1.

Kasačním opravným prostředkem se European Federation of Public Service Unions (EPSU) (Evropská federace odborových svazů veřejných služeb) domáhá u Soudního dvora zrušení rozsudku Tribunálu Evropské unie ze dne 24. října 2019, EPSU a Goudriaan v. Komise ( 2 ) (dále jen „napadený rozsudek“), kterým Tribunál zamítl žalobu na neplatnost podanou žalobci v prvním stupni (EPSU a Jan Goudriaan) proti rozhodnutí přijatému Evropskou komisí v jejím dopise ze dne 5. března 2018 (dále jen „sporné rozhodnutí“), kterým Komise odmítla předložit Radě Evropské unie návrh rozhodnutí, kterým se provádí dohoda uzavřená mezi sociálními partnery ( 3 ) (dále jen „dotčená dohoda“) ( 4 ).

2.

V projednávané věci se musí Soudní dvůr zabývat výkladem čl. 155 odst. 2 SFEU. I když to není poprvé, kdy Komise odmítá dohodu sjednanou sociálními partnery ( 5 ), je to naopak poprvé, kdy je Soudnímu dvoru předloženo takové odmítnutí a musí posoudit pravomoci a povinnosti Komise v rámci postupu provádění dohod uzavřených sociálními partnery na základě tohoto ustanovení ( 6 ).

3.

Soudní dvůr tedy musí určit, zda je Komise oprávněna mimo posouzení legality dohody sjednané sociálními partnery a jejich reprezentativnosti posuzovat vhodnost provedení této dohody.

I.

Právní rámec

4.

Článek 152 první pododstavec SFEU stanoví:

5.

Článek 153 odst. 1 SFEU stanoví, že za účelem dosažení cílů stanovených v článku 151 Unie podporuje a doplňuje činnost členských států v několika oblastech, včetně oblasti „informování pracovníků a konzultace s nimi“.

6.

Článek 154 SFEU stanoví:

7.

Článek 155 SFEU stanoví:

II.

Skutečnosti předcházející sporu

8.

Skutečnosti předcházející sporu byly uvedeny Tribunálem v bodech 1 až 6 napadeného rozsudku a mohou být pro potřeby probíhajícího řízení shrnuty následovně.

9.

Na základě konzultačního dokumentu ze dne 10. dubna 2015 ( 7 ) vyzvala Komise sociální partnery na základě čl. 154 odst. 2 SFEU, aby se vyjádřili k otázce možného zaměření akce Evropské unie týkající se konsolidace směrnic o informování zaměstnanců a projednávání s nimi. Uvedená konzultace se týkala zejména případného rozšíření oblasti působnosti těchto směrnic na úředníky a zaměstnance orgánů státní správy členských států.

10.

Dne 2. června 2015 sociální partneři zasedající ve Výboru pro sociální dialog v rámci ústředních orgánů státní správy, a sice na jedné straně TUNED a na straně druhé EUPAE, informovali podle čl. 154 odst. 4 SFEU Komisi o svém úmyslu sjednat a uzavřít dohodu na základě čl. 155 odst. 1 SFEU.

11.

Dne 21. prosince 2015 podepsaly TUNED a EUPAE dohodu nazvanou „Obecný rámec pro informování úředníků a zaměstnanců ústředních orgánů státní správy a konzultace s nimi“.

12.

Dopisem ze dne 1. února 2016 TUNED a EUPAE požádaly společně Komisi, aby předložila návrh za účelem provedení dohody na úrovni Unie prostřednictvím rozhodnutí Rady přijatého na základě čl. 155 odst. 2 SFEU.

13.

Dne 5. března 2018 informovala Komise TUNED a EUPAE, že se rozhodla nepředložit Radě návrh rozhodnutí, kterým se provádí dotčená dohoda na úrovni Unie.

14.

Ve sporném rozhodnutí Komise v podstatě zaprvé uvedla, že ústřední orgány státní správy podléhají vládám členských států, vykonávají veřejnou moc a jejich struktura, organizace a fungování spadají plně do pravomoci členských států. Dále Komise poukázala na to, že ustanovení zajišťující určitou míru informování úředníků a zaměstnanců těchto orgánů a konzultací s nimi již existují v mnoha členských státech. Konečně Komise konstatovala, že význam uvedených orgánů závisí na stupni centralizace nebo decentralizace členských států, takže v případě provedení dotčené dohody rozhodnutím Rady by se úroveň ochrany úředníků a zaměstnanců orgánů státní správy v jednotlivých členských státech značně lišila.

III.

Řízení před Tribunálem a napadený rozsudek

15.

Návrhem došlým kanceláři Tribunálu dne 15. května 2018 podali žalobci v prvním stupni žalobu znějící na zrušení sporného rozhodnutí.

16.

Na podporu této žaloby se žalobci v prvním stupni v podstatě dovolávali dvou žalobních důvodů, které vycházely z nesprávného právního posouzení ohledně rozsahu pravomocí Komise a z nedostatečného a zjevně nesprávného odůvodnění sporného rozhodnutí.

17.

Komise navrhovala žalobu zamítnout.

18.

Napadeným rozsudkem Tribunál zamítl žalobu v plném rozsahu a rozhodl, že každý z účastníků řízení ponese vlastní náklady řízení.

19.

Poté, co Tribunál přezkoumal v bodech 19 až 36 napadeného rozsudku napadnutelnost sporného rozhodnutí ve smyslu článku 263 SFEU a rozhodl, že žaloba podaná proti tomuto rozhodnutí je z tohoto titulu přípustná, v bodech 37 až 40 tohoto rozsudku uvedl, že jelikož jeden z žalobců byl aktivně legitimován, není namístě zkoumat aktivní legitimaci druhého žalobce.

20.

Ohledně přezkumu této žaloby ve věci samé Tribunál zamítl první žalobní důvod žalobců, když zejména v bodech 49 až 90 napadeného rozsudku provedl doslovný, systematický a teleologický výklad čl. 155 odst. 2 SFEU a když přezkoumal v bodech 91 až 102 tohoto rozsudku pravidla, zásady a cíle Unie dovolávané žalobci na podporu jejich výkladu tohoto ustanovení. V bodě 104 uvedeného rozsudku dospěl k závěru, že Komise se nedopustila nesprávného právního posouzení ohledně rozsahu svých pravomocí, když odmítla předložit Radě návrh rozhodnutí, kterým se provádí dotčená dohoda.

21.

Ohledně druhého žalobního důvodu žaloby Tribunál posoudil v bodech 108 až 140 napadeného rozsudku dodržení povinnosti uvést odůvodnění stanovené v článku 296 SFEU ze strany Komise ve sporném rozhodnutí a opodstatněnost odůvodnění obsaženého v tomto rozhodnutí. Poté, co Tribunál stanovil, že sporné rozhodnutí musí být předmětem omezeného přezkumu, rozhodl, že sporné rozhodnutí splňuje povinnost uvést odůvodnění stanovenou v článku 296 SFEU jak z hlediska dostatečnosti odůvodnění, tak i jeho opodstatněnosti.

22.

Tribunál tedy zamítl žalobu v plném rozsahu.

IV.

Návrhová žádání účastnic řízení a řízení před Soudním dvorem

23.

Podáním ze dne 2. března 2020 J. Goudriaan oznámil Soudnímu dvoru, že není účastníkem řízení o kasačním opravném prostředku před Soudním dvorem.

24.

Kasačním opravným prostředkem EPSU Soudnímu dvoru navrhuje, aby:

–

zrušil napadený rozsudek,

–

zrušil sporné rozhodnutí a

–

uložil Komisi náhradu nákladů řízení.

25.

Komise navrhuje:

–

kasační opravný prostředek zamítnout a

–

uložit EPSU náhradu nákladů řízení.

26.

Řeči EPSU a Komise byly vyslechnuty na jednání, které se konalo dne 26. října 2020.

V.

Právní analýza

27.

Projednávaný kasační opravný prostředek před Soudním dvorem se dělí na čtyři různé důvody kasačního opravného prostředku.

28.

V prvním důvodu kasačního opravného prostředku EPSU tvrdí, že směrnice přijaté prostřednictvím rozhodnutí Rady na základě čl. 155 odst. 2 SFEU jsou legislativní povahy ( 8 ). Druhým důvodem kasačního opravného prostředku EPSU tvrdí, že se Tribunál dopustil nesprávného právního posouzení při výkladu článků 154 a 155 SFEU ( 9 ). Třetí důvod kasačního opravného prostředku vychází z nesprávného právního posouzení při posouzení stupně soudního přezkumu vykonávaného Tribunálem ( 10 ). Čtvrtým důvodem kasačního opravného prostředku EPSU tvrdí, že se Tribunál dopustil pochybení, když potvrdil legalitu odůvodnění obsaženého ve sporném rozhodnutí ( 11 ).

29.

Navrhuji nejprve posoudit společně první a druhý důvod kasačního opravného prostředku, které jsou vnitřně spjaty a v podstatě se týkají údajně chybného výkladu článků 154 a 155 SFEU. Poté je třeba přezkoumat třetí a čtvrtý důvod kasačního opravného prostředku v pořadí, ve kterém byly předloženy.

A.

K prvnímu a druhému důvodu kasačního opravného prostředku, které vycházejí z chybného výkladu článků 154 a 155 SFEU

1.

Argumentace účastníků řízení

30.

Zaprvé EPSU vytýká Tribunálu, že neprávem zamítl první žalobní důvod, jelikož nesprávně rozhodl, že směrnice přijaté rozhodnutím Rady na základě čl. 155 odst. 2 SFEU jsou nelegislativní povahy ( 12 ).

31.

