1.

Fellebbezésével a European Federation of Public Service Unions (EPSU) (Európai Közigazgatási Szakszervezetek Szövetsége) azt kéri, hogy a Bíróság helyezze hatályon kívül az Európai Unió Törvényszéke 2019. október 24‑i EPSU és Goudriaan kontra Bizottság ítéletét ( 2 ) (a továbbiakban: megtámadott ítélet), amellyel a Törvényszék elutasította az elsőfokú eljárás felperesei (az EPSU és Ian Goudriaan) által az Európai Bizottság 2018. március 5‑i levelében elfogadott, a szociális partnerek között létrejött megállapodás ( 3 ) (a továbbiakban: a szóban forgó megállapodás) végrehajtására irányuló határozati javaslat Európai Unió Tanácsa elé történő terjesztését megtagadó bizottsági határozat (a továbbiakban: vitatott határozat) megsemmisítése iránt benyújtott keresetet. ( 4 )

2.

A jelen ügyben a Bíróságnak az EUMSZ 155. cikk (2) bekezdésének értelmezésével kell foglalkoznia. Bár nem ez az első alkalom, hogy a Bizottság ellenez egy, a szociális partnerek által tárgyalt megállapodást, ( 5 ) ezzel szemben először kerül sor arra, hogy ezzel a kifogással a Bírósághoz fordulnak, és ez utóbbi az e rendelkezés alapján a szociális partnerek által kötött megállapodások végrehajtására irányuló eljárás keretében fennálló bizottsági jogkörökkel és kötelezettségekkel foglalkozik. ( 6 )

3.

A Bíróságnak tehát azt kell megállapítania, hogy a Bizottság a szociális partnerek által megtárgyalt megállapodás jogszerűségén és e partnerek képviseleti jogán túl felülvizsgálhatja‑e ezen megállapodás végrehajtásának célszerűségét.

I.

Jogi háttér

4.

Az EUMSZ 152. cikk első bekezdése előírja:

5.

Az EUMSZ 153. cikk (1) bekezdése kimondja, hogy a 151. cikkben foglalt célkitűzések megvalósítása érdekében az Unió több területen, köztük a „munkavállalók tájékoztatása és véleményük meghallgatása” területén támogatja és kiegészíti a tagállamok tevékenységeit.

6.

Az EUMSZ 154. cikk a következőképpen rendelkezik:

7.

Az EUMSZ 155. cikk értelmében:

II.

A jogvita előzményei

8.

A jogvita előzményeit a Törvényszék a megtámadott ítélet 1–6. pontjában ismertette, azok a jelen eljárás érdekében a következőképpen foglalhatók össze.

9.

A 2015. április 10‑i konzultációs dokumentumban ( 7 ) a Bizottság az EUMSZ 154. cikk (2) bekezdése alapján felhívta a szociális partnereket arra, hogy az Európai Unió fellépésének lehetséges irányáról döntsenek a munkavállalók tájékoztatásával és a velük folytatott konzultációval kapcsolatos irányelvek egységes szerkezetbe foglalásával összefüggésben. Ez a konzultáció többek között ezen irányelvek hatályának a tagállami közigazgatási szervek tisztviselőire és alkalmazottaira való esetleges kiterjesztésére vonatkozott.

10.

2015. június 2‑án a központi kormányzati igazgatási szervekkel való szociális párbeszéd bizottságában ülésező szociális partnerek, nevezetesen egyrészt a TUNED, másrészt pedig az EUPAE az EUMSZ 154. cikk (4) bekezdése alapján arról tájékoztatták a Bizottságot, hogy az EUMSZ 155. cikk (1) bekezdése alapján megállapodásról kívánnak tárgyalni, valamint megállapodást kívánnak kötni.

11.

2015. december 21‑én a TUNED és az EUPAE aláírta „A központi kormányzati igazgatási szervek tisztviselőinek és alkalmazottainak a tájékoztatását és a velük folytatott konzultációt meghatározó általános keret” című megállapodást.

12.

2016. február 1‑jei levelében a TUNED és az EUPAE együttesen arra kérte a Bizottságot, hogy terjesszen elő javaslatot annak érdekében, hogy a szóban forgó megállapodás uniós szintű végrehajtására a Tanácsnak az EUMSZ 155. cikk (2) bekezdése alapján elfogadott határozatával kerüljön sor.

13.

2018. március 5‑én a Bizottság arról a döntéséről tájékoztatta a TUNED‑et és az EUPAE‑t, hogy megtagadja a szóban forgó megállapodás uniós szintű végrehajtására irányuló határozati javaslat Tanács elé terjesztését.

14.

A vitatott határozatban a Bizottság mindenekelőtt lényegében jelezte, hogy a központi kormányzati igazgatási szerveket a tagállamok kormányainak felügyelete alá vonták, azok közhatalmi jogköröket gyakorolnak és felépítésük, szervezetük, valamint működésük teljes mértékben a tagállamok hatáskörébe tartozik. Ezt követően a Bizottság rámutatott arra, hogy az ezen igazgatási szervek tisztviselőinek és alkalmazottainak bizonyos szintű tájékoztatását és a velük folytatott bizonyos szintű konzultációt biztosító rendelkezések már számos tagállamban léteznek. Végül a Bizottság megállapította, hogy az említett igazgatási szervek jelentősége a tagállamok centralizációjának vagy decentralizációjának mértékétől függ, ezért a szóban fogó megállapodás tanácsi határozattal való végrehajtása esetén a közigazgatási szervek tisztviselőit és alkalmazottait megillető védelmi szint a tagállamok szerint jelentősen eltérne.

III.

A Törvényszék előtti eljárás és a megtámadott ítélet

15.

A Törvényszék Hivatalához 2018. május 15‑én benyújtott keresetlevelükkel az elsőfokú eljárás felperesei a vitatott határozat megsemmisítése iránt keresetet indítottak.

16.

E keresetük alátámasztása érdekében az elsőfokú eljárás felperesei lényegében két jogalapra hivatkoztak, amelyek közül az első a Bizottság jogköreinek terjedelmével kapcsolatos téves jogalkalmazáson, a második pedig a vitatott határozat indokolásának elégtelen és nyilvánvalóan téves jellegén alapult.

17.

A Bizottság a kereset elutasítását kérte.

18.

A megtámadott ítélettel a Törvényszék teljes egészében elutasította a keresetet, és a feleket saját költségeik viselésére kötelezte.

19.

A Törvényszék, miután a megtámadott ítélet 19–36. pontjában megvizsgálta a vitatott határozatnak az EUMSZ 263. cikk értelmében vett megtámadhatóságát, és megállapította, hogy az e határozattal szemben benyújtott kereset e jogcímen elfogadható, ezen ítélet 37–40. pontjában megállapította, hogy az egyik felperes rendelkezik kereshetőségi joggal, így nem szükséges vizsgálni a másik felperes e jogát.

20.

E kereset érdemi vizsgálatát illetően a Törvényszék – többek között az EUMSZ 155. cikk (2) bekezdésének a megtámadott ítélet 49–90. pontjában alkalmazott szó szerinti, rendszertani és teleologikus értelmezésével, és a felperesek által az e rendelkezésre vonatkozó értelmezésük alátámasztása érdekében hivatkozott uniós szabályoknak, elveknek és céloknak az ezen ítélet 91–102. pontjában történő vizsgálatával – elutasította a felperesek első jogalapját. A Bíróság az említett ítélet 104. pontjában megállapította, hogy annak megtagadásával, hogy a szóban forgó megállapodás végrehajtására irányuló határozati javaslatot terjesszen a Tanács elé, a Bizottság jogkörei terjedelmét illetően nem alkalmazta tévesen a jogot.

21.

A kereset második jogalapját illetően a Törvényszék a megtámadott ítélet 108–140. pontjában megvizsgálta, hogy a Bizottság a vitatott határozatban tiszteletben tartotta‑e az EUMSZ 296. cikkben előírt indokolási kötelezettséget, valamint azt, hogy megalapozott‑e az e határozatban szereplő indokolás. A Törvényszék, miután megállapította, hogy a vitatott határozatra korlátozott felülvizsgálatnak kell vonatkoznia, úgy ítélte meg, hogy a vitatott határozat mind az indokolás elégséges jellegét, mind pedig megalapozottságát illetően eleget tesz az EUMSZ 296. cikkben előírt indokolási kötelezettségnek.

22.

A Törvényszék ezért teljes egészében elutasította a keresetet.

IV.

A felek kérelmei és a Bíróság előtti eljárás

23.

2020. március 2‑i beadványában J. Goudriaan jelezte a Bíróságnak, hogy nem vesz részt a Bíróság előtti fellebbezési eljárásban.

24.

Fellebbezésével az EPSU azt kéri, hogy a Bíróság:

–

helyezze hatályon kívül a megtámadott ítéletet;

–

semmisítse meg a vitatott határozatot, és

–

a Bizottságot kötelezze a költségek viselésére.

25.

A Bizottság azt kéri, hogy a Bíróság:

–

utasítsa el a fellebbezést, és

–

az EPSU‑t kötelezze a költségek viselésére.

26.

Az EPSU és a Bizottság szóbeli előadásait a 2020. október 26‑án tartott tárgyaláson hallgatták meg.

V.

Jogi értékelés

27.

A Bírósághoz benyújtott jelen fellebbezés négy különböző jogalapra tagolódik.

28.

Első jogalapjával az EPSU arra hivatkozik, hogy a Tanács határozatával az EUMSZ 155. cikk (2) bekezdése alapján elfogadott irányelvek jogalkotási jellegűek. ( 8 ) Második jogalapjával az EPSU arra hivatkozik, hogy a Törvényszék az EUMSZ 154. és EUMSZ 155. cikk értelmezésekor tévesen alkalmazta a jogot. ( 9 ) A harmadik jogalap a Törvényszék által gyakorolt bírósági felülvizsgálat mértékének értékelése során elkövetett téves jogalkalmazáson alapul. ( 10 ) Negyedik jogalapjával az EPSU arra hivatkozik, hogy a Törvényszék tévesen hagyta helyben a vitatott határozatban szereplő indoklás jogszerűségét. ( 11 )

29.

Először is az első és a második jogalap együttes elemzését javaslom, amelyek szorosan kapcsolódnak egymáshoz, és lényegében az EUMSZ 154. és EUMSZ 155. cikk állítólagos téves értelmezésére vonatkoznak. Másodszor a harmadik és a negyedik jogalapot a benyújtásuk sorrendjében kell megvizsgálni.

A.

Az EUMSZ 154. és EUMSZ 155. cikk téves értelmezésére alapított első és második jogalapról

1.

A felek érvei

30.

Először is az EPSU azt kifogásolja, hogy a Törvényszék jogellenesen utasította el az első jogalapját, mivel tévesen állapította meg, hogy az EUMSZ 155. cikk (2) bekezdése alapján tanácsi határozattal elfogadott irányelvek nem jogalkotási jellegűek. ( 12 )

31.

Ezzel összefüggésben az EPSU mindenekelőtt arra hivatkozik, hogy az EUMSZ 155. cikk (2) bekezdése alapján tanácsi határozattal elfogadott irányelvek következményei nem különböznek az EUMSZ 153. cikk alapján elfogadott irányelvek következményeitől. Továbbá, a Törvényszék tévesen támaszkodott az eljárási szempontokra és az EUMSZ 155. cikk (2) bekezdése alapján elfogadott jogi aktus minősítésére, ahelyett hogy e jogi aktus lényeges hatásaira helyezte volna a hangsúlyt. ( 13 ) Végül az EPSU arra hivatkozik, hogy az e rendelkezésben előírt eljárás az EUMSZ 289. cikk (2) bekezdése értelmében vett különleges jogalkotási eljárásnak minősül. E tekintetben a 2017. szeptember 6‑i Szlovákia és Magyarország kontra Tanács ítéletre ( 14 ) való hivatkozás nem releváns, és nem foszthatja meg alapvetően jogalkotási jellegüktől az EUMSZ 155. cikk (2) bekezdése alapján elfogadott intézkedéseket.

