1.

Apellatsioonkaebusega palub European Federation of Public Service Unions (Euroopa avaliku teenistuse ametiühingute liit, edaspidi „EPSU“) Euroopa Kohtul tühistada Euroopa Liidu Üldkohtu 24. oktoobri 2019. aasta otsuse EPSU ja Goudriaan vs. komisjon ( 2 ) (edaspidi „vaidlustatud kohtuotsus“), millega Üldkohus jättis rahuldamata tühistamishagi, mille esimese kohtuastme hagejad (EPSU ja Jan Goudriaan) esitasid Euroopa Komisjoni 5. märtsi 2018. aasta kirjas vastu võetud otsuse peale, mille kohaselt komisjon keeldus esitamast Euroopa Liidu Nõukogule otsuse ettepanekut rakendada tööturu osapoolte vahel sõlmitud kokkulepet ( 3 ) (edaspidi „vaidlusalune otsus“) ( 4 ).

2.

Käesolevas kohtuasjas tuleb Euroopa Kohtul teha otsus ELTL artikli 155 lõike 2 tõlgendamise kohta. Kuigi see ei ole esimene kord, mil komisjon on vastu tööturu osapoolte vahel läbi räägitud kokkuleppele ( 5 ), on see siiski esimene kord, mil selline vastuseis jõuab Euroopa Kohtusse ning mil Euroopa Kohus käsitleb komisjoni pädevusi ja kohustusi selle sätte kohases tööturu osapoolte vahel sõlmitud kokkulepete rakendamise menetluses ( 6 ).

3.

Euroopa Kohus peab seega kindlaks tegema, kas komisjon võib lisaks tööturu osapoolte läbiräägitud kokkuleppe õiguspärasusele ja nende representatiivsusele kontrollida selle kokkuleppe rakendamise otstarbekust.

I.

Õiguslik raamistik

4.

ELTL artikli 152 esimese lõigus on ette nähtud:

5.

ELTL artikli 153 lõikes 1 on ette nähtud, et pidades silmas artikli 151 eesmärkide saavutamist, toetab ja täiendab liit liikmesriikide meetmeid mitmes valdkonnas, sealhulgas „e) töötajate teavitamine ja ärakuulamine“.

6.

ELTL artiklis 154 on sätestatud:

7.

ELTL artiklis 155 on sätestatud:

II.

Vaidluse taust

8.

Vaidluse tausta on Üldkohus kirjeldanud vaidlustatud kohtuotsuse punktides 1–6 ning selle võib käesoleva menetluse vajadustest lähtudes võtta kokku järgmiselt.

9.

Euroopa Komisjon palus 10. aprilli 2015. aasta konsultatsioonidokumendis ( 7 ) ELTL artikli 154 lõike 2 alusel tööturu osapooltel avaldada arvamust Euroopa Liidu võimaliku tegevussuuna kohta töötajate teavitamist ja nendega konsulteerimist käsitlevate direktiivide konsolideerimise vallas. Konsulteeriti eelkõige seoses nende direktiivide kohaldamisala võimaliku laiendamisega liikmesriikide avaliku sektori ametnikele ja teenistujatele.

10.

Tööturu osapooled, kes olid 2. juunil 2015 kokku tulnud keskvalitsuste asutuste sotsiaaldialoogi komitee raames, nimelt ühelt poolt riigisiseste ja Euroopa avaliku sektori asutuste ametiühingute delegatsioonina (TUNED) ja teiselt poolt Euroopa avaliku sektori tööandjate liiduna (EUPAE), teavitasid komisjoni ELTL artikli 154 lõike 4 alusel oma soovist rääkida läbi ja sõlmida kokkulepe ELTL artikli 155 lõike 1 alusel.

11.

TUNED ja EUPAE sõlmisid 21. detsembril 2015 kokkuleppe „Üldine raamistik riikide keskvalitsuste asutuste ametnike ja teenistujate teavitamiseks ja nendega konsulteerimiseks“.

12.

TUNED ja EUPAE tegid komisjonile 1. veebruari 2016. aasta kirjas ühise taotluse esitada ettepanek kokkuleppe rakendamiseks liidu tasandil nõukogu otsusega, mis võetaks vastu ELTL artikli 155 lõike 2 alusel.

13.

Komisjon teavitas TUNEDd ja EUPAEd 5. märtsil 2018 oma otsusest keelduda esitamast nõukogule ettepanekut rakendada kõnealust kokkulepet liidu tasandil.

14.

Vaidlusaluses otsuses märkis komisjon sisuliselt esmalt, et keskvalitsuste asutused on liikmesriikide valitsuste haldusalas; et need asutused teostavad avalikku võimu ja et nende ülesehituse, korralduse ja toimimise määramine on täielikult liikmesriikide pädevuses. Seejärel nentis komisjon, et sätted, mis teatavas ulatuses tagavad nende asutuste ametnike ja teenistujatega konsulteerimise, on paljudes liikmesriikides juba olemas. Lõpuks tõdes komisjon, et nende asutuste olulisus sõltub võimu tsentraliseerituse või detsentraliseerituse määrast liikmesriikides, mistõttu juhul kui kõnealust kokkulepet nõukogu otsusega rakendataks, varieerub avaliku sektori asutuste ametnike ja teenistujate kaitsetase liikmesriigiti oluliselt.

III.

Menetlus Üldkohtus ja vaidlustatud kohtuotsus

15.

Hagiavalduses, mis saabus Üldkohtu kantseleisse 15. mail 2018, esitasid esimese kohtuastme hagejad hagi vaidlusaluse otsuse tühistamiseks.

16.

Esimese kohtuastme hagejad tuginesid hagis sisuliselt kahele väitele: vastavalt, et rikutud on õigusnormi seoses komisjoni pädevuste ulatusega ning et vaidlusaluse otsuse põhistus on ebapiisav ja ilmselgelt väär.

17.

Euroopa Komisjon palus hagi rahuldamata jätta.

18.

Vaidlustatud kohtuotsusega jättis Üldkohus hagi tervikuna rahuldamata ja jättis kohtukulud kõigi menetluspoolte endi kanda.

19.

Pärast seda, kui Üldkohus oli vaidlustatud kohtuotsuse punktides 19–36 analüüsinud vaidlusaluse otsuse vaidlustatavust ELTL artikli 263 tähenduses ja leidnud, et selle otsuse peale esitatud hagi on sel alusel vastuvõetav, märkis Üldkohus kohtuotsuse punktides 37–40, et ühel hagejatest oli õigus esitada hagi, mistõttu ei olnud vaja kontrollida, kas teisel hagejal oli see õigus olemas.

20.

Mis puudutab hagi sisulist analüüsi, siis lükkas Üldkohus tagasi hagejate esimese väite, tõlgendades vaidlustatud kohtuotsuse punktides 49–90 ELTL artikli 155 lõiget 2 grammatiliselt, kontekstipõhiselt ja teleoloogiliselt ning analüüsides selle kohtuotsuse punktides 91–102 liidu eeskirju, põhimõtteid ja eesmärke, millele hagejad selle sätte tõlgendamisel tuginesid. Üldkohus järeldas nimetatud kohtuotsuse punktis 104, et kui komisjon keeldus esitamast nõukogule kokkulepet rakendava otsuse ettepanekut, siis ei rikkunud komisjon seoses oma pädevuste ulatusega õigusnormi.

21.

Mis puudutab hagi teist väidet, siis analüüsis Üldkohus vaidlustatud kohtuotsuse punktides 108–140 küsimust, kas komisjon järgis vaidlusaluse otsuse puhul ELTL artiklis 296 ette nähtud põhjendamiskohustust ja kas selles otsuses esitatud põhistus on põhjendatud. Tuvastanud, et vaidlusaluse otsuse üle tuleb teostada piiratud kontrolli, leidis Üldkohus, et vaidlusalune otsus vastab ELTL artiklis 296 ette nähtud põhjendamiskohustusele osas, mis puudutab nii põhistuse piisavust kui ka selle põhjendatust.

22.

Üldkohus jättis hagi seega tervikuna rahuldamata.

IV.

Poolte nõuded ja menetlus Euroopa Kohtus

23.

J. Goudriaan teatas 2. märtsi 2020. aasta dokumendiga Euroopa Kohtule, et ta ei ole Euroopa Kohtule esitatud apellatsioonkaebuse pool.

24.

EPSU palub apellatsioonkaebuses Euroopa Kohtul:

–

tühistada vaidlustatud kohtuotsus;

–

tühistada vaidlusalune otsus ja

–

mõista kohtukulud välja komisjonilt.

25.

Komisjon palub:

–

jätta apellatsioonkaebus rahuldamata ning

–

mõista kohtukulud välja EPSU‑lt.

26.

EPSU ja komisjoni suulised seisukohad kuulati ära 26. oktoobri 2020. aasta kohtuistungil.

V.

Õiguslik analüüs

27.

Käesolev Euroopa Kohtule esitatud apellatsioonkaebus jaguneb neljaks erinevaks väiteks.

28.

Esiteks väidab EPSU, et ELTL artikli 155 lõike 2 alusel nõukogu otsusega vastu võetud direktiivid on oma laadilt seadusandlikud ( 8 ). Teiseks leiab EPSU, et Üldkohus rikkus ELTL artiklite 154 ja 155 tõlgendamisel õigusnormi ( 9 ). Kolmas väide puudutab õigusnormi rikkumist Üldkohtu teostatava kohtuliku kontrolli ulatuse hindamisel ( 10 ). Neljanda väite kohaselt eksis Üldkohus, kui ta otsustas, et vaidlustatud otsuses esitatud põhistus oli õiguspärane ( 11 ).

29.

Teen ettepaneku esmalt analüüsida koos esimest ja teist väidet, mis on olemuslikult seotud ning käsitlevad sisuliselt ELTL artiklite 154 ja 155 väidetavalt väära tõlgendamist. Seejärel tuleb kolmandat ja neljandat väidet analüüsida nende esitamise järjekorras.

A.

Esimene ja teine väide, et ELTL artikleid 154 ja 155 on tõlgendatud vääralt

1.

Poolte argumendid

30.

Esiteks heidab EPSU Üldkohtule ette seda, et viimane lükkas tema esimese väite alusetult tagasi, kuna leidis ekslikult, et ELTL artikli 155 lõike 2 alusel nõukogu otsusega vastu võetud direktiivid ei ole seadusandlikku laadi. ( 12 )

31.

Sellega seoses väidab EPSU kõigepealt, et nõukogu otsusega ELTL artikli 155 lõike 2 alusel vastu võetud direktiivide tagajärjed ei erine ELTL artikli 153 alusel vastu võetud direktiivide tagajärgedest. Edasi, Üldkohus on väidetavalt ekslikult tuginenud menetluslikele aspektidele ja artikli 155 lõike 2 alusel vastu võetud akti kvalifitseerimisele, selle asemel et rõhutada nende sisulist mõju ( 13 ). Lõpuks väidab EPSU, et selles sättes ette nähtud menetlus kujutab endast seadusandlikku erimenetlust ELTL artikli 289 lõike 2 tähenduses. Viide 6. septembri 2017. aasta kohtuotsusele Slovakkia ja Ungari vs. nõukogu ( 14 ) ei ole seega asjakohane ega saa muuta olematuks ELTL artikli 155 lõike 2 alusel võetud meetmete olemuslikult seadusandlikku laadi.