V tomto ohledu EPSU nejprve tvrdí, že důsledky směrnic přijatých Radou na základě čl. 155 odst. 2 SFEU nejsou odlišné od důsledků směrnice přijatých na základě článku 153 SFEU. Dále Tribunál údajně chybně vycházel z procesních aspektů a z kvalifikace aktu přijatého na základě čl. 155 odst. 2 SFEU namísto toho, aby kladl důraz na jeho hmotněprávní účinky ( 13 ). Konečně EPSU tvrdí, že postup stanovený v tomto ustanovení představuje zvláštní legislativní postup ve smyslu čl. 289 odst. 2 SFEU. Z tohoto důvodu není odkaz na rozsudek ze dne 6. září 2017, Slovensko a Maďarsko v. Rada ( 14 ), relevantní a nemůže znamenat ztrátu primárně legislativní povahy opatření přijatých na základě čl. 155 odst. 2 SFEU.

32.

Zadruhé EPSU tvrdí, že výklad článků 154 a 155 SFEU provedený Tribunálem je z právního hlediska chybný, pokud jde zejména o pravomoci svěřené Komisí v postupu týkajícím se provádění dohod uzavřených mezi sociálními partnery na úrovni Unie na základě čl. 155 odst. 2 SFEU.

33.

Pokud jde o doslovný výklad, EPSU tvrdí, že výrazy „intervient“ ve verzi ve francouzském jazyce a „shall be implemented“ ve verzi v anglickém jazyce, které jsou obsaženy v čl. 155 odst. 2 SFEU, jsou kogentní a neponechávají žádnou diskreční pravomoc Komisi ohledně volby navrhnout Radě dohodu uvedenou v tomto ustanovení. Z toho vyplývá, že se Tribunál dopustil pochybení při výkladu povahy pravomocí Komise ( 15 ). Podle EPSU je Komise povinna na základě posouzení legality dohody a reprezentativnosti sociálních partnerů, kteří sjednali tuto dohodu, navrhnout tuto dohodu Radě.

34.

Kromě toho z hlediska kontextuálního a teleologického výkladu článků 154 a 155 SFEU ( 16 ), pokud je Komisi předložena společná žádost o provedení dohody na základě čl. 155 odst. 2 SFEU, je povinností Komise předložit návrh Radě a povinností Rady rozhodnout, zda je třeba dotčenou dohodu přijmout. V napadeném rozsudku Tribunál rozšířil roli Komise na úkor role sociálních partnerů a role Rady. Tím tak chybně použil rozsudek ze dne 14. dubna 2015, Rada v. Komise ( 17 ), ze kterého vyplývá, že existují případy, kdy je Komise povinna na základě unijního práva předložit návrh legislativního aktu.

35.

EPSU se domnívá, že se Tribunál dopustil rovněž nesprávného právního posouzení, když zohlednil čl. 17 odst. 1 a 2 SEU ( 18 ). Toto ustanovení nemůže posilovat pravomoci Komise, pokud je Smlouva o EU nebo Smlouva o FEU specificky omezila, což je zejména případ článků 154 a 155 SFEU. Podpůrně EPSU tvrdí, že i kdyby akty přijaté na základě čl. 155 odst. 2 SFEU nebyly legislativními akty, čl. 17 odst. 2 SEU by se nepoužil, takže se Tribunál dopustil pochybení ( 19 ) tím, že dospěl k závěru, že druhá věta tohoto ustanovení posiluje pravomoci Komise.

36.

Tribunál údajně rovněž chybně popsal fungování postupů uvedených v článcích 154 a 155 SFEU ( 20 ). V tomto ohledu EPSU nejprve uvádí, že postup konzultace je zahájen Komisí v rámci výkonu jejího práva iniciativy. Dále, na rozdíl od toho, co uvádí napadený rozsudek, tento orgán nepřebírá kontrolu nad postupem za účelem posouzení opodstatněnosti dohody sjednané sociálními partnery. Konečně Tribunál opomenul zdůraznit, že délka trvání procesu je omezena na devět měsíců.

37.

Mimoto EPSU vytýká Tribunálu, že použil chybně rozsudek ze dne 17. června 1998, UEAPME v. Rada ( 21 ), z něhož vyplývá, že pravomoci Komise jsou omezené na posouzení reprezentativnosti a legality, přičemž posouzení vhodnosti není v tomto rozsudku uvedeno. Z toho vyplývá, že Komise nedisponuje žádnou „politickou“ diskreční pravomocí“ ( 22 ). Tribunál údajně zkreslil v bodě 76 napadeného rozsudku argumentaci EPSU. Konečně z tohoto rozsudku vyplývá, že role a pravomoci Parlamentu jsou odlišné a doplňují roli a pravomoci sociálních partnerů ( 23 ).

38.

Komise navrhuje, aby byl první důvod kasačního opravného prostředku zamítnut jako neúčinný a, v každém případě stejně jako druhý důvod kasačního opravného prostředku, neopodstatněný.

2.

Posouzení

39.

První a druhý důvod kasačního opravného prostředku v podstatě vycházejí z nesprávných právních posouzení, který se měl Tribunál dopustit při svém výkladu článků 154 a 155 SFEU, zejména ohledně role Komise v rámci postupu stanoveného v čl. 155 odst. 2 SFEU.

a)

K údajné neúčinnosti prvního důvodu kasačního opravného prostředku

40.

Komise se domnívá, že EPSU nevysvětluje důvody, proč údajně chybná kvalifikace právních aktů přijatých na základě čl. 155 odst. 2 SFEU hrála určující roli při zamítnutí prvního důvodu žaloby, kterou podala před Tribunálem, a v důsledku toho měla význam při zamítnutí této žaloby.

41.

Otázkou, která je jádrem projednávané věci, je otázka, zda Tribunál právem potvrdil rozhodnutí Komise, kterým bylo odmítnuto předložit Radě návrh na provedení dohody uzavřené mezi sociálními partnery. Vzhledem k tomu, že se jedná o odmítavé rozhodnutí a žádný návrh v tomto smyslu nebyl Radě předložen, zdají se být pochybnosti, které vyjadřuje Komise ohledně nutnosti určit druh aktu, který měl vyplynout z postupu na základě čl. 155 odst. 2 SFEU, na první pohled opodstatněné, přičemž taková otázka má hypotetickou povahu s přihlédnutím k dotčeným okolnostem.

42.

Nicméně je třeba připustit, že v napadeném rozsudku Tribunál přezkoumal charakteristiky postupu stanoveného v čl. 155 odst. 2 SFEU a povahu opatření přijímaných Radou. Tribunál totiž zahájil takový přezkum v části napadeného rozsudku týkající se kontextuálního výkladu tohoto ustanovení ( 24 ). Podle ustálené judikatury nemohou důvody směřující proti nadbytečnému odůvodnění rozhodnutí Tribunálu vést ke zrušení tohoto rozhodnutí, a jsou tedy neúčinné ( 25 ). V projednávané věci přitom Tribunál tuto část uvedl za účelem přijetí svého závěru ohledně role Komise na základě tohoto ustanovení.

43.

Z těchto důvodů a na základě zásady in dubio pro actione ( 26 ) považuji za nezbytné provést přezkum ve věci samé prvního důvodu kasačního opravného prostředku předloženého EPSU, který musí být posouzen společně s druhým důvodem kasačního opravného prostředku, jelikož oba tyto důvody jsou úzce propojeny.

b)

K věci samé

44.

Pokud jsou sociální partneři konzultováni Komisí, mohou ji tito informovat o svém úmyslu uzavřít mezi sebou dohodu na úrovni Unie v souladu s postupem stanoveným v článku 155 SFEU v jedné nebo několika oblastech uvedených v článku 153 SFEU. K provedení této dohody na unijní úrovni dochází v souladu s čl. 155 odst. 2 prvním pododstavcem SFEU rozhodnutím Rady na návrh Komise na základě společné žádosti stran. V projednávané věci je nesporné, že dotčená dohoda spadá do oblasti uvedené v čl. 153 odst. 1 písm. e) SFEU a v zásadě může být provedena na unijní úrovni. Spor se týká toho, zda je návrh učiněný Komisí Radě na základě tohoto ustanovení diskrečním aktem a jaký je případný dosah tohoto prostoru pro uvážení. EPSU se domnívá, že má-li Komise rozhodnout o předložení či nepředložení návrhu Radě, může Komise posuzovat pouze legalitu dohody uzavřené sociálními partnery a jejich reprezentativnost. Komise je naopak toho názoru, že má pravomoc mimo obou výše uvedených posouzení rozhodnout o vhodnosti provedení dohody na unijní úrovni.

45.

Hlavní otázkou v projednávané věci je tak to, zda v případě neexistence skutečností zpochybňujících legalitu dohody uzavřené mezi sociálními partnery a reprezentativnost smluvních stran této dohody, je Komise vázána jejich společnou žádostí, a tedy je povinna navrhnout Radě provedení této dohody na unijní úrovni. Za účelem odpovědi na tuto otázku je třeba podle ustálené judikatury Soudního dvora, jak připomněl Tribunál v napadeném rozsudku ( 27 ), čl. 155 odst. 2 SFEU vykládat nejen s ohledem na znění tohoto ustanovení, ale rovněž na jeho kontext a cíle sledované tímto ustanovením ( 28 ). Jak jsem uvedl v bodě 41 tohoto stanoviska, při provádění doslovného, kontextuálního a teleologického výkladu tohoto ustanovení za účelem určení rozsahu pravomocí Komise a povahy aktu přijatého na základě tohoto ustanovení však přísluší Soudnímu dvoru určit, zda je výklad přijatý Tribunálem stižen vadou.

1)

Doslovný výklad

46.

EPSU se v podstatě domnívá, že se použití výrazu „shall be implemented“ v anglickém jazyce, jenž je uveden v čl. 155 odst. 2 SFEU, rovná uložení povinnosti Komise, přičemž jí není ponechán žádný prostor pro uvážení ohledně rozhodnutí o vhodnosti předložit či nepředložit Radě návrh textu schváleného sociálními partnery.

47.

Tato argumentace nemůže podle mého názoru obstát z hlediska doslovného výkladu z dále uvedených důvodů.

48.

