1.

С жалбата си European Federation of Public Service Unions (наричана по-нататък „EPSU“) (Европейска синдикална федерация на работещите в сектора на обществените услуги) иска от Съда да отмени решение на Общия съд на Европейския съюз от 24 октомври 2019 г., EPSU и Goudriaan/Комисия ( 2 ) (наричано по-нататък „обжалваното съдебно решение“), с което Общият съд отхвърля подадената от жалбоподателите в първоинстанционното производство (EPSU и г‑н Jan Goudriaan) жалба за отмяна на решението, прието от Европейската комисия с писмо от 5 март 2018 г. (наричано по-нататък „спорното решение“), с което тя отказва да представи на Съвета на Европейския съюз предложение за решение за изпълнение на сключено между социалните партньори споразумение ( 3 ) (наричано по-нататък „разглежданото споразумение“) ( 4 ).

2.

В настоящото дело Съдът трябва да разгледа тълкуването на член 155, параграф 2 ДФЕС. Комисията не за първи път се противопоставя на договорено от социалните партньори споразумение ( 5 ), но Съдът за първи път е сезиран с такова противопоставяне и разглежда правомощията и задълженията на Комисията в рамките на процедурата за изпълнение на сключени от социалните партньори споразумения на основание на тази разпоредба ( 6 ).

3.

Ето защо Съдът трябва да определи дали освен контрола за законосъобразността на договореното от социалните партньори споразумение и за тяхната представителност Комисията може да упражни и контрол, що се отнася до целесъобразността на изпълнението на това споразумение.

I.

Правна уредба

4.

Член 152, първа алинея ДФЕС предвижда:

5.

Член 153, параграф 1 ДФЕС предвижда, че с оглед постигането на целите на член 151 Съюзът подкрепя и допълва дейностите на държавите членки в редица области, сред които „информиране и консултиране на работниците“.

6.

Член 154 ДФЕС гласи:

7.

Съгласно член 155 ДФЕС:

II.

Обстоятелствата по спора

8.

Обстоятелствата по спора са изложени от Общия съд в точки 1—6 от обжалваното съдебно решение и за нуждите на настоящото производство могат да бъдат обобщени по следния начин.

9.

С консултативен документ от 10 април 2015 г. ( 7 ) на основание член 154, параграф 2 ДФЕС Комисията приканва социалните партньори да се произнесат относно възможна насока на действие на Европейския съюз за обединяване на директивите относно информирането и консултирането на работниците и служителите. Тази консултация се отнася по-специално до евентуалното разширяване на приложното поле на тези директиви спрямо държавните служители и служителите на публичните администрации на държавите членки.

10.

На 2 юни 2015 г. на основание член 154, параграф 4 ДФЕС социалните партньори, заседаващи в комитета за социален диалог в рамките на централните държавни администрации, а именно, от една страна, TUNED и от друга страна, EUPAE, информират Комисията за своето желание да договорят и да сключат споразумение на основание член 155, параграф 1 ДФЕС.

11.

На 21 декември 2015 г. TUNED и EUPAE подписват споразумение, озаглавено „Обща рамка за информиране и консултиране на държавните служители и служителите, работещи в централните държавни администрации“.

12.

С писмо от 1 февруари 2016 г. TUNED и EUPAE отправят съвместно искане до Комисията да представи предложение с оглед на изпълнението на разглежданото споразумение на равнището на Съюза посредством решение на Съвета, прието на основание член 155, параграф 2 ДФЕС.

13.

На 5 март 2018 г. Комисията уведомява TUNED и EUPAE, че е решила да не представя на Съвета предложение за решение за изпълнение на разглежданото споразумение на равнището на Съюза.

14.

В спорното решение Комисията посочва по същество, най-напред, че централните държавни администрации са поставени под ръководството на правителствата на държавите членки, че те упражняват властнически правомощия и че тяхната структура, организация и дейност са изцяло от компетентността на държавите членки. По-нататък, Комисията отбелязва, че в множество държави членки вече съществуват разпоредби, гарантиращи определена степен на информиране и консултиране на държавните служители и на служителите на тези администрации. Накрая, Комисията приема, че значението на посочените администрации зависи от степента на централизация или децентрализация в държавите членки, поради което в случай на изпълнение на разглежданото споразумение посредством решение на Съвета, степента на защита на държавните служители и служителите на публичните администрации би се различавала значително в зависимост от държавите членки.

III.

Производството пред Общия съд и обжалваното съдебно решение

15.

С жалба, подадена в секретариата на Общия съд на 15 май 2018 г., жалбоподателите в първоинстанционното производство искат отмяна на спорното решение.

16.

В подкрепа на жалбата си жалбоподателите в първоинстанционното производство изтъкват по същество две основания, свързани съответно с грешка при прилагане на правото по отношение на обхвата на правомощията на Комисията и с непълнота и явно неправилен характер на мотивите на спорното решение.

17.

Комисията иска жалбата да бъде отхвърлена.

18.

С обжалваното съдебно решение Общият съд отхвърля жалбата в нейната цялост и осъжда всяка страна да понесе направените от нея съдебни разноски.

19.

След като в точки 19—36 от обжалваното съдебно решение разглежда възможността за отмяна на спорното решение по смисъла на член 263 ДФЕС и приема, че жалбата срещу това решение е допустима на това основание, в точки 37—40 от това съдебно решение Общият съд отбелязва, че единият от жалбоподателите е процесуално легитимиран, поради което не следва да се разглежда процесуалната легитимация на другия жалбоподател.

20.

Що се отнася до разглеждането на тази жалба по същество, Общият съд отхвърля първото основание на жалбоподателите, след като извършва — по-специално в точки 49—90 от обжалваното съдебно решение — буквално, контекстуално и телеологично тълкуване на член 155, параграф 2 ДФЕС, и разглежда — в точки 91—102 от това съдебно решение — правилата, принципите и целите на Съюза, посочени от жалбоподателите в подкрепа на тълкуването им на тази разпоредба. В точка 104 от посоченото съдебно решение той заключава, че като е отказала да представи на Съвета предложение за решение за изпълнение на разглежданото споразумение, Комисията не е допуснала грешка при прилагане на правото, що се отнася до обхвата на нейните правомощия.

21.

Колкото до второто основание за обжалване, в точки 108—140 от обжалваното съдебно решение Общият съд разглежда изпълнението от Комисията на задължението за мотивиране по член 296 ДФЕС в спорното решение и правилността на изложените в това решение мотиви. След като установява, че спорното решение подлежи на ограничен контрол, Общият съд приема, че в него е изпълнено предвиденото в член 296 ДФЕС задължение за мотивиране както по отношение на пълнотата, така и на правилността на мотивите.

22.

Ето защо Общият съд отхвърля жалбата в нейната цялост.

IV.

Исканията на страните и производството пред Съда

23.

С акт от 2 март 2020 г. г‑н Goudriaan уведомява Съда, че не е страна в производството по обжалване пред него.

24.

С жалбата си EPSU иска от Съда:

–

да отмени обжалваното съдебно решение,

–

да отмени спорното решение, и

–

да осъди Комисията да заплати съдебните разноски.

25.

Комисията иска от Съда:

–

да отхвърли жалбата, и

–

да осъди EPSU да заплати съдебните разноски.

26.

Устните състезания на EPSU и на Комисията са изслушани в съдебното заседание от 26 октомври 2020 г.

V.

Правен анализ

27.

Настоящата жалба пред Съда съдържа четири отделни основания.

28.

С първото си основание EPSU изтъква, че директивите, приети с решение на Съвета съгласно член 155, параграф 2 ДФЕС, са законодателни по естеството си ( 8 ). С второто си основание EPSU изтъква, че Общият съд е допуснал грешка при прилагане на правото при тълкуването на членове 154 и 155 ДФЕС ( 9 ). Третото основание е изведено от грешка при прилагане на правото при преценката на степента на упражнявания от Общия съд съдебен контрол ( 10 ). С четвъртото си основание EPSU изтъква, че Общият съд е допуснал грешка, като е потвърдил законосъобразността на изложението на мотивите в спорното решение ( 11 ).

29.

Предлагам, като начало, първото и второто основание да бъдат анализирани заедно, тъй като са неразривно свързани и по същество се отнасят до твърдяното неправилно тълкуване на членове 154 и 155 ДФЕС. След това следва да се разгледат третото и четвъртото основание в реда, в който са представени.

А.

По първото и второто основание, свързани с неправилно тълкуване на членове 154 и 155 ДФЕС

1.

Доводи на страните

30.

На първо място, EPSU упреква Общия съд, че неоснователно е отхвърлил първото ѝ основание, доколкото неправилно е счел, че директивите, приети с решение на Съвета съгласно член 155, параграф 2 ДФЕС, не са законодателни по естеството си ( 12 ).