32.

Másodszor, az EPSU azt állítja, hogy az EUMSZ 154. és EUMSZ 155. cikknek a Törvényszék általi értelmezése jogilag téves többek között az EUMSZ 155. cikk (2) bekezdése alapján a szociális partnerek által uniós szinten kötött megállapodások végrehajtására vonatkozó eljárásban a Bizottságot megillető jogkörök vonatkozásában.

33.

Egyrészt a szó szerinti értelmezésre vonatkozóan az EPSU azt állítja, hogy az EUMSZ 155. cikk (2) bekezdésének francia nyelvi változatában szereplő „intervient”, illetőleg angol nyelvi változatában alkalmazott, „shall be implemented” kifejezések imperatív jellegűek, és nem hagynak semmilyen mérlegelési jogkört a Bizottság számára az e rendelkezésben említett megállapodásra vonatkozóan a Tanács részére történő javaslattételt illetően. Ebből következően a Törvényszék tévesen értelmezte a Bizottság hatásköreinek jellegét. ( 15 ) Az EPSU szerint a megállapodás jogszerűségének és az e megállapodást megtárgyaló szociális partnerek képviseleti jogának vizsgálatát követően a Bizottság feladata, hogy e megállapodásra vonatkozóan javaslatot intézzen a Tanácshoz.

34.

Másrészt, ami az EUMSZ 154. és EUMSZ 155. cikk rendszertani és teleologikus értelmezését ( 16 ) illeti, a Bizottság, ha a megállapodásnak az EUMSZ 155. cikk (2) bekezdése szerinti végrehajtására irányuló együttes kérelmet terjesztenek elé, köteles a Tanács elé javaslatot terjeszteni, és ez utóbbi feladata annak eldöntése, hogy a szóban forgó megállapodást el kell‑e fogadni. A megtámadott ítéletben a Törvényszék – a szociális partnerek és a Tanács rovására – kiterjesztette a Bizottság szerepét. Ezáltal tévesen alkalmazta a 2015. április 14‑i Tanács kontra Bizottság ítéletet ( 17 ), amelyből az következik, hogy vannak olyan esetek, amikor a Bizottság az uniós jog értelmében köteles jogalkotási aktusra irányuló javaslatot előterjeszteni.

35.

Az EPSU véleménye szerint a Törvényszék akkor is tévesen alkalmazta a jogot, amikor figyelembe vette az EUSZ 17. cikk (1) és (2) bekezdését. ( 18 ) E rendelkezés nem erősítheti meg a Bizottság jogköreit, ha az EU‑Szerződés vagy az EUM‑Szerződés kifejezetten korlátozta azokat, ami többek között az EUMSZ 154. és EUMSZ 155. cikk esetében is fennáll. Másodlagosan az EPSU azt állítja, hogy még ha feltételezhető is, hogy az EUMSZ 155. cikk (2) bekezdése alapján elfogadott aktusok nem jogalkotási aktusok, az EUSZ 17. cikk (2) bekezdése nem alkalmazható, így a Törvényszék tévesen ( 19 ) állapította meg, hogy e rendelkezés második mondata megerősíti a Bizottság jogköreit.

36.

A Törvényszék az EUMSZ 154. és EUMSZ 155. cikkben említett eljárások működését is tévesen írta le. ( 20 ) Ezzel összefüggésben az EPSU mindenekelőtt rámutat, hogy a konzultációs eljárást a Bizottság indítja meg kezdeményezési jogának gyakorlása keretében. Továbbá, a megtámadott ítéletben foglaltakkal ellentétben ez az intézmény nem szerzi vissza az eljárás irányítását a szociális partnerek által megtárgyalt megállapodás megalapozottságának vizsgálata érdekében. Végül a Törvényszék nem hangsúlyozta, hogy az eljárás időtartama kilenc hónapra korlátozódik.

37.

Ezenkívül az EPSU azt kifogásolja, hogy a Törvényszék helytelenül alkalmazta az 1998. június 17‑i UEAPME kontra Tanács ítéletet, ( 21 ) amelyből az következik, hogy a Bizottság jogkörei a képviseleti jog vagy a jogszerűség vizsgálatára korlátozódnak, mivel a célszerűségi felülvizsgálatot ezen ítélet nem említi. Ebből következik, hogy a Bizottság nem rendelkezik semmilyen „politikai” mérlegelési jogkörrel. ( 22 ) Szerinte a Törvényszék a megtámadott ítélet 76. pontjában elferdítette az EPSU érvelését Végül ezen ítéletből az következik, hogy a Parlament szerepe és jogkörei eltérnek a szociális partnerek szerepétől és jogköreitől, és kiegészíti azokat. ( 23 )

38.

A Bizottság azt állítja, hogy az első jogalap hatástalan, és a második jogalaphoz hasonlóan mindenképpen megalapozatlan.

2.

Értékelés

39.

Az első és a második jogalap lényegében azon a téves jogalkalmazáson alapul, amelyet a Törvényszék az EUMSZ 154. és EUMSZ 155. cikk értelmezése során követett el, többek között a Bizottságnak az EUMSZ 155. cikk (2) bekezdése szerinti eljárásban gyakorolt szerepét illetően.

a)

Az első jogalap állítólagos hatástalanságáról

40.

A Bizottság úgy véli, hogy az EPSU nem fejti ki azokat az okokat, amelyek miatt az EUMSZ 155. cikk (2) bekezdése alapján elfogadott jogi aktusok állítólagosan téves minősítése meghatározó szerepet játszott volna az általa a Törvényszékhez benyújtott kereset első jogalapjának elutasításában, és ennek következtében jelentőséggel bírt volna e kereset elutasításában.

41.

A jelen ügy középpontjában az a kérdés áll, hogy a Törvényszék helyesen hagyta‑e helyben a Bizottság azon határozatát, amellyel megtagadta, hogy javasolja a Tanács részére a szociális partnerek között létrejött megállapodás végrehajtását. Mivel megtagadó határozatról van szó, és erre vonatkozóan egyetlen javaslatot sem terjesztettek a Tanács elé, első látásra megalapozottnak tűnnek azok a kételyek, amelyeket a Bizottság azzal kapcsolatban felvet, hogy szükséges‑e azon jogi aktus típusának meghatározása, amelynek az EUMSZ 155. cikk (2) bekezdése szerinti eljárásból kellett volna erednie, mivel e kérdés a szóban forgó körülményekre tekintettel hipotetikus jellegű.

42.

Mindazonáltal el kell ismerni, hogy a megtámadott ítéletben a Törvényszék megvizsgálta az EUMSZ 155. cikk (2) bekezdésében előírt eljárás sajátosságait és a Tanács által elfogadott intézkedések jellegét. A Törvényszék ugyanis ilyen vizsgálatot kezdett el az ítéletnek az e rendelkezés rendszertani értelmezésére vonatkozó részében ( 24 ). Az állandó ítélkezési gyakorlat szerint a Törvényszék határozatán belül a teljesség kedvéért kifejtett indokok ellen irányuló kifogások nem vezethetnek e határozat hatályon kívül helyezéséhez, következésképpen e kifogások hatástalanok ( 25 ). Márpedig a jelen ügyben a Törvényszék erre a részre támaszkodott azon következtetése levonásakor, amely a Bizottság e rendelkezés értelmében fennálló szerepére vonatkozik.

43.

Ezen okok miatt és az in dubio pro actione elvének alkalmazásával ( 26 ) úgy vélem, hogy érdemben meg kell vizsgálni az EPSU által felhozott első fellebbezési jogalapot, amelyet a második jogalappal együtt kell elemezni, mivel e két jogalap szorosan összefügg.

b)

Az ügy érdeméről

44.

Amikor a Bizottság egyeztet a szociális partnerekkel, ez utóbbiak jelezhetik a Bizottság felé azon szándékukat, hogy az EUMSZ 155. cikkben előírt eljárásnak megfelelően az EUMSZ 153. cikkben említett egy vagy több területen uniós szintű megállapodást kívánnak kötni egymással. Ami e megállapodás uniós szintű végrehajtását illeti, az EUMSZ 155. cikk (2) bekezdése első albekezdésének megfelelően ez a felek együttes kérelmére, a Bizottság javaslata és a Tanács határozata alapján valósul meg. A jelen ügyben nem vitatott, hogy a szóban forgó megállapodás az EUMSZ 153. cikk (1) bekezdésének e) pontja szerinti területre tartozik, és hogy az főszabály szerint végrehajtható uniós szinten. A vita arra a kérdésre vonatkozik, hogy a Bizottság által a Tanácsnak e rendelkezés alapján tett javaslat mérlegelésen alapuló jogi aktusnak minősül‑e, és esetlegesen milyen terjedelmű ez a mérlegelési mozgástér. Az EPSU véleménye szerint, a Bizottság csak a szociális partnerek által kötött megállapodás jogszerűségét és ez utóbbiak képviseleti jogát vizsgálhatja, amikor arról kell határoznia, hogy terjeszt‑e elő javaslatot a Tanács részére, vagy sem. A Bizottság ezzel szemben úgy véli, hogy a fent említett két vizsgálaton kívül hatáskörrel rendelkezik arra is, hogy állást foglaljon a megállapodás uniós szintű végrehajtásának célszerűsége vonatkozásában.

45.

Így a jelen ügy központi kérdése arra a kérdésre vonatkozik, hogy a szociális partnerek között létrejött megállapodás jogszerűségét és az e megállapodást aláíró felek képviseleti jogát megkérdőjelező bizonyítékok hiányában a Bizottságot köti‑e e partnerek együttes kérelme, és így köteles‑e javasolni a Tanácsnak e megállapodás uniós szintű végrehajtását. Ahhoz, hogy e kérdésre válaszolni lehessen, a Bíróság állandó ítélkezési gyakorlata szerint – amint arra a Törvényszék a megtámadott ítéletben emlékeztetett ( 27 ) – nem csak az EUMSZ 155. cikk (2) bekezdésének kifejezéseit, hanem szövegkörnyezetét, és a célkitűzéseit is figyelembe kell venni. ( 28 ) Ezáltal, amint arra a jelen indítvány 41. pontjában rámutattam, a Bíróság feladata, hogy a Bizottság jogkörei terjedelmének és az ugyanezen rendelkezés alapján elfogadott jogi aktus jellegének meghatározása érdekében e rendelkezés szó szerinti, rendszertani és teleologikus értelmezésével meghatározza, hogy a Törvényszék által elfogadott értelmezés hibás‑e.

1)

Szó szerinti értelmezés

46.

Az EPSU lényegében úgy véli, hogy az EUMSZ 155. cikk (2) bekezdésében szereplő „shall be implemented” angol nyelvi kifejezés használata egyenértékű a Bizottság kötelezésével, anélkül, hogy mérlegelési mozgástér maradna számára annak eldöntésére, hogy a szociális partnerek által jóváhagyott szöveget javasolja‑e a Tanácsnak, vagy sem.

47.

Véleményem szerint ennek az érvelésnek nyelvtani szempontból nem lehet helyt adni az alábbiakban kifejtett okok miatt.

48.

E tekintetben nem szabad szem elől téveszteni, hogy az általánosan elfogadott jogszabály‑szerkesztési gyakorlat szerint a jogi megállapításokat általában kijelentő módban fogalmazzák meg, kivéve ha az érintett jogi norma célja más igemód használatát követeli meg. Mivel a jogi megállapításban használt kijelentő mód a szabály, önmagában ezen igemód használatából nem lehet arra következtetni, hogy a szóban forgó ige az érintett jogi normák címzettjeivel szemben kötelezettséget vagy követelményt ( 29 ) ír elő. ( 30 ) Úgy vélem, hogy ez a vonatkozik az EUMSZ 155. cikk (2) bekezdésének megfogalmazására. Ezen okokból az értelmezendő kifejezést azon rendelkezésre figyelemmel kell vizsgálni, amelyben szerepel.