V tomto ohledu je třeba mít na paměti, že podle obecně přijímané legislativní redakční praxe jsou právní formulace zpravidla sepsány v oznamovacím způsobu, ledaže cíl sledovaný dotčenou normou vyžaduje použití jiného slovesného způsobu. Vzhledem k tomu, že použití oznamovacího způsobu v právních formulacích je pravidlem, nelze z pouhého použití tohoto způsobu vyvozovat, že dotčené sloveso vyjadřuje povinnost nebo rozkaz ( 29 ) vůči adresátům dotčené normy ( 30 ). Domnívám se, že tomu tak je, pokud jde o znění čl. 155 odst. 2 SFEU. Z těchto důvodů musí být výraz, který je třeba vyložit, posouzen s přihlédnutím k ustanovení, ve kterém je obsažen.

49.

Za tímto účelem ze znění čl. 155 odst. 2 SFEU vyplývá, že dohody uzavřené na unijní úrovni se provádějí buď podle stávajících postupů a zvyklostí sociálních partnerů a členských států, nebo v záležitostech týkajících se článku 153 SFEU ( 31 ) rozhodnutím Rady na návrh Komise na základě společné žádosti smluvních stran. Výrazy „intervient“ ve verzi ve francouzském jazyce a „shall be implemented“ ve verzi v anglickém jazyce obsažené v tomto ustanovení se vztahují ke dvěma případům uvedeným v tomto odstavci 2 a představují, jak uvedl Tribunál v bodech 58 a 59 napadeného rozsudku, formulaci, která má vyjadřovat výlučnost obou těchto postupů za účelem provedení dohody, a sice buď na vnitrostátní úrovni, nebo na úrovni Unie. Domnívám se, že ostatní jazykové verze ( 32 ) jsou ještě jasnější ohledně skutečnosti, že čl. 155 odst. 2 SFEU taxativně popisuje dvě možnosti, které si lze zvolit pro provedení dohody uzavřené mezi sociálními partnery. Z toho vyplývá, že unijní právo nezná žádné jiné provádění dohod uzavřených sociálními partnery, než jsou dvě výše uvedené možnosti.

50.

Mimoto se domnívám, že Tribunál správně uvedl v bodě 62 napadeného rozsudku, že výrazy „intervient“ ve verzi ve francouzském jazyce a „shall be implemented“ ve verzi v anglickém jazyce se vztahují současně k „rozhodnutí Rady“ i k „návrhu Komise“. Z gramatické struktury čl. 155 odst. 2 první věty SFEU vyplývá, že toto ustanovení nelze vykládat tak, že zahrnuje jak povinnost Komise navrhnout provedení dohody uzavření mezi sociálními partnery, tak diskreční pravomoc Rady rozhodnout o přijetí nebo nepřijetí rozhodnutí o provedení této dohody. Opačný výklad, a sice výklad, podle kterého by byla Rada povinna provést dohodu sociálních partnerů a přijmout dotčené rozhodnutí, by podle mého názoru zbavil veškerého smyslu druhý pododstavec tohoto odstavce, který upravuje hlasování v rámci Rady ( 33 ).

51.

Je tedy nemožné vykládat znění čl. 155 odst. 2 SFEU tak, že ukládá povinnost Komisi předložit návrh dohody sjednané sociálními partnery Radě. Mimoto je třeba uvést, že výraz „na návrh Komise“ obsažený v čl. 155 odst. 2 SFEU výslovně uvádí, že Komise navrhne dotčenou dohodu Radě, přičemž návrh je podle mého názoru diskrečním aktem, kterým se dotčený postup zahajuje, neboť bez něj nemůže Rada jednat na základě tohoto ustanovení ( 34 ). Možnost Komise nenavrhnout Radě provedení dohody mezi sociálními partnery není v podstatě EPSU zpochybněna. EPSU totiž připustila jak ve svém kasačním opravném prostředku, tak i na jednání, že tento orgán má pravomoc provádět posouzení legality dohody uzavřené sociálními partnery a reprezentativnosti těchto sociálních partnerů, přičemž obě tato posouzení mohou vést k odmítnutí Komise předložit Radě návrh za účelem přijetí rozhodnutí Radou. Navíc se EPSU domnívá, že taková možnost je podřízena podmínkám, které nejsou tímto ustanovením jednoznačně stanoveny. Domnívám se tedy, že výklad čl. 155 odst. 2 SFEU ze strany EPSU, který se pravděpodobně zakládá na chybném výkladu rozsudku Tribunálu ze dne 17. června 1998, UEAPME v. Rada, T‑135/96 ( 35 ), je z důvodů, které budou uvedeny v bodech 59 až 72 tohoto stanoviska, zjevně nesoudržný a v rozporu se zněním tohoto ustanovení. Z výše uvedených důvodů se domnívám, že možnost Komise stanovená v čl. 155 odst. 2 SFEU navrhnout nebo nenavrhnout Radě provedení dohody uzavřené mezi sociálními partnery může být pouze diskrečním aktem, který zahrnuje posouzení do budoucna ohledně vhodnosti všech aspektů, které se k tomu vztahují.

52.

Pro úplnost uvádím, že čl. 155 odst. 2 SFEU používá výraz „rozhodnutí“, aniž dále upřesňuje kvalifikaci tohoto aktu přijatého Radou ( 36 ). I když lze tento výraz teoreticky vykládat stricto sensu nebo lato sensu, přičemž první výklad odkazuje na definici obsaženou v článku 288 SFEU ( 37 ), podle kterého „rozhodnutí je závazné v celém rozsahu“ a „[p]okud jsou v něm uvedeni ti, jimž je určeno, je závazné pouze pro ně“, a druhý výklad implikuje jakýkoli akt, který má právní účinky ( 38 ), je obecně v právní nauce přijímáno, že se v projednávané věci jedná o rozhodnutí sui generis, která jsou závazná erga omnes ( 39 ) a jsou závazná pro členské státy, pokud jde o výsledek, jehož má být dosaženo ( 40 ). V institucionální praxi mají dohody uzavřené sociálními partnery a přijaté Radou na unijní úrovni formu směrnic, kterými se provádí dohoda uzavřená sociálními partnery ( 41 ).

53.

V důsledku toho z doslovného výkladu čl. 155 odst. 2 SFEU vyplývá, že přístup zastávaný EPSU jde nad rámec gramatických mezí stanovených tímto ustanovením.

2)

Geneze postupu stanoveného v čl. 155 odst. 2 SFEU

54.

Přístup zastávaný EPSU je podle mého názoru neslučitelný s genezí sociálního dialogu na unijní úrovni, jelikož tento dialog byl od svého počátku veden jednak nezávisle na právních řádech členských států ( 42 ) a jednak pod záštitou Komise ( 43 ).

55.

Především Jednotný evropský akt ( 44 ), kterým byl vložen článek 118 B do Smlouvy o EHS, stanovil, že „Komise usiluje o rozvoj dialogu mezi sociálními partnery na evropské úrovni, který by mohl, pokud to sociální partneři považují za žádoucí, vést ke smluvním vztahům“. Tímto Jednotný evropský akt svěřil zejména Komisi úkol rozvíjet a podporovat sociální dialog na úrovni Společenství. V praxi role Komise v této době značně překračovala roli pouhého rozhodce nebo mediátora ( 45 ), jelikož sociální partneři jednali z jejího podnětu.

56.

Dále články 154 a 155 SFEU mají svůj původ v článcích 3 a 4 dohody o sociální politice ( 46 ), která byla začleněna do práva Společenství protokolem č. 14 o sociální politice Maastrichtské smlouvy (dále jen „dohoda o sociální politice“) ( 47 ), která má svůj původ v dohodě o sociální politice uzavřené mezi sociálními partnery ( 48 ). Hlavy států a vlád na Mezivládní konferenci konané v Maastrichtu v prosinci 1991 při přijímání dohody o sociální politice vypustily část obsaženou v této dohodě, která stanovila, že dohody mezi sociálními partnery musí být provedeny, „tak jak byly uzavřeny“ ( 49 ). Toto vypuštění podle mého názoru znamená, že hlavy států a vlád od počátku požadovaly, aby orgány vykonávaly kontrolu nad obsahem dohody sjednané sociálními partnery a prováděné na unijní úrovni.

57.

Konečně iniciativní funkce Komise v oblasti sociálního dialogu vyplývá implicitně ze sdělení, která tento orgán zveřejnil a která se týkají zejména použití výše uvedených ustanovení ( 50 ). Od svého počátku totiž sociální dialog nebyl pouze prostým kolektivním vyjednáváním, ale byl vnitřně spjat s iniciativou Komise ( 51 ).

58.

V souhrnu, jak geneze článků 154 a 155 SFEU, tak i sdělení zveřejněná Komise značí, že její role při provádění dohod uzavřených mezi sociálními partnery nemůže být omezena na pouhé postavení vyslance pověřeného předložením dohod Radě k jejich přijetí, aniž má jakoukoli pravomoc posoudit vhodnost jejich provedení na unijní úrovni.

3)

Systematický výklad

i)

Výklad čl. 155 odst. 2 SFEU, ve spojení s ustanoveními článků 154 a 155 SFEU

59.

Články 154 a 155 SFEU představují jako celek zvláštní právní základy pro zahájení a přijetí opatření Unie v oblasti sociální politiky. Na rozdíl od jiných oblastí stanovených Smlouvami vyžaduje provádění této oblasti na unijní úrovni stálý dialog mezi Komisí a sociálními partnery a podporuje jej. Za tímto účelem článek 154 SFEU stanoví zejména mechanismus konzultace těchto partnerů, jehož doplňkem je zejména uznání role a nezávislosti sociálních partnerů, pokud jde o přijetí vhodného opatření.

60.

Ohledně konzultace čl. 154 odst. 2 SFEU stanoví, že Komise je povinna před předložením návrhů z oblasti sociální politiky konzultovat se sociálními partnery otázku možného zaměření akce Unie. Dále na základě čl. 154 odst. 3 SFEU platí, že považuje-li Komise po takové konzultaci akci Unie za účelnou, je povinna znovu konzultovat se sociálními partnery obsah zamýšleného návrhu ( 52 ).

