I den biografi af Goethe, der indleder den spanske udgave af forfatterens samlede værker (Aguilar, Madrid, 1963), skriver Rafael Cansinos Assens, at
Efter de indstævntes opfattelse følger det af den brede formulering af artikel 176 i traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab (herefter
Spørgsmålet går langt videre end til en fortolkning af de ovennævnte bestemmelser og kræver, at almindelige retlige principper bringes i anvendelse. Mens legalitetsprincippet på den ene side bl.a. kræver, at retsordenen ikke omfatter ugyldige retsakter, tillader retssikkerhedsprincippet og særlig princippet om, at endelige administrative retsakter ikke kan anfægtes, på den anden side at sådanne mangler — i det mindste formelt — kan afhjælpes, når søgsmålsfristerne er udløbet. I det følgende skal jeg kort analysere den appellerede dom og appellantens anbringender, hvorefter jeg skal forsøge systematisk at redegøre for den procedure, som enhver fællesskabsinstitution i mine øjne bør følge i en situation som den her omhandlede, og endelig skal jeg anvende disse kriterier på det foreliggende tilfælde.
Beslutning om en procedure i henhold til EØF-traktatens artikel 85 (IV/29.725 — cellulose) (
I beslutningen fastslog Kommissionen, at 40 celluloseproducenter og tre af deres brancheforeninger havde samordnet deres priser i strid med traktatens artikel 85, stk. 1. 36 af disse adressater, herunder ni med hjemsted i Sverige, blev pålagt bøder på mellem.
Ud over de svenske virksomheder anlagde hverken [TT Rayonier Inc. eller den norske, den portugisiske og den spanske adressat annullationssøgsmål. Ingen af de fire sidstnævnte virksomheder blev pålagt bøder. Endvidere blev det ved kendelse af
Forenede sager
Forenede sager
Præmis 126, Sml. I, s. 1613.
Domstolen konkluderede, at da der ikke forelå tungtvejende, nøjagtige og samstemmende beviser for, at der fandtes en samordning af de annoncerede priser, måtte beslutningens artikel 1, stk. 1, annulleres.
De bøder, der blev pålagt disse virksomheder, blev pålagt dem for begge de to overtrædelser, der bestod i at have deltaget i den generelle samordning af henholdsvis de annoncerede priser og faktureringspriserne. Beslutningen blev annulleret i relation til begge disse overtrædelser. Indsættelsen af de nævnte klausuler udgjorde ganske vist en alvorlig overtrædeise af traktaten, men de pågældende virksomheder havde hurtigt bragt dem til ophør. De pågældende virksomheder havde erklæret, at indsættelsen af de omtvistede klausuler i aftalerne eller de almindelige salgsbetingelser alene skyldtes deres uagtsomhed.
Ud fra disse betragtninger nedsatte Domstolen de oprindeligt fastsatte bøder på mellem
Selv om Kommissionen gjorde gældende, at tilsagnet var en ensidig akt fra de virksomheder, der underskrev det, og derfor ikke kunne gøres til genstand for et annullationssøgsmål, fastslog Domstolen, at de forpligtelser, tilsagnet pålagde virksomhederne, måtte sidestilles med et påbudom at bringe de konstaterede overtrædelser til ophør. Ved at give dette tilsagn accepterede de pågældende virksomheder en beslutning, som Kommissionen havde kompetence til at vedtage ensidigt (jf. præmis 180 og 181, Sml. I, s. 1625).
Det skal understreges, at det kun var nogle af de virksomheder, der havde underskrevet tilsagnet, og forskellige virksomheder, der ikke havde underskrevet det, der havde nedlagt påstand om annullation af tilsagnet Disse virksomheder havde imidlertid en interesse i at få tilsagnet annulleret, idet de var blevet pålagt væsentligt større bøder, fordi de nægtede at underskrive tilsagnet.
Originalen er engelsk. Uofficiel oversættelse.