49.

Ezzel összefüggésben az EUMSZ 155. cikk (2) bekezdéséből következik, hogy az uniós szinten megkötött megállapodásokat a szociális partnerek és a tagállamok sajátos eljárásainak és gyakorlatának megfelelően, vagy pedig – az EUMSZ 153. cikk ( 31 ) hatálya alá tartozó kérdésekben – az aláíró felek együttes kérelmére, a Tanács által a Bizottság javaslata alapján hozott határozattal kell végrehajtani. Az e rendelkezésben a francia nyelvi változatban szereplő „intervient” kifejezés és az angol nyelvi változatban szereplő „shall be implemented” kifejezés az e (2) bekezdésben vázolt két esetre vonatkozik, és ezért – amint arra a Törvényszék a megtámadott ítélet 58. és 59. pontjában rámutatott – olyan megfogalmazást jelent, amelynek célja, hogy a megállapodás vagy nemzeti, vagy uniós szintű végrehajtása érdekében kifejezze e két eljárás kizárólagos jellegét. Úgy tűnik, a többi nyelvi változat ( 32 ) még egyértelműbb abban a tekintetben, hogy az EUMSZ 155. cikk (2) bekezdése kimerítő jelleggel írja le a szociális partnerek között létrejött megállapodás végrehajtása érdekében választható két lehetőséget. Ebből következik, hogy az uniós jog a fent említett két alternatív lehetőségen kívül nem ismeri a szociális partnerek által kötött megállapodások egyéb végrehajtását.

50.

Ezenkívül úgy vélem, hogy a Törvényszék helyesen állapította meg a megtámadott ítélet 62. pontjában, hogy a francia nyelvi változatban az „intervient” kifejezés és az angol nyelvi változatban a „shall be implemented” kifejezés egyszerre vonatkozik a „Tanács határozatára” és a „Bizottság javaslatára”. Az EUMSZ 155. cikk (2) bekezdése első mondatának nyelvtani szerkezetéből következik, hogy e rendelkezést nem lehet úgy értelmezni, hogy az egyidejűleg magában foglalja egyrészt a Bizottság azon kötelezettségét, hogy javaslatot tegyen a szociális pafrtnerek között létrejött megállapodás végrehajtására, másrészt pedig a Tanács mérlegelési jogkörét annak eldöntésére, hogy hoz‑e az e megállapodás végrehajtásáról szóló határozatot, vagy sem. Az ezzel ellentétes értelmezés, vagyis az, amely szerint a Tanács köteles végrehajtani a szociális partnerek megállapodását és elfogadni a szóban forgó határozatot, véleményem szerint teljesen megfosztaná értelmétől e bekezdés második albekezdését, amely a Tanácson belüli szavazásra vonatkozik. ( 33 )

51.

Következésképpen az EUMSZ 155. cikk (2) bekezdésének szövegét nem lehet úgy értelmezni, hogy a Bizottság köteles a szociális partnerek által megtárgyalt megállapodás végrehajtására vonatkozó javaslatot terjeszteni a Tanács elé. Emellett rá kell mutatni, hogy az EUMSZ 155. cikk (2) bekezdésében szereplő, a „Bizottság javaslata alapján” kifejezés kifejezetten azt a pontosítást teszi, hogy a Bizottság javaslatot tesz a szóban forgó megállapodásra vonatkozóan a Tanács felé, mivel a javaslat véleményem szerint a szóban forgó eljárást megindító olyan mérlegelésen alapuló jogi aktus, amelynek hiányában a Tanács e rendelkezés alapján nem járhat el. ( 34 ) A Bizottság azon lehetőségét, hogy nem javasolja a Tanácsnak a szociális partnerek közötti megállapodás végrehajtását, az EPSU lényegében nem vitatja. Az EPSU ugyanis mind a fellebbezésében, mind a tárgyaláson elismerte, hogy ez az intézmény hatáskörrel rendelkezik a szociális partnerek által kötött megállapodás jogszerűségének és ez utóbbiak képviseleti jogának felülvizsgálatára, mivel e két vizsgálat ahhoz vezethet, hogy a Bizottság megtagadja, hogy határozathozatal céljából javaslatot terjesszen a Tanács elé. Ezenfelül az EPSU úgy véli, hogy e lehetőség olyan feltételekhez van kötve, amelyeket e rendelkezés nem ír elő egyértelműen. Úgy vélem tehát, hogy az EUMSZ 155. cikk (2) bekezdésének az EPSU által alkalmazott értelmezése – amely a jelen indítvány 59–72. pontjában kifejtett okok miatt úgy tűnik, hogy a Törvényszék által az UEAPME kontra Tanács ügyben 1998. június 17‑én hozott T‑135/96. sz. ítélet ( 35 ) téves értelmezésén alapul – nyilvánvalóan inkoherens, és ellentétes e rendelkezés szövegével. A fenti okok miatt úgy vélem, hogy a Bizottságnak az EUMSZ 155. cikk (2) bekezdésében biztosított azon lehetősége, hogy javaslatot tegyen a Tanácsnak a szociális partnerek között létrejött megállapodás végrehajtására, vagy eltekintsen attól, csak olyan, mérlegelésen alapuló aktus lehet, amely tartalmazza valamennyi kapcsolódó szempont célszerűségének jövőre mutató értékelését

52.

A teljesség kedvéért megjegyzem, hogy az EUMSZ 155. cikk (2) bekezdése a „határozat” kifejezést használja, anélkül hogy további pontosítással szolgálna ennek a Tanács által elfogadott jogi aktusnak a minősítését illetően. ( 36 ) Bár ezt a kifejezést elméletileg szűkebb vagy tágabb jelentésében lehet érteni – az előbbi az EUMSZ 288. cikkben szereplő fogalommeghatározásra, ( 37 ) utal, amely szerint „a határozat teljes egészében kötelező”, és „[a]mennyiben külön megjelöli, hogy kik a címzettjei, a határozat kizárólag azokra nézve kötelező, akiket címzettként megjelöl”, az utóbbi pedig magában foglal minden joghatást kiváltó aktust ( 38 ) – a jogtudományban általánosan elfogadott, hogy a jelen ügyben olyan sui generis határozatokról van szó, amelyek általános kötelező hatállyal bírnak, ( 39 ) és az elérendő célokat illetően kötelezőek a tagállamokra. ( 40 ) Az intézményi gyakorlatban a szociális partnerek által kötött és a Tanács által uniós szinten elfogadott megállapodások a szociális partnerek által kötött megállapodás végrehajtására vonatkozó irányelvek formáját öltötték. ( 41 )

53.

Következésképpen az EUMSZ 155. cikk (2) bekezdésének szó szerinti értelmezéséből az következik, hogy az EPSU által javasolt megközelítés túllépi az e rendelkezés által nyelvtani szempontból felállított határokat.

2)

Az EUMSZ 155. cikk (2) bekezdésében meghatározott eljárás létrejötte

54.

Az EPSU által javasolt megközelítés véleményem szerint összeegyeztethetetlen az uniós szintű szociális párbeszéd létrejöttével, mivel ezt a párbeszédet kezdettől fogva egyrészt a tagállamok jogrendjeihez képest autonóm módon, ( 42 ) másrészt pedig a Bizottság égisze alatt alakították ki. ( 43 )

55.

Mindenekelőtt az Egységes Európai Okmány, ( 44 ) amely a 118B. cikkel egészítette ki az EGK‑Szerződést, előírta, hogy „a Bizottság a szociális partnerek közötti európai szintű párbeszéd fejlesztésére törekszik, amely – ha azt a két fél kívánatosnak tartja – megállapodáson alapuló kapcsolatokhoz vezethet”. Ezáltal az Egységes Európai Okmány többek között a Bizottságra ruházta a szociális párbeszéd közösségi szintű fejlesztésének és előmozdításának feladatát. A gyakorlatban ebben az időszakban a Bizottság szerepe jelentősen meghaladta az egyszerű választottbíró ( 45 ) vagy közvetítő szerepét, mivel a szociális partnerek a Bizottság ösztönzésére jártak el.

56.

Ezt követően az EUMSZ 154. és EUMSZ 155. cikk a közösségi jogba a Maastrichti Szerződéshez csatolt, a szociálpolitikáról szóló 14. jegyzőkönyv által beillesztett szociálpolitikáról szóló megállapodás ( 46 ) (a továbbiakban: szociálpolitikáról szóló megállapodás) ( 47 ) 3. és 4. cikkéből ered, amelynek viszont a szociális partnerek által kötött, szociálpolitikáról szóló megállapodás ( 48 ) az alapja. Az 1991 decemberében a maastrichti kormányközi konferencián ülésező állam‑ és kormányfők a szociálpolitikáról szóló megállapodás elfogadásakor eltörölték az abban szereplő azon szövegrészt, amely rögzítette, hogy a szociális partnerek közötti megállapodásokat abban a formában kell végrehajtani „ahogy azokat megkötötték ( 49 )”. E törlés véleményem szerint arra utal, hogy az állam‑ és kormányfők kezdettől fogva azt kívánták elérni, hogy az intézmények ellenőrizzék a szociális partnerek által megtárgyalt és uniós szinten végrehajtott megállapodás tartalmát.

57.

Végül a szociális párbeszéd terén a Bizottság által betöltött kezdeményezői szerep implicit módon azokból a közleményekből következik, amelyeket ez az intézmény többek között a fent említett rendelkezések alkalmazására vonatkozóan közzétett. ( 50 ) A szociális párbeszéd ugyanis kezdettől fogva nem pusztán kollektív tárgyalás volt, hanem szorosan kapcsolódott a Bizottság ösztönzéséhez. ( 51 )

58.

Összefoglalva, mind az EUMSZ 154. és EUMSZ 155. cikk keletkezése, mind pedig a Bizottság által közzétett közlemények arra utalnak, hogy ez utóbbinak a szociális partnerek által kötött megállapodások végrehajtásában játszott szerepe nem korlátozható kizárólag a megállapodások határozathozatal céljából a Tanács elé való terjesztésével megbízott kibocsátói minőségre, anélkül hogy jogkörrel rendelkezne a megállapodások uniós szintű végrehajtása célszerűségének értékelésére.

3)

Rendszertani értelmezés

i)

Az EUMSZ 155. cikk (2) bekezdésének az EUMSZ 154. és EUMSZ 155. cikk rendelkezéseivel összefüggésben történő értelmezése

59.

Az EUMSZ 154. és EUMSZ 155. cikk összességében véve sajátos jogalapot képez az Unió szociálpolitikával kapcsolatos fellépéseinek megkezdésére és elfogadására. A Szerződések által szabályozott egyéb területektől eltérően e terület uniós szintű végrehajtása megköveteli és elősegíti az egyrészről a Bizottság, másrészről pedig a szociális partnerek közötti folyamatos párbeszédet. E célból az EUMSZ 154. cikk többek között előírja az ez utóbbiak által folytatott konzultációs mechanizmust, ami egyebek között a szociális partnereknek a megfelelő intézkedés elfogadásával kapcsolatos szerepe és függetlensége elismerésével jár.

60.

A konzultációra vonatkozóan az EUMSZ 154. cikk (2) bekezdése előírja, hogy a Bizottság a szociálpolitika területére vonatkozó javaslatok benyújtása előtt konzultál a szociális partnerekkel az uniós fellépés lehetséges irányáról. Ezt követően az EUMSZ 154. cikk (3) bekezdése értelmében, ha ezen első konzultációt követően a Bizottság uniós fellépést tart kívánatosnak, a tervezett javaslat tartalmáról újra kell konzultálnia a szociális partnerekkel. ( 52 )

61.