32.

Teiseks väidab EPSU, et tõlgendus, mille Üldkohus andis ELTL artiklitele 154 ja 155, on õiguslikult väär eelkõige seoses komisjoni pädevusega ELTL artikli 155 lõike 2 alusel toimuvas tööturu osapoolte vahel liidu tasandil sõlmitud kokkulepete rakendamise menetluses.

33.

Esiteks, mis puudutab grammatilist tõlgendust, siis väidab EPSU, et ELTL artikli 155 lõike 2 inglis‑ ja prantsuskeelses versioonis kasutatud väljendid „intervient“ ja „shall be implemented“ on imperatiivid, mis ei jäta komisjonile mingit kaalutlusõigust selles, mis puudutab valikut, kas esitada nõukogule ettepanek selles sättes nimetatud kokkuleppe kohta. Sellest tuleneks, et Üldkohus tegi vea komisjoni volituste olemuse tõlgendamisel ( 15 ). EPSU sõnul peab komisjon pärast kokkuleppe õiguspärasuse ja selle kokkuleppe üle läbirääkimisi pidanud tööturu osapoolte representatiivsuse kontrollimist esitama kokkuleppe kohta ettepaneku nõukogule.

34.

Teiseks, mis puudutab ELTL artiklite 154 ja 155 ( 16 ) kontekstipõhist ja teleoloogilist tõlgendamist, siis juhul, kui komisjonile esitatakse ühine taotlus kokkuleppe rakendamiseks ELTL artikli 155 lõike 2 alusel, peab ta nõukogule ettepaneku esitama ja on viimase pädevuses otsustada, kas kõnealune kokkulepe tuleb vastu võtta. Vaidlustatud kohtuotsuses laiendas Üldkohus komisjoni rolli tööturu osapoolte ja nõukogu rolli kahjuks. Nii toimides kohaldas ta EPSU väitel valesti 14. aprilli 2015. aasta kohtuotsust nõukogu vs. komisjon ( 17 ), millest nähtuvalt esinevat juhtumeid, kus komisjon on liidu õiguse alusel kohustatud seadusandliku akti ettepaneku esitama.

35.

EPSU arvates rikkus Üldkohus õigusnormi ka siis, kui võttis arvesse ELL artikli 17 lõikeid 1 ja 2 ( 18 ). See säte ei saa suurendada komisjoni pädevust, kui see on EL lepingu või EL toimimise lepingu kohaselt spetsiaalselt piiratud, nagu see on muu hulgas ELTL artiklite 154 ja 155 puhul. EPSU väidab teise võimalusena, et isegi kui eeldada, et ELTL artikli 155 lõike 2 alusel vastu võetud aktid ei ole seadusandlikud aktid, ei ole ELL artikli 17 lõige 2 kohaldatav, mistõttu järeldas Üldkohus ( 19 ) vääralt, et selle sätte teine lause tugevdab komisjoni pädevusi.

36.

Ka on Üldkohus eksinud ELTL artiklites 154 ja 155 ette nähtud menetluste toimimise kirjeldamisel ( 20 ). Sellega seoses märgib EPSU esmalt, et konsulteerimismenetluse algatab komisjon oma algatusõigust kasutades. Edasi – vastupidi sellele, mida on väljendatud vaidlustatud kohtuotsuses – ei võta see institutsioon taas kontrolli menetluse üle enda peale selleks, et kontrollida tööturu osapoolte läbiräägitava kokkuleppe põhjendatust. Lõpuks on Üldkohus jätnud rõhutamata, et menetluse kestus on piiratud üheksa kuuga.

37.

Lisaks heidab EPSU Üldkohtule ette seda, et viimane kohaldas sobimatult 17. juuni 1998. aasta kohtuotsust UEAPME vs. nõukogu ( 21 ), millest tuleneb, et komisjoni volitused piirduvad representatiivsuse või õiguspärasuse kontrolliga, kuna selles kohtuotsuses ei ole mainitud otstarbekuse kontrolli. Sellest järeldub väidetavalt, et komisjonil ei ole mingit „poliitilist“ kaalutlusõigust. ( 22 ) EPSU väidab, et Üldkohus on vaidlustatud kohtuotsuse punktis 76 tema põhjendusi moonutanud. Lõpuks tulenevat sellest kohtuotsusest, et parlamendi roll ja pädevus on tööturu osapoolte omadega võrreldes erinevad ja täiendavad ( 23 ).

38.

Komisjoni hinnangul on esimene väide tulemusetu ning igal juhul – nagu ka teine väide – põhjendamatu.

2.

Õiguslik hinnang

39.

Esimene ja teine väide käsitlevad sisuliselt õigusnormi rikkumist Üldkohtu poolt ELTL artiklite 154 ja 155 tõlgendamisel ning seda eelkõige seoses komisjoni rolliga ELTL artikli 155 lõikes 2 ette nähtud menetluses.

a)

Esimese väite väidetav tulemusetus

40.

Komisjoni hinnangul ei selgita EPSU põhjuseid, miks oli ELTL artikli 155 lõike 2 alusel vastu võetud õigusaktide väidetavalt valel kvalifitseerimisel otsustav roll tema poolt Üldkohtule esitatud hagi esimese väite tagasilükkamisel ning miks sellel oli seega tähtsust selle hagi rahuldamata jätmisel.

41.

Käesoleva kohtuasja keskmes on küsimus, kas Üldkohus jättis õigustatult jõusse komisjoni otsuse, millega keelduti tegemast nõukogule ettepanekut rakendada tööturu osapoolte vahel sõlmitud kokkulepet. Kuna tegemist on keelduva otsusega ja nõukogule ei ole sellekohast ettepanekut esitatud, näib esmapilgul, et komisjoni kahtlused seoses vajadusega määrata kindlaks, mis liiki akt oleks pidanud ELTL artikli 155 lõike 2 alusel toimuvast menetlusest tulenema, on põhjendatud, kuna selline küsimus on kõnealuseid asjaolusid arvestades hüpoteetiline.

42.

Tuleb siiski möönda, et Üldkohus analüüsis vaidlustatud kohtuotsuses ELTL artikli 155 lõikes 2 ette nähtud menetluse tunnuseid ja nõukogu võetud meetmete laadi. Üldkohus on sellise analüüsi nimelt esitanud vaidlustatud kohtuotsuse osas, mis puudutab selle sätte kontekstipõhist tõlgendamist ( 24 ). Väljakujunenud kohtupraktika kohaselt ei saa Üldkohtu otsuse täiendavate põhjenduste kohta esitatud väited tuua kaasa kohtuotsuse tühistamist ja on seega ainetud ( 25 ). Kuid käesoleval juhul on Üldkohus tuginenud sellele otsuse osale, et jõuda järeldusele, mis puudutab komisjoni rolli selle sätte kohaselt.

43.

Nendel põhjustel ja põhimõtte in dubio pro actione ( 26 ) alusel pean vajalikuks EPSU apellatsioonkaebuse esimest väidet sisuliselt analüüsida ning seda koos teise väitega, kuna need kaks väidet on omavahel tihedalt seotud.

b)

Sisulised küsimused

44.

Kui komisjon konsulteerib tööturu osapooltega, võivad nad teavitada komisjoni oma soovist sõlmida omavahel ELTL artiklis 155 ette nähtud menetluse kohaselt kokkulepe liidu tasandil ühes või mitmes ELTL artiklis 153 nimetatud valdkonnas. Mis puudutab sellise kokkuleppe rakendamist liidu tasandil, siis vastavalt ELTL artikli 155 lõike 2 esimesele lõigule toimub see poolte ühisel taotlusel komisjoni ettepaneku ja nõukogu otsuse põhjal. Käesolevas kohtuasjas on selge, et kõnealune leping kuulub ELTL artikli 153 lõike 1 punktis e nimetatud valdkonda ja seda võib põhimõtteliselt rakendada liidu tasandil. Vaidlus puudutab küsimust, kas komisjoni poolt nõukogule selle sätte alusel tehtud ettepanek on kaalutlusõiguse alusel tehtav akt ja milline on selle kaalutlusruumi võimalik ulatus. EPSU on arvamusel, et kui komisjon peab otsustama, kas esitada nõukogule ettepanek või mitte, saab ta kontrollida üksnes tööturu osapoolte sõlmitud kokkuleppe õiguspärasust ja nende representatiivsust. Komisjon seevastu leiab, et lisaks kahele eespool nimetatud kontrollile on ta pädev tegema otsust kokkuleppe liidu tasandil rakendamise otstarbekuse kohta.

45.

Seega on käesoleva kohtuasja põhiküsimus selles, kas juhul, kui puuduvad tõendid, mis seaksid kahtluse alla tööturu osapoolte vahel sõlmitud kokkuleppe õiguspärasuse ja kokkuleppe allkirjastanute representatiivsuse, on komisjon seotud nende ühise taotlusega ja on seega kohustatud tegema nõukogule ettepaneku selle kokkuleppe rakendamiseks liidu tasandil. Euroopa Kohtu väljakujunenud praktika kohaselt – nagu märkis ka Üldkohus vaidlustatud kohtuotsuses ( 27 ) – tuleb sellele küsimusele vastamiseks võtta arvesse mitte üksnes ELTL artikli 155 lõike 2 sõnastust, vaid ka selle sätte konteksti ja eesmärke ( 28 ). Seda, nagu ka käesoleva ettepaneku punktis 41 märgitut arvesse võttes tuleb Euroopa Kohtul sätet grammatiliselt, kontekstipõhiselt ja teleoloogiliselt tõlgendades teha kindlaks komisjoni pädevuse ulatus ja sama sätte kohaselt vastuvõetud akti laad ning hinnata, kas Üldkohtu antud tõlgendus on väär.

1)

Grammatiline tõlgendamine

46.

EPSU leiab sisuliselt, et ELTL artikli 155 lõikes 2 esineva ingliskeelse väljendi „shall be implemented“ kasutamine tähendab seda, et komisjonile pannakse kohustus, jätmata talle mingit kaalutlusruumi tööturu osapoolte heakskiidetud teksti kohta nõukogule ettepaneku tegemise või tegemata jätmise otstarbekuse üle otsustamisel.

47.

Grammatilises plaanis ei saa nende argumentidega minu arvates nõustuda järgmistel põhjustel.

48.

Sellega seoses tuleb silmas pidada, et seadusandlike aktide üldtunnustatud sõnastuspraktika kohaselt on õigusnormide koostamisel üldiselt kasutatud kindlat kõneviisi, välja arvatud juhul, kui asjaomase normiga taotletav eesmärk nõuab muu kõneviisi kasutamist. Kuivõrd kindla kõneviisi kasutamine õigusnormi koostamisel on reegel, ei saa ainuüksi selle kõneviisi kasutamisest järeldada, et asjaomane tegusõna väljendab kohustust või käsku ( 29 ) asjaomase normi adressaatidele ( 30 ). Mulle näib, et nii on see ELTL artikli 155 lõike 2 sõnastusega. Neil põhjustel tuleb tõlgendatavat väljendit analüüsida, võttes arvesse sätet, milles see esineb.