31.

В това отношение EPSU изтъква, най-напред, че последиците от директивите, приети с решение на Съвета съгласно член 155, параграф 2 ДФЕС, не са по-различни от последиците от директивите, приети съгласно член 153 ДФЕС. По-нататък, Общият съд неправилно се основал на процедурните аспекти и на квалификацията на акта, приет съгласно член 155, параграф 2 ДФЕС, вместо да постави акцента върху материалноправните последици от него ( 13 ). Накрая, EPSU изтъква, че предвидената в тази разпоредба процедура представлява специална законодателна процедура по смисъла на член 289, параграф 2 ДФЕС. В това отношение позоваването на решение от 6 септември 2017 г., Словакия и Унгария/Съвет ( 14 ) не било релевантно и не можело да лиши мерките, приети съгласно член 155, параграф 2 ДФЕС, от тяхното преди всичко законодателно естество.

32.

На второ място, EPSU твърди, че извършеното от Общия съд тълкуване на членове 154 и 155 ДФЕС е неправилно от правна гледна точка, по-специално що се отнася до правомощията, поверени на Комисията в рамките на процедурата по изпълнение на сключените между социалните партньори споразумения на равнището на Съюза съгласно член 155, параграф 2 ДФЕС.

33.

От една страна, що се отнася до буквалното тълкуване, EPSU твърди, че формулировките „intervient“ в текста на френски език и „shall be implemented“ в текста на английски език на член 155, параграф 2 ДФЕС са императивни и не оставят никакво дискреционно правомощие на Комисията да избере дали да предложи на Съвета споразумението, за което става дума в тази разпоредба. От това следвало, че Общият съд е допуснал грешка при тълкуването на естеството на правомощията на Комисията ( 15 ). Според EPSU, след като извърши контрола за законосъобразността на споразумението и за представителността на договорилите това споразумение социални партньори, Комисията трябва да го предложи на Съвета.

34.

От друга страна, що се отнася до контекстуалното и телеологичното тълкуване на членове 154 и 155 ДФЕС ( 16 ), когато до Комисията е отправено съвместно искане за изпълнение на споразумение съгласно член 155, параграф 2 ДФЕС, тя трябвало да внесе предложение до Съвета, а последният да реши дали да приеме въпросното споразумение. В обжалваното съдебно решение Общият съд разширил ролята на Комисията в ущърб на ролята на социалните партньори и на Съвета. С това той приложил неправилно решение от 14 април 2015 г., Съвет/Комисия ( 17 ), от което следвало, че има случаи, в които по силата на правото на Съюза Комисията е длъжна да представи предложение за законодателен акт.

35.

Според EPSU Общият съд е допуснал грешка при прилагане на правото и като е взел предвид член 17, параграфи 1 и 2 ДЕС ( 18 ). Тази разпоредба не можела да засили правомощията на Комисията, когато същите са изрично ограничени от Договора за ЕС или Договора за функционирането на ЕС, какъвто бил по-специално случаят с членове 154 и 155 ДФЕС. При условията на евентуалност EPSU твърди, че дори да се предположи, че актовете, приети съгласно член 155, параграф 2 ДФЕС, не са законодателни, член 17, параграф 2 ДЕС не бил приложим, поради което Общият съд е допуснал грешка ( 19 ), като е приел, че второто изречение от тази разпоредба засилва правомощията на Комисията.

36.

Общият съд описал неправилно и функционирането на производствата по членове 154 и 155 ДФЕС ( 20 ). В това отношение EPSU отбелязва, най-напред, че Комисията започва процедурата за консултиране в рамките на упражняването на правото ѝ на инициатива. По-нататък, противно на посоченото в обжалваното съдебно решение, тази институция не си връща контрола върху процедурата, за да провери правилността на договореното от социалните партньори споразумение. Накрая, Общият съд пропуснал да подчертае, че продължителността на процедурата е ограничена на девет месеца.

37.

Освен това EPSU упреква Общия съд, че е приложил неправилно решение от 17 юни 1998 г., UEAPME/Съвет ( 21 ), от което следва, че правомощията на Комисията се ограничават до контрола за представителност или за законосъобразност, доколкото контролът за целесъобразност не се споменава в това решение. От това произтичало, че Комисията не разполага с дискреционна „политическа“ власт ( 22 ). В точка 76 от обжалваното съдебно решение Общият съд изопачил доводите на EPSU. Накрая, от това съдебно решение следвало, че ролята и правомощията на Парламента били различни и допълвали тези на социалните партньори ( 23 ).

38.

Комисията заключава, че първото основание е неотносимо и във всички случаи, подобно на второто основание, трябва да се отхвърли по същество.

2.

Преценка

39.

Първото и второто основание по същество са свързани с твърдени грешки при прилагане на правото, които Общият съд допуснал при тълкуването на членове 154 и 155 ДФЕС, по-специално що се отнася до ролята на Комисията в производството по член 155, параграф 2 ДФЕС.

а)

По твърдяната неотносимост на първото основание

40.

Комисията счита, че EPSU не обяснява причините, поради които твърдяната неправилна квалификация на правните актове, приети съгласно член 155, параграф 2 ДФЕС, е имала определяща роля за отхвърлянето на първото основание за жалбата, която е подала пред Общия съд, и следователно е била от значение за отхвърлянето на тази жалба.

41.

Въпросът в основата на настоящото дело е дали Общият съд правилно е потвърдил решението на Комисията да откаже да предложи на Съвета изпълнението на сключеното между социални партньори споразумение. Доколкото става въпрос за решение за отказ и тъй като на Съвета не е представено предложение в този смисъл, изразените от Комисията съмнения, що се отнася до необходимостта да се определи видът на акта, който е трябвало да произтече от процедурата съгласно член 155, параграф 2 ДФЕС, на пръв поглед изглеждат основателни предвид хипотетичния характер на подобен въпрос при разглежданите обстоятелства.

42.

Следва обаче да се признае, че в обжалваното съдебно решение Общият съд е разгледал характеристиките на процедурата по член 155, параграф 2 ДФЕС и естеството на приетите от Съвета мерки. Всъщност Общият съд започва такова изследване в частта от обжалваното съдебно решение, която се отнася до контекстуалното тълкуване на тази разпоредба ( 24 ). Съгласно постоянната съдебна практика оплакванията срещу мотиви, изложени по съображения за изчерпателност в решение на Общия съд, не могат да доведат до отмяната на това решение и следователно са неотносими ( 25 ). В случая обаче Общият съд е основал на тази част заключението си относно ролята на Комисията съгласно тази разпоредба.

43.

Поради тези причини и съгласно принципа in dubio pro actione ( 26 ) считам, че първото основание за обжалване на EPSU трябва да се разгледа по същество и да се анализира заедно с второто, доколкото двете са тясно свързани.

б)

По съществото на спора

44.

По време на консултацията си с Комисията социалните партньори могат да изтъкнат пред нея желанието си да сключат споразумение помежду си на равнището на Съюза в една или няколко от областите по член 153 ДФЕС съгласно процедурата по член 155 ДФЕС. Колкото до изпълнението на това споразумение на равнището на Съюза, съгласно член 155, параграф 2, първа алинея ДФЕС то се изпълнява по съвместно искане на страните, по предложение на Комисията и с решение на Съвета. В настоящото дело е безспорно, че разглежданото споразумение попада в обхвата на член 153, параграф 1, буква д) ДФЕС и че по принцип може да се изпълни на равнището на Съюза. Спорът се отнася до това дали предложението, което Комисията прави на Съвета съгласно тази разпоредба, е дискреционен акт и до евентуалния обхват на тази свобода на преценка. Според EPSU, когато е призована да реши дали да представи предложение на Съвета, Комисията може да контролира само законосъобразността на сключеното от социалните партньори споразумение и представителността на последните. Комисията обаче счита, че освен по двете горепосочени проверки е компетентна да се произнесе и по целесъобразността на изпълнението на споразумението на равнището на Съюза.

45.

Така основният въпрос в настоящото дело се отнася до това дали при липсата на обстоятелства, които да поставят под въпрос законосъобразността на споразумението, сключено между социалните партньори, и представителността на страните, подписали това споразумение, Комисията е обвързана от тяхното съвместно искане и следователно е длъжна да предложи на Съвета изпълнението на това споразумение на равнището на Съюза. Съгласно постоянната практика на Съда и както припомня Общият съд в обжалваното съдебно решение ( 27 ), за да се отговори на този въпрос, трябва да се има предвид не само текстът на член 155, параграф 2 ДФЕС, но и контекстът и целите на тази разпоредба ( 28 ). Предвид това и както отбелязах в точка 41 от настоящото заключение, Съдът трябва да извърши буквално, контекстуално и телеологично тълкуване на тази разпоредба, за да определи обхвата на правомощията на Комисията и естеството на приетия съгласно същата тази разпоредба акт, и по този начин да установи дали възприетото от Общия съд тълкуване е опорочено от грешка.