Hangsúlyozni kell, hogy az EUMSZ 154. cikk (2) bekezdésében előírt ezen első konzultáció általános jellegű, és nem érinti a Bizottság azon későbbi döntését, hogy a szociálpolitikára vonatkozó konkrét javaslatot terjeszt‑e elő, vagy sem. Így a szociális partnerekkel folytatott e konzultáció semmilyen hatással nincs a Bizottság mérlegelési jogkörére abban az esetben, ha elfogadás céljából jogi aktusokra irányuló javaslatokat kell a Tanács elé terjesztenie. Az EUMSZ 154. cikk (3) bekezdése értelmében ugyanis a Bizottság csak akkor köteles a szociális partnerekkel a második konzultációt kezdeményezni, ha „uniós fellépést tart kívánatosnak”.

62.

Ezzel szemben, ha a Bizottság mérlegelési folyamata arra a következtetésre vezet, hogy az Unió fellépése nem kívánatos, az EUMSZ 154. cikk (2) és (3) bekezdéséből egyaránt az következik, hogy a szociális partnerekkel eddig folytatott konzultáció az ilyen esetleges fellépés szempontjából hatástalan marad.

63.

A konzultáció e két típusa az EUMSZ 154. cikk (4) bekezdése értelmében azt eredményezheti, hogy az érintett intézkedések tartalmának kidolgozására vonatkozó feladatot a szociális partnerekre ruházzák át. ( 53 ) A szociális párbeszéd főszereplői, a szociális partnerek ezt a kidolgozást tárgyalásos úton, az uniós intézményekhez képest önállóan valósítják meg. E rendelkezés ugyanis előírja, hogy a szociális partnerek tájékoztathatják a Bizottságot azon szándékukról, hogy tárgyalásokat kezdjenek, ami akár – de nem szükségszerűen – a közöttük létrejött megállapodáshoz vezethet. E tárgyalások alatt a szociális partnerek kilépnek konzultatív szerepükből annak érdekében, hogy aktív szerepet játsszanak a szociálpolitikai intézkedések elfogadásában, miközben a Bizottság ideiglenesen kivonul e szerepből a szociális partnerek javára. Annak érdekében, hogy az utóbbiak kezdeményezése a tárgyalások tárgyát képező területen ne vezessen általános bénultsághoz, például a tárgyalások elhúzódása, vagy amiatt, hogy a szociális partnerek észszerű határidőn belül nem tudnak megállapodásra jutni, miközben a szóban forgó területen fellépésre van szükség, az EUMSZ 154. cikk (4) bekezdése úgy rendelkezik, hogy a tárgyalási folyamat főszabály szerint nem haladhatja meg a kilenc hónapot. ( 54 ) Bár e rendelkezés kifejezetten nem mondja ki, ebből az következik, hogy e határidő lejártakor a Bizottság az egész eljárás felett visszanyeri ellenőrzési jogkörét, beleértve az érintett szociálpolitikával kapcsolatos releváns javaslatok kidolgozására vonatkozó jogkört is.

64.

Így az EUMSZ 154. és EUMSZ 155. cikk ugyanannak a szociálpolitikai intézkedések kidolgozására irányuló döntéshozatali eljárásnak a különböző vetületeit szabályozza, amint azt az első rendelkezésben szereplő, a második rendelkezésre való hivatkozás is bizonyítja. Jóllehet formálisan e két rendelkezés két külön jogalapot képez, mivel ugyanazon intézkedés elfogadásához vezethetnek, úgy vélem, hogy e rendelkezéseket együttesen kell megvizsgálni. E rendelkezések együttes értelmezéséből következik, hogy a fent említett sajátosságok ellenére e rendelkezések nem járnak azzal a hatással, hogy megfosszák a Bizottságot a szociálpolitikával kapcsolatos „klasszikus” szerepétől, ami többek között abban nyilvánul meg, hogy kezdeményezési jogkörét az EUSZ 17. cikk (1) bekezdése értelmében vett, az Unió általános érdekeinek előmozdítására irányuló javaslatok útján gyakorolja.

65.

Az EUMSZ 154. és EUMSZ 155. cikk együttes értelmezéséből az következik, hogy az e rendelkezésekben előírt eljárásokra – a tárgyalási szakasz kivételével, amelynek során a Bizottság beavatkozását felfüggesztik – a Bizottság égisze alatt kerül sor. Amint arra a Törvényszék helyesen rámutatott, ( 55 ) az, hogy az EUMSZ 155. cikk (2) bekezdése értelmében a Tanács a Bizottság „javaslata alapján” jár el, azt jelenti, hogy míg a megállapodás megtárgyalása és megkötése kizárólag az érintett szociális partnerek jogkörébe tartozik, a Bizottságot visszaszerzi az eljárás irányítását, amennyiben e partnerek együttesen kérik a megállapodás uniós szintű végrehajtását, és a Bizottság feladata annak vizsgálata, hogy azt a Tanácsnak javasolnia kell‑e, vagy sem. ( 56 ) Ellentétben azzal, amit az EPSU a fellebbezésében állítani látszik, a Bizottságnak az EUMSZ 154. cikk értelmében a szociális partnerekkel való konzultáció kezdeményezésére vonatkozó jogköre nem hasonlítható azon jogköréhez. amely a szociális partnerek által az EUMSZ 155. cikk (2) bekezdése alapján kötött megállapodás végrehajtásának biztosítására irányuló javaslatok elfogadására vonatkozik.

66.

Úgy vélem, hogy az EPSU azon megközelítése, amely szerint a Bizottság, amikor az EUMSZ 155. cikk (2) bekezdése alapján azt kell megállapítania, hogy javasolni kell‑e a szociális partnerek között létrejött megállapodás uniós szintű végrehajtását, csak e megállapodás jogszerűségének és a szociális partnerek képviseleti jogának vizsgálatát végezheti el – amint arra a jelen indítványban ( 57 ) rámutattam –, az 1998. június 17‑i UEAPME kontra Tanács ítélet ( 58 ) téves értelmezésén alapul. Mindenekelőtt meg kell jegyezni, hogy ezen ügy ténybeli elemei lényegesen eltértek azoktól, amelyek a jelen ügyben a Bíróság előtt ismertetésre kerültek. Ebből az ítéletből ugyanis kitűnik, hogy a jelen üggyel ellentétben a Bizottság azt javasolta a Tanácsnak, hogy uniós szinten hajtsa végre az általános szakmaközi szervezetek között létrejött, a szülői szabadságról kötött keretmegállapodást. ( 59 ) A Tanács egyébként e javaslat alapján fogadta el az ezen ítélet ( 60 ) meghozatalához vezető megsemmisítés iránti kereset tárgyát képező 96/34/EK irányelvet. ( 61 ) A felperes, az Union européenne de l’artisanat et des petites et moyennes entreprises (a Kézműves Kis‑ és Középvállalkozások Európai Szövetsége) arra hivatkozott, hogy különleges jogokkal rendelkezik a szociálpolitikáról szóló megállapodással létrehozott eljárási mechanizmusok keretében, amelyek közé tartozik többek között a második eljárás tárgyalási szakaszában való részvételhez való általános jog, valamint a keretmegállapodás megtárgyalásában történő részvétel különös joga, amely jogokat szerinte megsértették az ezen irányelv elfogadását megelőző keretmegállapodás megkötésére irányuló eljárásban. A Törvényszék ebben az összefüggésben, pontosabban a kereset elfogadhatóságának értékelése keretében állapította meg, hogy a felperes – mint olyan személy, aki nem vett részt a vitatott keretmegállapodás megkötésében – jogainak, és ezáltal azon jogának esetleges megsértése, hogy egy általános hatályú jogi aktus jellemzőivel rendelkező irányelv megsemmisítését kérelmezze, csak akkor ismerhető el, ha a Bizottság és a Tanács nem tett eleget a másodlagos jogi aktusok érintett szociális partnerek általi elfogadására irányuló eljárás ellenőrzésével kapcsolatos kötelezettségeinek. ( 62 )

67.

A Törvényszék az 1998. június 17‑i UEAPME kontra Tanács ítéletében ( 63 ) elfogadhatatlannak nyilvánította a keresetet, mivel úgy ítélte meg, hogy a Bizottság és a Tanács helyesen állapította meg, hogy a keretmegállapodás aláíróinak összesített képviseleti joga a keretmegállapodás tartalmára tekintettel elegendő volt ahhoz, hogy e megállapodást a Tanács jogi aktusával közösségi szinten végrehajtsák, és hogy így a felperesnek nem sikerült bizonyítania, hogy jogában állt a Tanácstól megkövetelni e végrehajtás megakadályozását. ( 64 ) Az ezen ítélet alapjául szolgáló ügy semmilyen alapot nem ad annak feltételezésére, hogy a Bizottság arra vonatkozó hatásköre, hogy javasolja a Tanácsnak a szociális partnerek között létrejött megállapodás végrehajtását, kizárólag a megállapodás jogszerűségének és a szociális partnerek képviseleti jogának vizsgálatára korlátozódik. Éppen ellenkezőleg, a Törvényszék által a jelenlegi EUMSZ 154. és EUMSZ 155. cikké ( 65 ) vált rendelkezésekre vonatkozóan lefolytatott elemzés vizsgálatából kitűnik, hogy a Bizottság feladata, hogy a szociális partnereknek az általuk kötött megállapodás uniós szintű végrehajtására irányuló együttes kérelme esetén elvégezze e megállapodás demokratikus reprezentativitásának átfogó értékelését, mivel a Bizottság beavatkozásának összhangban kell lennie a szociális politika terén alkalmazott fellépésére vonatkozó elvekkel. ( 66 ) Ezen ítéletből az következik, hogy az EPSU állításával ellentétben mindazon kérdéseknek, amelyeket a Bizottságnak annak megállapítása érdekében kell értékelnie, hogy szükséges‑e javasolnia a Tanács felé a szociális partnerek által uniós szinten kötött megállapodás végrehajtását, a megállapodás jogszerűsége és a szociális partnerek képviseleti joga csak egy részét képezi. Mindazonáltal e két vizsgálat szükségességéből nem lehet arra következtetni, hogy a Bizottságot megfosztották annak lehetőségétől, hogy megvizsgáljon egyéb olyan kérdéseket, amelyek e megállapodás végrehajtásának célszerűségére vonatkoznak. Mivel a szociálpolitikáról szóló megállapodást, ( 67 ) amely az ezen ítélet alapjául szolgáló ügyben értelmezés tárgyát képezte, szinte szó szerint átveszi a jelenlegi EUMSZ 154. és EUMSZ 155. cikk, az ezen ítéletben a Törvényszék által alkalmazott rendszertani értelmezés továbbra is releváns, és megerősíti a jelen indítvány keretében javasolt rendszertani értelmezést.

ii)

Az EUSZ 17. cikkel összefüggésben értelmezett EUMSZ 155. cikk (2) bekezdésének értelmezése

68.

Az EUMSZ 155. cikk (2) bekezdésének a Szerződéseknek az Unió intézményi felépítésére vonatkozó egyéb rendelkezéseivel összefüggésben értelmezett rendszertani értelmezéséből kitűnik, hogy a szociális partnerek által benyújtott, az általuk kötött megállapodás uniós szintű végrehajtására irányuló kérelem nem kötelezheti a Bizottságot arra, hogy e megállapodást javasolja a Tanácsnak.

69.