Da de af deres klienter betalte bøder hviler på en beslutning, som stadig er gyldig i forhold til dem, og som ikke alene er bindende for Deres klienter, men også for Kommissionen, kan Deres anmodning om tilbagebetaling ikke imødekommes.
Kommissionens beslutning af Kommissionen tilpligtes at træffe alle de nødvendige foranstaltninger til opfyldelse af Domstolens dom af Kommissionen tilpligtes at forrente beløbene fra datoen for betalingen af bøderne, indtil tilbagebetaling sker. Kommissionen tilpligtes at betale sagens omkostninger.
Sagen afvises. Subsidiært: frifindelse. Sagsøgerne tilpligtes at betale sagens omkostninger.
Sag
Jeg skal i det følgende sammenfatte Rettens begrundelse, i det omfang den har betydning for denne sag.
Forenede sager
Forenede sager
Præmis 92, Sml. II, s. 1218.
fejlagtig fortolkning af traktatens artikel 176 tilsidesættelse af traktatens artikel 173 og 189 modstridende præmisser.
De indstævnte har anført, at den retspraksis, der blev udviklet i dommene i sagerne Asteris m.fl. mod Kommissionen og SNUPAT mod Den Høje Myndighed, finder anvendelse i det foreliggende tilfælde, navnlig de i dommene formulerede principper. De har på baggrund heraf konkluderet, at en fællesskabsinstitution, når Domstolen har fastslået, at en beslutning er ugyldig, kan være forpligtet til i henhold til artikel 176 at tilbagekalde andre retsakter, som ikke er blevet anfægtet, men som er behæftet med samme mangel.
De indstævnte har anført, at Kommissionens første forpligtelse i medfør af traktatens artikel 155 er at sikre, at fællesskabsretten overholdes, hvilket nødvendigvis indebærer, at retsakter, som er blevet kendt materielt ulovlige af Domstolen, tilbagekaldes. Kommissionens holdning er med til at skabe retsusikkerhed og inkonsekvens i anvendelsen af fællesskabsretten. Hvis Kommissionens opfattelse blev lagt til grund, ville kun de svenske virksomheder, der er indstævnt i denne sag, til forskel fra dem, der anlagde annullationssøgsmål, eksempelvis fortsat være bundet af det tilsagn, der blev afgivet over for Kommissionen (jf. ovenfor, punkt 11), og som blev annulleret ved dommen fra marts 1993 (jf. ovenfor, punkt 22). Desuden ville det kun være sidstnævnte virksomheder, der i forbindelse med en eventuel national retssag på grundlag af artikel 85 ville kunne påberåbe sig cellulosebeslutningens delvise ugyldighed.
Præmis 58, Sml. II, s. 1209.
Præmis 92, Sml. II, s. 1218.
Ifølge de indstævnte er dette anbringende udtryk for en fejlagtig fortolkning af den appellerede dom fra Kommissionens side. At der ikke er noget retligt grundlag for cellulosebeslutningen i forhold til de svenske virksomheder, er efter disse virksomheders opfattelse ikke en direkte følge af annullationsdommen, men snarere af den fornyede undersøgelse på baggrund af denne dom, som Kommissionen har pligt til at foretage i medfør af traktatens artikel 176.
Ud fra en politisk-sociologisk synsvinkel rejser Machiavelli i // Principe spørgsmålet, om det for en person, der udøver magt, er bedre at blive frygtet end at blive elsket, hvilket er et dilemma, der svarer til, nvad der på det juridiske område er spændingsforholdet mellem værdierne retfærdighed og retssikkerhed. Hans konklusion er velkendt:
I dommen i sagen Asteris m.fl. mod Kommissionen (præmis 28), jf. ovenfor, punkt 32, foretrækkes udtrykket
Efter at have overført de betragtninger, der dannede grundlag for Domstolens delvise annullation af cellulosebeslutningen i forhold til de virksomheder, der var sagsøgere i den pågældende sag, på de svenske virksomheder (præmis 73-84) konkluderer Retten (præmis 85), at Kommissionen efter at have modtaget de svenske adressaters anmodning havde pligt til på baggrund af dommen af
Præmis 92 in fine, Sml. II, s. 1218.