1)

Буквално тълкуване

46.

EPSU по същество счита, че използването израза „shall be implemented“ в текста на английски език на член 155, параграф 2 ДФЕС е равносилно на налагане на задължение на Комисията без никаква свобода на преценка да решава дали да предложи на Съвета одобрен от социалните партньори текст.

47.

Според мен тези доводи са неприемливи от буквална гледна точка поради изложените по-долу причини.

48.

В това отношение е важно да се помни, че съгласно общоприетата редакционна практика в законодателната област правните текстове обикновено се съставят в изявително наклонение, освен ако целта, която се преследва със съответната норма, не изисква използването на друго глаголно наклонение. Тъй като употребата на изявителното наклонение в правните текстове се е наложила като правило, самото му използване не позволява да се заключи, че разглежданият глагол изразява задължение или императивност ( 29 ) по отношение на адресатите на съответната норма ( 30 ). Струва ми се, че това важи и за текста на член 155, параграф 2 ДФЕС. Поради тези причини подлежащият на тълкуване израз трябва да се разглежда с оглед на разпоредбата, в която се намира.

49.

В това отношение от текста на член 155, параграф 2 ДФЕС следва, че споразуменията, сключени на равнището на Съюза, се изпълняват било в съответствие с процедурите и практиките, специфични за социалните партньори и за държавите членки, било при въпроси, обхванати от член 153 ( 31 ) — по съвместно искане на подписалите ги страни, с решение на Съвета, по предложение на Комисията. Формулировките „intervient“ в текста на френски език и „shall be implemented“ в текста на английски език на тази разпоредба се отнасят до двете хипотези, предвидени в този параграф 2, и представляват, както отбелязва Общият съд в точки 58 и 59 от обжалваното съдебно решение, формулировка, предназначена да укаже изключителния характер на тези две процедури с оглед на изпълнението на споразумението, а именно било на национално равнище, било на равнището на Съюза. Струва ми се, че текстовете на останалите езици ( 32 ) още по-ясно показват, че член 155, параграф 2 ДФЕС описва изчерпателно двата варианта, които могат да бъдат избрани за изпълнението на сключеното между социални партньори споразумение. От това следва, че в правото на Съюза не съществува друга възможност за изпълнение на сключените от социалните партньори споразумения извън двете горепосочени възможности.

50.

Освен това считам, че в точка 62 от обжалваното съдебно решение Общият съд правилно посочва, че формулировките „intervient“ в текста на френски език и „shall be implemented“ в текста на английски език се отнасят едновременно до „решението на Съвета“ и до „предложението на Комисията“. От граматическата структура на член 155, параграф 2, първо изречение ДФЕС следва, че тази разпоредба не може да се тълкува в смисъл, че включва едновременно, от една страна, задължението на Комисията да предложи изпълнението на сключеното между социални партньори споразумение и от друга страна, дискреционната власт на Съвета да реши дали да приеме решение за изпълнение на това споразумение или не. Обратното тълкуване, а именно че Съветът е длъжен да изпълни споразумение на социалните партньори и да приеме разглежданото решение, според мен би лишило от смисъл втората алинея от този параграф, в която се урежда гласуването в рамките на Съвета ( 33 ).

51.

Следователно текстът на член 155, параграф 2 ДФЕС не може да се тълкува в смисъл, че задължава Комисията да предложи на Съвета договореното от социалните партньори споразумение. Освен това следва да се отбележи, че с израза „по предложение на Комисията“, който се съдържа в член 155, параграф 2 ДФЕС, изрично се уточнява, че Комисията предлага въпросното споразумение на Съвета — предложение, което според мен е дискреционен акт, поставящ началото на разглежданата процедура, и без което Съветът не може да действа съгласно тази разпоредба ( 34 ). Възможността Комисията да не предложи на Съвета изпълнението на споразумението между социални партньори, по същество не се оспорва от EPSU. Всъщност както в жалбата си, така и в съдебното заседание тя признава, че тази институция е компетентна да извърши контрол за законосъобразността на споразумението, сключено от социалните партньори, и за представителността на последните, като тези две проверки могат да доведат до отказ на Комисията да представи на Съвета предложение с оглед на приемането на решение от негова страна. Освен това EPSU счита, че подобна възможност е обвързана с условия, които не са предвидени по недвусмислен начин в тази разпоредба. Ето защо считам, че направеното от EPSU тълкуване на член 155, параграф 2 ДФЕС, което, изглежда, се основава на погрешен прочит на решение на Общия съд от 17 юни 1998 г., UEAPME/Съвет, T‑135/96 ( 35 ), е явно непоследователно и противоречащо на текста на тази разпоредба по причините, които ще изложа в точки 59—72 от настоящото заключение. По изложените по-горе причини считам, че предвидената в член 155, параграф 2 ДФЕС възможност за Комисията да предложи или да не предложи на Съвета изпълнението на споразумение, сключено между социални партньори, може да е само дискреционен акт, включващ прогнозна оценка на целесъобразността на всички относими аспекти.

52.

От съображения за изчерпателност отбелязвам, че в член 155, параграф 2 ДФЕС е използвано понятието „решение“, без да се дават повече уточнения относно квалификацията на този приеман от Съвета акт ( 36 ). Макар на теория това понятие да може да се разбира stricto sensu или lato sensu — като в първия случай препраща към определението в член 288 ДФЕС ( 37 ), съгласно което „[р]ешението е задължително в своята цялост“ и „[к]огато решението посочва адресати, то е задължително само за тях“, а във втория включва всеки акт, който поражда правни последици ( 38 ) — в доктрина е общоприето, че в случая става въпрос за решения sui generis с обвързващо действие erga omnes ( 39 ) и ангажиращи държавите членки по отношение на резултатите ( 40 ). В институционалната практика споразуменията, сключени от социалните партньори и приети от Съвета на равнището на Съюза, приемат формата на директиви за изпълнение на сключеното от социалните партньори споразумение ( 41 ).

53.

Следователно от буквалното тълкуване на член 155, параграф 2 ДФЕС следва, че предложеният от EPSU подход надхвърля очертаните от тази разпоредба граматически рамки.

2)

Генезисът на процедурата по член 155, параграф 2 ДФЕС

54.

Според мен предложеният от EPSU подход е несъвместим с генезиса на социалния диалог на равнището на Съюза, тъй като от самото си създаване този диалог се развива, от една страна, независимо от правните системи на държавите членки ( 42 ) и от друга страна, под егидата на Комисията ( 43 ).

55.

Най-напред, в Единния европейски акт ( 44 ), който добавя член 118Б към Договора за ЕИО, се предвижда, че „Комисията трябва да положи усилия за развитие на диалога между социалните партньори на европейско равнище, което да доведе до отношения, основани на споразумение, ако страните пожелаят това“ [неофициален превод]. По този начин Единният европейски акт възлага по специално на Комисията задачата да развива и насърчава социалния диалог на равнище Общност. На практика по това време ролята на Комисията значително надхвърля тази на обикновен арбитър или медиатор ( 45 ), доколкото социалните партньори действат въз основа на стимул от нейна страна.

56.

По-нататък, членове 154 и 155 ДФЕС изхождат от членове 3 и 4 от Споразумението за социалната политика ( 46 ), включено в правото на Общността с протокол № 14 относно социалната политика към Договора от Мастрихт (наричано по-нататък „Споразумението за социалната политика“) ( 47 ), който на свой ред произтича от споразумението за социалната политика, сключено между социалните партньори ( 48 ). При приемането на Споразумението за социалната политика държавните и правителствените ръководители, участвали в междуправителствената конференция в Мастрихт през декември 1991 г., премахват частта от него, в която се уточнява, че споразуменията между социални партньори трябва да се изпълняват „във вида, в който са сключени“ ( 49 ). Това премахване според мен показва, че държавните и правителствените ръководители от самото начало са искали институциите да упражняват контрол върху съдържанието на споразумението, договаряно от социалните партньори и изпълнявано на равнището на Съюза.

57.

Накрая, инициаторската функция на Комисията в областта на социалния диалог негласно произтича от съобщенията, които тя е публикувала, по-специално относно прилагането на посочените по-горе разпоредби ( 50 ). Всъщност от самото си създаване социалният диалог няма характера на чисто колективно договаряне, а е неразривно свързан с предложенията на Комисията ( 51 ).