Az EUSZ 17. cikk (1) bekezdése értelmében a Bizottság előmozdítja az Unió általános érdekeit, és ennek érdekében megteszi a megfelelő kezdeményezéseket. Ugyanis az Unió általános érdekei megvalósításának, valamint annak biztosítása érdekében, hogy az Unió fellépése ne függjön harmadik személyek érdekeitől, az EUSZ 17. cikk (3) bekezdésének harmadik albekezdése úgy rendelkezik, hogy a Bizottság feladatkörét teljes mértékben függetlenül gyakorolja, és tagjai nem fogadhatnak el utasításokat semmilyen kormánytól vagy intézménytől. Így a Bizottság feladata, hogy teljesen autonóm módon, anélkül, hogy bármilyen hierarchikus kapcsolatban, vagy bárkinek alárendelt lenne, illetve bárhonnan utasításokat kapna, határozza meg mely javaslatok tartoznak az Unió általános érdekeinek körébe. ( 68 )

70.

A Szerződésekben meghatározott uniós célok megvalósítása érdekében az EUSZ 17. cikk (2) bekezdése az első és második mondatában előírja, hogy ha a Szerződések eltérően nem rendelkeznek, az Unió jogalkotási aktusait kizárólag a Bizottság javaslata alapján lehet elfogadni, és az egyéb jogi aktusokat akkor kell a Bizottság javaslata alapján elfogadni, ha a Szerződések úgy rendelkeznek.

71.

Az EUSZ 17. cikk rendelkezéseiből következik, hogy a Szerződések sajátos kezdeményezési jogkörrel ruházzák fel a Bizottságot, amely az elfogadásra kizárólag a Bizottság által javasolható jogalkotási aktusok és egyéb jogi aktusok elfogadására irányuló eljárások alapjául szolgál. Ezért – amint azt a Bíróság az EUSZ 17. cikk (2) bekezdésében és az EUMSZ 289. cikkben biztosított jogalkotás‑kezdeményezési jogkörre vonatkozóan már megállapította – ez a jogkör azt jelenti, hogy főszabály szerint a Bizottságnak kell arról határoznia, hogy előterjeszt‑e valamely jogalkotási aktusra irányuló javaslatot, és adott esetben ezen intézménynek kell meghatároznia e javaslat tárgyát, célját és tartalmát. ( 69 ) A javaslatok elfogadására irányuló jogköre gyakorlása érdekében a Bizottságra ruházott ezen széles mérlegelési mozgásteret megerősíti a Bíróságnak az intézményi egyensúlyra vonatkozó ítélkezési gyakorlata, amely szerint, mivel a Szerződések olyan alkotmányos előjogot biztosítanak a Bizottság számára, amely alapján megilleti az a jogkör, hogy teljesen függetlenül mérlegelje egy jogalkotási javaslat, vagy egy ilyen javaslat módosításának célszerűségét, egyetlen más intézmény sem kényszerítheti a Bizottságot arra, hogy kezdeményezést fogadjon el, amennyiben nem tartja ezt az Unió érdekében állónak. ( 70 )

72.

Ebből következik, hogy a Bizottság javaslatok előterjesztésére vonatkozó, azaz kezdeményezési jogköre közvetlenül és szorosan kapcsolódik az ezen intézménnyel szemben az EUSZ 17. cikk (2) bekezdése alapján fennálló, az Unió általános érdekeinek előmozdítására vonatkozó kötelezettséghez. Ezért az EUMSZ 155. cikk (2) bekezdése, a jelen ügy középpontjában álló rendelkezés, mivel kifejezetten előírja, hogy a Tanács a határozatát „a Bizottság javaslata alapján” hozza meg, a szociálpolitika területén az EUSZ 17. cikk (2) bekezdésében előírt általános szabály sajátos kifejeződésének minősül. A jelen ügyben a szociális partnerek között az EUMSZ 155. cikk (2) bekezdése szerint létrejött megállapodás végrehajtását illetően nehéz érvényes indokot találni annak alátámasztására, hogy a kezdeményezési jogkörnek korlátozottabb terjedelemmel kellene rendelkeznie annál, mint amelyet az általános intézményrendszer szokásosan a Bizottságra ruház. A Bizottság jogköreinek az EPSU által javasolt megszorító értelmezése még kevésbé indokolt, ha úgy tekintjük, hogy az Unió általános érdeke jóval tágabb, mint a szociális partnerek által megtárgyalt megállapodás által védett érdek, amely nem több, mint valamely akarategység, és csak inter partes hatással jár. ( 71 ) Márpedig, ha a szociális partnerek által kötött és a Tanács által uniós szinten elfogadott megállapodások a szociális partnerek által kötött megállapodást végrehajtó irányelvek formáját öltenék, ( 72 ) az ebből eredő uniós jogi aktus szükségképpen többé nem inter partes, hanem erga omnes joghatásokkal járna, ezáltal kiterjesztené személyi hatályát, ( 73 ) amely okból a Bizottságnak kell arról gondoskodnia, hogy a szociális partnerek által vállalt kötelezettségek megfeleljenek az Unió általános érdekeinek. Ezt az értelmezést nem cáfolja az EPSU által felhozott azon kifogás, amely szerint a Törvényszék a megtámadott ítéletben a Bizottság jogköreinek terjedelmét illetően hibát követett el a rendszertani értelmezés során, mivel úgy ítélte meg, hogy a Tanács által az EUMSZ 155. cikk (2) bekezdése alapján elfogadott irányelvek nem jogalkotási jellegűek. A jelen ügy tárgya a Bizottság olyan határozata, amelyben megtagadja, hogy javasolja a Tanácsnak a szociális partnerek között létrejött megállapodás végrehajtását, így a megtámadott ítéletnek az e rendelkezésben előírt eljárás bizonyos jellemzőivel kapcsolatos indokolása inkább olyan általános jellegű megfontolásokból áll, amelyek a Törvényszék által elfogadott kontextuális értelmezés megerősítésére irányulnak. Mindazonáltal e megfontolásokat illetően nem róható fel a Törvényszéknek téves jogalkalmazás. Amint ugyanis arra a Bizottság helyesen hivatkozik, az EUMSZ 155. cikk kifejezetten nem utal sem a rendes, sem pedig a különleges jogalkotási eljárásra, ami a Bíróság ítélkezési gyakorlata ( 74 ) szerint azt jelenti, hogy az EUMSZ 155. cikk (2) bekezdésében előírt eljárás végén elfogadott intézkedések nem minősülnek az EUMSZ 289. cikk (3) bekezdése értelmében vett jogalkotási aktusoknak. Márpedig az ilyen minősítés semmit nem változtat a Bizottságot a szociális partnerek által kötött megállapodások végrehajtása érdekében megillető kezdeményezési jogkörön, mivel e jogkör terjedelme nem változik aszerint, hogy az elfogadandó jogi aktus jogalkotási jellegű‑e, vagy sem.

4)

A teleologikus értelmezés

73.

A szociális párbeszédet az EUMSZ 151. cikk az Unió egyik célkitűzéseként ismeri el. ( 75 ) Megerősíti „központi és eredeti helyét Európa demokratikus irányításában” ( 76 ). Ebben az összefüggésben az EUMSZ 152. cikk első bekezdése megállapítja a szociális partnerek önállóságának elvét, mikor előírja, hogy az Unió „az egyes nemzeti rendszerek különbözőségeinek figyelembevételével elismeri és támogatja a szociális partnerek uniós szintű szerepvállalását”, és hogy „önállóságuk tiszteletben tartása mellett elősegíti a szociális partnerek közötti párbeszédet ( 77 )”. Az EUMSZ 154. cikk (1) bekezdése előírja, hogy a Bizottság „feladata elősegíteni a szociális partnerek uniós szintű konzultációját” és „megtenni minden szükséges intézkedést, hogy megkönnyítse a felek közötti párbeszédet a számukra nyújtott kiegyensúlyozott támogatás biztosításával”. Ebből következik, hogy az EUSZ X. címének célja többek között a szociális partnerek szerepének előmozdítása, és önállóságának tiszteletben tartása mellett a köztük lévő párbeszéd elősegítése.

74.

Közelebbről, ez az önállóság azt jelenti, hogy a megállapodás tárgyalásának és megkötésének szakaszában, amely a szociális partnerek kizárólagos ügye, ez utóbbiak szabadon folytathatnak párbeszédet és léphetnek fel, anélkül hogy bármilyen utasítást vagy iránymutatást kapnának különösen a tagállamoktól vagy az intézményektől. E tekintetben kijelenthető, hogy az önállóság elve arra utal, hogy az európai intézmények tiszteletben tartják a szociális partnerek azon képességét, hogy szándékuknak megfelelően kollektív szerződéseket tárgyaljanak és kössenek, amint az egyébként az Európai Unió Alapjogi Chartájának 28. cikkéből következik. Ebben az értelemben az európai szociális párbeszéd keretében a szociális partnerek tárgyalására irányuló eljárás ezen önállóság elvének sajátos kifejeződéseként értékelhető.

75.

Mindazonáltal a szociális partnereknek a megállapodás megtárgyalásával kapcsolatos autonómiáját nem szabad összetéveszteni a szociális partnerek által uniós szinten megtárgyalt megállapodások végrehajtására irányuló eljárással, amelyre vonatkozóan a Tanács a Bizottság javaslata alapján jár el. Miután ugyanis a szociális partnerek a megállapodást szabadon megtárgyalták és megkötötték, és az aláíró felek együttesen kérték e megállapodás uniós szintű végrehajtását, a Bizottság ismételten jogosult beavatkozni és visszaszerzi az eljárás irányítását. ( 78 ) Ugyanis, amint azt a Törvényszék a megtámadott ítélet 89. pontjában megállapította, az EUMSZ 155. cikk arra szorítkozik, hogy a szociális partnereket bizonyos nem jogalkotási aktusok elfogadására irányuló eljáráshoz társítsa, anélkül hogy harmadik személyekre nézve kötelező joghatásokat kiváltó jogi aktusok elfogadására, vagy a megállapodás végrehajtására irányuló határozati javaslatnak közvetlenül a Tanács elé terjesztésére vonatkozó jogkörrel ruházná fel őket. Ebből véleményem szerint az következik, hogy e rendelkezés célja a szociális partnerek szerepének és a köztük folyó párbeszédnek az elősegítése, anélkül hogy ilyen jogköröket biztosítana számukra.

76.

Ezt a megközelítést egyébként – amint arra a Törvényszék a megtámadott ítélet 82. és 94–98. pontjában rámutatott – a demokrácia elve is megerősíti, amely az EUSZ 10. cikk (1) és (2) bekezdése értelmében a polgárok Parlamentben való képviseletében fejeződik ki, valamint abban, hogy az Európai Tanács tagjai a saját nemzeti parlamentjeiknek politikailag felelős kormányok tagjai. Ha ugyanis a szociális partnereknek lehetőségük lenne arra kényszeríteni a Bizottságot, hogy a megállapodásaik uniós szintű végrehajtására irányuló javaslatot terjesszen elő, akkor sokkal nagyobb befolyást gyakorolhatnának a szociálpolitika területén elfogadott jogi aktusok tartalmára, mint a Parlament, amely az EUMSZ 155. cikk (2) bekezdése alapján csupán tájékoztatást kap a megállapodások végrehajtásáról. ( 79 ) A Törvényszék az EPSU érvelésének elutasításával tehát helyesen alkalmazta a demokráciának az 1998. június 17‑i UEAPME kontra Tanács ítélet ( 80 ) 88. pontjában foglalt értelmezés szerinti elvét.

c)

Az első és a második jogalapra vonatkozó következtetés

77.

Amint azt korábban kifejtettem, valamennyi értelmezési módszer ugyanarra az eredményre vezet, vagyis arra, hogy a szociális partnerek által az EUMSZ 155. cikk (2) bekezdése alapján előterjesztett arra irányuló kérelem, hogy az általuk uniós szinten kötött megállapodásokat az uniós jogban hajtsák végre, nem bír a Bizottságra nézve kötelező hatállyal.

78.