61.

Je třeba zdůraznit, že tato první konzultace stanovená v čl. 154 odst. 2 SFEU má obecnou povahu a nepředjímá následné rozhodnutí Komise předložit nebo nepředložit konkrétní návrh z oblasti sociální politiky. Tato konzultace se sociálními partnery tak nemá žádný vliv na posuzovací pravomoc Komise, pokud se jedná o předložení návrhů právních aktů k přijetí Radě. Podle čl. 154 odst. 3 SFEU je totiž Komise povinna zahájit druhou konzultaci pouze tehdy, pokud „považuje akci na úrovni Unie za účelnou“.

62.

Naopak pokud proces zvažování Komise vede k závěru, že akce Unie není účelná, vyplývá jak z odstavce 2, tak z odstavce 3 článku 154 SFEU, že konzultace dosud vedená se sociálními partnery zůstává neúčinná pro účely takové případné akce.

63.

Oba tyto druhy konzultací mohou vést na základě čl. 154 odst. 4 SFEU k přenesení úkolu zpracovat věcný obsah dotčených opatření na sociální partnery ( 53 ). Takové zpracování, sjednané mezi sociálními partnery, protagonisty sociálního dialogu, probíhá nezávisle na unijních orgánech. Toto ustanovení totiž stanoví, že sociální partneři mohou informovat Komisi o svém úmyslu zahájit vyjednávání, což může vést k uzavření dohody mezi nimi, ale nikoli nutně. Po dobu trvání těchto vyjednávání vystupují sociální partneři ze své konzultativní role a hrají aktivní roli při přijímání opatření sociální politiky, zatímco Komise se dočasně z této role stahuje ve prospěch sociálních partnerů. K tomu, aby se zabránilo tomu, že iniciativa sociálních partnerů povede k obecné paralýze v oblasti, která je předmětem vyjednávání, například kvůli tomu, že se tato vyjednávání donekonečna protahují nebo že sociální partneři nedospějí k dohodě v přiměřené lhůtě, i když je v dané oblasti nutné jednat, čl. 154 odst. 4 SFEU stanoví, že doba trvání tohoto postupu nesmí v zásadě překročit devět měsíců ( 54 ). I když to toto ustanovení výslovně nestanoví, vyplývá z něj, že po uplynutí této lhůty získává Komise pravomoc kontrolovat celý postup, včetně pravomoci vypracovat sama relevantní návrhy z dotčené oblasti sociální politiky.

64.

Články 154 a 155 SFEU tak upravují různé aspekty téhož rozhodovacího postupu, jehož cílem je vypracovat opatření sociální politiky, jak prokazuje odkaz na druhé ustanovení obsažený v prvním z těchto ustanovení. I když formálně obě tato ustanovení představují dva odlišné právní základy, jelikož mohou vést k přijetí téhož opatření, domnívám se, že je třeba je posoudit společně. Ze spojení těchto ustanovení vyplývá, že i přes výše uvedené zvláštnosti nemají za následek to, že by byla Komise zbavena své „klasické“ role v oblasti sociální politiky, která se projevuje zejména výkonem její pravomoci iniciativy prostřednictvím návrhů předložených za účelem podpory obecného zájmu Unie ve smyslu čl. 17 odst. 1 SEU.

65.

Ze společného výkladu článků 154 a 155 SFEU vyplývá, že postupy podle těchto ustanovení probíhají pod záštitou Komise, s výjimkou fáze vyjednávání, během níž je zásah Komise pozastaven. Jak uvedl správně Tribunál ( 55 ), skutečnost, že na základě čl. 155 odst. 2 SFEU Rada jedná „na návrh“ Komise, znamená, že zatímco vyjednávání a uzavření dohody je výlučně odpovědností dotčených sociálních partnerů, Komise získá zpět kontrolu nad postupem, když sociální partneři společně požádají o provedení dohody na unijní úrovni, a je na Komisi, aby posoudila, zda je třeba předložit Radě návrh, či nikoli ( 56 ). Na rozdíl od toho, co tvrdí EPSU ve svém kasačním opravném prostředku, nemůže být pravomoc Komise zahájit konzultace se sociálními partnery ve smyslu článku 154 SFEU postavena na roveň její pravomoci přijímat návrhy k zajištění provedení dohody uzavřené mezi sociálními partnery na základě čl. 155 odst. 2 SFEU.

66.

Domnívám se, že přístup EPSU, podle kterého má-li Komise určit na základě čl. 155 odst. 2 SFEU, zda je třeba předložit návrh na provedení dohody uzavřené mezi sociálními partnery na unijní úrovni, může posuzovat pouze legalitu této dohody a reprezentativnost sociálních partnerů, vychází, jak jsem již zdůraznil v rámci tohoto stanoviska ( 57 ), z chybného výkladu rozsudku ze dne 17. června 1998, UEAPME v. Rada ( 58 ). Zaprvé je třeba uvést, že skutkové okolnosti dané věci se podstatně lišily od skutkových okolností předložených Soudnímu dvoru v projednávané věci. Z tohoto rozsudku totiž vyplývá, že na rozdíl od projednávané věci Komise navrhla Radě provedení rámcové dohody o rodičovské dovolené uzavřené mezi obecnými mezioborovými organizacemi na unijní úrovni ( 59 ). Ostatně na základě tohoto návrhu Rada přijala směrnici 96/34/ES ( 60 ), která byla předmětem žaloby na neplatnost, ve které byl vydán tento rozsudek ( 61 ). Žalobce, Evropské sdružení řemesel a malých a středních podniků, tvrdil, že má zvláštní práva v rámci procesních mechanismů zavedených dohodou o sociální politice, mimo jiné včetně obecného práva účastnit se vyjednávací fáze druhého řízení a zvláštního práva účastnit se jednání o rámcové dohodě, což jsou práva, která byla podle něj porušena v rámci postupu uzavírání rámcové dohody předcházejícího přijetí této směrnice. V této souvislosti, konkrétně v rámci posouzení přípustnosti žaloby, Tribunál konstatoval, že možné porušení práv žalobce jako osoby, která se neúčastnila uzavření sporné rámcové dohody, a tedy jeho práva domáhat se zrušení směrnice, která vykazuje znaky obecného aktu, by mohlo být uznáno pouze tehdy, pokud by Komise a Rada nesplnily své povinnosti kontroly postupu přijímání aktu sekundárního práva dotčenými sociálními partnery ( 62 ).

67.

Ve svém rozsudku ze dne 17. června 1998, UEAPME v. Rada ( 63 ), Tribunál prohlásil žalobu za nepřípustnou, když konstatoval, že Komise a Rada měly správně za to, že kumulativní reprezentativnost smluvních stran rámcové dohody postačovala vzhledem k obsahu rámcové dohody k provedení rámcové dohody na úrovni Společenství prostřednictvím aktu Rady, a že tedy žalobce neprokázal, že je oprávněn požadovat, aby Rada tomuto provedení zabránila ( 64 ). Věc, ve které byl vydán tento rozsudek, neposkytuje žádný základ pro tvrzení, že pravomoc Komise navrhovat Radě provedení dohody uzavřené mezi sociálními partnery se omezuje pouze na posouzení dohody a reprezentativnosti sociálních partnerů. Přezkum analýzy Tribunálu týkající se ustanovení, která se stala nyní články 154 a 155 SFEU ( 65 ), naopak ukazuje, že Komise musí, je-li jí předložena společná žádost sociálních partnerů o provedení dohody, kterou uzavřely, na unijní úrovni, provést celkové posouzení demokratické reprezentativnosti této dohody, přičemž zásah Komise musí být v souladu se zásadami, kterými se řídí její činnost v oblasti sociální politiky ( 66 ). Z tohoto rozsudku vyplývá, že na rozdíl od toho, co tvrdí EPSU, představují legalita dohody a reprezentativnost sociálních partnerů pouze část souhrnu otázek, které má Komise posoudit při rozhodování, zda navrhnout Radě provedení dohody uzavřené sociálními partnery na unijní úrovni. Z nutnosti obou těchto posouzení však nelze vyvodit, že je Komise zbavena možnosti posoudit další otázky týkající se vhodnosti provedení této dohody. Jelikož dohoda o sociální politice ( 67 ), která byla předmětem výkladu ve věci, ve které byl vydán uvedený rozsudek, je převzata téměř doslovně ve stávajících článcích 154 a 155 SFEU, je systematický výklad Tribunálu v tomto rozsudku stále relevantní a posiluje systematický výklad navržený v tomto stanovisku.

ii)

Výklad čl. 155 odst. 2 SFEU, ve spojení s článkem 17 SEU

68.

Ze systematického výkladu čl. 155 odst. 2 SFEU, ve spojení s ostatními ustanoveními Smluv týkajícími se institucionální architektury Unie, vyplývá, že žádost sociálních partnerů o provedení dohody, kterou uzavřeli, na unijní úrovni nemůže vést k povinnosti Komise, aby takové provedení navrhla Radě.

69.

Na základě čl. 17 odst. 1 SEU Komise podporuje obecný zájem Unie a k tomuto účelu činí vhodné podněty. Za účelem zajištění naplnění obecného zájmu Unie a zajištění, že akce Unie nebude podřízena zájmům třetích stran, čl. 17 odst. 3 třetí pododstavec SEU stanoví, že Komise vykonává své funkce zcela nezávisle a členové Komise nepřijímají pokyny od žádné vlády ani orgánu. Je tak věcí Komise definovat zcela samostatně, aniž je na kohokoli hierarchicky vázána či komukoli podřízena a aniž od někoho přijímá příkazy či pokyny, které návrhy jsou v souladu s obecným zájmem Unie ( 68 ).

70.

Za účelem dosahování cílů Unie, vymezených Smlouvami, čl. 17 odst. 2 SEU stanoví v první a druhé větě, že nestanoví-li Smlouvy jinak, mohou být legislativní akty Unie přijaty pouze na návrh Komise, a že ostatní akty se přijímají na návrh Komise, pokud tak Smlouvy stanoví.