58.

В обобщение, както генезисът на членове 154 и 155 ДФЕС, така и публикуваните от Комисията съобщения сочат, че ролята на последната в изпълнението на сключените между социални партньори споразумения не може да се ограничи само до качеството на посредник, натоварен със задачата да представя споразуменията на Съвета за тяхното приемане, без да разполага с компетентност да преценява целесъобразността на изпълнението им на равнището на Съюза.

3)

Систематичното тълкуване

i)

Тълкуването на член 155, параграф 2 ДФЕС във връзка с разпоредбите на членове 154 и 155 ДФЕС

59.

Взети в тяхната цялост, членове 154 и 155 ДФЕС представляват специфични правни основания относно започването и приемането на действия на Съюза в областта на социалната политика. За разлика от другите предвидени в Договорите области изпълнението на тази област на равнището на Съюза изисква и насърчава постоянен диалог между Комисията, от една страна, и социалните партньори, от друга. За тази цел член 154 ДФЕС предвижда по-специално механизъм за консултации със социалните партньори, който води по-конкретно до признаването на ролята и независимостта им, що се отнася до приемането на подходящата мярка.

60.

Относно консултациите член 154, параграф 2 ДФЕС предвижда, че преди да внесе предложения в областта на социалната политика, Комисията е длъжна да се консултира със социалните партньори относно възможната насока на дадено действие на Съюза. По-нататък, съгласно член 154, параграф 3 ДФЕС, ако след тази първа консултация Комисията счита, че е препоръчително действие от страна на Съюза, тя трябва отново да се консултира със социалните партньори относно съдържанието на предвижданото предложение ( 52 ).

61.

Важно е да се подчертае, че тази първа консултация, предвидена в член 154, параграф 2 ДФЕС, е от общ характер и не засяга последващото решение на Комисията да представи или не специфично предложение в областта на социалната политика. В този смисъл тази консултация със социалните партньори няма отражение върху правото на преценка на Комисията относно предоставянето на Съвета на предложения за приемане на правни актове. Всъщност съгласно член 154, параграф 3 ДФЕС Комисията е длъжна да започне втората консултация със социалните партньори само ако „счита, че е препоръчително действие от страна на Съюза“.

62.

Обратно, ако при анализа си Комисията стигне до извода, че не е препоръчително действие от страна на Съюза, от член 154, параграфи 2 и 3 ДФЕС следва, че проведената до този момент консултация със социалните партньори остава без последици с оглед на такова евентуално действие.

63.

Съгласно член 154, параграф 4 ДФЕС тези два вида консултации могат да доведат до прехвърляне на задачата за изготвяне на материалноправното съдържание на съответните мерки към социалните партньори ( 53 ). Доколкото се договаря между участвалите в социалния диалог социални партньори, такова изготвяне се извършва независимо от институциите на Съюза. Всъщност тази разпоредба предвижда, че социалните партньори могат да информират Комисията за желанието си да започнат преговори, което би могло, но не е задължително, да доведе до сключването на споразумение между тях. В хода на тези преговори социалните партньори изоставят консултантската си роля, за да изпълнят активна роля при приемането на мерки на социална политика, докато Комисията временно се оттегля от тази роля в тяхна полза. За да се избегне положение, при което поетата от последните инициатива води до пълна парализа в областта — предмет на преговорите, например поради безкрайното им проточване във времето или поради непостигането на споразумение между социалните партньори в разумен срок въпреки необходимостта от действие в разглежданата област, член 154, параграф 4 ДФЕС предвижда, че процесът на преговори по принцип не може да превишава девет месеца ( 54 ). Макар тази разпоредба да не уточнява това изрично, от нея следва, че след изтичането на този срок Комисията си връща правомощието за контрол върху целия процес, включително правомощието за самостоятелно изготвяне на релевантните предложения в съответната област на социалната политика.

64.

Така членове 154 и 155 ДФЕС уреждат различни аспекти на един и същи процес на вземане на решения, който е предназначен за изготвянето на мерки на социална политика, както показва препратката към втората разпоредба, съдържаща се в първата разпоредба. Въпреки че тези две разпоредби формално погледнато представляват две отделни правни основания, считам, че те следва да бъдат разгледани заедно, доколкото могат да доведат до приемането на една и съща мярка. От съвместния прочит на тези разпоредби следва, че независимо от посочените по-горе специфики, те не водят до лишаване на Комисията от нейната „класическа“ роля в областта на социалната политика, която се изразява по-специално в упражняването на правомощието ѝ за инициатива посредством предложения, представяни с цел да се допринесе за общия интерес на Съюза по смисъла на член 17, параграф 1 ДЕС.

65.

От съвместния прочит на членове 154 и 155 ДФЕС следва, че процедурите, предвидени в тези разпоредби, се провеждат под егидата на Комисията, с изключение на етапа на преговорите, когато участието на Комисията е преустановено. Както правилно посочва Общият съд ( 55 ), фактът, че съгласно член 155, параграф 2 ДФЕС Съветът действа „по предложение“ на Комисията, означава, че ако преговорите и сключването на споразумението се осъществяват изключително от съответните социални партньори, Комисията си връща контрола върху процедурата, когато последните отправят съвместно искане за изпълнение на споразумението на равнището на Съюза, и следва да прецени дали да представи предложение на Съвета или не ( 56 ). Противно на това, което, изглежда, твърди EPSU в жалбата си, правомощието на Комисията да започне консултации със социалните партньори по смисъла на член 154 ДФЕС, не може да се приравни на правомощието ѝ да приема предложения, за да осигури изпълнението на сключено между социални партньори споразумение съгласно член 155, параграф 2 ДФЕС.

66.

Считам, че подходът на EPSU, съгласно който, когато трябва да определи — на основание член 155, параграф 2 ДФЕС — дали да предложи изпълнението на равнището на Съюза на сключено между социални партньори споразумение, Комисията може да извърши само контрол за законосъобразността на това споразумение и за представителността на социалните партньори, се основава, както вече подчертах в настоящото заключение ( 57 ), на погрешен прочит на решение от 17 юни 1998 г., UEAPME/Съвет ( 58 ). Най-напред, следва да се отбележи, че фактическите обстоятелства по това дело по същество са различни от обстоятелствата, изложени пред Съда в рамките на настоящото дело. Всъщност от това решение следва, че за разлика от случая по настоящото дело Комисията е предложила на Съвета изпълнението на равнището на Съюза на сключеното между общи междуотраслови организации ( 59 ) рамково споразумение за родителския отпуск. Впрочем именно въз основа на това предложение Съветът приема Директива 96/34/ЕО ( 60 ), която е предмет на жалбата за отмяна, довела до това съдебно решение ( 61 ). Жалбоподателят, Европейската асоциация на занаятчиите, малките и средните предприятия, изтъква, че разполага със специални права в рамките на процесуалните механизми, установени със Споразумението за социалната политика, сред които по-специално общо право да участва в етапа на преговорите по втората процедура и специално право да участва в преговорите по рамковото споразумение — права, които според него са били нарушен в рамките на процедурата за сключване на рамковото споразумение, предшествало приемането на тази директива. Именно в този контекст, и по-точно в рамките на преценката на допустимостта на жалбата, Общият съд отбелязва, че евентуалното нарушение на правата на жалбоподателя като лице, неучаствало в сключването на спорното рамково споразумение, и съответно на правото му да поиска отмяната на директива с характеристиките на акт с общо приложение, може да се признае само ако Комисията и Съветът не са изпълнили задълженията си за контрол на процедурата за приемане на акт на вторичното право от съответните социални партньори ( 62 ).

67.