Ennélfogva, és ellentétben az EPSU állításával, a Törvényszék nem alkalmazta tévesen a jogot, amikor úgy ítélte meg, hogy a Bizottság nem volt köteles a szóban forgó megállapodást a Tanács elé terjeszteni abból a célból, hogy ez utóbbi ezt megállapodást egy egyébként nem jogalkotási jellegű határozattal végrehajtsa.

79.

Azt javaslom tehát, hogy a Bíróság teljes egészében utasítsa el az EPSU első és második jogalapját.

B.

A harmadik jogalapról

1.

A felek érvei

80.

Harmadik jogalapjával az EPSU lényegében azt kifogásolja, hogy a Törvényszék tévesen alkalmazta a jogot a vitatott határozattal kapcsolatos bírósági felülvizsgálatának mértékét illetően. ( 81 )

81.

E tekintetben az EPSU megjegyzi, hogy az a döntés, hogy a szociális partnerek által megtárgyalt megállapodást javasolják a Tanácsnak, nem politikai, hanem lényegében jogi jellegű. Így a Törvényszék azon értelmezése, amely szerint a Bizottság széles politikai mérlegelési jogkörrel rendelkezik, a Szerződés rendelkezései, valamint a fent hivatkozott 1998. június 17‑i UEAPME kontra Tanács ítélet téves értelmezésén alapul. ( 82 )

82.

Egyebekben az EPSU arra hivatkozik, hogy a Törvényszék tévedett, ( 83 ) amikor párhuzamokat vont az európai polgári kezdeményezéssel. Álláspontja szerint az EUMSZ 154. és EUMSZ 155. cikkben előírt eljárás nem hasonlít a polgári kezdeményezéshez, mivel egyrészt ez utóbbi nem érinti sem a kollektív tárgyalások folyamatát, sem az Alapjogi Chartája 28. cikke által védett alapvető jog gyakorlását, másrészt pedig az ezen eljárást elindító felek nem vesznek részt a jogalkotási javaslat szövegének kidolgozásában.

83.

A Bizottság vitatja az EPSU állításait.

2.

Értékelés

84.

Az EPSU lényegében azt kifogásolja, hogy a Törvényszék nem végezte el a Bizottság határozatának megfelelő szintű bírósági felülvizsgálatát. Azt állítja, hogy a Törvényszék tévesen alkalmazta a jogot, amikor a Bizottság határozatára alkalmazott korlátozott bírósági felülvizsgálat mögé bújt.

85.

E tekintetben a Törvényszék a megtámadott ítélet 79. pontjában megállapította, hogy amikor a szociális partnerek által kötött megállapodás uniós szintű végrehajtására irányuló kérelmet terjesztenek a Bizottság elé, annak – politikai, gazdasági és szociális megfontolásokra is tekintettel – értékelnie kell az említett megállapodás uniós szintű esetleges végrehajtásának célszerűségét. Ezen ítélet 109–112. pontjában úgy ítélte meg, hogy ebből az következik, hogy a Bizottság széles mérlegelési mozgástérrel rendelkezik, így a határozatát korlátozott bírósági felülvizsgálatnak kell alávetni.

86.

Így a jelen jogalap azt a kérdést veti fel, hogy az uniós bíróságoknak milyen mértékű felülvizsgálatnak kell alávetniük a szociális partnerek által kötött megállapodás uniós szintű végrehajtására irányuló javaslat előterjesztésének megtagadásáról szóló bizottsági határozatokat. Ez a kérdés szükségszerűen kapcsolódik a fellebbezés első és második jogalapjában felvetett kérdésekhez, amelyek vizsgálata megerősítette, hogy a Bizottság nem köteles ilyen javaslatot elfogadni, és széles mérlegelési mozgástérrel rendelkezik az ilyen javaslatok Tanács elé terjesztésének célszerűségével kapcsolatban. Márpedig az ilyen mérlegelési mozgástér fennállása miatt az EPSU az érvelését téves előfeltevésre alapítja, mivel a Törvényszékkel ellentétben tévesen határozta meg azokat a feltételeket, amelyek mellett a Bizottság megtagadhatja valamely javaslat Tanács elé való terjesztését. Véleményem szerint az EPSU érvei a megtámadott ítélet általam imént idézett részeiben nem tártak fel téves jogalkalmazást.

87.

Az állandó ítélkezési gyakorlat szerint amikor az uniós intézmények olyan területeken fogadnak el intézkedéseket, amelyeken széles mérlegelési jogkörrel rendelkeznek, és amelyek többek között politikai jellegű döntéseket és összetett értékeléseket vonnak maguk után, a bírósági felülvizsgálat a nyilvánvaló mérlegelési hibák hiányának ellenőrzésére korlátozódik ( 84 )  ( 85 ). Emellett a Bíróság pontosította, hogy a jogszerűség felülvizsgálatát egy olyan helyzetben, amikor az uniós jogalkotónak összetett gazdasági értékeléseket kellett végeznie, annál inkább korlátozni kell, „minél általánosabb [volt] az érintett aktus hatálya” ( 86 ) A bírósági felülvizsgálat korlátozott jellege tehát a hatalmi ágak szétválasztása elvének kifejeződése, mivel az igazságügyi hatóság nem léphet a jogalkotó helyébe olyan határozatok elfogadásával, amelyek tekintetében nem rendelkezik legitimitással.

88.

Noha az előző pontban hivatkozott ítélkezési gyakorlat többek között a jogalkotási aktusok bírósági felülvizsgálatára vonatkozik, az azokban szereplő elvek a jelen üggyel összefüggésben is érvényesek, mivel az EPSU azt rója fel a Bizottságnak, hogy megtagadta egy általános hatályú jogi aktus Tanács általi uniós szintű elfogadására irányuló javaslat előterjesztését, amint az a jelen indítvány 72. pontjából következik. Jóllehet a szociális partnerek által kötött megállapodásban kifejezett érdekek kétségkívül jogszerűek, nem szabad szem elől téveszteni, hogy sokkal szélesebb a köre azon tényezők összességének, amelyeket az EUSZ 17. cikk (1) bekezdése értelmében az Unió érdekeinek előmozdítása érdekében a Bizottságnak figyelembe kell vennie. Csak egyetérthetek a Törvényszék azon álláspontjával, amely szerint az ilyen megállapodás általános hatályú jogi aktus elfogadásával történő végrehajtása azt a kötelezettséget rója a Bizottságra, hogy összességükben értékelje a politikai, gazdasági és szociális tényezőket. Márpedig, amikor a Bizottság úgy határoz, hogy az EUMSZ 155. cikk (2) bekezdése alapján elfogad egy javaslatot, vagy megtagadja annak teljesítését, mérlegelnie kell a fennálló érdekeket, mivel az ilyen mérlegelés – lényegét tekintve – a Bizottság mérlegelési jogkörébe tartozik. Ahhoz ugyanis, hogy ez a mérlegelés tükrözze az Unió általános érdekeit, a Bizottságnak e jogkört az EUSZ 17. cikk (3) bekezdésének megfelelően teljesen függetlenül kell gyakorolnia. ( 87 ) Következésképpen úgy vélem, hogy a Törvényszék nem követett el hibát, amikor úgy ítélte meg, hogy a Bizottság széles mérlegelési mozgástérrel rendelkezik akkor, amikor az EUMSZ 155. cikk (2) bekezdése alapján megvizsgálja, hogy a szociális partnerek által kötött megállapodás uniós szintű végrehajtására irányuló határozati javaslatot a Tanács elé kell‑e terjeszteni. A Törvényszéknek konkrétan annak érdemi vizsgálatára kell szorítkoznia, hogy a Bizottság kezdeményezési jogkörének gyakorlása során nem történt‑e nyilvánvaló hiba vagy hatáskörrel való visszaélés, illetve hogy az érintett intézmények nem lépték‑e át nyilvánvalóan mérlegelési jogkörük korlátait. ( 88 )

89.

Az a tény, hogy az EUMSZ 155. cikk (2) bekezdése alapján elfogadott bizottsági határozatok korlátozott bírósági felülvizsgálat alá tartoznak, emellett a Bíróságnak a Puppinck és társai kontra Bizottság ügyben nemrégen hozott ítéletéből ( 89 ) is következik, jóllehet e jogvita háttere eltért a jelen ügyétől. Ebben az ügyben a Bíróságnak egy olyan határozat jogszerűségét kellett vizsgálnia, amelyben a Bizottság jelezte, hogy semmilyen lépést nem fog tenni a hozzá benyújtott európai polgári kezdeményezés nyomán. Ítéletében a Bíróság megerősítette a Törvényszék álláspontját, amely szerint a Bizottsággal szemben az EUSZ 17. cikk (1) bekezdésében előírt, az Unió általános érdekeinek elősegítésére irányuló kötelezettség szerves részét képezi a széles mérlegelési jogkör, mivel ez a kötelezettség nehéz döntéseket és a különböző érdekek mérlegelését vonja maga után. Ez a széles mérlegelési jogkör korlátozott bírósági felülvizsgálattal jár együtt, amely többek között a nyilvánvaló mérlegelési hibák hiányának vizsgálatából állhat. ( 90 ) A fentiek fényében úgy vélem, hogy az e kérdésre vonatkozó ítélkezési gyakorlat immár állandó, így a jelen ügy azt nem kérdőjelezheti meg.

90.

Ebből következően azt javaslom, hogy a Bíróság a harmadik jogalapot mint megalapozatlant utasítsa el.

C.

A negyedik jogalapról

1.

A felek érvei

91.

Az EPSU azt állítja, hogy a Törvényszék a megtámadott ítélet 116–140. pontjában tévesen alkalmazta a jogot, amikor megerősítette a vitatott határozat indokolását.

92.

E tekintetben először is a Törvényszék tévesen állapította meg a megtámadott ítélet 129. pontjában, hogy a vitatott határozat indokolása tartalmát tekintve pontatlan vagy a szóban forgó megállapodás uniós szintű végrehajtása megfelelő jellegének értékeléséhez irreleváns. Az EPSU többek között azt kifogásolja, hogy a Törvényszék nem vette figyelembe, hogy a Bizottság nem indokolta meg egyrészt a korábbi levelezése és a határozat között eltelt időt, másrészt pedig azt, hogy eltért a korábban saját maga által közzétett közleményektől. ( 91 ) E két tényező ugyanis az EPSU‑ban jogos bizalmat keltett volna arra vonatkozóan, hogy hatásvizsgálatot fognak végezni, vagy e vizsgálat folyamatban van. Ezenkívül a megtámadott ítélet 136. és 138. pontjában a Törvényszék elferdítette az EPSU ezzel kapcsolatos érvét. Ezenkívül az EPSU azt állítja, hogy a Törvényszék által megállapítottakkal ellentétben a vitatott határozatban szereplő három indok ténybelileg vagy jogilag pontatlan, illetve irreleváns.

93.

Az EPSU továbbá azt állítja, hogy a Törvényszék a megtámadott ítélet 118. és 119. pontjában tévesen alkalmazta a jogot, amikor úgy ítélte meg, hogy a vitatott határozat indokolása elegendő volt ahhoz, hogy érthetővé tegye az EPSU számára az indokait. E tekintetben az EPSU egyrészt azt állítja, hogy ezek az indokok tévesek, másrészt pedig, hogy a Bizottság által előadott indokolás nem azonos az eljárás egésze során hivatkozott indokolással.

94.

Végül az EPSU vitatja azt, ahogyan a Törvényszék a megtámadott ítélet 130. és 132. pontjában értelmezte a Bíróságnak a tájékoztatásra és a konzultációra vonatkozó irányelvekkel kapcsolatos ítélkezési gyakorlatát.

95.

A Bizottság vitatja az EPSU érvelését.

2.

Értékelés

96.

E jogalappal az EPSU azt kifogásolja, hogy a Törvényszék tévesen alkalmazta a jogot, amikor a Bizottságnak az EUMSZ 296. cikkben előírt indokolási kötelezettségét értékelte. ( 92 )

97.