49.

ELTL artikli 155 lõike 2 sõnastusest tuleneb, et liidu tasandil sõlmitud kokkuleppeid rakendatakse tööturu osapooltele ja liikmesriikidele omaste menetluste ja tavade kohaselt, ELTL artiklis 153 ( 31 ) käsitletud küsimustes aga allakirjutanute ühisel taotlusel nõukogu otsusega komisjoni ettepaneku põhjal. Väljendid „intervient“ selle sätte prantsuskeelses versioonis ja „shall be implemented“ ingliskeelses versioonis on seotud selle lõikes 2 nimetatud kahe hüpoteesiga ning kujutavad endast – nagu märkis Üldkohus vaidlustatud kohtuotsuse punktides 58 ja 59 – sõnastust, mille eesmärk on väljendada seda, et need kaks menetlust on kokkuleppe rakendamiseks nii riigisisesel kui liidu tasandil ainsad. Mulle näib, et teistest keeleversioonidest ( 32 ) nähtub veelgi selgemalt tõik, et ELTL artikli 155 lõikes 2 on ammendavalt kirjeldatud kahte võimalust, mille vahel saab valida tööturu osapoolte vahel sõlmitud kokkuleppe rakendamiseks. Sellest järeldub, et liidu õiguses ei tunta tööturu osapoolte sõlmitud kokkulepete ühtegi muud rakendamise viisi kui need kaks eespool nimetatud võimalust.

50.

Lisaks leian, et Üldkohus märkis vaidlustatud kohtuotsuse punktis 62 õigesti, et väljendid „intervient“ prantsuskeelses versioonis ja „shall be implemented“ ingliskeelses versioonis puudutavad ühtaegu nii „nõukogu otsust“ kui ka „komisjoni ettepanekut“. ELTL artikli 155 lõike 2 esimese lause grammatilisest ülesehitusest tuleneb, et seda sätet ei ole võimalik tõlgendada nii, et see hõlmab samal ajal esiteks komisjoni kohustust teha ettepanek tööturu osapoolte vahel sõlmitud kokkuleppe rakendamiseks ja teiseks nõukogu kaalutlusõigust otsustada, kas võtta vastu selle kokkuleppe rakendamise otsus või mitte. Vastupidine tõlgendus, mille kohaselt nõukogu oleks kohustatud rakendama tööturu osapoolte kokkulepet ja võtma vastu kõnealuse otsuse, võtaks minu arvates igasuguse mõtte selle lõike teise lõigult, mis reguleerib hääletamist nõukogus. ( 33 )

51.

Järelikult on võimatu tõlgendada ELTL artikli 155 lõike 2 sõnastust nii, et see muudab komisjoni jaoks kohustuslikuks teha nõukogule ettepanek tööturu osapoolte vahel läbiräägitud kokkuleppe kohta. Lisaks tuleb märkida, et ELTL artikli 155 lõikes 2 kasutatud väljend „komisjoni ettepaneku põhjal“ täpsustab sõnaselgelt, et komisjon teeb nõukogule ettepaneku kõnealuse kokkuleppe kohta, kusjuures ettepanek on minu arvates kaalutlusakt, mis algatab kõnealuse menetluse, mille puudumisel ei saa nõukogu seda sätet kohaldades tegutseda. ( 34 ) Komisjoni võimalust mitte teha nõukogule ettepanekut tööturu osapoolte vahelise kokkuleppe rakendamiseks ei ole EPSU sisuliselt vaidlustanud. Nimelt möönis ta nii apellatsioonkaebuses kui ka kohtuistungil, et see institutsioon on pädev kontrollima tööturu osapoolte sõlmitud kokkuleppe õiguspärasust ja nende representatiivsust ning need kaks kontrolli võivad viia selleni, et komisjon keeldub esitamast nõukogule ettepanekut nõukogu otsuse vastuvõtmiseks. Lisaks leiab EPSU, et sellise võimalusega kaasnevad teatud tingimused, mida ei ole selles sättes ühemõtteliselt määratletud. Leian seega, et EPSU pakutud ELTL artikli 155 lõike 2 tõlgendus – mis näib tuginevat arusaamale Üldkohtu 17. juuni 1998. aasta otsusest T‑135/96: UEAPME vs. nõukogu ( 35 ), mis on ekslik käesoleva ettepaneku punktides 59–72 esitatud põhjustel – on selle sätte sõnastusega ilmselgelt seostamatu ja vastuolus. Eeltoodud põhjustel olen arvamusel, et komisjonile ELTL artikli 155 lõikes 2 ette nähtud võimalus kas esitada või mitte nõukogule ettepanek rakendada tööturu osapoolte vahel sõlmitud kokkulepet, saab olla üksnes kaalutlusakt, mis hõlmab kõigi sellega seotud aspektide otstarbekuse hindamist.

52.

Täielikkuse huvides märgin, et ELTL artikli 155 lõikes 2 on kasutatud väljendit „otsus“, esitamata meile selle nõukogu poolt vastuvõetava õigusakti kvalifitseerimise kohta üksikasjalikumat teavet ( 36 ). Kuigi seda sõna võib teoreetiliselt mõista stricto sensu või lato sensu, millest esimene viitab ELTL artiklis 288 esitatud määratlusele ( 37 ), mille kohaselt „otsus on tervikuna siduv“, ja „[k]ui otsuses täpsustatakse selle adressaadid, on see siduv vaid nimetatud adressaatidele“, ning teisega tähistatakse kõiki akte, millel on õiguslik tagajärg ( 38 ), siis on õiguskirjanduses enamasti mööndud, et käesoleval juhul on tegemist otsusega sui generis, mis on kohustuslik erga omnes ( 39 ) ja saavutatavate tulemuste osas liikmesriikidele siduv ( 40 ). Institutsioonide tegevuspraktikas vormistatakse tööturu osapoolte liidu tasandil sõlmitud ja nõukogu heaks kiidetud kokkulepped direktiividena, millega rakendatakse tööturu osapoolte kokkulepe. ( 41 )

53.

Järelikult tuleneb ELTL artikli 155 lõike 2 grammatilisest tõlgendusest, et EPSU pakutud lähenemisviis ületaks selle sättega seatud grammatilisi piire.

2)

ELTL artikli 155 lõikes 2 ette nähtud menetluse kujunemislugu

54.

EPSU välja pakutud lähenemisviis on minu arvates kokkusobimatu liidu tasandil sotsiaaldialoogi kujunemislooga, kuna see dialoog töötati algusest peale välja esiteks liikmesriikide õiguskordade suhtes autonoomsena ( 42 ) ja teiseks komisjoni egiidi all ( 43 ).

55.

Esmalt nägi ühtne Euroopa akt ( 44 ) – millega lisati EMÜ asutamislepingusse artikkel 118 B – ette, et „komisjon püüab arendada Euroopa tasandil tööturu osapoolte vahelist dialoogi, mis viimaste soovi korral võib viia lepinguliste suheteni“. Nii anti eelkõige ühtse Euroopa aktiga komisjonile ülesanne arendada ja edendada sotsiaalset dialoogi ühenduse tasandil. Praktikas ületas komisjoni roll sel ajal kaugelt lihtsalt vahekohtuniku või vahendaja ( 45 ) rolli, kuna tööturu osapooled tegutsesid tema suunamisel.

56.

Edasi, ELTL artiklid 154 ja 155 põhinevad sotsiaalpoliitika kokkuleppe artiklitel 3 ja 4 ( 46 ), mis võeti ühenduse õigusse üle Maastrichti lepingu sotsiaalpoliitika protokolliga nr 14 (edaspidi „sotsiaalpoliitika kokkulepe“) ( 47 ), mis omakorda põhineb tööturu osapoolte vahel sõlmitud sotsiaalpoliitika kokkuleppel ( 48 ). Detsembris 1991 Maastrichti valitsustevahelisele konverentsile kogunenud riigipead ja valitsusjuhid jätsid sotsiaalpoliitika kokkuleppe vastuvõtmisel välja selles sisaldunud lõigu, milles täpsustati, et tööturu osapoolte vahel sõlmitud kokkuleppeid tuleb rakendada, „nagu need on sõlmitud“ ( 49 ). See väljajätt näitab minu arvates seda, et riigipead ja valitsusjuhid on algusest peale soovinud, et institutsioonid kontrolliksid tööturu osapoolte vahel sõlmitud, liidu tasandil rakendatavate kokkulepete sisu.

57.

Lõpuks tuleneb komisjoni algataja funktsioon sotsiaaldialoogi puhul kaudselt teatistest, mida see institutsioon eelkõige seoses eelnimetatud sätete kohaldamisega on avaldanud ( 50 ). Sellise päritoluga sotsiaaldialoog ei olnud mitte lihtsalt pelgad kollektiivläbirääkimised, vaid see oli olemuslikult seotud komisjonist lähtuva impulsiga ( 51 ).

58.

Kokkuvõttes näitavad nii ELTL artiklite 154 ja 155 kujunemislugu kui ka komisjoni avaldatud teatised, et tema rolli tööturu osapoolte vahel sõlmitud kokkulepete rakendamisel ei saa taandada üksnes vahendaja omaks, kelle ülesanne on esitada nõukogule kokkulepped nende vastuvõtmiseks, ilma et tal oleks mingit pädevust hinnata nende rakendamise otstarbekust liidu tasandil.

3)

Süstemaatiline tõlgendamine

i)

ELTL artikli 155 lõike 2 tõlgendamine koostoimes ELTL artiklitega 154 ja 155

59.

ELTL artiklid 154 ja 155 tervikuna kujutavad endast konkreetseid õiguslikke aluseid sotsiaalpoliitika valdkonnas liidu meetmete algatamiseks ja vastuvõtmiseks. Erinevalt muudest aluslepingutes ette nähtud valdkondadest nõuab ja soodustab selle valdkonna rakendamine liidu tasandil pidevat dialoogi ühelt poolt komisjoni ja teiselt poolt tööturu osapoolte vahel. Selleks on ELTL artiklis 154 nimelt ette nähtud viimastega konsulteerimise mehhanism, millega muu hulgas tunnistatakse tööturu osapoolte rolli ja sõltumatust seoses sobiva meetme võtmisega.

60.

Mis puudutab konsulteerimist, siis on ELTL artikli 154 lõikes 2 ette nähtud, et komisjon peab enne sotsiaalpoliitika valdkonna ettepanekute tegemist konsulteerima tööturu osapooltega liidu meetmete võimaliku suuna üle. Seejärel näeb ELTL artikli 154 lõige 3 ette, et kui komisjon pärast seda esimest konsulteerimist peab liidu meetmeid soovitavaks, peab ta uuesti konsulteerima tööturu osapooltega kavandatava ettepaneku sisu üle. ( 52 )

61.