В решението си от 17 юни 1998 г., UEAPME/Съвет ( 63 ) Общият съд постановява, че жалбата е недопустима, като приема, че Комисията и Съветът правилно са счели, че с оглед на съдържанието на рамковото споразумение подписалите го страни са с достатъчна кумулативна представителност, за да може същото да се изпълни на общностно равнище посредством акт на Съвета, и съответно че жалбоподателят не е успял да докаже правото си да поиска от Съвета да предотврати това изпълнение ( 64 ). Делото, приключило с постановяването на това решение, не дава никакво основание да се предполага, че компетентността на Комисията да предлага на Съвета изпълнението на сключено между социални партньори споразумение, се свежда само до контрола за законосъобразност на споразумението и за представителност на социалните партньори. Напротив, прегледът на извършения от Общия съд анализ на разпоредбите, съдържащи се понастоящем в членове 154 и 155 ДФЕС ( 65 ), показва, че когато до нея е отправено съвместно искане от социалните партньори за изпълнение на равнището на Съюза на сключено от тях споразумение, Комисията трябва да извърши цялостна преценка на демократичната представителност на това споразумение, като намесата ѝ трябва да бъде съобразена с принципите, които ръководят действията ѝ в областта на социалната политика ( 66 ). От това съдебно решение следва, че противно на твърдяното от EPSU, законосъобразността на споразумението и представителността на социалните партньори са само част от съвкупността от въпроси, които Комисията следва да прецени, за да определи дали да предложи на Съвета изпълнението на равнището на Съюза на сключено от социалните партньори споразумение. Необходимостта от тези две проверки обаче не може да обоснове извод, че Комисията е лишена от възможността да разглежда други въпроси, отнасящи се до целесъобразността на изпълнението на това споразумение. Тъй като Споразумението за социалната политика ( 67 ), което е тълкувано в делото, приключило с постановяването на това съдебно решение, се възпроизвежда почти буквално в настоящите членове 154 и 155 ДФЕС, систематичното тълкуване на Общия съд в това решение остава релевантно и до днес и подсилва систематичното тълкуване, предложено в рамките на настоящото заключение.

ii)

Тълкуването на член 155, параграф 2 ДФЕС във връзка с член 17 ДЕС

68.

От систематичното тълкуване на член 155, параграф 2 ДФЕС във връзка с други разпоредби на Договорите, които имат отношение към институционалната архитектура на Съюза, следва, че отправено от социалните партньори искане за изпълнение на сключеното от тях споразумение на равнището на Съюза не може да задължи Комисията да го предложи на Съвета.

69.

Съгласно член 17, параграф 1 ДЕС Комисията допринася за общия интерес на Съюза и предприема подходящи инициативи в тази насока. Всъщност, за да се осигури постигането на общия интерес на Съюза и да се следи дейността на Съюза да не бъде подчинявана на трети интереси, в член 17, параграф 3, трета алинея ДЕС се посочва, че Комисията изпълнява своите задължения при пълна независимост и че членовете ѝ не приемат инструкции от никое правителство или институция. Така Комисията трябва да определя напълно самостоятелно, без да е йерархично обвързана или да е подчинена на когото и да било и без да получава нареждания или инструкции от какъвто и да било вид, кои предложения обслужват общия интерес на Съюза ( 68 ).

70.

С оглед на постигането на целите на Съюза, така както са определени от Договорите, в първо и второ изречение на член 17, параграф 2 ДЕС се предвижда, че законодателен акт на Съюза може да бъде приет единствено по предложение на Комисията, освен ако в Договорите е предвидено друго, и че другите актове се приемат по предложение на Комисията, когато това е предвидено в Договорите.

71.

От разпоредбите на член 17 ДЕС следва, че Договорите предоставят на Комисията специфично правомощие за инициатива, което е в основата на процедурите за приемане както на законодателните актове, така и на други видове актове, чието приемане става само по предложение на Комисията. При това положение, както Съдът вече е отбелязал относно правомощието за законодателна инициатива, признато с член 17, параграф 2 ДЕС и член 289 ДФЕС, това правомощие означава, че Комисията по принцип трябва да реши дали да представи или не предложение за законодателен акт и евентуално да определи предмета, целта и съдържанието му ( 69 ). Тази широка свобода на преценка, предоставена на Комисията за нуждите на упражняването на правомощието ѝ за приемане на предложения, се потвърждава от практиката на Съда относно институционалното равновесие, съгласно която, тъй като Договорите отреждат на Комисията конституционен прерогатив, предоставящ ѝ правомощието при пълна независимост да дава преценка за необходимостта от законодателно предложение или от изменението му, никоя друга институция не може да я задължи да приеме инициатива, когато не вижда в нея да е застъпен интерес на Съюза ( 70 ).

72.

От това следва, че възложеното на Комисията правомощие да представя предложения, тоест правомощието ѝ за инициатива, е пряко и неразривно свързано със задължението да допринася за общия интерес на Съюза, наложено на тази институция по силата на член 17, параграф 2 ДЕС. Доколкото изрично предвижда, че решението на Съвета се взема „по предложение на Комисията“, член 155, параграф 2 ДФЕС — разпоредбата, която е в основата на настоящото дело — представлява специфичен израз на общото правило по член 17, параграф 2 ДЕС в областта на социалната политика. В случая, що се отнася до изпълнението на сключено между социални партньори споразумение по смисъла на член 155, параграф 2 ДФЕС, е трудно да се намери основателна причина да се твърди, че правомощието за инициатива трябва да има по-ограничен обхват от това, което обикновено се предоставя на Комисията по силата на общия институционален режим. Предлаганото от EPSU ограничително тълкуване на правомощията на Комисията изглежда още по-малко обосновано, когато се вземе предвид, че общият интерес на Съюза е много по-широк от интереса, защитаван с договореното от социалните партньори споразумение, което съставлява просто съвпадение на волеизявления и което действа само inter partes ( 71 ). Ако обаче споразуменията, сключени от социалните партньори и приети от Съвета на равнището на Съюза, приемат формата на директиви за изпълнение на сключеното от социалните партньори споразумение ( 72 ), действието на произтичащия от това акт на Съюза несъмнено вече няма да е inter partes, а erga omnes, което ще разшири приложното му поле ratione personae ( 73 ) — причина, поради която Комисията трябва да следи за съответствието на поетите от социалните партньори ангажименти с общия интерес на Съюза. Това тълкуване не може да се обори от оплакването на EPSU, че в обжалваното съдебно решение Общият съд е допуснал грешка в контекстуалното тълкуване на обхвата на правомощията на Комисията, доколкото е счел, че директивите, приети от Съвета съгласно член 155, параграф 2 ДФЕС, са незаконодателни по естеството си. Предметът на настоящото дело е решение на Комисията, с което тя отказва да предложи на Съвета изпълнението на споразумение, сключено между социални партньори, поради което мотивите на обжалваното съдебно решение, отнасящи се до някои характеристики на предвидената от тази разпоредба процедура, са по-скоро общи съображения, целящи да подкрепят възприетото от Общия съд контекстуално тълкуване. Общият съд обаче не може да бъде упрекнат, че е допуснал грешка при прилагане на правото, що се отнася до тези съображения. Всъщност, както Комисията правилно изтъква, член 155 ДФЕС не прави изрична препратка нито към обикновената, нито към специалната законодателна процедура, което съгласно практиката на Съда ( 74 ) означава, че мерките, приети вследствие на процедурата по член 155, параграф 2 ДФЕС, не са законодателни актове по смисъла на член 289, параграф 3 ДФЕС. Впрочем такава квалификация не променя нищо в правомощието за инициатива, с което разполага Комисията за целите на изпълнението на договорени между социални партньори споразумения, тъй като обхватът на това правомощие не е по-различен в зависимост от това дали подлежащият на приемане акт е законодателен по естеството си или не.

4)

Телеологичното тълкуване

73.

В член 151 ДФЕС социалният диалог е признат за една от целите на Съюза ( 75 ). Той „утвърждава своето централно и първостепенно място в демократичното управление на Европа“ ( 76 ). В този контекст член 152, първа алинея ДФЕС закрепва принципа на автономност на социалните партньори, като предвижда, че Съюзът „признава и насърчава ролята на социалните партньори на равнището на Съюза, като отчита многообразието на националните системи“ и „улеснява диалога между тях при зачитане на тяхната автономност“ ( 77 ). Член 154, параграф 1 ДФЕС предвижда, че Комисията „има за задача да развива консултациите между социалните партньори на равнището на Съюза“ и „приема всякакви необходими мерки, за да улесни техния диалог, като оказва балансирана подкрепа на страните“. От това следва, че дял X от Договора за функционирането на ЕС цели по-специално да насърчи ролята на социалните партньори и да улесни диалога между тях при зачитане на тяхната автономност.

74.

По-специално тази автономност предполага, че на етапа на преговори и на сключване на споразумение, който се осъществява изключително от социалните партньори, последните могат да водят диалог и да действат свободно, без да получават заповеди или инструкции от когото и да е, и по-специално от държавите членки или от институциите. В това отношение може да се каже, че принципът на автономност препраща към зачитането от европейските институции на капацитета на социалните партньори да договарят и при желание от тяхна страна да сключват колективни споразумения, както впрочем следва от член 28 от Хартата на основните права на Европейския съюз. В този смисъл процедурата на преговори между социалните партньори, провеждана в рамките на европейския социален диалог, може да се разглежда като специфичен израз на този принцип на автономност.

75.