Jeg er igen uenig for så vidt angår det retlige grundlag for forpligtelsen — denne gang til tilbagekaldelse — der påhviler en fællesskabsinstitution i relation til endelige ulovlige forvaltningsakter, idet det også følger af legalitetsprincippet og princippet om god forvaltningsskik, at søgsmålsfrister skal overholdes. Den væsentligste grund til, at jeg er uenig i den appellerede dom, er dog, at det synes at være Rettens opfattelse, at en forvaltningsakt automatisk skal tilbagekaldes, hvis den kompetente institution konstaterer, at den er ulovlig.
Efter min opfattelse skal der mellem den blotte konstatering af, at en endelig forvaltningsakt er materielt ulovlig, f.eks. set på baggrund af en annullationsdom, og en tilbagekaldelse af forvaltningsakten foretages en
Præmis 97, Sml. II, s. 1219 og 1220.
Efter min opfattelse stemmer denne konklusion dårligt overens med den fortolkning, Retten anlagde forud herfor.
Fællesskabets retsinstansers afgørelser er ganske vist i det væsentlige af retskonstaterende karakter. Påstanden om tilbagebetaling af bøderne kunne imidlertid være fortolket som en påstand om annullation af cellulosebeslutningen med en formulering svarende til den, Domstolen anvendte i dommen af
Som det vil være fremgået, undgår jeg ord som
Hvori Domstolen — i modsætning til hvad der er tilfældet med sanktionerne — annullerer visse bestemmelser i tilsagnet uden at nævne nogen af parterne.
Idet de kun er bindende for en del af de virksomheder, der producerer cellulose.
Præmis 56, Sml. II, s. 1209.
Sag
Jeg skal herefter foretage en detaljeret gennemgang af de enkelte elementer i mit forslag, idet jeg om fornødent henviser til præcedens i Domstolens praksis og til de løsninger, man er nået frem til i de forskellige medlemsstaters retsordener.
Også selv om dette udtryk i realiteten vedrører domstols-afgørelser. I tysk retsvidenskab har man anvendt ordet Bestandskraft (i modsætning til Rechtskraft) som betegnelse for forvaltningsakters endelige karakter.
Sammen med hensynet til god forvaltningsskik (den appellerede doms præmis 92, Sml. II, s. 1218).
I denne sammenhæng har den spanske Tribunal Constitucional fastslået, at en mangel på enhver form for forældelsesregler
f. f.eks. E. García de Enterria og T.-R. Fernández: Curso de Derecho Administrativo, Madrid, 1995, bind I, s. 613.
Sag
Sag
Præmis 19, Sml. I, s. 603.
Ibidem.
Muligvis med undtagelse af dansk, skotsk, finsk, svensk og (med visse nuancer) irsk ret.
Selv i et retssystem, der er så tæt knyttet til begrebet retfærdighed som det engelske, er fristen for at anlægge sag til prøvelse af en forvaltningsakt (judicial review) saledes eksempelvis tre måneder (order 53, rule 4(1), i Rules of the Supreme Court).
Sml. II, s. 1209.
Jf. ovenfor, punkt 54.
Præmis 72, Sml. II, s. 1213.
dtalelse
Som det med rette understreges af Retten (i præmis 89 i den appellerede dom, Sml. II, s. 1217), indeholder Rådets forordning nr. 17 af
Dom af
I nogle nationale retsordener (den tyske, den nederlandske og den italienske) kan en administrativ sanktion ikke tilbagekaldes af den myndighed, der pålagde den. Dette skyldes administrative hensyn, der er uden betydning i denne sammenhæng.
genoptagelsesgrunde, hvorved der søges en ændring — til den berørtes fordel — af det faktiske eller retlige grundlag for den endelige retsakt, der anfægtes genoptagelsesgrunde, hvorved der fremføres nye beviser eller anmodes om en anderledes vurdering af de foreliggende beviser med henblik på at opnå en afgørelse, der er mere favorabel for den berørte.