Väärib rõhutamist, et see esimene ELTL artikli 154 lõikes 2 ette nähtud konsulteerimine on üldist laadi ega mõjuta komisjoni hilisemat otsust sotsiaalpoliitika valdkonnas konkreetse ettepaneku esitamise või esitamata jätmise kohta. Seega ei mõjuta see tööturu osapooltega konsulteerimine kuidagi komisjoni kaalutlusõigust vastuvõetavate õigusaktide ettepanekute nõukogule esitamisel. ELTL artikli 154 lõike 3 kohaselt on komisjon kohustatud alustama teist korda tööturu osapooltega konsulteerimist üksnes juhul, kui ta „peab liidu meetmeid soovitavaks“.

62.

Kui aga komisjoni arutelu tulemusel jõutakse järeldusele, et liidu tegevus ei ole soovitav, tuleneb nii ELTL artikli 154 lõikest 2 kui ka lõikest 3, et kuni selle ajani tööturu osapooltega toimunud konsulteerimine jääb sellise tegevuse seisukohast tulemusetuks.

63.

Need kahte tüüpi konsultatsioonid võivad ELTL artikli 154 lõike 4 kohaselt viia asjaomase meetme sisu väljatöötamise ülesande ülekandmiseni tööturu osapooltele. ( 53 ) Läbi räägituna tööturu osapoolte – sotsiaaldialoogi peategelaste – vahel, tehakse seda tööd liidu institutsioonidest sõltumatult. See säte näeb nimelt ette, et tööturu osapooled võivad teavitada komisjoni oma soovist alustada läbirääkimisi, mis võib viia nendevahelise kokkuleppe sõlmimiseni, kuid mitte tingimata. Läbirääkimiste ajal väljuvad tööturu osapooled oma nõuandvast rollist, et täita aktiivset rolli sotsiaalpoliitika meetmete vastuvõtmisel, samas kui komisjon taandub ajutiselt sellest rollist tööturu osapoolte kasuks. Vältimaks seda, et viimaste algatus viib läbirääkimiste esemeks oleva valdkonna üldise halvatuseni, näiteks seetõttu, et läbirääkimised takerduvad või et tööturu osapooled ei jõua kokkuleppele mõistliku aja jooksul, samas kui kõnealuses valdkonnas on tegevus vajalik, näeb ELTL artikli 154 lõige 4 ette, et läbirääkimiste protsess ei või põhimõtteliselt ületada üheksat kuud. ( 54 ) Kuigi see säte ei sisalda vastavat sõnaselget täpsustust, tuleneb sellest, et selle tähtaja möödumisel võtab komisjon endale tagasi kontrollipädevuse kogu protsessi üle, sealhulgas pädevuse koostada ise asjakohased ettepanekud asjaomases sotsiaalpoliitika valdkonnas.

64.

ELTL artiklid 154 ja 155 reguleerivad seega sotsiaalpoliitika meetmete väljatöötamiseks mõeldud sama otsustusprotsessi erinevaid aspekte, nagu näitab esimeses sättes sisalduv viide teisele sättele. Kuigi formaalselt kujutavad need kaks sätet endast kahte erinevat õiguslikku alust, võivad need viia ühe ja sama meetme võtmiseni, mistõttu olen arvamusel, et neid tuleb analüüsida koos. Nende sätete koostoimest tuleneb, et vaatamata eespool nimetatud erisustele ei jää komisjon nende tõttu ilma „klassikalisest“ rollist sotsiaalpoliitika valdkonnas, mis väljendub eelkõige tema algatusõiguses liidu üldiste huvide edendamiseks esitatud ettepanekute kaudu ELL artikli 17 lõike 1 tähenduses.

65.

ELTL artiklite 154 ja 155 koostoimest tuleneb, et nendes sätetes ette nähtud menetlused toimuvad komisjoni egiidi all, välja arvatud läbirääkimiste etapp, mille jooksul on komisjoni sekkumine peatatud. Nagu Üldkohus õigesti märkis ( 55 ), viitab asjaolu, et ELTL artikli 155 lõike 2 kohaselt teeb nõukogu otsuse komisjoni „ettepaneku põhjal“, sellele, et kuigi läbirääkimised ja kokkuleppe sõlmimine on täielikult asjasse puutuvate tööturu osapoolte pädevuses, võtab komisjon uuesti menetluse ohjad enda kätte, kui tööturu osapooled taotlevad ühiselt kokkuleppe rakendamist liidu tasandil, ning seejuures tuleb komisjonil kontrollida, kas tal on alust esitada nõukogule ettepanek või mitte ( 56 ). Vastupidi sellele, mida näib väitvat EPSU oma apellatsioonkaebuses, ei tohi komisjoni pädevust algatada konsultatsioone tööturu osapooltega ELTL artikli 154 tähenduses samastada tema pädevusega teha ettepanekuid, selleks et tagada tööturu osapoolte vahel sõlmitud kokkulepete rakendamine ELTL artikli 155 lõike 2 kohaselt.

66.

Leian, et EPSU lähenemine, mille kohaselt võib komisjon juhul, kui ta peab ELTL artikli 155 lõike 2 alusel kindlaks tegema, kas teha ettepanek rakendada liidu tasandil tööturu osapoolte vahel sõlmitud kokkulepet, kontrollida üksnes selle kokkuleppe õiguspärasust ja tööturu osapoolte representatiivsust, põhineb – nagu ma käesolevas ettepanekus ( 57 ) juba rõhutasin – 17. juuni 1998. aasta kohtuotsuse vääriti mõistmisel. ( 58 ) Kõigepealt tuleb märkida, et selle kohtuasja faktilised asjaolud erinesid oluliselt nendest, mis esitati Euroopa Kohtule käesolevas kohtuasjas. Tollest kohtuotsusest, erinevalt käesolevast kohtuasjast, tuleneb, et komisjon esitas nõukogule liidu tasandil rakendamiseks raamkokkuleppe lapsehoolduspuhkuse kohta, mis oli sõlmitud tööandjate ja töövõtjate vaheliste üldorganisatsioonide vahel. ( 59 ) Just selle ettepaneku alusel võttis nõukogu vastu direktiivi 96/34/EÜ ( 60 ), mille kohta esitati tühistamishagi, mis päädis viidatud kohtuotsusega ( 61 ). Hageja l’Union européenne de l’artisanat et des petites et moyennes entreprises (käsitööga tegelevate, Euroopa väike- ja keskmiste ettevõtete keskliit) väitis, et talle kuulusid sotsiaalpoliitika kokkuleppega kehtestatud menetlusmehhanismide raames eriõigused, nimelt üldine õigus osaleda teise menetluse läbirääkimiste faasis ja õigus osaleda raamkokkuleppe läbirääkimistel – õigused, mida oli tema hinnangul direktiivi vastuvõtmisele eelnenud raamkokkuleppe sõlmimise menetluses rikutud. Selles kontekstis – ja täpsemalt hagi vastuvõetavuse hindamisel – märkis Üldkohus, et hageja kui vaidlusaluse raamkokkuleppe sõlmimises mitte osalenud isiku õiguste võimalikku rikkumist ja seega tema õigust nõuda üldkohaldatava akti tunnustega direktiivi tühistamist saab tunnustada vaid siis, kui komisjon ja nõukogu ei ole täitnud neil lasuvat kontrollikohustust menetluses, kus asjaomased tööturu osapooled võtsid vastu teisese õiguse akti. ( 62 )

67.

Üldkohus tunnistas 17. juuni 1998. aasta otsuses UEAPME vs. nõukogu ( 63 ) hagi vastuvõetamatuks, leides, et komisjon ja nõukogu olid õigesti leidnud, et raamkokkuleppe allkirjastajate kumuleeritud representatiivsus on raamkokkuleppe sisu arvestades piisav, et seda ühenduse tasandil nõukogu aktiga rakendada, ning et hageja ei ole seega suutnud tõendada, et tal on õigus nõuda nõukogult selle rakendamise takistamist. ( 64 ) Kohtuasi, milles see kohtuotsus tehti, ei anna mingit alust eeldada, et komisjoni pädevus teha nõukogule ettepanek tööturu osapoolte vahel sõlmitud kokkuleppe rakendamiseks piirdub üksnes kokkuleppe õiguspärasuse ja tööturu osapoolte representatiivsuse kontrollimisega. Vastupidi, uurides Üldkohtu analüüsi sätete kohta, millest tänaseks on saanud kehtivad ELTL artiklid 154 et 155 ( 65 ), ilmneb, et komisjon peab – kui talle on esitatud tööturu osapoolte ühine taotlus rakendada liidu tasandil nende sõlmitud kokkulepet – hindama üldiselt selle kokkulepe demokraatlikku representatiivsust, kusjuures komisjoni sekkumine peab olema kooskõlas põhimõtetega, mis reguleerivad tema tegevust sotsiaalpoliitika valdkonnas ( 66 ). Sellest kohtuotsusest tuleneb – vastupidi sellele, mida väidab EPSU –, et kõigi küsimuste hulgast, mida komisjon peab hindama selleks, et otsustada, kas nõukogule tuleks teha ettepanek rakendada tööturu osapoolte vahel sõlmitud kokkulepet liidu tasandil, on küsimus kokkuleppe õiguspärasusest ja tööturu osapoolte representatiivsusest üksnes osa. Nende kahe kontrolli vajalikkusest ei saa siiski järeldada, et komisjonil puudub võimalus uurida teisi küsimusi, mis on seotud selle kokkuleppe rakendamise otstarbekusega. Kuna sotsiaalpoliitika kokkulepet ( 67 ), mida tõlgendati kohtuasjas, milles see kohtuotsus tehti, on peaaegu sõna‑sõnalt korratud praegu kehtivates ELTL artiklites 154 ja 155, on Üldkohtu süstemaatiline tõlgendus selles kohtuotsuses jätkuvalt asjakohane ja tugevdab käesoleva ettepaneku raames välja pakutud süstemaatilist tõlgendust.

ii)

ELTL artikli 155 lõike 2 tõlgendamine koostoimes ELL artikliga 17

68.

ELTL artikli 155 lõike 2 süstemaatilisest tõlgendamisest koostoimes aluslepingute teiste sätetega, mis käsitlevad liidu institutsioonilist ülesehitust, ilmneb, et tööturu osapoolte taotlus rakendada liidu tasandil nende sõlmitud kokkulepet ei saa kohustada komisjoni esitama nõukogule ettepanekut.

69.

ELL artikli 17 lõike 1 kohaselt edendab komisjon liidu üldisi huve ja teeb sel eesmärgil asjakohaseid algatusi. Selleks et tagada liidu üldiste huvide saavutamine ning see, et liidu tegevust ei allutataks kolmandate isikute huvidele, on ELL artikli 17 lõike 3 kolmandas lõigus sätestatud, et komisjon on oma kohustuste täitmisel täiesti sõltumatu ning et tema liikmed ei saa juhiseid üheltki valitsuselt ega üheltki institutsioonilt. Seega on komisjoni ülesanne määratleda täiesti iseseisvalt, ilma mis tahes hierarhilise seose või alluvussuhteta ning saamata kelleltki korraldusi või juhiseid, millised ettepanekud on liidu üldistes huvides. ( 68 )

70.