Автономността на социалните партньори да договарят споразумение, обаче не трябва да се смесва с процедурата за изпълнение на договорените от социалните партньори споразумения на равнището на Съюза, в рамките на която Съветът действа по предложение на Комисията. Всъщност, след като социалните партньори свободно са договорили и сключили споразумение и подписалите го страни са отправили съвместно искане за изпълнението на това споразумение на равнището на Съюза, Комисията отново разполага с правото да действа и си връща контрола върху процедурата ( 78 ). Всъщност, както отбелязва Общият съд в точка 89 от обжалваното съдебно решение, член 155 ДФЕС само включва социалните партньори в процеса на приемане на някои незаконодателни актове, без да им предоставя правото сами да приемат актове, произвеждащи задължително правно действие по отношение на трети страни, нито дори правото пряко да представят пред Съвета предложение за решение за изпълнение на дадено споразумение. Според мен от това следва, че тази разпоредба цели да насърчи ролята на социалните партньори и диалога между тях, без да им предоставя такива права.

76.

Впрочем, както отбелязва Общият съд в точки 82 и 94—98 от обжалваното съдебно решение, този подход се потвърждава от принципа на демокрацията, който съгласно член 10, параграфи 1 и 2 ДЕС намира израз в представителството на гражданите в Парламента и във факта, че членовете на Европейския съвет са част от правителства, които са политически отговорни пред съответните си национални парламенти. Всъщност, ако социалните партньори имаха правомощието да задължават Комисията да представя предложение за изпълнение на споразуменията им на равнището на Съюза, те щяха да упражняват много по-голямо влияние върху съдържанието на приеманите в областта на социалната политика правни актове, отколкото Парламентът, който само се информира за изпълнението на споразуменията съгласно член 155, параграф 2 ДФЕС ( 79 ). Следователно, като отхвърля доводите на EPSU, Общият съд правилно прилага принципа на демокрацията в съответствие с тълкуването му в точка 88 от решение от 17 юни 1998 г., UEAPME/Съвет ( 80 ).

в)

Заключение по първото и второто основание

77.

Както посочих по-горе, всички методи на тълкуване водят до един и същ резултат, а именно че внесено съгласно член 155, параграф 2 ДФЕС искане на социалните партньори за включване в правото на Съюза на споразуменията, сключени от тях на равнището на Съюза, няма обвързващо действие за Комисията.

78.

Следователно, противно на твърденията на EPSU, Общият съд не е допуснал грешка при прилагане на правото, като е постановил, че Комисията не е била длъжна да представи разглежданото споразумение на Съвета, за да може той да го изпълни с решение, което впрочем би имало незаконодателен характер.

79.

Ето защо предлагам на Съда да отхвърли първото и второто основание на EPSU в тяхната цялост.

Б.

По третото основание

1.

Доводи на страните

80.

С третото си основание EPSU по същество упреква Общия съд, че е допуснал грешка при прилагане на правото, що се отнася до интензивността на съдебния контрол върху спорното решение ( 81 ).

81.

В това отношение EPSU отбелязва, че решението за предлагане на договорено от социалните партньори споразумение на Съвета не е политическо, а преди всичко правно по естеството си. В този смисъл тълкуването на Общия съд, в смисъл че Комисията разполага с широка дискреционна власт от политическо естество, се основавало на неправилно тълкуване на разпоредбите на Договора, както и на посоченото по-горе решение от 17 юни 1998 г., UEAPME/Съвет ( 82 ).

82.

Освен това EPSU изтъква, че Общият съд е допуснал грешка ( 83 ), правейки паралели с европейската гражданска инициатива. Според нея процедурата по членове 154 и 155 ДФЕС няма прилики с гражданската инициатива, тъй като, от една страна, последната не засяга процес на колективно договаряне, нито упражняването на защитено с член 28 от Хартата на основните права основно право и от друга страна, страните, които започват тази процедура, не участват в изготвянето на текста на законодателното предложение.

83.

Комисията отхвърля твърденията на EPSU.

2.

Преценка

84.

По същество EPSU упреква Общия съд, че не е упражнил подходяща степен на съдебен контрол по отношение на решението на Комисията. Тя твърди, че Общият съд е допуснал грешка при прилагане на правото, като е избрал да приложи ограничен съдебен контрол по отношение на решението на Комисията.

85.

В това отношение в точка 79 от обжалваното съдебно решение Общият съд приема, че когато до Комисията е отправено искане за изпълнение на равнището на Съюза на споразумение, сключено от социалните партньори, тя трябва по-специално да прецени целесъобразността на евентуалното изпълнение на това споразумение на равнището на Съюза, включително с оглед на съображения от политическо, икономическо и социално естество. В точки 109—112 от същото решение той приема, че с оглед на това Комисията разполага с широка свобода на преценка, поради което решението ѝ подлежи на ограничен съдебен контрол.

86.

Следователно настоящото основание повдига въпроса за степента на контрол, който съдилищата на Съюза следва да извършват по отношение на решение на Комисията да откаже да представи предложение за изпълнение на равнището на Съюза на сключено от социални партньори споразумение. Този въпрос неизбежно е свързан с въпросите, които са повдигнати в първото и второто основание за обжалване и чието разглеждане потвърди, че Комисията не е длъжна да приеме такова предложение и разполага с широка свобода на преценка, що се отнася до целесъобразността на представянето на такова предложение на Съвета. Впрочем предвид наличието на тази свобода на преценка EPSU основава доводите си на погрешно схващане, тъй като за разлика от Общия съд тя определя неправилно условията, при които Комисията може да откаже да представи предложение на Съвета. Според мен изложените от EPSU доводи не разкриват грешка при прилагане на правото в цитираните от мен части на обжалваното съдебно решение.

87.

Съгласно постоянната съдебна практика, когато институциите на Съюза приемат мерки в области, в които се ползват с широко право на преценка и които предполагат по-специално избор от политическо естество и комплексни преценки, съдебният контрол се свежда до проверка на липсата на явни грешки в преценката ( 84 ), ( 85 ). Освен това Съдът е уточнил, че интензитетът на контрола за законосъобразност в случай, в който законодателят на Съюза извършва сложни икономически преценки, трябва да бъде още по-ограничен, тъй като „съответният акт има общо приложение“ ( 86 ). Следователно ограниченият характер на съдебния контрол е израз на принципа на разделение на властите, като съдебният орган не може да замества законодателя и да взема решения, за които не е легитимиран.

88.

Независимо че цитираната в предходната точка съдебна практика се отнася по-специално до съдебния контрол, прилаган по отношение на законодателните актове, изложените в нея принципи са валидни и в контекста на настоящото дело, тъй като EPSU упреква Комисията, че е отказала да внесе предложение до Съвета да приеме акт с общо приложение на равнището на Съюза, както следва от точка 72 от настоящото заключение. Макар интересите, изразени в сключено от социалните партньори споразумение, несъмнено да са легитимни, не трябва да се забравя, че съвкупността от обстоятелствата, които Комисията трябва да отчете, за да допринесе за интересите на Съюза по смисъла на член 17, параграф 1 ДЕС, е много по-широка. Няма как да не споделя гледната точка на Общия съд, че изпълнението на такова споразумение посредством приемането на акт с общо приложение налага на Комисията задължението да оцени политическите, икономическите и социалните фактори в тяхната цялост. Впрочем, когато решава да приеме предложение или откаже да направи това съгласно член 155, параграф 2 ДФЕС, Комисията трябва да претегли наличните интереси, тъй като това претегляне безспорно попада в обхвата на нейната дискреционна власт. Всъщност, за да може това претегляне да отрази общия интерес на Съюза, съгласно член 17, параграф 3 ДЕС Комисията трябва да упражни това си правомощие при пълна независимост ( 87 ). Ето защо считам, че Общият съд не е допуснал грешка, като е постановил, че Комисията разполага с широка свобода на преценка, когато преценява съгласно член 155, параграф 2 ДФЕС дали да представи на Съвета предложение за решение за изпълнение на равнището на Съюза на сключено от социални партньори споразумение. По-конкретно Общият съд трябва по същество да се ограничи до проверката дали упражняването на правомощието за инициатива на Комисията не е опорочено от явна грешка или от злоупотреба с власт, както и дали съответните институции не са надхвърлили явно пределите на своето право на преценка ( 88 ).

89.

Това, че решение на Комисията, прието съгласно член 155, параграф 2 ДФЕС, подлежи на ограничен съдебен контрол, следва и от неотдавнашното решение на Съда по дело Puppinck и др./Комисия ( 89 ), макар обстоятелствата по този спор да са различни от тези по настоящия случай. В рамките на това дело Съдът е трябвало да разгледа законосъобразността на решение, в което Комисията посочва, че няма да предприеме действие в отговор на внесената до нея европейска гражданска инициатива. В решението си Съдът потвърждава подхода на Общия съд, че задължението на Комисията да допринася за общия интерес на Съюза съгласно член 17, параграф 1 ДЕС, неизменно включва широко право на преценка, тъй като предполага труден избор и претегляне на различни интереси. Това широко право на преценка върви ръка за ръка с ограничен съдебен контрол, който може да се състои по-специално в контрол за липсата на явни грешки в преценката ( 90 ). С оглед на гореизложеното ми се струва, че съдебната практика в това отношение е вече трайно установена и не може да бъде поставяна под въпрос с настоящото дело.

