică, efectuată pentru a furniza, în prezentul raport, un orizont de analiză suficient de lung. Nu trebuie considerată ca aducând atingere în vreun fel propunerii privind CFM post-2027. Aceste extrapolări presupun o rambursare liniară, începând din 2028, a datoriei NGEU emise în perioada 2021-2023.
Cu excepția exercițiului bugetar actual, marja de manevră disponibilă pentru acoperirea datoriilor contingente, existente și noi, în perioada 2025-2029, este în medie de aproximativ 106,3 miliarde EUR pe an în ceea ce privește marja sub plafonul resurselor proprii de 1,4 % din VNB-ul UE și de aproximativ 111,7 miliarde EUR pe an în ceea ce privește plafonul temporar de 0,6 % din VNB-ul UE.
După elaborarea scenariului central, patru teste de rezistență suplimentare evaluează sustenabilitatea datoriilor contingente existente în cadrul unor scenarii extreme pentru perioada 2024-2029. Detalii suplimentare cu privire la aceste patru teste de rezistență sunt prezentate la punctele de mai jos.
1)Testul de rezistență la nivelul economiei. În scenariul central, traiectoria VNB al UE confirmă proiecțiile privind VNB în ceea ce privește creșterea reală și inflația indicate în cadrul Previziunilor economice ale Comisiei Europene din primăvara anului 2024
. Pentru testul de rezistență, ratele estimate de creștere nominală sunt cu un punct procentual mai mici decât nivelul de referință pentru fiecare an al perioadei de raportare
.
Acest lucru reduce valoarea nominală a plafonului resurselor proprii și, prin urmare, marja de manevră disponibilă cu 8,2 miliarde EUR pe an pentru cuantumurile „neînscrise în buget” (marja de manevră) în cadrul plafonului permanent al resurselor proprii și cu 5,2 miliarde EUR în cadrul plafonului temporar pentru NGEU în perioada 2025-2029.
2)Testul de rezistență pe partea de venituri a bugetului. Acest scenariu extrem evaluează dacă marja de manevră disponibilă ar fi suficientă în cazul în care toate datoriile contingente acoperite de marja de manevră s-ar materializa în același timp. În practică, acest lucru ar însemna că toate țările care beneficiază de programe de asistență financiară nu și-ar onora rambursările la data scadentă. Cuantumurile în cauză reflectă graficele de rambursare la sfârșitul anului 2023 (a se vedea tabelul 5 de mai sus).
Acesta este un scenariu extrem de puțin probabil, care nu ia în considerare toate măsurile pe care Comisia le poate adopta pentru a evita o astfel de situație (de exemplu, reeșalonarea creditelor și gestionarea activă a numerarului). În cadrul acestui scenariu, marja de manevră din cadrul plafonului permanent al resurselor proprii s-ar reduce cu 10,5 miliarde EUR pe an, în medie. Datoriile contingente care rezultă din împrumuturile acordate din MRR în cadrul NGEU ar fi, comparativ, mici în cursul perioadei examinate (aproximativ 0,9 miliarde EUR pe an sub formă de plăți ale dobânzii), întrucât rambursarea principalului împrumuturilor MRR va începe abia în 2032.
3)Testul de rezistență pe partea de cheltuieli a bugetului. În cadrul acestui scenariu, cheltuielile aferente CFM sunt estimate la valoarea lor maximă teoretică (și anume, plafoanele maxime posibile aferente plăților din CFM și tuturor instrumentelor speciale individuale, inclusiv Rezerva pentru Ucraina). Este important să se sublinieze faptul că: (i) acest lucru nu reflectă o prognoză ascendentă și nu are legătură cu nicio așteptare reală privind evoluția plăților UE și că (ii) pe partea de cheltuieli a bugetului, orice decizie de a majora cheltuielile (în limitele plafoanelor CFM) trebuie să facă obiectul unei propuneri din partea Comisiei, care să fie aprobată de către Parlamentul European și Consiliu.
În mod similar, pentru perioada 2028-2029, se utilizează o simplă proiecție liniară a plafoanelor de plăți actuale pe viitor, recurgându-se la previziunile de creștere a VNB-ului, fără a se aduce atingere următoarei propuneri privind CFM, care va include, de asemenea, un plafon pentru plăți. În ceea ce privește cheltuielile bugetare pentru îndeplinirea obligațiilor de rambursare pentru sprijinul nerambursabil acordat în cadrul NGEU, nu există niciun plafon de cheltuieli specific în CFM 2021-2027. Prin urmare, în ceea ce privește rambursările datoriilor NGEU, ipoteza din acest test de rezistență este că toate emisiunile NGEU care ajung la scadență într-un anumit an sunt rambursate. Prin urmare, reînnoirile planificate ale creditelor nu sunt luate în considerare în această situație ipotetică
.