Selleks et saavutada liidu eesmärgid, nagu need on määratletud aluslepingutega, näeb ELL artikli 17 lõige 2 oma esimeses ja teises lauses ette, et liidu seadusandlikke akte võib vastu võtta ainult komisjoni ettepaneku põhjal, kui aluslepingud ei näe ette teisiti, ja et muud õigusaktid võetakse komisjoni ettepaneku põhjal vastu siis, kui see on ette nähtud aluslepingutes.

71.

ELL artikli 17 sätetest tuleneb, et aluslepingud annavad komisjonile erialgatusõiguse, mis on aluseks nii seadusandlike aktide kui ka muud liiki aktide vastuvõtmise menetlustele, mille vastuvõtmise ettepaneku võib teha ainult komisjon. Seetõttu – nagu Euroopa Kohus on juba märkinud seoses ELL artikli 17 lõikes 2 ja ELTL artiklis 289 tunnustatud seadusandliku algatuse pädevusega – tähendab see pädevus sisuliselt seda, et komisjoni ülesanne on otsustada seadusandliku akti ettepaneku esitamise või esitamata jätmise üle ning vajaduse korral määrata kindlaks selle ese, eesmärk ja sisu ( 69 ). Ettepanekute vastuvõtmise õiguse kasutamiseks komisjonile antud ulatuslik kaalutlusõigus leiab kinnitust Euroopa Kohtu praktikast, mis käsitleb institutsioonidevahelist tasakaalu ning mille kohaselt – kuna aluslepingutega on komisjonile antud konstitutsiooniline õigus, mis annab talle pädevuse täiesti sõltumatult hinnata seadusandliku ettepaneku või sellise ettepaneku muutmise otstarbekust – ei või ükski teine institutsioon sundida teda tegema algatust, kui komisjon ei leia, et see on liidu huvides ( 70 ).

72.

Sellest järeldub, et komisjonile antud pädevus esitada ettepanekuid, st tema algatusõigus, on otseselt ja lahutamatult seotud sellele institutsioonile ELL artikli 17 lõike 2 kohaselt pandud kohustusega edendada liidu üldisi huve. Kuna ELTL artikli 155 lõige 2 – käesoleva kohtuasja keskmes olev säte – näeb sõnaselgelt ette, et nõukogu otsus tehakse „komisjoni ettepaneku põhjal“, on seega tegemist ELL artikli 17 lõikes 2 ette nähtud üldnormi konkreetse väljendusega sotsiaalpoliitika valdkonnas. Mis puudutab käesoleval juhul tööturu osapoolte vahel ELTL artikli 155 lõike 2 tähenduses sõlmitud kokkuleppe rakendamist, siis on raske leida mõjuvat põhjust väita, et algatusõigusel peaks olema piiratum ulatus kui see, mis on komisjonile üldjuhul antud üldise institutsioonilise korra alusel. EPSU soovitud komisjoni pädevuse kitsendav tõlgendamine on seda vähem õigustatud kui arvestada, et liidu üldised huvid on oluliselt laiemad huvidest, mida kaitstakse tööturu osapoolte vahel läbi räägitud kokkuleppega, mida võib käsitada mitmepoolselt kokkulangeva tahteavaldusena, millel on mõju üksnes poolte vahel ( 71 ). Samas, kui tööturu osapoolte sõlmitud ja nõukogu poolt liidu tasandil rakendatud kokkulepped võtavad direktiivi vormi, millega rakendatakse tööturu osapoolte sõlmitud kokkulepe ( 72 ), siis sellest tuleneval liidu aktil oleks paratamatult tagajärjed, mis ei oleks enam inter partes, vaid erga omnes mõjuga, mis laiendaks selle isikulist kohaldamisala ( 73 ), mistõttu peab komisjon kontrollima seda, et tööturu osapoolte sõlmitud kokkulepped vastaksid liidu üldistele huvidele. Seda tõlgendust ei väära EPSU etteheide, et Üldkohus tegi vaidlustatud kohtuotsuses vea kontekstipõhisel tõlgendamisel seoses komisjoni pädevuse ulatusega, kuna ta leidis, et direktiivid, mille nõukogu võttis vastu ELTL artikli 155 lõike 2 alusel, ei ole seadusandlikku laadi. Käesoleva kohtuasja ese on komisjoni otsus, millega keelduti tegemast nõukogule ettepanekut rakendada tööturu osapoolte vahel sõlmitud kokkulepet, mistõttu vaidlustatud kohtuotsuse põhjendused, mis puudutavad selles sättes ette nähtud menetluse teatavaid tunnuseid, kujutavad endast pigem üldist laadi kaalutlusi, mille eesmärk on tugevdada Üldkohtu antud kontekstipõhist tõlgendust. Nende kaalutlustega seoses ei saa Üldkohtule siiski ette heita õigusnormi rikkumist. Nimelt, nagu komisjon õigesti väidab, ei viita ELTL artikkel 155 sõnaselgelt seadusandlikule menetlusele: ei tava‑ ega erimenetlusele, mis tähendab Euroopa Kohtu praktika ( 74 ) kohaselt, et ELTL artikli 155 lõikes 2 ette nähtud menetluse tulemusel võetud meetmed ei ole seadusandlikud aktid ELTL artikli 289 lõike 3 tähenduses. Selline kvalifikatsioon ei muuda midagi algatusõiguse osas, mis komisjonil on tööturu osapoolte vahel läbiräägitavate lepingute rakendamisel, kuna selle pädevuse ulatus ei sõltu sellest, kas vastuvõetav akt on seadusandlikku laadi või mitte.

4)

Teleoloogiline tõlgendus

73.

Tööturu osapoolte dialoogi tunnustatakse ELTL artiklis 151 Euroopa Liidu ühe eesmärgina ( 75 ). See „kindlustab oma keskse ja algse koha Euroopa demokraatlikus valitsemises“ ( 76 ). Selles kontekstis käsitleb ELTL artikli 152 esimene lõik tööturu osapoolte autonoomia põhimõtet, täpsustades, et Euroopa Liit „tunnustab ja edendab tööturu osapoolte rolli liidu tasandil, võttes arvesse siseriiklike süsteemide mitmekesisust“ ning „aitab kaasa tööturu osapoolte dialoogile, austades nende sõltumatust“ ( 77 ). ELTL artikli 154 lõikes 1 on ette nähtud, et komisjoni „ülesandeks on edendada tööturu osapooltega konsulteerimist liidu tasandil“ ja et „ta võtab kõik vastavasisulised meetmed nende dialoogi hõlbustamiseks, tagades osapooltele tasakaalustatud toetuse“. Sellest tuleneb, et EL toimimise lepingu X jaotise eesmärk on eelkõige edendada tööturu osapoolte rolli ja lihtsustada nendevahelist dialoogi, austades nende sõltumatust.

74.

Täpsemalt tähendab see sõltumatus, et kokkuleppe läbirääkimise ja sõlmimise etapis, mis on üksnes tööturu osapoolte pädevuses, saavad tööturu osapooled vabalt dialoogi pidada ja tegutseda, saamata kelleltki, eelkõige liikmesriikidelt või institutsioonidelt korraldusi või juhiseid. Sellega seoses võiks väita, et autonoomia põhimõte viitab sellele, et Euroopa Liidu institutsioonid austavad tööturu osapoolte võimet pidada läbirääkimisi ja sõlmida nende tahte kohaselt kollektiivlepinguid, nagu nähtub ka Euroopa Liidu põhiõiguste harta artiklist 28. Selles mõttes võib tööturu osapoolte läbirääkimiste menetlust, mida viiakse läbi Euroopa sotsiaaldialoogi raames, käsitada selle autonoomia põhimõtte konkreetse väljendusena.

75.

Siiski ei tohi tööturu osapoolte sõltumatust kokkuleppe üle läbirääkimiste pidamisel ajada segi tööturu osapoolte poolt läbiräägitud kokkulepete liidu tasandil rakendamise menetlusega, mille puhul nõukogu tegutseb komisjoni ettepaneku põhjal. Kui tööturu osapooled on juba vabalt läbi rääkinud ja sõlminud kokkuleppe ja kui allakirjutanud on ühiselt taotlenud selle kokkuleppe rakendamist liidu tasandil, on komisjonil taas õigus sekkuda ja võtta kontroll menetluse üle enda peale ( 78 ). Sest nagu märkis Üldkohus vaidlustatud kohtuotsuse punktis 89, piirdutakse ELTL artiklis 155 sellega, et seostakse tööturu osapooli üksnes teatavate, muude kui seadusandlike aktide vastuvõtmise menetlusega, andmata neile pädevust võtta vastu akte, mis tekitavad kolmandatele isikutele siduvaid õiguslikke tagajärgi, ega pädevust esitada otse nõukogule ettepanekut kokkulepet rakendada. Sellest järeldub minu arvates, et selle sätte eesmärk on edendada tööturu osapoolte rolli ja dialoogi nende vahel, andmata neile nimetatud pädevusi.

76.

Nagu märkis Üldkohus vaidlustatud kohtuotsuse punktides 82 ja 94–98, kinnitab seda lähenemist pealegi demokraatia põhimõte, mis ELL artikli 10 lõigete 1 ja 2 kohaselt väljendub kodanike esindatuses Euroopa Parlamendis ja asjaolus, et Euroopa Ülemkogu liikmed kuuluvad valitsustesse, kes vastutavad poliitiliselt oma riikide parlamentide ees. Nimelt, kui tööturu osapooltel oleks õigus sundida komisjoni esitama ettepanekut nende sõlmitud kokkulepete rakendamiseks liidu tasandil, oleks neil võimalik avaldada palju suuremat mõju sotsiaalpoliitika valdkonnas vastu võetud õigusaktide sisule kui parlamendil, kuna viimast lihtsalt teavitatakse kokkulepete elluviimisest ELTL artikli 155 lõike 2 alusel. ( 79 ) Lükates tagasi EPSU argumendid, kohaldas Üldkohus seega õigesti demokraatia põhimõtet, nagu seda on tõlgendatud 17. juuni 1998. aasta kohtuotsuse UEAPME vs. nõukogu punktis 88. ( 80 )

c)

Järeldus esimese ja teise väite kohta

77.

Nagu ma eespool märkisin, viivad kõik tõlgendamismeetodid samale tulemusele, st et ELTL artikli 155 lõike 2 alusel esitatud tööturu osapoolte taotlus, et liidu tasandil sõlmitud lepinguid rakendataks liidu õiguses, ei ole komisjonile siduv.

78.

Seetõttu – ja vastupidi EPSU väidetele – ei rikkunud Üldkohus õigusnormi, kui ta otsustas, et komisjon ei olnud kohustatud esitama kõnealust kokkulepet nõukogule, et viimane rakendaks seda otsusega, mis pealegi ei ole seadusandlikku laadi.

79.

Teen seega Euroopa Kohtule ettepaneku lükata EPSU esimene ja teine väide tervikuna tagasi.

B.

Kolmas väide

1.

Poolte argumendid

80.