90.

Ето защо предлагам на Съда да отхвърли третото основание по същество.

В.

По четвъртото основание

1.

Доводи на страните

91.

EPSU твърди, че в точки 116—140 от обжалваното съдебно решение Общият съд е допуснал грешка при прилагане на правото, като е потвърдил мотивите на спорното решение.

92.

В това отношение, най-напред, Общият съд бил допуснал грешка, като приел в точка 129 от обжалваното съдебно решение, че съображенията в спорното решение не били фактически неточни или ирелевантни за целите на преценката относно подходящия характер на изпълнението на разглежданото споразумение на равнището на Съюза. По-специално EPSU упреква Общия съд, че не е взел предвид обстоятелството, че Комисията не е обосновала значителния период от време между предходната ѝ кореспонденция и решението, от една страна, и от друга страна, отклонението от публикуваните от самата нея съобщения ( 91 ). Всъщност тези две обстоятелства били породили у EPSU оправдани правни очаквания, че оценка на въздействието ще има или че е в ход. Освен това в точки 136 и 138 от обжалваното съдебно решение Общият съд бил изопачил довода на EPSU в това отношение. В допълнение EPSU твърди, че противно на посоченото от Общия съд, трите съображения в спорното решение са или фактически и правно неточни, или ирелевантни.

93.

По-нататък EPSU твърди, че в точки 118 и 119 от обжалваното съдебно решение Общият съд е допуснал грешка при прилагане на правото, като е приел, че съображенията в спорното решение са достатъчни, за да позволят на EPSU да разбере основанията за това решение. В това отношение EPSU поддържа, от една страна, че тези съображения са погрешни и от друга страна, че посочените от Комисията основания не съответстват на изложените в хода на процедурата.

94.

Накрая EPSU оспорва тълкуването на Общия съд в точки 130 и 132 от обжалваното съдебно решение на практиката на Съда във връзка с директивите относно информирането и консултирането.

95.

Комисията оспорва доводите на EPSU.

2.

Преценка

96.

С това основание EPSU упреква Общия съд, че е допуснал грешка при прилагане на правото при преценката на задължението за мотивиране на Комисията, уредено в член 296 ДФЕС ( 92 ).

97.

В самото начало следва да се припомни, най-напред, че съгласно задължението за мотивиране, предвидено в член 296, втора алинея ДФЕС, органът, който издава акта, трябва да изложи съображенията си по ясен и недвусмислен начин, така че да се даде възможност, от една страна, на заинтересованите лица да се запознаят с основанията за взетата мярка, за да предявят правата си, и от друга страна, на съда да упражни своя контрол. Освен това изискването за мотивиране следва да се преценява в зависимост от обстоятелствата по конкретния случай, по-специално в зависимост от съдържанието на акта, от естеството на изложените мотиви и от интереса, който адресатите или други лица, засегнати пряко и лично от акта, могат да имат от получаване на разяснения ( 93 ). Не се изисква мотивите да уточняват всички относими фактически и правни обстоятелства, доколкото, дали мотивите са достатъчни, следва да се преценява с оглед не само на техния текст, но и на техния контекст, както и на съвкупността от правни норми, уреждащи съответната материя ( 94 ).

98.

По-нататък, когато институция на Съюза, както в случая Комисията, разполага с широко право на преценка, спазването на предоставените от правния ред на Съюза гаранции в административното производство е от още по-голямо значение. Към тези гаранции спада по-специално задължението на компетентната институция да мотивира в достатъчна степен своето решение. Само по този начин съдът на Съюза може да провери дали са налице фактическите и правните обстоятелства, от които зависи упражняването на правото на преценка ( 95 ).

99.

Накрая, задължението за мотивиране представлява съществено процесуално изискване, което трябва да се разграничава от въпроса за обосноваността на мотивите, от която зависи материалната законосъобразност на спорния акт ( 96 ). В случая, след като разглежда в точки 114—119 от обжалваното съдебно решение дали спорното решение е достатъчно мотивирано с оглед на член 296 ДФЕС, в точка 119 от това решение Общият съд постановява, че това е така. Тъй като втората част от настоящото основание се отнася до пълнотата на мотивите на спорното решение и заключенията, които Общият съд извежда от това разглеждане, са определящи, за да се даде възможност на съда на Съюза да упражни своя контрол върху това решение ( 97 ), считам, че следва да започна анализа си от тази част.

а)

По грешката при прилагане на правото, що се отнася до пълнотата на мотивите на спорното решение

100.

Във втората част от четвъртото основание EPSU изтъква, че в точка 118 от обжалваното съдебно решение Общият съд е допуснал грешка при прилагане на правото, като е приел, че EPSU е можела да се запознае с основанията за приемането на спорното решение.

101.

В това отношение следва да се отбележи, че в точки 116—118 от обжалваното съдебно решение Общият съд е разгледал пълнотата на мотивите на спорното решение. Той е припомнил, от една страна, че Комисията се е консултирала със социалните партньори във връзка с целесъобразността на действие от страна на Съюза относно информирането и консултирането на държавните служители и служителите на публичните администрации и че именно след тази консултация социалните партньори са договорили и подписали разглежданото споразумение.

102.

От друга страна, разглеждайки спорното решение, не мога да не се съглася с преценката на Общия съд, че тъй като на Комисията ѝ е отнело повече от две години да отговори на искането, внесено от социалните партньори на основание член 155, параграф 2 ДФЕС, адресатите на това решение са можели да очакват тази институция да изложи по-подробни мотиви от относително кратките, които се съдържат в посоченото решение. Безспорно е обаче и че пълнотата на изложените в това решение мотиви не може да се преценява единствено въз основа на броя или на дължината на изреченията в него. Всъщност не е изключено приетите в подкрепа на дадено решение кратки мотиви да са напълно разбираеми с оглед на тяхната точност и яснота.

103.

В случая следва да се констатира, че Комисията изтъква основно три съображения за отказа си, а именно, първо, специфичния характер на централните държавни администрации, и по-специално обстоятелството, че същите упражняват властнически правомощия, второ, съществуването в националните правни системи на множество държави членки на разпоредби относно информирането и консултирането на държавните служители и на служителите на тези администрации и трето, съществуването на съществени различия между държавите членки, що се отнася до структурата и сферата на компетентност на посочените администрации, поради което евентуално изпълнение на споразумението би имало по-широко или по-тясно приложно поле в зависимост от държавите членки.

104.

В това отношение следва да се напомни, че съгласно постоянната съдебна практика въпросът дали мотивите на дадено решение отговарят на изискванията по член 296 ДФЕС, трябва да се преценява с оглед не само на текста, но и на контекста му, и по-специално на съвкупността от норми, уреждащи съответната материя ( 98 ). В случая, в рамките на преценката на пълнотата на мотивите е от значение, че те не са насочени към неосведомен адресат, а са предназначени за социалните партньори, които са сключили разглежданото споразумение и които както предвид своя статут, така и с оглед на проведените от Комисията предварителни консултации вече са запознати с контекста, в който е прието това решение за отказ. Освен това, както отбелязва Общият съд, „при една от срещите със социалните партньори, проведена на 17 януари 2018 г., Комисията е представила смисъла на [спорното] решение“ ( 99 ). Според мен от това следва, че Комисията е изложила съображения пред социалните партньори още преди приемането на това решение. Ето защо считам, че тези съображения представят по достатъчно подробен начин причините, поради които Комисията, чиято основна задача съгласно член 17, параграф 1 ДЕС е да допринася за общия интерес на Съюза, не е счела за целесъобразно да предложи на Съвета изпълнението на равнището на Съюза на споразумение, сключено между съответните социални партньори.

105.

От това според мен следва, че в точка 118 от обжалваното съдебно решение Общият съд правилно е приел, че EPSU е можела да се запознае с основанията за преценката на Комисията и че Общият съд е можел да упражни контрол върху тези основания. При тези обстоятелства твърдението, че Общият съд неправилно е приел, че в спорното решение е изпълнено предвиденото в член 296 ДФЕС задължение за мотивиране, трябва да се отхвърли.

б)

По първата част, свързана с грешка, що се отнася до точността и релевантността на възприетите от Общия съд съображения за приемането на спорното решение

106.