Ud over disse to traditionelle kategorier, der har det til fælles, at der påberåbes et nyt element i forhold til de omstændigheder, under hvilke retsakten blev vedtaget, må der anerkendes mindst to andre kategorier, hvori den mangel, der kan føre til en annullation af retsakten, kan have foreligget, siden retsakten blev vedtaget. Selv om de behandles på forskellig måde i de forskellige medlemsstaters retssystemer Mens der i visse medlemsstater findes særlige annullationssøgsmål, anerkender andre muligheden for ændring ex officio, der på trods af betegnelsen kan begæres af den berørte part, som derudover har bestemte proceduremæssige rettigheder (til at blive hørt, til en objektiv og rationel vurdering og til en begrundet afgørelse).
ugyldighed ipso jure åbenbar lovovertrædelse Efter spansk ret kræves det, at der er tale om en overtrædelse af en retsakt med lovrang.
Som jeg skal forklare nedenfor (jf. punkt 84), er sondringen mellem disse to former for ugyldighed ikke altid let, og dens nytte er tvivlsom. Det afgørende er ikke så meget, hvilke mulige former for ugyldighed der findes, men derimod at afgøre, om der foreligger en — alvorlig — overtrædelse, og hvis dette er tilfældet, skal man sørge for at opnå retfærdighed i stedet for at opstille hindringer herfor ved at stille rent formelle krav som f.eks. at give overtrædelsen en bestemt betegnelse, især hvis en forkert betegnelse kan føre til, at retsakten opretholdes, selv om den ikke opfylder grundlæggende rimelighedskrav Jf. i denne forbindelse motiverne til den spanske lov af
Jf. i den forbindelse dommen i sagen Asteris m.fl. mod Kommissionen, jf. ovenfor, punkt 32, præmis 27.
En komparativ undersøgelse af medlemsstaternes retssystemer viser, at en dom om annullation af en retsakt som hovedregel ikke begrunder en annullation af en hermed identisk retsakt, men dog ikke er helt uden betydning. Den kan således føre til en fornyet undersøgelse af grundlaget for retsakten. I tysk ret giver § 51 i Verwaltungsverfahrensgesetz eksempelvis ikke et entydigt svar, hvorfor reglen er åben for fortolkning i retspraksis.
Kommissionen baserede nemlig hovedsagelig konstateringen af, at der forelå en overtrædelse i forbindelse med en generel samordning af de annoncerede priser, på systemet med kvartalsvise annonceringer (jf. ovenfor, punkt 5 og 8). Domstolen fastslog imidlertid, at det med de foreliggende beviser ikke var godtgjort, at en samordning af priserne var den eneste sandsynlige forklaring på tegnene på en parallel adfærd på markedet.
Retten fandt det ikke nødvendigt også at undersøge, hvilken betydning Domstolens udtalelser i dommen af
Dette gælder også i italiensk ret (jf. bl.a. Consiglo di Statos afgorelser af
Præmis 72, Sml. II, s. 1213.
I relation til genoptagelsessøgsmål fastsætter lovgivningen i de forskellige medlemsstater fristen til mellem tre og fem år fra det tidspunkt, hvor retsakten er blevet endelig, og til kun få måneder — hvilket i visse tilfælde svarer til fristen for ordinære søgsmål — fra det tidspunkt, hvor det tegn på ulovlighed, som den pågældende ønsker at påberåbe sig til støtte for om en fornyet undersøgelse, er fremkommet.