71.

Z ustanovení článku 17 SEU vyplývá, že Smlouvy svěřují Komisi zvláštní pravomoc iniciativy, která je původem postupů pro přijímání jak legislativních aktů, tak jiných druhů aktů, jejichž přijetí může navrhnout pouze Komise. Tudíž, jak Soudní dvůr již uvedl ohledně pravomoci legislativní iniciativy uznané článkem 17 odst. 2 SEU a článkem 289 SFEU, tato pravomoc znamená, že je v zásadě na Komisi, aby rozhodla, zda předloží návrh legislativního aktu, či nikoliv, a případně určila jeho předmět, účel a obsah ( 69 ). Tento prostor pro uvážení, který byl Komisi svěřen pro výkon její pravomoci přijímat návrhy, je potvrzen judikaturou Soudního dvora týkající se institucionální rovnováhy, podle níž platí, že pokud Smlouvy poskytují Komisi ústavní výsadu, která jí svěřuje pravomoc zcela nezávisle posoudit vhodnost legislativního návrhu nebo změny takového návrhu, žádný jiný orgán ji nemůže přinutit, aby musela přijmout iniciativu, pokud tato iniciativa není podle Komise v zájmu Unie ( 70 ).

72.

Z toho vyplývá, že pravomoc svěřená Komisi předkládat návrhy, tedy její pravomoc iniciativy, je přímo a vnitřně spojena s povinností uloženou tomuto orgánu na základě čl. 17 odst. 2 SEU podporovat obecný zájem Unie. Tím, že čl. 155 odst. 2 SFEU, což je ustanovení, které je jádrem projednávané věci, výslovně stanoví, že rozhodnutí Rady je přijato „na návrh Komise“, představuje tedy zvláštní vyjádření obecného pravidla stanoveného v čl. 17 odst. 2 SEU v oblasti sociální politiky. V projednávané věci je z hlediska provedení dohody uzavřené mezi sociálními partnery ve smyslu čl. 155 odst. 2 SFEU obtížné najít pádný důvod pro tvrzení, že pravomoc iniciativy by měla být omezenější, než je obvykle pravomoc svěřená Komisi obecným institucionálním režimem. Restriktivní výklad pravomocí Komise, jak jej prosazuje EPSU, je o to méně odůvodněný, vezmeme-li v úvahu, že obecný zájem Unie je mnohem širší než zájem, který hájí dohoda sjednaná sociálními partnery, která je jen shodou vůle zúčastněných a má účinek pouze inter partes ( 71 ). Pokud by byly dohody uzavřené sociálními partnery a přijaté Radou na unijní úrovni ve formě směrnic provádějících dohodu uzavřenou sociálními partnery ( 72 ), měl by unijní akt, který z toho vyplývá, nutně účinky, které by již nebyly inter partes, ale erga omnes, čímž by byla rozšířena jeho osobní působnost ( 73 ), což je důvod, proč je Komise povinna zajistit, aby závazky přijaté sociálními partnery byly v obecném zájmu Unie. Tento výklad není vyvrácen výtkou předloženou EPSU, podle které se Tribunál dopustil v napadeném rozsudku pochybení při kontextuálním výkladu ohledně rozsahu pravomocí Komise, a to z důvodu, že rozhodl, že směrnice přijaté Radou na základě čl. 155 odst. 2 SFEU nejsou legislativní povahy. Předmětem projednávané věci je rozhodnutí Komise, kterým odmítá navrhnout Radě provedení dohody mezi sociálními partnery, takže odůvodnění napadeného rozsudku týkající se určitých charakteristik postupu upraveného tímto ustanovením jsou spíše obecnými úvahami, jejichž cílem je posílit kontextuální výklad přijatý Tribunálem. Nicméně v souvislosti s těmito úvahami nelze Tribunálu přičítat nesprávné právní posouzení. Jak totiž správně tvrdí Komise, článek 155 SFEU výslovně neodkazuje na legislativní postup, ani řádný, ani zvláštní, což znamená podle judikatury Soudního dvora ( 74 ), že opatření přijatá na základě postupu stanoveného v čl. 155 odst. 2 SFEU nepředstavují legislativní akty ve smyslu čl. 289 odst. 3 SFEU. Taková kvalifikace však nemění nic na pravomoci iniciativy, kterou má Komise k dispozici pro provádění dohod sjednaných mezi sociálními partnery, neboť rozsah této pravomoci se neliší v závislosti na tom, zda je akt, který má být přijat, legislativní, či nikoli.

4)

Teleologický výklad

73.

Sociální dialog je uznán v článku 151 SFEU jako jeden z cílů Unie ( 75 ). Sociální dialog „si zachovává své ústřední a původní místo v demokratické správě Evropy“ ( 76 ). V této souvislosti čl. 152 první pododstavec SFEU zakotvuje zásadu samostatnosti sociálních partnerů, když stanoví, že Unie „s přihlédnutím k různorodosti vnitrostátních systémů uznává a podporuje úlohu sociálních partnerů na své úrovni“ a že „usnadňuje mezi nimi dialog, přičemž uznává jejich samostatnost“ ( 77 ). Článek 154 odst. 1 SFEU stanoví, že „úkolem Komise je podporovat konzultace mezi sociálními partnery na úrovni Unie a přijímat všechna účelná opatření pro usnadnění jejich dialogu, přičemž zajišťuje vyváženou podporu jednajících stran“. V důsledku toho se hlava X Smlouvy o FEU zaměřuje mimo jiné na podporu role sociálních partnerů a na usnadnění dialogu mezi nimi, přičemž uznává jejich samostatnost.

74.

Z této samostatnosti konkrétněji vyplývá, že během fáze sjednávání a uzavírání dohody, která je výlučnou činností sociálních partnerů, mohou sociální partneři vést dialog a jednat svobodně, aniž od někoho, a zejména od členských států nebo orgánů, přijímají příkazy nebo pokyny. V tomto ohledu lze tvrdit, že zásada samostatnosti odkazuje na respektování, ze strany evropských orgánů, způsobilosti sociálních partnerů sjednávat a uzavírat kolektivní smlouvy podle jejich vůle, jak ostatně vyplývá z článku 28 Listiny základních práv Evropské unie. V tomto smyslu lze za konkrétní výraz této zásady samostatnosti považovat postup vyjednávání sociálních partnerů prováděný v rámci evropského sociálního dialogu.

75.

Samostatnost sociálních partnerů při sjednávání dohody však nesmí být zaměňována s postupem provádění dohod sjednaných sociálními partnery na unijní úrovni, v němž Rada jedná na základě návrhu Komise. Jakmile totiž sociální partneři svobodně vyjednali a uzavřeli dohodu a smluvní strany společně požádaly o provedení této dohody na unijní úrovni, má Komise opět právo zasáhnout a přebírá kontrolu nad postupem ( 78 ). Jak totiž uvedl Tribunál v bodě 89 napadeného rozsudku, článek 155 SFEU pouze spojuje sociální partnery s procesem přijímání některých nelegislativních aktů, aniž jim svěřuje pravomoc přijímat samostatně akty, jež vyvolávají vůči třetím osobám závazné právní účinky, či pravomoc předložit přímo Radě návrh rozhodnutí, kterým se provádí dohoda. Z toho podle mého názoru vyplývá, že cílem tohoto ustanovení je podporovat roli sociálních partnerů a dialog mezi nimi, aniž jim jsou takové pravomoci uděleny.

76.

Tento přístup je ostatně podpořen zásadou demokracie, jak uvedl Tribunál v bodech 82 a 94 až 98 napadeného rozsudku, která na základě čl. 10 odst. 1 a 2 SEU má své vyjádření v zastoupení občanů v Parlamentu a ve skutečnosti, že členové Evropské rady jsou součástí vlád, které jsou politicky odpovědné svým vnitrostátním parlamentům. Pokud by sociální partneři měli pravomoc přinutit Komisi, aby předložila návrh za účelem provedení svých dohod na unijní úrovni, mohli by vykonávat mnohem větší vliv na obsah právních aktů přijatých v oblasti sociální politiky než Parlament, který je pouze informován o provádění dohod na základě čl. 155 odst. 2 SFEU ( 79 ). Když Tribunál odmítl argumentaci EPSU, správně uplatnil zásadu demokracie, jak je vyložena v bodě 88 rozsudku ze dne 17. června 1998, UEAPME v. Rada ( 80 ).

c)

Závěry ohledně prvního a druhého důvodu kasačního opravného prostředku

77.

Jak jsem již dříve nastínil, všechny metody výkladu vedou ke stejnému výsledku, a sice že žádost sociálních partnerů na základě čl. 155 odst. 2 SFEU směřující k tomu, aby dohody, které uzavřeli na unijní úrovni, byly provedeny v unijním právu, nemá pro Komisi závazný účinek.

78.

Na rozdíl od toho, co tvrdí EPSU, se tedy Tribunál nedopustil žádného nesprávného právního posouzení, když rozhodl, že Komise nebyla povinna předložit dotčenou dohodu Radě proto, aby ji Rada provedla rozhodnutím, které by ostatně mělo nelegislativní povahu.

79.

Navrhuji proto Soudnímu dvoru, aby zamítl první a druhý důvod kasačního opravného prostředku EPSU v plném rozsahu.

B.

K třetímu důvodu kasačního opravného prostředku

1.

Argumentace účastnic řízení

80.

EPSU ve třetím důvodu kasačního opravného prostředku v podstatě Tribunálu vytýká, že se dopustil nesprávného právního posouzení, pokud jde o rozsah jeho soudního přezkumu sporného rozhodnutí ( 81 ).

81.

V tomto ohledu EPSU uvádí, že rozhodnutí navrhnout dohodu sjednanou sociálními partnery Radě není politické, ale v zásadě právní povahy. Výklad Tribunálu, podle kterého má Komise širokou diskreční pravomoc politické povahy tak vychází z chybného výkladu ustanovení Smlouvy, jakož i z výše uvedeného rozsudku ze dne 17. června 1998, UEAPME v. Rada ( 82 ).