EPSU heidab oma kolmandas väites Üldkohtule sisuliselt ette õigusnormi rikkumist seoses tema kohtuliku kontrolli intensiivsusega vaidlusaluse otsuse üle. ( 81 )

81.

EPSU märgib selle kohta, et otsus esitada nõukogule kokkulepe, mille tööturu osapooled läbi rääkisid, ei ole poliitilist, vaid peamiselt õiguslikku laadi. Seega põhineb Üldkohtu tõlgendus, mille kohaselt komisjonil on ulatuslik poliitilist laadi kaalutlusõigus, EPSU väitel asutamislepingu sätete ja eespool viidatud 17. juuni 1998. aasta kohtuotsuse UEAPME vs. nõukogu vääral tõlgendamisel. ( 82 )

82.

Lisaks väidab EPSU, et Üldkohus eksis ( 83 ), kui ta leidis paralleele Euroopa kodanikualgatusega. Tema sõnul ei sarnane ELTL artiklites 154 ja 155 ette nähtud menetlus kodanikualgatusele, kuna esiteks ei puuduta see ei kollektiivläbirääkimiste protsessi ega Euroopa Liidu põhiõiguste harta artikliga 28 kaitstud põhiõiguse kasutamist ning teiseks ei osale pooled, kes seda menetlust alustavad, seadusandliku ettepaneku teksti koostamises.

83.

Komisjon vaidleb EPSU väidetele vastu.

2.

Õiguslik hinnang

84.

EPSU heidab Üldkohtule sisuliselt ette, et viimane ei teostanud vajalikul tasemel kohtulikku kontrolli komisjoni otsuse üle. Ta väidab, et Üldkohus rikkus õigusnormi, kui varjus komisjoni otsuse suhtes kohaldatava piiratud kohtuliku kontrolli taha.

85.

Sellega seoses otsustas Üldkohus vaidlustatud kohtuotsuse punktis 79, et kui komisjon on saanud taotluse rakendada liidu tasandil tööturu osapoolte sõlmitud kokkulepet, peab ta eelkõige hindama, kas selle kokkuleppe võimalik liidu tasandil rakendamine on – muu hulgas poliitilisi, majanduslikke ja ühiskondlikke kaalutlusi silmas pidades – otstarbekas. Ta leidis selle kohtuotsuse punktides 109–112, et sellest tuleneb, et komisjonil on ulatuslik kaalutlusruum, mistõttu on kohtulik kontroll tema otsuse üle piiratud.

86.

Käsitletav väide tõstatab seega küsimuse, millises ulatuses peavad liidu kohtud kontrollima komisjoni otsust keelduda esitamast ettepanekut rakendada tööturu osapoolte sõlmitud kokkulepet liidu tasandil. See küsimus on tingimata seotud apellatsioonkaebuse esimeses ja teises väites tõstatatud küsimustega, mille läbivaatamisel leidis kinnitust, et komisjon ei ole kohustatud niisugust ettepanekut esitama ja tal on ulatuslik kaalutlusruum sellise ettepaneku nõukogule esitamise otstarbekuse osas. Sellise kaalutlusõiguse olemasolu tähendab seda, et EPSU rajab oma argumendi valele eeldusele, kuna erinevalt Üldkohtust on ta määratlenud tingimused, mille esinemisel võib komisjon keelduda nõukogule ettepaneku esitamisest, ekslikult. Minu arvates ei toonud EPSU esitatud argumendid esile õigusnormi rikkumist vaidlustatud kohtuotsuse nendes lõikudes, millele ma äsja viitasin.

87.

Väljakujunenud kohtupraktikast tuleneb, et kui liidu institutsioonid võtavad meetmeid valdkondades, milles neil on ulatuslik kaalutlusõigus ning mis eeldavad eelkõige poliitiliste valikute tegemist ja keeruliste hinnangute andmist, siis peab kohtulik kontroll piirduma selle kindlakstegemisega, et puuduvad ilmsed hindamisvead ( 84 ), ( 85 ). Lisaks on Euroopa Kohus täpsustanud, et õiguspärasuse kontrolli intensiivsus olukorras, kus liidu seadusandjal tuli anda keerukaid majanduslikke hinnanguid, peab olema veelgi piiratum kui „asjasse puutuv akt on üldkohaldatav“ ( 86 ). Kohtuliku kontrolli piiratus on seega võimude lahususe põhimõtte väljendus; kohtuasutus ei saa asendada seadusandjat, võttes vastu otsuseid, mille jaoks tal puudub legitiimsus.

88.

Kuigi eelmises punktis viidatud kohtupraktika puudutab eelkõige seadusandlike aktide kohtulikku kontrolli, kehtivad seal toodud põhimõtted ka käesoleva kohtuasja kontekstis, kuna EPSU heidab komisjonile ette, et viimane keeldus esitamast ettepanekut, et nõukogu võtaks liidu tasandil vastu üldkohaldatava akti, nagu nähtub käesoleva ettepaneku punktist 72. Kuigi tööturu osapoolte vahel sõlmitud kokkuleppes väljendatud huvid on kahtlemata õiguspärased, ei tohi unustada, et nende asjaolude kogum, mida komisjon peab arvesse võtma liidu huvide edendamiseks ELL artikli 17 lõike 1 tähenduses, on palju ulatuslikum. Ma saan üksnes nõustuda Üldkohtu seisukohaga, et niisuguse kokkuleppe rakendamine üldkohaldatava akti vastuvõtmisega paneb komisjonile kohustuse hinnata poliitilisi, majanduslikke ja sotsiaalseid tegureid tervikuna. Kui aga komisjon otsustab ettepaneku teha või keeldub seda tegemast ELTL artikli 155 lõike 2 alusel, peab ta kaaluma asjaomaseid huve, kusjuures selline kaalumine kuulub eriomaselt tema diskretsiooni alla. Nimelt peab komisjon selleks, et see kaalumine kajastaks liidu üldisi huve, teostama seda pädevust ELL artikli 17 lõike 3 kohaselt täiesti sõltumatult ( 87 ). Seetõttu olen arvamusel, et Üldkohus ei teinud viga, kui ta otsustas, et komisjonil on ELTL artikli 155 lõike 2 alusel ulatuslik kaalutlusruum, kui ta analüüsib, kas tuleb esitada nõukogule otsuse ettepanek rakendada tööturu osapoolte sõlmitud kokkulepet liidu tasandil. Täpsemalt peab Üldkohus sisulises osas piirduma selle uurimisega, kas komisjoni algatusõiguse teostamisel ei ole tehtud ilmset hindamisviga, kuritarvitatud võimu või kas asjaomased institutsioonid ei ole ilmselgelt ületanud oma kaalutlusõiguse piire. ( 88 )

89.

Tõik, et ELTL artikli 155 lõike 2 alusel vastu võetud komisjoni otsus on allutatud piiratud kohtulikule kontrollile, tuleneb lisaks hiljutisest Euroopa Kohtu otsusest kohtuasjas Puppinck jt vs. komisjon ( 89 ), kuigi selle vaidluse kontekst erineb käesoleva kohtuasja omast. Selle kohtuasja raames pidi Euroopa Kohus analüüsima sellise otsuse õiguspärasust, milles komisjon märkis, et ta ei võta talle esitatud Euroopa kodanikualgatuse alusel ühtegi meedet. Euroopa Kohus kinnitas oma otsuses Üldkohtu seisukohta, et komisjoni kohustus edendada liidu üldisi huve ELL artikli 17 lõike 1 alusel hõlmab olemuslikult laia kaalutlusõigust, kuna see kohustus eeldab keerulisi valikuid ja erinevate huvide tasakaalustamist. Selle ulatusliku kaalutlusruumiga käib koos piiratud kohtulik kontroll, mis võib eelkõige seisneda selle kontrollimises, kas ei ole tehtud ilmseid hindamisvigu ( 90 ). Eelöeldut arvestades tundub mulle olevat kohtupraktika selles küsimuses nüüdseks hästi välja kujunenud, mistõttu käesolev kohtuasi ei saa seda kahtluse alla seada.

90.

Seega teen ma Euroopa Kohtule ettepaneku lükata kolmas väide põhjendamatuse tõttu tagasi.

C.

Neljas väide

1.

Poolte argumendid

91.

EPSU väidab, et Üldkohus rikkus vaidlustatud kohtuotsuse punktides 116–140 õigusnormi, kui kinnitas vaidlusaluse otsuse põhjendusi.

92.

Sellega seoses tegi Üldkohus EPSU väitel kõigepealt vea, kui ta märkis vaidlustatud kohtuotsuse punktis 129, et vaidlusaluse otsuse põhjendused ei olnud materiaal-õiguslikult ebatäpsed või täiesti asjakohatud selle hindamisel, kas kokkuleppe rakendamine liidu tasandil on sobiv. EPSU heidab Üldkohtule ette eelkõige seda, et viimane ei võtnud arvesse asjaolu, et komisjon ei põhjendanud esiteks varasema kirjavahetuse ja otsuse tegemise vahel kulunud aega ega teiseks asjaolu, et ta kaldus kõrvale teatistest, mille ta ise oli avaldanud. ( 91 ) Need kaks asjaolu tekitasid EPSU‑l õiguspärase ootuse, et mõjuanalüüs viiakse läbi või oli pooleli. Lisaks moonutas Üldkohus vaidlustatud kohtuotsuse punktides 136 ja 138 sellega seoses väidetavalt EPSU argumenti. Ka väidab EPSU, et vastupidi sellele, mida märkis Üldkohus, on vaidlusaluses otsuses sisalduvad kolm põhjendust kas faktiliselt või õiguslikult ebatäpsed või asjakohatud.

93.

Seejärel väidab EPSU, et Üldkohus rikkus vaidlustatud kohtuotsuse punktides 118 ja 119 õigusnormi, kui ta leidis, et vaidlusaluse otsuse põhistus oli piisav selleks, et EPSU‑l oleks võimalik mõista selle põhjuseid. EPSU väidab selle kohta esiteks, et need põhjendused on ekslikud, ja teiseks, et komisjoni esitatud põhjendused ei vasta põhjendustele, mis esitati kogu menetluse vältel.

94.

Lõpuks vaidlustab EPSU tõlgenduse, mille Üldkohus andis vaidlustatud kohtuotsuse punktides 130 ja 132 Euroopa Kohtu praktikale teavitamist ja konsulteerimist käsitlevate direktiivide kohta.

95.

Komisjon vaidleb EPSU argumentidele vastu.

2.

Õiguslik hinnang

96.

Selle väite raames heidab EPSU Üldkohtule ette, et viimane rikkus õigusnormi, kui ta hindas komisjoni põhjendamiskohustust, mis on sätestatud ELTL artiklis 296. ( 92 )

97.