Elöljáróban emlékeztetni kell arra, hogy mindenekelőtt az EUMSZ 296. cikk második bekezdésében előírt indokolási kötelezettség értelmében a jogi aktus kibocsátójának világosan és egyértelműen kell előadnia érvelését egyrészről azért, hogy az érdekeltek jogaik érvényesítése érdekében megismerhessék a meghozott intézkedés indokait, másrészről azért, hogy a bíróság számára lehetővé váljon felülvizsgálati jogkörének gyakorlása. Ezen túlmenően, ezt az indokolási követelményt az eset összes körülményeire, így különösen a jogi aktus tartalmára, a felhozott indokok jellegére, és a címzettek vagy a jogi aktus által közvetlenül és személyükben érintett egyéb személyek magyarázathoz fűződő érdekére tekintettel kell vizsgálni. ( 93 ) Nem követelmény az indokolással szemben, hogy a releváns tény‑ és jogkérdések minden részletére kitérjen, mivel nem csupán szövege, hanem egyben kontextusa, valamint az érintett tárgyra vonatkozó jogszabályok összessége alapján döntendő el az a kérdés, hogy elegendő mértékű‑e ( 94 ).

98.

Emellett, amikor az uniós intézmények – mint a jelen ügyben a Bizottság – széles mérlegelési jogkörrel rendelkeznek, az uniós jogrend által a közigazgatási eljárásokban nyújtott garanciák tiszteletben tartása különösen alapvető jelentőséggel bír. E garanciák közé tartozik különösen a hatáskörrel rendelkező intézmény azon kötelezettsége, hogy határozatait megfelelően indokolja. Az uniós bíróság csak ily módon képes annak vizsgálatára, hogy megvalósulnak‑e azon ténybeli és jogi elemek, amelyektől a mérlegelési jogkör gyakorlása függ. ( 95 )

99.

Végül, az indokolási kötelezettség olyan lényeges formai követelménynek minősül, amelyet külön kell választani az indokolás megalapozottságának kérdésétől, amely a vitatott jogi aktus érdemi jogszerűségére vonatkozik. ( 96 ) A jelen ügyben a Törvényszék, miután a megtámadott ítélet 114–119. pontjában megvizsgálta, hogy a vitatott határozat az EUMSZ 296. cikk értelmében elegendő indokolással bír‑e, ezen ítélet 119. pontjában megállapította, hogy ez megvalósult. Mivel a jelen jogalap második része a vitatott határozat indokolásának elégséges jellegére vonatkozik, és mivel a Törvényszék által e vizsgálatból levont következtetések meghatározóak voltak ahhoz, hogy lehetővé tegyék az uniós bíróság számára e határozat felülvizsgálatát, ( 97 ) úgy vélem, hogy elemzésemet e résszel kell kezdeni.

a)

A vitatott határozat indokolásának elégséges voltát illető téves jogalkalmazásról

100.

A negyedik jogalap második részében az EPSU arra hivatkozik, hogy a Törvényszék tévesen alkalmazta a jogot a megtámadott ítélet 118. pontjában, amikor megállapította, hogy az EPSU megismerhette a vitatott határozat indokait.

101.

E tekintetben meg kell jegyezni, hogy a Törvényszék a megtámadott ítélet 116–118. pontjában vizsgálta meg a vitatott határozat indokolásának elégséges voltát. Egyfelől emlékeztetett arra, hogy a Bizottság konzultált a szociális partnerekkel a közigazgatási szervek tisztviselőinek és alkalmazottainak tájékoztatására és a velük folytatott konzultációra vonatkozó uniós fellépés célszerűségéről és a szociális partnerek pontosan e konzultációt követően tárgyaltak a szóban forgó megállapodásról és írták alá azt.

102.

Másfelől, megvizsgálva a vitatott határozatot, egyet kell értenem a Törvényszék értékelésével, amely szerint, tekintettel arra, hogy a Bizottság több mint két évet vett igénybe ahhoz, hogy a szociális partnerek által az EUMSZ 155. cikk (2) bekezdése alapján előterjesztett kérelemre válaszoljon, e határozat címzettjei elvárhatták, hogy ezen intézmény az említett határozatban szereplő, viszonylag tömör indokoláshoz képest részletesebb indokolást fogadjon el. Ugyanakkor az is kétségtelen, hogy az ugyanebben a határozatban kifejtett indokolás elégséges volta nem értékelhető kizárólag az abban szereplő mondatok száma vagy hosszúsága alapján. Nem kizárt ugyanis, hogy a határozat alátámasztása érdekében elfogadott rövid indokolás pontossága és egyértelműsége miatt teljes mértékben érthető.

103.

A jelen ügyben meg kell állapítani, hogy a Bizottság a megtagadó határozatát, lényegében három indokra alapozza, vagyis először is a központi kormányzati igazgatási szervek sajátos jellegére, és különösen arra a körülményre, hogy közhatalmi jogköröket gyakorolnak, másodszor arra, hogy számos tagállam nemzeti jogában léteznek az ezen igazgatási szervek tisztviselőinek és alkalmazottainak tájékoztatására és a velük folytatott konzultációra vonatkozó rendelkezések, harmadszor pedig arra, hogy a tagállamok között jelentős különbségek vannak az említett igazgatási szervek meghatározása és jelentősége tekintetében, így a megállapodás végrehajtása a tagállamok szerint többé‑kevésbé kiterjedt hatállyal bírna.

104.

E tekintetben elegendő arra emlékeztetni, hogy az állandó ítélkezési gyakorlatból következően azt, hogy valamely határozat indokolása megfelel‑e az EUMSZ 296. cikkben foglalt követelményeknek, nemcsak a szövege, hanem a háttere, valamint az érintett témára vonatkozó jogszabályok összessége alapján kell megítélni. ( 98 ) A jelen ügyben az indokolás elégséges jellegének értékelése keretében fontos, hogy azt nem egy nem tájékozott címzettnek, hanem a szóban forgó megállapodást megkötő szociális partnereknek címezték, akik mind jogállásuk, mind a Bizottsággal folytatott előzetes konzultációk miatt már tisztában voltak azzal az összefüggéssel, amelyben ezt a megtagadó határozatot elfogadták. Egyebekben – amint arra a Törvényszék rámutatott – „a szociális partnerekkel 2018. január 17‑én tartott találkozón a Bizottság kifejtette a [vitatott] határozat értelmét” ( 99 ). Véleményem szerint ebből az következik, hogy a Bizottság már e határozat elfogadása előtt kifejtette a szociális partnereknek az indokokat. Ennélfogva úgy vélem, hogy ezek az indokok kellő részletességgel mutatják be azokat az okokat, amelyek miatt a Bizottság, amelynek alapvető feladata az EUSZ 17. cikk (1) bekezdése értelmében az Unió általános érdekeinek előmozdítása, nem tartotta célszerűnek azt javasolni a Tanácsnak, hogy uniós szinten hajtson végre egy, az érintett szociális partnerek által kötött megállapodást.

105.

Ebből következik, hogy véleményem szerint a Törvényszék helyesen állapította meg a megtámadott ítélet 118. pontjában, hogy az EPSU megismerhette a Bizottság értékelésének indokait, és hogy a Törvényszék elvégezhette ezen indokok felülvizsgálatát. E körülmények között el kell utasítani azt a kifogást, amely szerint a Törvényszék tévesen állapította meg, hogy a vitatott határozat megfelel az EUMSZ 296. cikkben előírt indokolási kötelezettségnek.

b)

A vitatott határozat Törvényszék által elfogadott indokolásának pontosságával és relevanciájával kapcsolatos hibára alapított első részről

106.

A negyedik jogalap első része, amely a vitatott határozat Törvényszék által elfogadott indokolásának pontosságával és relevanciájával kapcsolatos hibán alapul, lényegében két kifogásból áll. Első kifogásával az EPSU azt rója fel a Törvényszéknek, hogy az nem vette figyelembe, hogy a Bizottság nem indokolta meg egyrészt a korábbi levelezése és a határozat között eltelt időt, ( 100 ) másrészt pedig azt, hogy eltért a saját maga által közzétett közleményektől. ( 101 ) Ezenkívül azt kifogásolja, hogy a Törvényszék nem foglalkozott megfelelően az általa az elsőfokú eljárásban felhozott érveket. Második kifogásával az EPSU a Törvényszéknek a vitatott határozat három indokára vonatkozó értékelését bírálja.

107.

Ami az első kifogást illeti, amennyiben az EPSU azt rója fel a Törvényszéknek, hogy nem vette figyelembe a korábbi levelezésben nyújtott biztosítékokat és a Bizottság által közzétett közleményeket, amelyekből az derült ki, hogy a Bizottságnak jogszerűségi vizsgálatot és hatásvizsgálatot kell végeznie, valamint az, hogy ezek a vizsgálatok folyamatban vannak, ami sértette a bizalomvédelem elvét, megjegyzem, hogy ezen elvre vonatkozóan semmilyen érvelést nem terjesztettek elő az elsőfokú eljárás keretében, így a megtámadott ítélet nem is foglalkozik ezen elv esetleges megsértésének kérdésével.

108.

Közelebbről meg kell állapítani, hogy a levelezést illetően az EPSU azt rótta fel a Bizottságnak, hogy „a több mint egy éven keresztül állítottakkal ellentétben” semmilyen hatásvizsgálatot nem végzett, és ennélfogva nem tudta igazolni a vitatott határozatban szereplő következtetését. ( 102 ) A közleményeket illetően az EPSU csak arra hivatkozott a Törvényszék előtt, hogy azok azt a benyomást keltették, hogy a Bizottságot köti a szociális partnerek által a közöttük létrejött megállapodások uniós szintű végrehajtására irányuló javaslatra vonatkozóan előterjesztett kérelem. ( 103 )

109.

Márpedig emlékeztetni kell arra, hogy az állandó ítélkezési gyakorlatból kitűnik, hogy mivel a fellebbezés keretében a Bíróság felülvizsgálata az első fokon tárgyalt jogalapokról és érvekről hozott jogi döntés megítélésére korlátozódik, a felek nem hozhatnak fel először a Bíróság előtt olyan érveket, amelyeket a Törvényszéknél nem terjesztettek elő. ( 104 ) Ilyen körülmények között úgy vélem, hogy ez az első kifogás elfogadhatatlan, amennyiben a bizalomvédelem megsértésén alapul.

110.

A teljesség kedvéért el kell utasítani az EPSU azon állítását, amely szerint levélváltása és közleményei révén a Bizottság biztosítékokat nyújtott, amelyektől később eltért, mivel ez az álláspont ellentétes lenne a szociálpolitika területén előírt konzultációk céljával. Amint ugyanis az a jelen indítvány 60. pontjából kitűnik, az EUMSZ 154. cikk (2) bekezdése értelmében a Bizottság a szociálpolitika területére vonatkozó javaslatok benyújtása előtt konzultál a szociális partnerekkel az uniós fellépés lehetséges irányáról. Magából e rendelkezés szövegéből kitűnik, hogy a konzultációk célja, hogy lehetővé tegyék a különböző felek számára a kérelmeiknek és észrevételeiknek abból a célból történő benyújtását, hogy a Bizottság mérlegelje egy bizonyos javaslat uniós szintű előterjesztését. Ennélfogva egyrészt, ha konzultációk és az azokra vonatkozó információk közlése az érdekelt felekre nézve kötelezettséget keletkeztethetne, ez megfosztaná ezt az eljárást természetes tartalmától. Ezért nem tartom elfogadhatónak az EPSU azon elméletét, amely szerint a konzultációk jogos bizalmat kelthetnek az e konzultációkban részt vevő felekben az esetleges politikai döntések tekintetében. ( 105 ) Másrészt, ami a korábbi észrevételeinek vagy az általa közzétett közleményeknek a Bizottság számára esetlegesen kötelező jellegét illeti, a Bizottság által a tárgyaláson képviselt állásponthoz hasonlóan számomra egyértelmű, hogy ezek az észrevételek vagy közlemények semmilyen körülmények között sem módosíthatják a Szerződések, és különösen az EUSZ 17. cikk (2) bekezdése által ezen intézményre ruházott hatásköröket.