82.

EPSU mimoto tvrdí, že se Tribunál dopustil pochybení ( 83 ), když měl za, že existuje paralela s evropskou občanskou iniciativou. Podle EPSU se postup upravený v článcích 154 a 155 SFEU nepodobá občanské iniciativě, neboť se jednak netýká procesu kolektivního vyjednávání ani výkonu základního práva chráněného článkem 28 Listiny základních práv a jednak strany, které tento postup zahajují, se nepodílejí na zpracování znění legislativního návrhu.

83.

Komise tvrzení EPSU odmítá.

2.

Posouzení

84.

EPSU v podstatě Tribunálu vytýká, že nepoužil odpovídající úroveň soudního přezkumu rozhodnutí Komise. Tvrdí, že se Tribunál dopustil nesprávného právního posouzení, když ve vztahu k rozhodnutí Komise použil omezený soudní přezkum.

85.

V tomto ohledu Tribunál v bodě 79 napadeného rozsudku rozhodl, že je-li Komisi předložena žádost o provedení dohody, která byla uzavřena sociálními partnery, na unijní úrovni, musí Komise zejména posoudit vhodnost, a to i s ohledem na politická, ekonomická a sociální hlediska, případného provádění uvedené dohody na unijní úrovni. V bodech 109 až 112 tohoto rozsudku Tribunál rozhodl, že z toho vyplývá, že Komise má široký prostor pro uvážení, takže její rozhodnutí musí podléhat omezenému soudnímu přezkumu.

86.

Tento důvod tedy vyvolává otázku stupně přezkumu, kterému musí unijní soudy podrobit rozhodnutí Komise odmítnout předložit návrh na provedení dohody, kterou uzavřeli sociální partneři, na unijní úrovni. Tato otázka je nutně spojena s otázkami vznesenými v prvním a druhém důvodu kasačního opravného prostředku, u nichž přezkum potvrdil, že Komise není povinna takový návrh přijmout a má široký prostor pro uvážení ohledně toho, zda je vhodné takový návrh předložit Radě. Existence takového prostoru pro uvážení přitom znamená, že EPSU zakládá svou argumentaci na mylném předpokladu, jelikož na rozdíl od Tribunálu nesprávně definovala podmínky, za kterých může Komise odmítnout předložit návrh Radě. Podle mého názoru argumenty předložené EPSU neodhalily žádné nesprávné právní posouzení v částech napadeného rozsudku, který jsem právě citoval.

87.

Podle ustálené judikatury platí, že pokud unijní orgány přijímají opatření v oblastech, v nichž mají širokou posuzovací pravomoc a která předpokládají hlavně politická rozhodnutí a komplexní posouzení, omezuje se soudní přezkum na ověření neexistence zjevně nesprávných posouzení ( 84 ), ( 85 ). Soudní dvůr kromě toho upřesnil, že rozsah přezkumu legality musí být za situace, kdy unijní normotvůrce musel provést komplexní hospodářská posouzení, tím spíše omezenější, pokud „má dotčený akt obecnou působnost“ ( 86 ). Omezená povaha soudního přezkumu je tedy výrazem zásady dělby moci, jelikož soudní orgán nemůže normotvůrce nahradit tím, že přijme rozhodnutí, k němuž nemá legitimitu.

88.

I když se judikatura citovaná v předchozím bodě týká zejména soudního přezkumu uplatňovaného na legislativní akty, zásady v ní obsažené jsou rovněž platné v rámci projednávané věci, neboť EPSU vytýká Komisi, že odmítla předložit návrh za účelem přijetí aktu s obecnou působností Radou na unijní úrovni, jak vyplývá z bodu 72 tohoto stanoviska. I když jsou zájmy vyjádřené v dohodě uzavřené sociálními partnery nepochybně legitimní, nelze opomenout, že souhrn skutečností, které musí Komise vzít v úvahu, aby podpořila zájmy Unie, ve smyslu čl. 17 odst. 1 SEU, je mnohem širší. Mohu pouze souhlasit se stanoviskem Tribunálu, podle kterého provedení takové dohody prostřednictvím přijetí aktu s obecnou působností ukládá Komisi povinnost posoudit politické, ekonomické a sociální faktory jako celek. Pokud se však Komise rozhodne přijmout návrh nebo to odmítne učinit, musí podle čl. 155 odst. 2 SFEU vyvážit dotčené zájmy, přičemž toto vyvážení spadá, par excellence, do její diskreční pravomoci. Proto, aby toto vyvážení odráželo obecný zájem Unie, musí Komise vykonávat tuto pravomoc v souladu s čl. 17 odst. 3 SEU zcela nezávisle ( 87 ). Jsem tedy toho názoru, že se Tribunál nedopustil pochybení, když rozhodl, že Komise má široký prostor pro uvážení, když posuzuje na základě čl. 155 odst. 2 SFEU, zda je třeba předložit Radě návrh rozhodnutí směřující k provedení dohody uzavřené sociálními partnery na unijní úrovni. Konkrétně se přezkum Tribunálu musí omezit na přezkum ve věci samé, zda pravomoc iniciativy Komise není stižena vadou spočívající ve zjevném pochybení nebo zneužití pravomoci, nebo dále zda dotčené orgány zjevně nepřekročily meze své posuzovací pravomoci ( 88 ).

89.

Skutečnost, že rozhodnutí Komise přijaté na základě čl. 155 odst. 2 SFEU podléhá omezenému soudnímu přezkumu, vyplývá mimoto z rozsudku Soudního dvora z nedávné doby ve věci Puppinck a další v. Komise ( 89 ), i když se kontext tohoto sporu lišil od kontextu projednávané věci. V rámci této věci byl Soudní dvůr vyzván, aby posoudil legalitu rozhodnutí, v němž Komise uvedla, že nepodnikne žádné kroky v návaznosti na evropskou občanskou iniciativu, která jí byla předložena. Ve svém rozsudku Soudní dvůr potvrdil přístup Tribunálu, podle kterého povinnost Komise podporovat obecný zájem Unie podle čl. 17 odst. 1 SEU zahrnuje širokou vnitřní posuzovací pravomoc, přičemž tato povinnost s sebou nese obtížná rozhodnutí a vyvážení jednotlivých zájmů. Tato široká posuzovací pravomoc jde ruku v ruce s omezeným soudním přezkumem, který může spočívat zejména v přezkumu neexistence zjevně nesprávných posouzení ( 90 ). S ohledem na výše uvedené se domnívám, že judikatura je v tomto bodě v současné době dostatečně ustálena, takže projednávaná věc ji nemůže zpochybnit.

90.

Z toho vyplývá, že navrhuji Soudnímu dvoru, aby zamítl třetí důvod kasačního opravného prostředku jako neopodstatněný.

C.

Ke čtvrtému důvodu kasačního opravného prostředku

1.

Argumentace účastnic řízení

91.

EPSU tvrdí, že se Tribunál dopustil nesprávného právního posouzení v bodech 116 až 140 napadeného rozsudku, když potvrdil odůvodnění sporného rozhodnutí.

92.

V tomto ohledu se Tribunál zaprvé dopustil pochybení, když v bodě 129 napadeného rozsudku uvedl, že odůvodnění sporného rozhodnutí nebylo věcně nesprávné nebo zcela irelevantní pro účely posouzení vhodnosti provedení dotčené dohody na unijní úrovni. EPSU vytýká Tribunálu zejména to, že nezohlednil nedostatek odůvodnění Komise jednak, pokud jde o dobu, která uplynula mezi její dřívější korespondencí a rozhodnutím, a jednak pokud jde o skutečnost, že se Komise odchýlila od sdělení, která sama zveřejnila ( 91 ). Obě tyto skutečnosti totiž vyvolaly u EPSU legitimní očekávání, že bude provedeno posouzení dopadů nebo že se na takovém posouzení pracuje. Kromě toho, Tribunál v bodech 136 a 138 napadeného rozsudku zkreslil argument EPSU v tomto ohledu. EPSU kromě toho tvrdí, že na rozdíl od toho, co uvedl Tribunál, jsou tři odůvodnění obsažená ve sporném rozhodnutí buď chybná ze skutkového nebo právního hlediska, nebo irelevantní.

93.

EPSU dále tvrdí, že se Tribunál v bodech 118 a 119 napadeného rozsudku dopustil nesprávného právního posouzení, když měl za to, že odůvodnění sporného rozhodnutí postačovalo k tomu, aby se EPSU mohla seznámit s jeho důvody. V tomto ohledu EPSU jednak tvrdí, že tyto důvody jsou chybné, a jednak, že důvody, které Komise uvedla, neodpovídají důvodům, jichž se dovolávala v průběhu celého řízení.

94.

Konečně EPSU zpochybňuje výklad Tribunálu v bodech 130 a 132 napadeného rozsudku ohledně judikatury Soudního dvora týkající se směrnic o informování a konzultacích.

95.

Komise zpochybňuje argumentaci EPSU.

2.

Posouzení

96.

EPSU v tomto důvodu kasačního opravného prostředku Tribunálu vytýká, že se dopustil nesprávného právního posouzení, když posuzoval povinnost Komise uvést odůvodnění, jak je zakotvena v článku 296 SFEU ( 92 ).

97.

Úvodem je třeba nejprve připomenout, že na základě povinnosti uvést odůvodnění stanovené v čl. 296 druhém pododstavci SFEU musí uvažování autora aktu jasně a jednoznačně vyplývat, tak aby se jednak zúčastněné osoby mohly seznámit s důvody, které vedly k přijetí opatření, aby mohly uplatnit svá práva, a jednak, aby příslušný soud mohl vykonávat svůj přezkum. Požadavek odůvodnění musí být mimoto posuzován v závislosti na okolnostech případu, zejména v závislosti na obsahu aktu, povaze dovolávaných důvodů a zájmu, který mohou mít osoby, kterým je akt určen, nebo jiné osoby, kterých se akt bezprostředně a osobně dotýká, na získání těchto vysvětlení ( 93 ). Není požadováno, aby odůvodnění vylíčilo všechny relevantní skutkové a právní okolnosti, jelikož dostatečnost odůvodnění aktu musí být posuzována s ohledem nejen na jeho znění, ale také s ohledem na jeho kontext, jakož i s ohledem na všechna právní pravidla upravující dotčenou oblast ( 94 ).