Sissejuhatuseks tuleb kõigepealt märkida, et ELTL artikli 296 teises lõigus ette nähtud põhjendamiskohustuse kohaselt peab akti vastuvõtja näitama selgelt ja ühemõtteliselt oma kaalutlused, nii et ühelt poolt oleks huvitatud isikutel võimalik saada teada võetud meetme põhjused, et kaitsta oma õigusi, ning teiselt poolt oleks kohtul võimalik teostada kontrolli. Lisaks tuleb selle põhjendamisnõude hindamisel lähtuda juhtumi asjaoludest, eelkõige akti sisust, esitatud põhjenduste laadist ja akti adressaatide ning teiste otseselt ja isiklikult puudutatud asjaomaste isikute huvist saada selgitusi. ( 93 ) Ei ole nõutud, et põhjendustes oleks täpsustatud kõiki asjakohaseid faktilisi ja õiguslikke asjaolusid, kuna põhjenduste piisavust tuleb hinnata mitte ainult nende sõnastust, vaid ka konteksti ja kõiki asjaomast valdkonda reguleerivaid õigusnorme silmas pidades. ( 94 )

98.

Seejärel, kui Euroopa Liidu institutsioonil, nagu käesolevas asjas komisjonil, on ulatuslik kaalutlusõigus, on liidu õiguskorraga haldusmenetlustes antud tagatiste järgimine veelgi suurema tähtsusega. Mainitud tagatiste hulka kuuluvad eelkõige pädeva institutsiooni kohustus põhjendada oma otsuseid piisavalt. Vaid nii saab liidu kohus kontrollida, kas esinevad faktilised ja õiguslikud asjaolud, millest sõltub kaalutlusõiguse teostamine. ( 95 )

99.

Lõpuks, põhjendamiskohustus kujutab endast olulist vorminõuet, mida tuleb eristada põhistuse põhjendatusest, mis puudutab vaidlusaluse akti sisulist seaduslikkust. ( 96 ) Käesolevas asjas, olles vaidlustatud kohtuotsuse punktides 114–119 käsitlenud küsimust, kas vaidlusalune otsus on piisavalt põhjendatud ELTL artiklit 296 silmas pidades, leidis Üldkohus selle kohtuotsuse punktis 119, et see nii oli. Kuna käesoleva väite teine osa puudutab vaidlusaluse otsuse põhistuse piisavust ja kuna järeldused, mida Üldkohus selle analüüsi põhjal tegi, olid otsustava tähtsusega selleks, et liidu kohus saaks teostada kontrolli selle otsuse üle ( 97 ), siis leian, et mul tuleb alustada oma analüüsi sellest väiteosast.

a)

Õigusnormi rikkumine seoses vaidlusaluse otsuse põhjenduste piisavusega

100.

EPSU väidab neljanda väite teises osas, et Üldkohus rikkus vaidlustatud kohtuotsuse punktis 118 õigusnormi, kui ta leidis, et EPSU võis tutvuda vaidlusaluse otsuse põhjendustega.

101.

Sellega seoses tuleb märkida, et Üldkohus analüüsis vaidlusaluse otsuse põhjenduste piisavust vaidlustatud kohtuotsuse punktides 116–118. Ta märkis esiteks, et komisjon konsulteeris tööturu osapooltega selle üle, kas liidu tegevus, mis puudutab avaliku halduse ametnike ja töötajate teavitamist ja nendega konsulteerimist, on otstarbekas, ning just pärast seda konsulteerimist rääkisid tööturu osapooled läbi ja sõlmisid kõnealuse kokkuleppe.

102.

Teiseks tuleb vaidlusalust otsust analüüsides nõustuda Üldkohtu hinnanguga, et kuna komisjonil kulus enam kui kaks aastat, et vastata ELTL artikli 155 lõike 2 alusel tööturu osapoolte esitatud taotlusele, siis võisid vaidlusaluse otsuse adressaadid oodata, et see institutsioon esitab põhjalikuma põhjenduse kui see, mis on vaidlusaluses otsuses esitatud suhteliselt kokkuvõtlikult. Siiski on selge ka see, et selles otsuses esitatud põhjenduste piisavust ei saa hinnata üksnes selles sisalduvate lausete arvu või pikkuse põhjal. Ei ole nimelt välistatud, et otsuse põhjendamiseks vastu võetud lakooniline põhjendus on oma täpsuse ja selguse tõttu täielikult arusaadav.

103.

Käesoleval juhul tuleb tõdeda, et komisjon tugines oma keeldumise alusena peamiselt kolmele põhjendusele, milleks on esiteks keskvalitsuste asutuste eriomane laad ja eelkõige asjaolu, et nad teostavad avalikku võimu; teiseks see, et paljude liikmesriikide riigisiseses õiguses on olemas sätted, mis näevad ette nende asutuste ametnike ja teenistujate teavitamise ja nendega konsulteerimise, ning kolmandaks tõsiasi, et liikmesriikide vahel esineb olulisi erinevusi, mis puudutab nende asutuste struktuuri ja pädevusvaldkondi, mis tähendab, et võimalikul komisjoni otsusel, millega kokkulepet rakendataks, oleks sõltuvalt liikmesriigist kas laiem või kitsam kohaldamisala.

104.

Sellega seoses piisab, kui märkida, et väljakujunenud kohtupraktika kohaselt tuleb seda, kas otsuse põhjendus täidab ELTL artiklis 296 ette nähtud põhjendamiskohustuse nõuded, hinnata mitte ainult selle sõnastust, vaid ka konteksti ja muu hulgas kõiki asjaomast valdkonda reguleerivaid õigusnorme silmas pidades ( 98 ). Käesoleval juhul on põhistuse piisavuse hindamisel tähtis, et seda ei saadetud informeerimata saajale, vaid et see oli suunatud kõnealuse kokkuleppe sõlminud tööturu osapooltele, kes nii oma staatuse kui komisjoni juhtimisel toimunud eelnevate läbirääkimiste tõttu olid juba kursis kontekstiga, milles see keelduv otsus vastu võeti. Lisaks sellele – nagu märkis Üldkohus – „tegi komisjon tööturu osapooltega 17. jaanuaril 2018 toimunud koosolekul teatavaks vaidlusaluse otsuse mõtte“. ( 99 ) Minu arvates järeldub sellest, et komisjon esitas tööturu osapooltele põhjendused isegi enne otsuse vastuvõtmist. Seetõttu olen arvamusel, et nendest põhjendustest ilmnevad piisavalt üksikasjalikult põhjused, miks komisjon, kelle põhiülesanne on ELL artikli 17 lõike 1 kohaselt edendada liidu üldist huvi, ei pidanud otstarbekaks teha nõukogule ettepanekut rakendada liidu tasandil asjaomaste tööturu osapoolte vahel sõlmitud kokkulepet.

105.

Sellest järeldub minu arvates, et Üldkohus leidis vaidlustatud kohtuotsuse punktis 118 õigesti, et EPSU võis olla teadlik komisjoni hinnangu põhjendustest ning et Üldkohus võis neid põhjendusi kontrollida. Neil asjaoludel tuleb tagasi lükata etteheide, et Üldkohus leidis ekslikult, et vaidlusalune otsus vastab ELTL artiklis 296 ette nähtud põhjendamiskohustusele.

b)

Esimene väiteosa, mis puudutab Üldkohtu viga seoses hinnanguga vaidlusaluse otsuse põhjenduste täpsusele ja asjakohasusele

106.

Neljanda väite esimene osa, mis puudutab Üldkohtu viga seoses vaidlusaluse otsuse põhjenduste täpseks ja asjakohaseks pidamisega, jaguneb sisuliselt kaheks etteheiteks. Esimesena heidab EPSU Üldkohtule ette seda, et viimane ei arvestanud, et komisjon ei põhjendanud esiteks kirjavahetuse ( 100 ) ja otsuse tegemise vahel kulunud aega ning teiseks asjaolu, et ta kaldus kõrvale teatistest, mille ta ise oli avaldanud ( 101 ). Lisaks väidab EPSU seda, et Üldkohus ei ole õigesti kajastanud tema esimeses kohtuastmes esitatud argumente. Teises etteheites kritiseerib EPSU hinnangut, mille Üldkohus andis vaidlusaluse otsuse kolmele põhjendusele.

107.

Mis puudutab esimest etteheidet, siis osas, milles EPSU heidab Üldkohtule ette, et viimane ei võtnud arvesse varasemas kirjavahetuses antud kinnitusi ja komisjoni avaldatud teatisi, millest väidetavalt ilmnes, et komisjon pidi tegema õiguspärasuse kontrolli ja mõjuhinnangu ning et vastav kontroll ja analüüs olid pooleli, mis oleks kujutanud endast õiguspärase ootuse põhimõtte rikkumist, märgin, et ühtegi selle põhimõtte rikkumist käsitlevat argumenti esimeses kohtuastmes toimunud menetluses ei esitatud, mistõttu vaidlustatud kohtuotsuses selle põhimõtte võimalikku rikkumist ei käsitleta.

108.

Täpsemalt tuleb tõdeda, et mis puudutab kirjavahetust, siis heidab EPSU ette seda, et komisjon ei ole teinud mõjuanalüüsi „vastupidi sellele, mida ta kinnitas enam kui aasta jooksul“, ja oli seetõttu võimetu põhjendama oma vaidlusaluses otsuses esitatud järeldust ( 102 ). Mis puudutab teatisi, siis on EPSU Üldkohtus neile viidanud üksnes selleks, et väita, et need jätsid mulje, et komisjon tundis end olevat seotud tööturu osapoolte taotlusega seoses ettepanekuga rakendada tööturu osapoolte vahel sõlmitud kokkulepe liidu tasandil ( 103 ).

109.

Siiski tuleb silmas pidada, et väljakujunenud kohtupraktikast tuleneb, et kuna apellatsioonimenetluses piirdub Euroopa Kohtu pädevus esimeses kohtuastmes arutatud väidetele ja argumentidele antud õigusliku hinnangu kontrollimisega, ei saa pool esitada esimest korda Euroopa Kohtus argumenti, mida ta ei ole esitanud Üldkohtus. ( 104 ) Nendel asjaoludel on esimene etteheide minu hinnangul lubamatu, kuivõrd see põhineb õiguspärase ootuse rikkumisel.

110.

Täiendavalt tuleb tagasi lükata EPSU väide, et komisjon andis oma kirjavahetuse ja teatistega tagatisi, et seejärel nendest kõrvale kalduda, kuna see läheb vastuollu sotsiaalpoliitika valdkonnas ette nähtud konsulteerimise eesmärgiga. Nimelt, nagu nähtub käesoleva ettepaneku punktist 60, konsulteerib komisjon ELTL artikli 154 lõike 2 alusel enne sotsiaalpoliitika valdkonnas ettepanekute esitamist tööturu osapooltega liidu võimaliku tegevussuuna osas. Selle sätte sõnastusest endast nähtub, et konsultatsioonid on mõeldud selleks, et võimaldada erinevatel pooltel esitada oma taotlused ja märkused, et komisjon kaaluks liidu tasandil teatava ettepaneku esitamist. Seega, esiteks, kui leida, et konsultatsioonid ja vastava teabe esitamine loovad huvitatud pooltele siduva kohustuse, võtaks see protsessilt selle olemusliku sisu. Seega tundub mulle, et EPSU väidet, et konsultatsioonid võivad luua selles osalejatele õiguspärase ootuse võimaliku poliitilise otsuse suhtes, ei saa toetada ( 105 ). Teiseks, mis puudutab komisjoni varasemate seisukohtade ja avaldatud teatiste võimalikku siduvust, siis sarnaselt seisukohaga, mida komisjon kaitses kohtuistungil, on mulle selge, et need seisukohad ja teatised ei saa mingil juhul muuta sellele institutsioonile aluslepingutega ja eelkõige ELL artikli 17 lõikega 2 antud pädevusi.