Acest test de rezistență arată că marja de manevră este suficientă în scenariul în care cheltuielile ating nivelul maxim teoretic. Marja de manevră rezultată în cadrul plafonului permanent al resurselor proprii ar fi în medie de 85,3 miliarde EUR, și anume cu 12,9 miliarde EUR mai mică decât în scenariul de referință. Marja de manevră în cadrul plafonului temporar al resurselor proprii de 0,6 % din VNB-ul UE care garantează emisiunile NGEU ar urma să fie redusă, în medie, cu 19,5 miliarde EUR pe an, până la un nivel de 92,2 miliarde EUR, în medie, în perioada 2025-2029.
4)Un test de rezistență combinat privind condițiile economice, veniturile și cheltuielile. Acesta este un scenariu extrem, care combină toate scenariile nefavorabile descrise la cele trei puncte de mai sus. Astfel, marja de manevră s-ar reduce sub plafonul permanent la 66,7 miliarde EUR, în medie, pentru perioada 2025-2029, iar pentru plafonul temporar – la 86,1 miliarde EUR. Aceste cuantumuri par să constituie o rezervă de siguranță mare pentru capacitatea financiară a UE de a-și acoperi datoriile (care decurg atât din operațiuni din cadrul NGEU, cât și din operațiuni din afara NGEU).
Rezultatele detaliate ale scenariului de referință și ale testului de rezistență sunt prezentate în anexă și sunt sintetizate în figurile 3 și 4 de mai jos.
Figura 3: Plafonul resurselor proprii și necesarul de resurse proprii în cadrul unui scenariu de referință și teste de sensibilitate combinate pentru plafonul permanent de 1,4 % din VNB-ul UE.
Figura 4: Plafonul resurselor proprii și necesarul de resurse proprii în cadrul unui scenariu de referință și teste de sensibilitate combinate pentru plafonul temporar de 0,6 % din VNB-ul UE.
4.Concluzii
La sfârșitul anului 2023, bugetul UE includea datorii contingente în valoare de peste 255 de miliarde EUR rezultate din împrumuturile acordate statelor membre și țărilor terțe. Din această sumă, 221 de miliarde EUR reprezintă împrumuturi acordate statelor membre ale UE și 34 de miliarde EUR – împrumuturi acordate statelor terțe. În plus, o sumă suplimentară de 108 miliarde EUR sub formă de datorii contingente rezultă din garanțiile pentru investiții furnizate în cadrul programelor ELM, FEIS, FEDD, InvestEU și FEDD+.
Riscurile ca aceste împrumuturi să nu fie rambursate de țările beneficiare sau ca garanțiile să fie solicitate sunt gestionate cu atenție printr-un cadru cuprinzător de gestionare a riscurilor care include, pentru anumite categorii de datorii contingente, alocarea de resurse bugetare pentru acoperirea pierderilor potențiale cu un nivel de încredere suficient de prudent.
Având în vedere garanțiile multiple prevăzute la nivelul cadrului UE de monitorizare și gestionare a riscurilor aferente atât datoriilor contingente provizionate, cât și celor acoperite de marja de manevră, și evaluarea sustenabilității prezentată în acest raport, se pot desprinde trei concluzii principale. Acestea sunt prezentate la cele trei puncte de mai jos.
·Riscurile care rezultă din instrumentele provizionate (și anume garanțiile bugetare și asistența financiară acordată țărilor terțe) sunt gestionate cu atenție și provizionate în mod adecvat. Această evaluare ia în calcul: (i) datele referitoare la nerespectarea în trecut a obligațiilor de plată și la pierderile preconizate; (ii) măsurile instituite pentru a se asigura că pierderile nu depășesc nivelurile de toleranță predefinite și (iii) provizioanele bugetare care sunt disponibile pentru acoperirea potențialelor plăți.
·Capacitatea financiară a UE în temeiul cadrului juridic existent (și anume Decizia privind resursele proprii și Regulamentul privind CFM) este suficientă într-o mare măsură pentru a acoperi materializarea pierderilor care pot apărea în cazul împrumuturilor acoperite de marja de manevră de acum și până la sfârșitul anului 2029, conform unor extrapolări mecanice ale nivelului de cheltuieli dincolo de anul 2027. În medie, în perioada 2025-2029, marja de manevră disponibilă pentru acoperirea acestor datorii contingente este de aproximativ 106,3 miliarde EUR pe an în ceea ce privește marja sub plafonul resurselor proprii de 1,4 % din VNB-ul UE și de aproximativ 111,7 miliarde EUR pe an în ceea ce privește plafonul temporar de 0,6 % din VNB-ul UE. Această marjă de manevră poate fi utilizată pentru a face față nevoilor extraordinare de venituri pentru a finanța cheltuieli neprevăzute sau pentru a onora toate datoriile contingente existente și potențiale, în cazul în care acestea se materializează.