98.

Dále, pokud má unijní orgán, jako je Komise v projednávané věci, širokou posuzovací pravomoc, je dodržování záruk přiznaných právním řádem Unie ve správních řízeních o to zásadnější. Mezi těmito zárukami je zejména povinnost příslušného orgánu dostatečně odůvodnit svá rozhodnutí. Pouze takto může unijní soud ověřit, zda byly splněny skutkové a právní okolnosti, na nichž závisí výkon posuzovací pravomoci ( 95 ).

99.

Konečně povinnost uvést odůvodnění je podstatnou formální náležitostí, která musí být odlišena od otázky opodstatněnosti odůvodnění, která spadá pod legalitu sporného aktu po meritorní stránce ( 96 ). V projednávaném případě Tribunál poté, co v bodech 114 až 119 napadeného rozsudku přezkoumal, zda bylo sporné rozhodnutí dostatečně odůvodněno s ohledem na článek 296 SFEU, konstatoval v bodě 119 tohoto rozsudku, že tomu tak bylo. Vzhledem k tomu, že druhá část tohoto důvodu se týká dostatečnosti odůvodnění sporného rozhodnutí a závěry, které Tribunál vyvodil z tohoto přezkumu, byly rozhodující pro to, aby unijní soud mohl vykonat kontrolu tohoto rozhodnutí ( 97 ), domnívám se, že je třeba zahájit analýzu touto částí.

a)

K nesprávnému právnímu posouzení dostatečnosti odůvodnění sporného rozhodnutí

100.

Druhou částí čtvrtého důvodu kasačního opravného prostředku EPSU tvrdí, že se Tribunál dopustil nesprávného právního posouzení v bodě 118 napadeného rozsudku, když rozhodl, že se EPSU mohla seznámit s důvody sporného rozhodnutí.

101.

V tomto ohledu je třeba uvést, že Tribunál přezkoumal dostatečnost odůvodnění sporného rozhodnutí v bodech 116 až 118 napadeného rozsudku. Připomněl jednak, že Komise konzultovala se sociálními partnery vhodnost akce Unie v oblasti informování úředníků a zaměstnanců státní správy a konzultace s nimi a že právě na základě této konzultace sociální partneři sjednali a podepsali dotčenou dohodu.

102.

Kromě toho při posouzení sporného rozhodnutí musím souhlasit s posouzením Tribunálu, podle kterého vzhledem k tomu, že Komisi trvalo více než dva roky, než odpověděla na žádost sociálních partnerů na základě čl. 155 odst. 2 SFEU, adresáti tohoto rozhodnutí mohli očekávat, že tento orgán přijme rozvinutější odůvodnění, než relativně stručné odůvodnění, obsažené v uvedeném rozhodnutí. Je však rovněž nesporné, že dostatečnost odůvodnění uvedeného v tomtéž rozhodnutí nemůže být posuzována pouze na základě počtu nebo délky vět v něm uvedených. Není totiž vyloučeno, že stručné odůvodnění přijaté na podporu rozhodnutí je plně srozumitelné z důvodu jeho přesnosti a jasnosti.

103.

V projednávaném případě je třeba konstatovat, že Komise v podstatě uplatnila tři důvody na podporu svého odmítnutí, a sice zaprvé zvláštní povahu ústředních orgánů státní správy, a zejména skutečnost, že vykonávají výsady veřejné moci, zadruhé existenci ustanovení týkajících se informování úředníků a zaměstnanců těchto orgánů a konzultací s nimi ve vnitrostátních právech mnoha členských států a zatřetí existenci významných rozdílů mezi členskými státy ve struktuře a oblasti působnosti těchto orgánů, takže případné provedení dohody by mělo různě širokou oblast působnosti v závislosti na členském státu.

104.

V tomto ohledu stačí připomenout, že z ustálené judikatury vyplývá, že otázka, zda odůvodnění rozhodnutí splňuje požadavky článku 296 SFEU musí být posuzována s ohledem nejen na jeho znění, ale také s ohledem na jeho kontext a zejména všechna pravidla, která se použijí v dané oblasti ( 98 ). V projednávané věci má v rámci posouzení dostatečnosti odůvodnění význam, že nebylo určeno neinformovanému adresátovi, ale bylo určeno sociálním partnerům, kteří dotčenou dohodu uzavřeli a kteří si byli z důvodu svého postavení a předchozích konzultací vedených Komisí již vědomi kontextu, v němž bylo toto odmítavé rozhodnutí přijato. Kromě toho, jak uvedl Tribunál, „[Komise] na schůzce se sociálními partnery, která se konala 17. ledna 2018, oznámila význam [sporného] rozhodnutí“ ( 99 ). Podle mého názoru z toho vyplývá, že Komise uvedla sociálním partnerům důvody dokonce ještě před přijetím tohoto rozhodnutí. Jsem proto toho názoru, že toto odůvodnění dostatečně podrobně ukazuje důvody, proč Komise, jejímž základním úkolem je podle čl. 17 odst. 1 SEU podporovat obecný zájem Unie, nepovažovala za vhodné navrhnout Radě provedení dohody uzavřené mezi dotčenými sociálními partnery na unijní úrovni.

105.

Z toho vyplývá, že podle mého názoru Tribunál právem v bodě 118 napadeného rozsudku rozhodl, že se EPSU mohla seznámit s odůvodněním posouzení Komise a že Tribunál mohl provést přezkum těchto odůvodnění. Za těchto podmínek je třeba odmítnout výtku, podle které Tribunál nesprávně rozhodl, že sporné rozhodnutí splňovalo povinnost uvést odůvodnění stanovenou v článku 296 SFEU.

b)

K první části vycházející z pochybení ohledně správnosti a relevance odůvodnění sporného rozhodnutí Tribunálem

106.

První část čtvrtého důvodu kasačního opravného prostředku, která vychází z pochybení ohledně správnosti a relevance odůvodnění sporného rozhodnutí přijatého Tribunálem, je v podstatě rozdělen na dvě výtky. Ve své první výtce EPSU Tribunálu vytýká, že nezohlednil nedostatek odůvodnění Komise jednak, pokud jde o dobu, která uplynula mezi její dřívější korespondencí ( 100 ) a rozhodnutím, a jednak z důvodu, že se odchýlila od sdělení, která sama zveřejnila ( 101 ). Mimoto vytýká Tribunálu, že řádně nezohlednil argumenty, které EPSU uvedla v prvním stupni. Ve své druhé výtce EPSU kritizuje posouzení tří odůvodnění sporného rozhodnutí Tribunálem.

107.

Pokud jde o první výtku, v rozsahu, v němž EPSU Tribunálu vytýká, že nezohlednil ujištění poskytnutá v dřívější korespondenci a sděleních, která Komise zveřejnila, ze kterých podle EPSU vyplývá, že Komise měla provést kontrolu legality a posouzení dopadů a že tato kontrola a analýza probíhaly, což bylo porušením zásady legitimního očekávání, podotýkám, že v rámci řízení v prvním stupni nebyla předložena žádná argumentace vztahující se k této zásadě, takže napadený rozsudek se nezabývá otázkou případných porušení této zásady.

108.

Konkrétně je třeba konstatovat, že ohledně korespondence EPSU vytýkala Komisi, že neprovedla žádné posouzení dopadů, „na rozdíl od toho, co tvrdila více než rok“, a že tudíž nebyla schopna odůvodnit svůj závěr ve sporném rozhodnutí ( 102 ). Pokud jde o sdělení, EPSU se jich před Tribunálem dovolávala pouze na podporu svého tvrzení, podle kterého tato sdělení vyvolávala dojem, že se Komise cítí vázána žádostí sociálních partnerů týkající se návrhu na provedení dohod sociálních partnerů na unijní úrovni ( 103 ).

109.

Přitom je třeba připomenout, že z ustálené judikatury vyplývá, že pokud je přezkum Soudního dvora v rámci kasačního opravného prostředku omezen na posouzení právního řešení žalobních důvodů a argumentů projednaných před soudem prvního stupně, nemůže účastník řízení vznést poprvé před Soudním dvorem argument, který neuplatnil před Tribunálem ( 104 ). Za těchto podmínek shledávám, že tato první výtka je nepřípustná v rozsahu, v němž vychází z porušení legitimního očekávání.

110.

Pro úplnost je třeba odmítnout tvrzení EPSU, podle něhož Komise prostřednictvím své korespondence a sdělení poskytla ujištění a poté se od nich odchýlila, jelikož je v rozporu s cílem konzultací stanovených v oblasti sociální politiky. Jak totiž vyplývá z bodu 60 tohoto stanoviska, na základě čl. 154 odst. 2 SFEU je Komise povinna před předložením návrhů z oblasti sociální politiky konzultovat se sociálními partnery otázku možného zaměření akce Unie. Ze samotného znění tohoto ustanovení vyplývá, že konzultace jsou navrženy tak, aby umožnily různým stranám předložit žádosti a připomínky, aby Komise zvážila předložení určitého návrhu na úrovni Unie. Tudíž závěr, že konzultace a předložení relevantních informací jsou závaznou povinností pro zúčastněné strany, by tento proces zbavil jeho přirozeného obsahu. Podle mého názoru tedy nelze podpořit tezi EPSU, podle které konzultace mohou založit legitimní očekávání u účastníků těchto konzultací ohledně případných politických rozhodnutí ( 105 ). Kromě toho, ohledně případné závaznosti předchozích vyjádření Komise nebo sdělení, která zveřejnila, stejně jako ve stanovisku, které vyjádřila Komise na jednání, je podle mého názoru jasné, že tato vyjádření nebo sdělení nemohou za žádných okolností změnit pravomoci svěřené tomuto orgánu Smlouvami, a zejména článkem 17 odst. 2 SEU.