111.

Amennyiben az első kifogás azon alapul, hogy a Törvényszék a megtámadott ítélet 136–138. pontjában elferdítette az EPSU által az elsőfokú eljárás során előtte felhozott érveket, meg kell jegyezni, hogy ezen ítélet 135. pontjában a Törvényszék úgy foglalta össze az elsőfokú eljárás felpereseinek érvét, mint amely arra irányul, hogy ez utóbbiak „arra hivatkoz[za]nak, hogy a jelen ügyben semmi nem indokolja, hogy a Bizottság elutasítsa a [szóban forgó] megállapodás végrehajtását a szubszidiaritás és az arányosság elve alapján”, mivel a fellebbezők különösen azt rótták fel „a Bizottságnak, hogy az említett elvekre tekintettel semmilyen hatásvizsgálatot nem végzett”. Úgy tűnik számomra, hogy ezáltal a megtámadott ítélet ugyan összefoglaló jelleggel, de hűen összefoglalja a fellebbezők által a keresetlevél 106. pontjában előadott érvet. Márpedig a megtámadott ítélet 136–138. pontja ez utóbbiak érveinek megválaszolására irányul, és így a Törvényszék értékelésének minősül, ezért az EPSU által a Törvényszék előtt előadott érvek elferdítésére alapított kifogás álláspontom szerint megalapozatlan.

112.

Az első kifogást tehát el kell utasítani.

113.

Második kifogásával az EPSU azt az értékelést kifogásolja, amelyet a Törvényszék a vitatott határozat három indokának vizsgálata során végzett.

114.

Elöljáróban, ami a vitatott határozat indokolásának megalapozottságát illeti – amint az a fellebbezés harmadik jogalapjának elemzéséből ( 106 ) következik –, a Törvényszék felülvizsgálatának a szóban forgó megállapodás uniós szintű végrehajtása megfelelő jellegének értékelése során a bizonyítékok tárgyi pontatlanságára vagy relevanciájának hiányára kell korlátozódnia.

115.

Különösen a vitatott határozat első indokát illetően, az EPSU úgy véli, hogy a Törvényszék hibát követett el az ítélete 130. és 136. pontjában, mivel egyrészt jelenleg számos irányelv alkalmazandó a központi közigazgatási szervek munkavállalóira, másrészt pedig nincs semmi, ami arra engedne következtetni, hogy a szociális partnerek által kötött megállapodás végrehajtása módosítaná a központi kormányzati igazgatási szervek „szerkezetét, szervezetét és működését”, annál is inkább, mivel a Bizottság semmilyen hatásvizsgálatot nem végzett.

116.

E tekintetben – amint azt a Törvényszék ezzel az indokkal hangsúlyozta –, a Bizottság nem vonta kétségbe a központi kormányzati igazgatási szervek tisztviselői és alkalmazottai szociális jogaira vonatkozó jogi aktusok elfogadására irányuló uniós jogkör fennállását, ehelyett azt hangsúlyozta, hogy a szóban forgó megállapodás egy sajátos területet érint, amely a tagállamok szuverenitásához kapcsolódik. Ez az indok ugyanis annak hangsúlyozására irányul, hogy a központi kormányzati igazgatási szervek egyes tisztviselői és alkalmazottai közhatalmi jogköröket gyakorolnak. Jóllehet – amint arra lényegében az EPSU hivatkozik – főszabály szerint nincs akadálya annak, hogy az európai jogalkotó olyan rendelkezéseket fogadjon el, amelyek biztosítják a közszféra e tisztviselői és alkalmazottai számára a tájékoztatáshoz és a konzultációhoz való jogot, a Bizottság figyelembe veheti és köteles figyelembe venni e közigazgatási szerveknek a tagállamok általános érdekei védelmének érdekében fennálló különös szerepét és sajátosságait, amelyek egyébként a Szerződésekben szereplő kifejezett eltérésekből következnek. ( 107 )

117.

Ezenkívül a hatásvizsgálat elvégzésére vonatkozó állítólagos kötelezettséget illetően úgy vélem, hogy egy ilyen vizsgálat esetlegesen a Bizottságra feladata, amikor kezdeményezési jogkörét gyakorolja, ( 108 ) többek között az Unió és a tagállamok között megosztott hatáskörökbe tartozó területen. Márpedig az ilyen vizsgálat hiánya nem róható fel a Bizottságnak, amikor úgy dönt, hogy megtagadja az intézkedést. A jelen ügy szempontjából meg kell jegyezni, hogy a szociális partnerek által kötött megállapodás végrehajtására irányuló javaslat Tanács elé terjesztését megtagadó bizottsági határozat jellegénél fogva olyan határozatnak minősül, amely nem igényel hatásvizsgálatot.

118.

A vitatott határozat második indokát illetően az EPSU azt kifogásolja, hogy a Törvényszék nem vette figyelembe azt a tényt, hogy a szociális partnerek által megtárgyalt megállapodás a tagállamok által már elismert jogoknál szélesebb jogokat biztosító, „védelmi szint csökkentésére vonatkozó tilalomról” szóló kikötést tartalmazott, amely megakadályozta a tagállamokat abban, hogy visszavonják a szóban forgó megállapodás által biztosított jogokat.

119.

E tekintetben emlékeztetni kell arra a széles mérlegelési mozgástérre, amellyel a jelen ügyben a Bizottság többek között annak meghatározása céljából rendelkezik, hogy szükség van‑e a munkavállalók tájékoztatáshoz és a velük való konzultációhoz való jogát szabályozó uniós irányelvek hatálya alá tartozó esetleges joghézag kitöltésére. Márpedig, még ha feltételezhető lenne is, hogy a Törvényszék figyelembe vette ezt a „védelmi szint csökkentésére vonatkozó tilalomról” szóló kikötést, akkor azt is be kellett volna mutatnia, hogy a központi kormányzati igazgatási szervek tisztviselőinek és alkalmazottainak tájékoztatására és a velük folytatott konzultációra vonatkozó, a tagállamokban létező szabályok nem teszik lehetővé e tájékoztatás és konzultáció e tagállamok szintjén megfelelő módon történő lefolytatását. Márpedig az EUMSZ 263. cikkben említett jogszerűségi felülvizsgálat keretében a Törvényszék nem helyettesítheti a saját indokolásával a megtámadott jogi aktus kibocsátójának indokolását, és nem pótolhatja saját indokolásával ezen aktus indokolásának hiányosságát, így vizsgálata nem vonatkozik az ez utóbbi határozatban szereplő egyetlen mérlegelésre sem. ( 109 ) Ennélfogva az EPSU nem várhatja el, hogy a Törvényszék ilyen helyettesítéshez vezető bizonyítást végezzen, azért sem, mivel a vitatott határozat felett korlátozott felülvizsgálatot kellett gyakorolnia. Mindemellett meg kell állapítani, hogy annak eldöntéséhez, hogy végrehajtás céljából a Tanács elé kell‑e terjeszteni a szociális partnerek által kötött megállapodást, a Bizottság azzal az alapvető kérdéssel szembesült, hogy célszerű‑e uniós szinten összehangolni a központi kormányzati igazgatási szervek tisztviselőinek és alkalmazottainak tájékoztatását és a velük folytatott konzultációt. Mivel a Bizottság válasza erre a kérdésre nemleges volt, nem volt szükséges, hogy értékelje a védelmi szint csökkentésére vonatkozó tilalomról szóló kikötés esetleges hatását abban az esetben, ha az említett megállapodás végrehajtására uniós szinten került sor.

120.

A vitatott határozat harmadik indokát illetően az EPSU arra hivatkozik, hogy a megtámadott ítélet 133. pontjában a Törvényszék nem vette figyelembe egyrészt a szociális partnerek által bizonyos ágazatokban kötött megállapodások ágazati jellegét, sem pedig a szociális partnerek képviseleti jogát. Így az EAPE a központi kormányzati igazgatási szervek szociális partnere, ezért a szociális partnerek között létrejött megállapodás a központi kormányzatokra, nem pedig a helyi önkormányokra vonatkozik. Ráadásul a szóban forgó megállapodás nem érinti a tagállamok kormányainak szerkezetét, mivel csak a munkavállalók tájékoztatáshoz és konzultációhoz való jogára vonatkozik.

121.

Ezzel összefüggésben elegendő megállapítani, hogy mivel a szóban forgó megállapodás a központi kormányzati szervek tisztviselőivel és alkalmazottjaival való konzultációra és ez utóbbiak tájékoztatására vonatkozik, az uniós szintű végrehajtása a központosításuk vagy a decentralizációjuk mértékétől függően igen eltérő módon érinti a tagállamokat. Márpedig nincs, ami megtiltaná a Bizottság számára, hogy ez utóbbi körülményt a megállapodás uniós szintű végrehajtásának nem kívánt következményeként vegye figyelembe.

122.

Következésképpen úgy vélem, hogy a Törvényszék nem alkalmazta tévesen a jogot, amikor helybenhagyta a vitatott határozat három indokát.

c)

A tájékoztatásra és a konzultációra vonatkozó irányelvekkel kapcsolatos téves jogalkalmazásra alapított harmadik részről

123.

Az EPSU a negyedik jogalap harmadik részében azt állítja, hogy a megtámadott ítélet 131. és 132. pontjában a Törvényszék tévesen értelmezte a Bíróságnak a tájékoztatásra és a konzultációra vonatkozó irányelvekkel kapcsolatos ítélkezési gyakorlatát. ( 110 ) Az önkormányzat és a központi kormány között már különbség van többek között a 2001/23/EK irányelvet ( 111 ) illetően

124.

E tekintetben megállapítom, hogy az EPSU nem fejti ki a jelen indítvány előző pontjában említett irányelvek és az e két kormányzati szint közötti állítólagos különbség közötti összefüggést. Az EPSU nem ad magyarázatot arra sem, hogy a Törvényszék miért alkalmazta tévesen a jogot a megtámadott ítéletben. Egy ilyen érv tehát nyilvánvalóan elfogadhatatlan.

d)

Végkövetkeztetés

125.

A fent kifejtett megfontolások összessége alapján azt javaslom a Bíróságnak, hogy a fellebbezés negyedik jogalapját részben mint elfogadhatatlant, részben mint megalapozatlant utasítsa el.

126.

A fenti megfontolások összessége alapján arra az álláspontra helyezkedem, hogy az EPSU fellebbezésében megjelölt valamennyi jogalapot és a fellebbezést teljes egészében el kell utasítani.

VI.

A költségekről

127.

A Bíróság eljárási szabályzata 184. cikkének (2) bekezdése értelmében, ha a fellebbezés megalapozatlan, a Bíróság határoz a költségekről. E szabályzat 138. cikkének (1) bekezdése alapján, amelyet az említett szabályzat 184. cikkének (1) bekezdése értelmében a fellebbezési eljárásban is alkalmazni kell, a Bíróság a pervesztes felet kötelezi a költségek viselésére, ha a pernyertes fél ezt kérte.

128.

Mivel azt javaslom, hogy a Bíróság utasítsa el a fellebbezést, és mivel a Bizottság ilyen tartalmú kérelmet terjesztett elő, álláspontom szerint a jelen ügyben az EPSU‑t kell kötelezni a költségek viselésére.

VII.

Végkövetkeztetés

129.

A fenti megfontolások alapján azt javaslom, hogy a Bíróság utasítsa el a fellebbezést, és az EPSU‑t kötelezze a költségek viselésére.