·Marja de manevră dispune de resurse suficiente pentru a asigura soliditatea sistemului financiar al UE și bonitatea sa de credit chiar și în cazul unui scenariu extrem de negativ care combină efecte negative în ceea ce privește condițiile economice, veniturile și cheltuielile. Întrun astfel de scenariu nefavorabil, marja de manevră rămasă sub plafonul resurselor proprii de 1,4 % din VNB-ul UE s-ar ridica, în medie, la 66,7 miliarde EUR pe an pentru perioada 20252029 și la 86,1 miliarde EUR, în medie, pe an pentru perioada 2025-2029 sub plafonul temporar de 0,6 % din VNB-ul UE. Aceste cuantumuri reprezintă o rezervă de siguranță împotriva altor șocuri economice negative, a unor potențiale noi nevoi și a datoriilor contingente atât pentru operațiunile din afara NGEU, cât și pentru cele din cadrul NGEU.
5.Anexe:
Sustenabilitatea și marja de manevră în ceea ce privește plafonul permanent al resurselor proprii
(în milioane EUR, în prețuri curente)
|
|
|
2025
|
2026
|
2027
|
2028
|
2029
|
|
Scenariu de referință
|
|
Plafonul resurselor proprii (1,4 % din VNB)
|
a
|
257,9
|
267,0
|
275,9
|
285,0
|
293,9
|
|
Resurse proprii pentru finanțarea bugetului (cu excepția NGEU)
|
b
|
143,2
|
177,9
|
189,0
|
166,1
|
171,8
|
|
Marja de manevră sub plafonul permanent
|
a-b
|
114,7
|
89,1
|
86,9
|
118,8
|
122,1
|
|
Teste de rezistență
|
|
1) Testul de rezistență la nivelul economiei
|
|
Plafonul resurselor proprii (1,4 % din VNB)
|
a
|
255,4
|
261,8
|
267,9
|
274,0
|
279,7
|
|
Resurse proprii pentru finanțarea bugetului (cu excepția NGEU)
|
b
|
143,2
|
177,9
|
189,0
|
166,1
|
171,8
|
|
Marjă de manevră
|
a-b
|
112,2
|
83,9
|
78,9
|
107,8
|
108,0
|
|
2) Testul de rezistență pe partea de venituri
|
|
Plafonul resurselor proprii (1,4 % din VNB)
|
a
|
257,9
|
267,0
|
275,9
|
285,0
|
293,9
|
|
Resurse proprii pentru finanțarea bugetului (cu excepția NGEU)
|
b
|
143,2
|
177,9
|
189,0
|
166,1
|
171,8
|
|
Resurse proprii extraordinare pentru acoperirea pasivelor curente în afara NGEU (*)
|
c
|
9,5
|
14,0
|
6,2
|
11,9
|
10,7
|
|
Marjă de manevră
|
a-b-c
|
105,2
|
75,1
|
80,7
|
106,9
|
111,4
|
|
3) Testul de rezistență pe partea de cheltuieli
|
|
Plafonul resurselor proprii (1,4 % din VNB)
|
a
|
257,9
|
267,0
|
275,9
|
285,0
|
293,9
|
|
Resurse proprii pentru finanțarea bugetului (cu excepția NGEU)
|
b
|
143,2
|
177,9
|
189,0
|
166,1
|
171,8
|
|
Resurse proprii suplimentare (până la plafonul maxim aferent CFM și până la valoarea maximă a instrumentelor speciale) (**)
|
c
|
40,5
|
19,5
|
14,5
|
14,9
|
15,8
|
|
Marjă de manevră
|
a-b-c
|
74,3
|
69,6
|
72,4
|
104,0
|
106,3
|
|
4) Șoc combinat negativ/nefavorabil
|
|
Plafonul resurselor proprii (1,4 % din VNB)
|
a
|
255,4
|
261,8
|
267,9
|
274,0
|
279,7
|
|
Resurse proprii pentru finanțarea bugetului (cu excepția NGEU)
|
b
|
143,2
|
177,9
|
189,0
|
166,1
|
171,8
|
|
Resurse proprii suplimentare (până la plafonul maxim aferent CFM și până la valoarea maximă a instrumentelor speciale)
|
c
|
40,5
|
19,5
|
14,5
|
14,9
|
15,8
|
|
Resurse proprii extraordinare pentru acoperirea pasivelor curente în afara NGEU
|
d
|
9,5
|
14,0
|
6,2
|
11,9
|
10,7
|
|
Marjă de manevră
|
a-b-c-d
|
62,2
|
50,4
|
58,2
|
81,1
|
81,5
|
(*) Aceasta include sprijinul acordat sub formă de împrumut prin intermediul MESF, al mecanismului BdP, al SURE și al AMF+. Evaluarea riscurilor în ceea ce privește instrumentul SURE ia în considerare contragaranția specifică furnizată de toate statele membre pentru 25 % din valoarea maximă a asistenței financiare.