Man kan derfor ud fra analogien af bestemmelserne i traktatens artikel 173 om annullationssøgsmål kræve, at en anmodning om en fornyet undersøgelse skal indgives inden to måneder fra den dato, hvor den pågældende fik eller kunne have fået kendskab til det tegn på ulovlighed, han påberåber sig. Man kan også følge Rettens forsigtige holdning og tage stilling fra sag til sag på grundlag af rimelighedskriteriet.
Hvis man vælger den første af de to netop skitserede løsninger, vil man kunne rejse det spørgsmål, om de svenske virksomheders anmodning af
Under alle omstændigheder mener jeg ikke, at Domstolen vil skulle tage stilling til dette spørgsmål i relation til nærværende sag.
Præmis 92, Sml. II, s. 1218.
For det første kræver legalitetsprincippet også, at søgsmålsfrister overholdes, fordi legalitet både er materiel legalitet og formel eller processuel legalitet. Desuden må det — som allerede nævnt — antages, at det i tilfælde af en konflikt mellem disse to
For det andet kan jeg for så vidt angår påberåbelsen af det generelle princip om god forvaltningsskik huske en dom afsagt af Belgiens Conseil d'État, hvori det meget korrekt blev fastslået, at C.E., Princippet om økonomisk forvaltning (Verwaltungsökonomie).
Endelig må det i relation til artikel 176 siges, at denne bestemmelses effektive virkning er udtømt, når den pågældende institution træffer de foranstaltninger, som rammerne for den sag, der førte til annullationsdommen, kræver Jf. den appellerede doms præmis 69, Sml. II, s. 1212.
Jf. ovenfor, punkt 32.
Ibidem.
Sagen Asteris m.fl. mod Kommissionen drejer sig i første række om spørgsmålet om de tidsmæssige virkninger af en konstatering af, at en generel retsakt er ugyldig. Der er i sidste ende tale om en særlig variant af den traditionelle problemstilling omkring det, der kaldes den fremtidige virkning af konstateringer af, at generelle retsakter er ugyldige, som Domstolen har anerkendt siden den berømte Defrenne lidom Dom af Og hvis den kunne, ville den føre til det modsatte resultat af den appellerede doms, da der kun kan drages fordel af, at en generel bestemmelse er ugyldig, i sager, der allerede verserer på det tidspunkt, hvor ugyldigheden bliver fastslået (jf. præmis 74 og 75 i Defrenne II-dommen, Sml. s. 480).
Dommen i sagen SNUPAT mod Den Høje Myndighed, hvis rækkevidde også er begrænset af de meget specielle faktiske omstændigheder, synes heller ikke at afspejle det synspunkt om automatisk tilbagekaldelse, som Retten udvikler i dommens præmis 92, idet der tværtimod henvises til nødvendigheden af at afveje de offentlige og private interesser Rec. s. 159 og 160.
I så godt som samtlige medlemsstater anerkendes det — med forskellige betegnelser og med forskellige karakteristika — at forvaltningen efter eget skøn kan genoptage endelige retsakter, der er ulovlige. Som allerede nævnt, giver denne mulighed borgeren ret til at blive hørt, ret til, at forvaltningen benytter sin skønsbeføjelse på rationel og objektiv vis, og ret til en begrundet afgørelse. I Forbundsrepublikken Tyskland gælder det således, at når fristen for at anlægge søgsmål til prøvelse af en retsakt, der pålægger byrder eller bøder, er udløbet, bliver den ret, adressaten har til at få den ulovlige retsakt annulleret, til en ret, han kan gøre gældende for domstolene, til at få foretaget en rationel og objektiv bedømmelse (fehlerfreies Ermessen) af grundlaget for en genoptagelse og en eventuel tilbagekaldelse af retsakten (Bundesverfassungsgerichts kendelse af
I det omfang den pågældende fra det øjeblik, hvor retsordenen giver ham en reel mulighed for at anfægte en for ham bebyrdende retsakt, overgår fra blot at være adressat for en administrativ afgørelse til — eventuelt potentielt — at være part i en administrativ procedure eller en forvaltningssag (jf. E. Forsthoff, Lehrbuch des Verwaltungsrechts, 1973, bind I, s. 257 in fine).