111.

V rozsahu, v němž první výtka vychází ze zkreslení argumentů Tribunálem, kterých se před ním EPSU dovolávala v prvním stupni, v bodech 136 až 138 napadeného rozsudku, je třeba uvést, že v bodě 135 tohoto rozsudku Tribunál shrnul argument žalobců v prvním stupni tak, že směřuje k tvrzení, „že žádná skutečnost v projednávané věci neodůvodňuje, aby Komise odmítla provedení [dotčené dohody] na základě zásad subsidiarity a proporcionality“, přičemž žalobci „Komisi zejména vytýkají, že neprovedla jakoukoli analýzu dopadu z hlediska uvedených zásad“. Mám za to, že tímto napadený rozsudek shrnuje sice syntetickým, ale věrným způsobem argument, který žalobci předložili v bodě 106 žaloby v prvním stupni. Body 136 až 138 napadeného rozsudku přitom mají odpovědět na jejich argumenty a představují tedy posouzení Tribunálu, takže výtka vycházející ze zkreslení argumentů, které EPSU předložila před Tribunálem, je podle mého názoru neopodstatněná.

112.

První výtka musí být tedy zamítnuta.

113.

Ve své druhé výtce EPSU kritizuje posouzení Tribunálu při přezkumu tří odůvodnění sporného rozhodnutí.

114.

Úvodem, pokud jde o opodstatněnost odůvodnění sporného rozhodnutí, jak vyplývá z analýzy třetího důvodu kasačního opravného prostředku ( 106 ), přezkum Tribunálu musel být omezen na věcnou nesprávnost nebo na nedostatečnou relevanci skutečností pro posouzení vhodnosti provedení dotčené dohody na unijní úrovni.

115.

Pokud jde zejména o první odůvodnění sporného rozhodnutí, EPSU má za to, že se Tribunál dopustil pochybení v bodech 130 a 136 svého rozsudku, neboť jednak se v současné době na pracovníky v ústředních státních správách vztahuje mnoho směrnic a jednak nic neumožňuje dospět k závěru, že by provedení dohody uzavřené sociálními partnery změnilo „strukturu, organizaci a fungování“ ústředních orgánů státní správy, a to tím spíše, že Komise neprovedla žádné posouzení dopadů

116.

V tomto ohledu, jak prostřednictvím tohoto odůvodnění zdůraznil Tribunál, Komise nezpochybnila existenci pravomoci Unie přijímat akty týkající se sociálních práv úředníků a zaměstnanců ústředních orgánů státní správy, ale zdůraznila, že se dotčená dohoda týká zvláštní oblasti, která souvisí se svrchovaností členských států. Cílem tohoto odůvodnění je totiž zdůraznit, že někteří úředníci a někteří zaměstnanci ústředních orgánů státní správy vykonávají výsady veřejné moci. I když, jak v podstatě tvrdí EPSU, v zásadě nic nebrání unijnímu normotvůrci přijmout ustanovení, která těmto úředníkům a zaměstnancům veřejného sektoru zaručí právo na informování a konzultace, Komise může a musí zohlednit zvláštní roli a zvláštnosti těchto správních orgánů za účelem ochrany obecných zájmů členských států, které ostatně vyplývají z výslovných odchylek obsažených ve Smlouvách ( 107 ).

117.

Kromě toho, pokud jde o údajnou povinnost provést posouzení dopadů, mám za to, že takové posouzení je případně Komise povinna provést tehdy, pokud využívá své pravomoci iniciativy ( 108 ), zejména v oblasti, která spadá do sdílených pravomocí mezi Unii a členské státy. Neprovedení takového posouzení však nemůže být Komisi vytýkáno tehdy, pokud se rozhodne odmítnout provést akci. Pro účely projednávané věci je třeba poznamenat, že rozhodnutí Komise odmítnout předložit Radě návrh na provedení dohody uzavřené sociálními partnery je ze své podstaty rozhodnutím, které nevyžaduje posouzení dopadů.

118.

Pokud jde o druhé odůvodnění sporného rozhodnutí, EPSU Tribunálu vytýká, že nezohlednil skutečnost, že dohoda sjednaná sociálními partnery obsahovala ujednání o „zákazu snížení úrovně právní ochrany“, které přiznává širší práva, než jsou práva již uznaná členskými státy, a které brání členským státům zrušit práva přiznaná dotčenou dohodou.

119.

V tomto ohledu je třeba připomenout široký prostor pro uvážení, který má Komise v projednávané věci, zejména při určení, zda je nutné zaplnit případnou mezeru v působnosti směrnic Unie upravujících právo na informování pracovníků a projednávání s nimi. I kdyby však Tribunál vzal v úvahu toto ujednání o „zákazu snížení úrovně právní ochrany“, musel by prokázat, že stávající pravidla v členských státech týkající se informování úředníků a zaměstnanců ústředních orgánů státní správy a projednávání s nimi neumožňovala, aby toto informování a konzultace byly prováděny dostatečně na úrovni těchto členských států. V rámci přezkumu legality podle článku 263 SFEU přitom Tribunál nemůže nahradit odůvodnění autora napadeného aktu svým vlastním odůvodněním a ani nemůže svým vlastním odůvodněním vyplnit mezeru v odůvodnění tohoto aktu, v důsledku čehož by se jeho přezkum nepojil k žádnému posouzení obsaženému v tomto aktu ( 109 ). EPSU tedy nemůže očekávat, že Tribunál provede dokazování vedoucí k takovému nahrazení, a to tím spíše, že byl povinen provést omezený přezkum sporného rozhodnutí. Je však třeba konstatovat, že při rozhodování o tom, zda Komise předloží Radě dohodu uzavřenou sociálními partnery k jejímu provedení, čelila Komise zásadní otázce, zda je vhodné harmonizovat informování úředníků a zaměstnanců ústředních orgánů státní správy a projednávání s nimi na unijní úrovni. Vzhledem k tomu, že odpověď Komise na tuto otázku byla záporná, nebylo nutné, aby posoudila možný dopad ujednání o „zákazu snížení úrovně právní ochrany“ pro případ, že by došlo k provedení uvedené dohody na unijní úrovni.

120.

Ohledně třetího odůvodnění sporného rozhodnutí EPSU tvrdí, že v bodě 133 napadeného rozsudku Tribunál nepřihlédl k odvětvové povaze dohod uzavřených sociálními partnery, jež jsou specifické pro určitá odvětví, ani k reprezentativnosti sociálních partnerů. EUPAE je tak sociálním partnerem ústředních orgánů státní správy, takže dohoda uzavřená mezi sociálními partnery se týká ústředních orgánů státní správy, a nikoli orgánů místní samosprávy. Navíc, dotčená dohoda neovlivňuje strukturu správy členských států, neboť se týká pouze práv na informování pracovníků a konzultace s nimi.

121.

V tomto ohledu stačí konstatovat, že jelikož se dotčená dohoda týká konzultací s úředníky a zaměstnanci ústředních orgánů státní správy a jejich informování, její provedení na unijní úrovni by mělo značně odlišné dopady na členské státy v závislosti na jejich stupni centralizace nebo decentralizace. Nic přitom nezakazovalo Komisi, aby k této posledně uvedené skutečnosti přihlédla jakožto k nežádoucímu důsledku provedení dohody na unijní úrovni.

122.

V důsledku toho se domnívám, že se Tribunál nedopustil žádného nesprávného právního posouzení tím, že potvrdil tři důvody sporného rozhodnutí.

c)

K třetí části vycházející z nesprávného právního posouzení týkajícího se směrnic o informování a projednávání

123.

Ve třetí části čtvrtého důvodu kasačního opravného prostředku EPSU tvrdí, že v bodech 131 a 132 napadeného rozsudku Tribunál chybně vyložil judikaturu Soudního dvora ohledně směrnic týkajících se informování a projednávání ( 110 ). Podle EPSI již nyní existuje rozdílnost mezi orgány místní samosprávy a ústředními orgány státní správy zejména z pohledu směrnice 2001/23/ES ( 111 ).

124.

V tomto ohledu konstatuji, že EPSU nevysvětluje souvislost mezi směrnicemi uvedenými v předchozím bodě tohoto stanoviska a údajnou rozdílností mezi oběma těmito úrovněmi správy. EPSU ani nevysvětluje, z jakého důvodu se Tribunál dopustil nesprávného právního posouzení v napadeném rozsudku. Taková argumentace je tedy zjevně nepřípustná.

d)

Závěry

125.

Na základě všech výše uvedených úvah navrhuji Soudnímu dvoru, aby odmítl jako zčásti nepřípustný a zamítl jako zčásti neopodstatněný čtvrtý důvod kasačního opravného prostředku.

126.

S přihlédnutím ke všem výše uvedeným úvahám se domnívám, že je třeba zamítnout všechny důvody kasačního opravného prostředku předložené EPSU, jakož i kasační opravný prostředek v plném rozsahu.

VI.

K nákladům řízení

127.

Podle čl. 184 odst. 2 jednacího řádu Soudního dvora rozhodne Soudní dvůr o nákladech řízení, není-li kasační opravný prostředek opodstatněný. Článek 138 odst. 1 téhož jednacího řádu, který se na řízení o kasačním opravném prostředku použije na základě jeho čl. 184 odst. 1, stanoví, že účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, se uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník řízení, který měl ve věci úspěch, požadoval.

128.

Vzhledem k tomu, že v projednávané věci navrhuji Soudnímu dvoru, aby zamítl kasační opravný prostředek, a jelikož Komise požadovala náhradu nákladů řízení, je podle mého názoru třeba uložit EPSU náhradu nákladů řízení.

VII.

Závěry

129.

S přihlédnutím k výše uvedeným úvahám navrhuji Soudnímu dvoru, aby zamítl kasační opravný prostředek a uložil EPSU náhradu nákladů řízení.