111.

Osas, milles esimene etteheide puudutab seda, et Üldkohus moonutas vaidlustatud kohtuotsuse punktides 136–138 argumente, mille EPSU Üldkohtus esimeses kohtuastmes esitas, tuleb märkida, et selle kohtuotsuse punktis 135 võttis Üldkohus hagejate esimeses kohtuastmes esitatud argumendi kokku järgmiselt: „[väites], et käesolevas kohtuasjas ei õigusta miski seda, et komisjon jätab [kõnealuse] kokkuleppe rakendamata subsidiaarsuse ja proportsionaalsuse põhimõtte alusel“, heidavad hagejad „muu hulgas komisjonile ette, et viimane ei analüüsinud üleüldse nende põhimõtete mõju“. Mulle näib, et nii toimides võtab vaidlustatud kohtuotsus küll kokkuvõtlikult, kuid tõetruult kokku argumendi, mille apellandid esimeses kohtuastmes esitatud hagiavalduse punktis 106 esitasid. Vaidlustatud kohtuotsuse punktide 136–138 eesmärk on aga vastata nendele argumentidele ning need kujutavad endast seega Üldkohtu hinnangut, mistõttu on väide, et moonutatud on argumente, mille EPSU esitas Üldkohtus, minu arvates põhjendamatu.

112.

Esimene etteheide tuleb seega tagasi lükata.

113.

Teises etteheites kritiseerib EPSU hinnangut, mille Üldkohus andis vaidlusaluse otsuse kolme põhjendust analüüsides.

114.

Kõigepealt, mis puudutab vaidlusaluse otsuse põhistuse põhjendatust, siis – nagu nähtub apellatsioonkaebuse kolmanda väite analüüsist ( 106 ) – pidi Üldkohtu kontroll piirduma kontrolliga selle üle, kas põhjendused ei olnud materiaal-õiguslikult ebatäpsed või täiesti asjakohatud selle hindamisel, kas kokkuleppe rakendamine liidu tasandil on sobiv.

115.

Mis puudutab eelkõige vaidlusaluse otsuse esimest põhjendust, siis leiab EPSU, et Üldkohus tegi vea oma kohtuotsuse punktides 130 ja 136, kuna esiteks kohaldatakse praegu keskvalitsuste töötajatele paljusid direktiive ja teiseks ei võimalda miski järeldada, et tööturu osapoolte sõlmitud kokkuleppe rakendamine muudaks keskvalitsuste asutuste „struktuuri, korraldust ja toimimist“, seda enam, et komisjon ei ole teinud mingit mõjuanalüüsi.

116.

Sellega seoses ei seadnud komisjon, nagu rõhutas ka Üldkohus, kõnealuse väitega kahtluse alla liidu pädevust võtta vastu akte keskvalitsuste asutuste ametnike ja teenistujate sotsiaalsete õiguste kohta, vaid rõhutas, et kõnealune kokkulepe puudutas konkreetset valdkonda, mis on seotud liikmesriikide suveräänsusega. Nimelt on selle põhjenduse eesmärk rõhutada, et teatud keskvalitsuste asutuste ametnikud ja teenistujad teostavad avalikku võimu. Kuigi, nagu sisuliselt väidab EPSU, ei takista põhimõtteliselt miski Euroopa seadusandjal võtta vastu sätteid, mis tagavad neile ametnikele ja avaliku sektori töötajatele õiguse teavitamisele ja konsulteerimisele, võib ja peab komisjon arvesse võtma nende asutuste erilist rolli ja erisusi, et tagada liikmesriikide üldiste huvide kaitse, mis pealegi nähtuvad aluslepingutes sisalduvatest sõnaselgetest eranditest ( 107 ).

117.

Mis puudutab lisaks väidetavat kohustust viia läbi mõjuanalüüs, siis näib mulle, et selline analüüs võib olla komisjoni ülesanne, kui ta kasutab oma algatusõigust ( 108 ) eelkõige valdkonnas, mis kuulub liidu ja liikmesriikide jagatud pädevusse. Sellise analüüsi puudumist ei saa komisjonile ette heita, kui ta otsustab meetme võtmisest keelduda. Käesolevas kohtuasjas on oluline märkida, et komisjoni otsus keelduda esitamast nõukogule ettepanekut rakendada tööturu osapoolte sõlmitud kokkulepet on oma olemuselt otsus, mis ei nõua mõjuanalüüsi.

118.

Mis puudutab vaidlusaluse otsuse teist põhjendust, siis heidab EPSU Üldkohtule ette, et viimane ei võtnud arvesse asjaolu, et tööturu osapoolte läbiräägitud kokkulepe sisaldas „mittevähendamise“ klauslit, mis andis laiemaid õigusi kui need, mida liikmesriigid on juba tunnustanud ja mis takistas viimastel kõnealuse kokkuleppega antud õigustest taganeda.

119.

Sellega seoses on asjakohane tuletada meelde, et komisjonil on käesoleval juhtumil ulatuslik kaalutlusruum, eelkõige selleks, et teha kindlaks, kas on vaja täita võimalik lünk liidu selliste direktiivide kohaldamisalas, mis reguleerivad töötajate õigust sellele, et neid teavitatakse ja nendega konsulteeritakse. Isegi kui oletada, et Üldkohus oleks seda „mittevähendamise“ klauslit arvesse võtnud, oleks ta pidanud näitama, et liikmesriikide keskvalitsuste asutuste ametnike ja teenistujate teavitamist ja nendega konsulteerimist käsitlevad eeskirjad ei võimaldanud nende liikmesriikide tasandil piisaval määral niisugust teavitamist ja konsulteerimist. ELTL artiklis 263 ette nähtud seaduslikkuse kontrolli raames ei saa aga Üldkohus asendada vaidlustatud akti andja põhjendusi enda omadega ja ta ei saa oma põhjendusega täita lünka akti põhjendustes, mistõttu ei ole tema analüüs seotud ühegi selles aktis sisalduva hinnanguga. ( 109 ) Seega ei saa EPSU oodata, et Üldkohus esitaks põhjenduse, mis viib sellise asendamiseni, seda enam, et Üldkohus pidi vaidlusaluse otsuse üle teostama piiratud kontrolli. Samas tuleb tõdeda, et otsustamaks, kas tööturu osapoolte sõlmitud kokkulepe rakendamiseks tuleb see esitada nõukogule, pidi komisjon lahendama olulise küsimuse, kas liidu tasandil on otstarbekas ühtlustada keskvalitsuste asutuste ametnike ja teenistujate teavitamist ja nendega konsulteerimist. Kuna komisjoni vastus sellele küsimusele oli eitav, ei olnud vaja, et ta hindaks „mittevähendamise“ klausli võimalikku mõju juhul, kui nimetatud lepingu rakendamine liidu tasandil oleks toimunud.

120.

Mis puudutab vaidlusaluse otsuse kolmandat põhjendust, siis väidab EPSU, et vaidlustatud kohtuotsuse punktis 133 ei võtnud Üldkohus arvesse esiteks ei tööturu osapoolte sõlmitud kokkulepete valdkondlikku laadi teatud sektoritele ega teiseks ka tööturu osapoolte esindatust. EUPAE on keskvalitsuste asutuste tööturupartner, mistõttu tööturu osapoolte vahel sõlmitud kokkulepe puudutab keskvalitsusi, mitte kohalikke omavalitsusi. Lisaks ei mõjuta kõnealune leping liikmesriikide valitsuste struktuuri, kuna see puudutab üksnes töötajate õigust sellele, et neid teavitatakse ja nendega konsulteeritakse.

121.

Sellega seoses piisab, kui tõdeda, et kuna kõnealune kokkulepe puudutab keskvalitsuste ametnike ja teenistujatega konsulteerimist ja nende teavitamist, mõjutab selle rakendamine liidu tasandil liikmesriike väga erinevalt sõltuvalt nende tsentraliseerituse või detsentraliseerituse astmest. Miski ei takistanud aga komisjonil viimati nimetatud asjaolu kui liidu tasandil kokkuleppe rakendamise soovimatut tagajärge arvesse võtta.

122.

Seetõttu leian, et Üldkohus ei rikkunud vaidlusaluse otsuse kolme põhjendust kinnitades õigusnormi.

c)

Kolmas väiteosa, mis puudutab õigusnormi rikkumist seoses teavitamist ja konsulteerimist käsitlevate direktiividega

123.

EPSU väidab neljanda väite kolmandas osas, et vaidlustatud kohtuotsuse punktides 131 ja 132 tõlgendas Üldkohus valesti Euroopa Kohtu praktikat teavitamist ja konsulteerimist käsitlevate direktiivide kohta. ( 110 ) Kohalike omavalitsuste ja keskvalitsuste vahel on juba erisusi, eelkõige seoses direktiiviga 2001/23/EÜ ( 111 ).

124.

Selles osas tõden, et EPSU ei selgita seost käesoleva ettepaneku eelmises punktis nimetatud direktiivide ja nende kahe valitsustasandi väidetavate erisuste vahel. EPSU ei selgita ka, mil moel rikkus Üldkohus vaidlustatud kohtuotsuses õigusnormi. Sellised argumendid on seega ilmselgelt vastuvõetamatud.

d)

Järeldus

125.

Kõikidest eespool esitatud kaalutlustest lähtudes teen Euroopa Kohtule ettepaneku lükata apellatsioonkaebuse neljas väide osaliselt vastuvõetamatuse ja osaliselt põhjendamatuse tõttu tagasi.

126.

Kõiki eeltoodud kaalutlusi arvestades olen arvamusel, et kõik EPSU apellatsioonkaebuse väited ja apellatsioonkaebus tuleb tervikuna tagasi lükata.

VI.

Kohtukulud

127.

Euroopa Kohtu kodukorra artikli 184 lõige 2 näeb ette, et kui apellatsioonkaebus on põhjendamatu, siis otsustab Euroopa Kohus kohtukulude jaotuse. Vastavalt kodukorra artikli 138 lõikele 1, mida kodukorra artikli 184 lõike 1 alusel kohaldatakse apellatsioonkaebuste suhtes, on kohtuvaidluse kaotanud pool kohustatud hüvitama kohtukulud, kui vastaspool on seda nõudnud.

128.

Kuna käesolevas kohtuasjas teen Euroopa Kohtule ettepaneku jätta apellatsioonkaebus rahuldamata, ja alates hetkest, mil komisjon seda nõuab, tuleb kohtukulud minu arvates välja mõista EPSU‑lt.

VII.

Ettepanek

129.

Esitatud põhjendustest lähtudes teen Euroopa Kohtule ettepaneku jätta apellatsioonkaebus rahuldamata ja mõista kohtukulud välja EPSU‑lt.