Hvilket i det foreliggende tilfælde ville medføre, at hvis de svenske virksomheders anmodning blev imødekommet, skulle beslutningen ex officio tilbagekaldes i forhold til adressaten Mead Corporation, som hævede sagen i det oprindelige annullationssøgsmål (jf. ovenfor, note 3).
For at nå frem til det rigtige resultat ved hjælp af den således beskrevne fremgangsmåde, som i det væsentlige kræver en rimelighedsvurdering, skal fællesskabsinstitutionen som hovedregel have et betydeligt skøn. Der findes dog en række tilfælde, hvor dette skøn er mere begrænset, eller hvor institutionen kan anses for at være bundet til at handle på en bestemt måde, fordi den ikke råder over noget skøn. Jeg skal i det følgende opregne de oftest forekommende tilfælde, men det skal først understreges, at der skal være tale om undtagelsestilfælde, og at de skal fortolkes restriktivt for ikke at underminere hovedreglen om, at endelige retsakter ikke kan anfægtes.
Jf. i den forbindelse mit forslag til afgørelse forud for dommen af
Dom af
Dom af
Domstolen har i sin praksis været meget tilbageholdende med at fastslå, at en fællesskabsretsakt er en nullitet Hvilket har forhindret en mere detaljeret begrebsmæssig analyse i litteraturen. Jf. i denne forbindelse M.C. Bergerès, Jf. A. Kalogeropoulos,
På trods af den overordentlig formelle karakter af de ulovligheder, der skal undersøges i denne sammenhæng, er det givet, at der i mange tilfælde til en vis grad vil være mulighed for en rimelighedsvurdering, da bestemte mangler under hensyn til de særlige omstændigheder i det enkelte tilfælde enten blot kan betegnes som tilsidesættelse af væsentlige forskrifter eller kan føre til, at retsakten er ugyldig ipso jure Jf. herved f.eks. Rettens dom af
Størstedelen af det skrot, som SNUPAT behøvede for sin virksomhed, hidrørte fra moderselskabet, hvorfor selskabet søgte om en fritagelse for
Rec. s. 150, min fremhævelse.
Ved
Hvilket den har mulighed for i henhold til artikel 54 i EF-statutten for Domstolen, hvori det hedder:
Kort sagt tilkommer det Domstolen at træffe afgørelse vedrørende realiteten, når det fremgår af sagens akter, at den er moden til påkendelse (jf. J. Héron, Droit judiciaire privé, ed. Montchrétien, Paris, 1991, s. 517; J. Vincent og S. Guinchard, Procédure civile, ed. Dalloz, Paris, 1994, s. 922), i overensstemmelse med fællesskabslovgivers udformning af Domstolen som en moderne kassations-domstol med en omfattende frihed til at træffe en endelig afgørelse, når den finder det hensigtsmæssigt (jf. J. Nieva Fenoll, El recurso de casación ante el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, ed. Bosch, Barcelona, 1998, s. 430).
I det foreliggende tilfælde er der ingen tvivl om, at det spørgsmål, der er indbragt for Domstolen i appelsagen, er af rent juridisk karakter, således som det er blevet påvist igennem hele dette forslag til afgørelse.
Der skal erindres om, at cellulosebeslutningen blev truffet i 1984.
For det første er der intet grundlag for at antage, at den i dommen af
De i denne appelsag omhandlede sanktioner synes heller ikke at have været særlig alvorlige i forhold til de berørte virksomheders levedygtighed, lige så lidt som en opretholdelse af retsakten synes at kunne få uacceptable diskriminerende virkninger som beskrevet ovenfor.