(**) Cheltuielile sunt estimate la valoarea maximă teoretică pentru: 1) plafonul de plăți al CFM pentru perioada 20252027
, 2) ajustările viitoare până la potențialul maxim al acestora în orice an
și 3) plafoanele anuale ale instrumentelor speciale tematice (Fondul european de ajustare la globalizare, Rezerva pentru solidaritate și ajutoare de urgență și Rezerva de ajustare la Brexit), Instrumentul de flexibilitate și Rezerva pentru Ucraina.
Sustenabilitatea și marja de manevră în ceea ce privește plafonul temporar al resurselor proprii
(în milioane EUR, în prețuri curente)
|
|
|
2025
|
2026
|
2027
|
2028
|
2029
|
|
Scenariu de referință
|
|
Plafonul resurselor proprii (0,6 % din VNB)
|
a
|
110,5
|
114,4
|
118,3
|
122,1
|
125,9
|
|
Resurse proprii pentru finanțarea NGEU (*)
|
b
|
5,2
|
3,7
|
5
|
9,5
|
9,3
|
|
Marjă de manevră
|
a-b
|
105,4
|
110,7
|
113,3
|
112,6
|
116,6
|
|
Teste de rezistență
|
|
1) Testul de rezistență la nivelul economiei
|
|
Plafonul resurselor proprii (0,6 % din VNB)
|
a
|
109
|
111,1
|
113,2
|
115,2
|
117,1
|
|
Resurse proprii pentru finanțarea NGEU
|
b
|
5,2
|
3,7
|
5
|
9,5
|
9,3
|
|
Marjă de manevră
|
a-b
|
103,8
|
107,4
|
108,2
|
105,7
|
107,7
|
|
2) Testul de rezistență pe partea de venituri
|
|
Plafonul resurselor proprii (0,6 % din VNB)
|
a
|
110,5
|
114,4
|
118,3
|
122,1
|
125,9
|
|
Resurse proprii pentru finanțarea NGEU
|
b
|
5,2
|
3,7
|
5
|
9,5
|
9,3
|
|
Resurse proprii extraordinare pentru acoperirea pasivelor curente în cadrul NGEU (rambursări scadente ale împrumuturilor în cadrul NGEU)
|
c
|
0,9
|
0,9
|
0,9
|
0,9
|
0,9
|
|
Marjă de manevră
|
a-b-c
|
104,5
|
109,8
|
112,4
|
111,7
|
115,7
|
|
3) Testul de rezistență pe partea de cheltuieli
|
|
Plafonul resurselor proprii (0,6 % din VNB)
|
a
|
110,5
|
114,4
|
118,3
|
122,1
|
125,9
|
|
Resurse proprii pentru finanțarea NGEU
|
b
|
5,2
|
3,7
|
5
|
9,5
|
9,3
|
|
Resurse proprii suplimentare pentru NGEU (emisiuni care ajung la scadență, cu excepția pasivelor curente și a cuantumurilor prevăzute în buget)
|
c
|
17,2
|
26,5
|
15,8
|
21,2
|
16,9
|
|
Marjă de manevră
|
a-b-c
|
88,2
|
84,2
|
97,5
|
91,4
|
99,7
|
|
4) Șoc combinat negativ/nefavorabil
|
|
Plafonul resurselor proprii (0,6 % din VNB)
|
a
|
109
|
111,1
|
113,2
|
115,2
|
117,1
|
|
Resurse proprii pentru finanțarea NGEU
|
b
|
5,2
|
3,7
|
5
|
9,5
|
9,3
|
|
Resurse proprii suplimentare pentru NGEU (emisiuni care ajung la scadență, cu excepția pasivelor curente și a cuantumurilor prevăzute în buget)
|
c
|
17,2
|
26,5
|
15,8
|
21,2
|
16,9
|
|
Resurse proprii extraordinare pentru acoperirea pasivelor curente în cadrul NGEU
|
d
|
0,9
|
0,9
|
0,9
|
0,9
|
0,9
|
|
Marjă de manevră
|
a-b-c-d
|
85,6
|
80
|
91,5
|
83,6
|
90,0
|
(*) Pentru 2025, cuantumul reflectă creditele de angajament din proiectul de buget pe 2025. Pentru 2026 și 2027, cuantumurile corespund programării financiare a liniei bugetare EURI. Cuantumurile pentru 2028 și 2029 se bazează pe o extrapolare tehnică ce include rambursarea liniară a principiului datoriei NGEU emise în perioada 2021-2023 pentru sprijinul nerambursabil.