Първата част от четвъртото правно основание, която е свързана грешка по отношение на точността и релевантността на възприетите от Общия съд съображения за приемането на спорното решение, съдържа по същество две оплаквания. С първото си оплакване EPSU упреква Общия съд, че не е взел предвид, че Комисията не е обосновала, от една страна, значителния период от време между предходната ѝ кореспонденция ( 100 ) и решението и от друга страна, отклонението от публикуваните от самата нея съобщения ( 101 ). Освен това тя упреква Общия съд в неправилно отразяване на доводите, изтъкнати от нея в първоинстанционното производство. С второто си оплакване EPSU критикува преценката на Общия съд относно трите съображения за приемането на спорното решение.

107.

Що се отнася до първото оплакване, доколкото EPSU упреква Общия съд, че не е взел предвид уверенията в предходната кореспонденция и в публикуваните от Комисията съобщения, от които ставало ясно, че тя трябва да извърши контрол за законосъобразност и оценка на въздействието и че този контрол и тази оценка били в ход, което представлявало нарушение на принципа на оправданите правни очаквания, отбелязвам, че в първоинстанционното производство не е изтъкнат нито един довод относно този принцип, поради което обжалваното съдебно решение не разглежда въпроса за евентуалното му нарушаване.

108.

Относно кореспонденцията следва по-специално да се констатира, че EPSU упреква Комисията, че не е извършила никаква оценка на въздействието, „противно на твърдяното от нея в продължение на повече от една година“, и че поради това не била в състояние да обоснове заключението си в спорното решение ( 102 ). Колкото до съобщенията, EPSU ги е посочила пред Общия съд само за да изтъкне, че те оставяли впечатлението, че Комисията се чувства обвързана от искането на социалните партньори за предложение за изпълнение на споразуменията на социалните партньори на равнището на Съюза ( 103 ).

109.

Впрочем следва да се припомни, че видно от постоянната съдебна практика, след като контролът на Съда при обжалване на съдебни актове на Общия съд е ограничен до проверка на правните изводи по основанията и доводите, разисквани пред първата инстанция, страните не могат да изтъкват за първи път пред Съда довод, който не са посочили пред Общия съд ( 104 ). При тези условия считам, че първото оплакване е недопустимо в частта, свързана с твърдяното нарушение на оправданите правни очаквания.

110.

От съображения за изчерпателност трябва да се отхвърли тезата на EPSU, че с кореспонденцията и съобщенията си Комисията е дала уверения, които впоследствие не е изпълнила, тъй като противоречи на целта на консултациите в областта на социалната политика. Всъщност, както следва от точка 60 от настоящото заключение, съгласно член 154, параграф 2 ДФЕС преди да внесе предложения в областта на социалната политика, Комисията се консултира със социалните партньори относно възможната насока на дадено действие на Съюза. От самия текст на тази разпоредба е видно, че целта на консултациите е да се даде възможност на различните страни да изложат своите искания и становища с оглед на предвижданото представяне на определено предложение от Комисията на равнището на Съюза. Ето защо, от една страна, ако се приеме, че консултациите и представянето на свързаната с тях информация създават обвързващо задължение за заинтересованите страни, това би лишило този процес от естественото му съдържание. Следователно според мен няма как да се подкрепи тезата на EPSU, че консултациите можели да създадат оправдани правни очаквания у участниците в тях относно евентуалните политически решения ( 105 ). От друга страна, що се отнася до евентуалния обвързващ за Комисията характер на предходните ѝ становища или на публикуваните от нея съобщения, споделям позицията, която самата тя защитава в съдебното заседание, а именно че тези становища или съобщения не могат при никакви обстоятелства да изменят правомощията, възложени на тази институция с Договорите, и по-специално с член 17, параграф 2 ДЕС.

111.

Доколкото първото оплакване е свързано с изопачаване от Общия съд в точки 136—138 от обжалваното съдебно решение на доводите, които EPSU е изтъкнала пред него в първоинстанционното производство, следва да се отбележи, че в точка 135 от това решение Общият съд обобщава довода на жалбоподателите в първоинстанционното производство като твърдение, че „нищо в случая не оправдава отказа на Комисията да изпълни [разглежданото споразумение] въз основа на принципите на субсидиарност и пропорционалност“, като жалбоподателите „[п]о-конкретно […] упрекват Комисията, че не е пристъпила към оценка на въздействието с оглед на посочените принципи“. Струва ми се, че по този начин в обжалваното съдебно решение несъмнено накратко, но точно е обобщен доводът, изтъкнат от жалбоподателите в точка 106 от жалбата в първоинстанционното производство. Впрочем целта на точки 136—138 от обжалваното съдебно решение е да се отговори на техните доводи и следователно същите представляват преценката на Общия съд, така че оплакването, свързано с изопачаването на доводите, които EPSU е изложила пред Общия съд, според мен е неоснователно.

112.

Ето защо първото оплакване трябва да се отхвърли.

113.

С второто си оплакване EPSU критикува преценката на Общия съд при разглеждането на трите съображения за приемане на спорното решение.

114.

Най-напред, що се отнася до правилността на мотивите на спорното решение, както следва от анализа на третото основание за обжалване ( 106 ), контролът на Общия съд трябва да се ограничи до фактическата неточност или до липсата на каквато и да било релевантност на обстоятелствата за целите на преценката на уместността на изпълнението на разглежданото споразумение на равнището на Съюза.

115.

По-специално, що се отнася до първото съображение в спорното решение, EPSU счита, че Общият съд е допуснал грешка в точки 130 и 136 от своето решение, тъй като, от една страна, понастоящем много директиви се прилагат по отношение на работниците и служителите на централните администрации и от друга страна, нищо не позволява да се заключи, че изпълнението на сключеното от социалните партньори споразумение ще промени „структурата, организацията и дейността“ на централните държавни администрации, още повече че Комисията не е извършила оценка на въздействието.

116.

В това отношение, както подчертава Общият съд, с посоченото съображение Комисията не поставя под съмнение съществуването на компетентност на Съюза да приема актове относно социалните права на държавните служители и служителите в централните държавни администрации, а подчертава, че разглежданото споразумение се отнася до специфична област, която е свързана със суверенитета на държавите членки. Всъщност целта на това съображение е да се подчертае, че някои държавни служители и някои служители в централните държавни администрации упражняват властнически правомощия. Въпреки че, както по същество изтъква EPSU, по принцип нищо не пречи европейският законодател да приема разпоредби, които да гарантират на тези държавни служители и на тези служители в публичния сектор правото на информиране и консултиране, Комисията може и трябва да взема предвид специфичната роля и особеностите на тези администрации, за да гарантира защитата на общите интереси на държавите членки, които впрочем произтичат от изричните дерогации в Договорите ( 107 ).

117.

Освен това, що се отнася до твърдяното задължение да се извърши оценка на въздействието, според мен такава оценка евентуално се възлага на Комисията при упражняването на правомощието ѝ за инициатива ( 108 ), по-специално в област, попадаща в обхвата на споделената компетентност между Съюза и държавите членки. Комисията обаче не може да бъде упрекната в липсата на такава оценка, когато реши да откаже да предприеме действие. За целите на настоящото дело е важно да се отбележи, че решението на Комисията да откаже да представи на Съвета предложението за изпълнение на сключеното от социалните партньори споразумение по естеството си представлява решение, което не изисква оценка на въздействието.

118.

Що се отнася до второто съображение в спорното решение, EPSU упреква Общия съд, че не е взел предвид факта, че договореното от социалните партньори споразумение съдържа клауза за „запазване на равнището на защита“, която предоставя по-широки права от вече признатите от държавите членки и не позволява на последните да отменят правата, предоставени с разглежданото споразумение.

119.

В това отношение следва да се припомни широката свобода на преценка на Комисията в случая, и по-специално да реши дали е необходимо да се запълни евентуална празнота в приложното поле на директивите на Съюза, уреждащи правото на информиране и консултиране на работниците и служителите. Впрочем, дори Общият съд да беше взел предвид тази клауза за „запазване на равнището на защита“, той би трябвало да докаже, че съществуващите в държавите членки правила относно информирането и консултирането на държавните служители и служителите в централните държавни администрации не позволяват това информиране и това консултиране да се осъществяват в достатъчна степен на равнището на тези държави членки. В рамките на контрола за законосъобразност по член 263 ДФЕС обаче Общият съд не може да замести мотивите на автора на обжалвания акт със свои, нито да попълни празнина в мотивите на този акт със свои собствени мотиви, така че проверката му не е свързана с нито една съдържаща се в посочения акт преценка ( 109 ). Поради това EPSU не може да очаква от Общия съд да извърши доказване, водещо до такова заместване, още повече че той е бил длъжен да упражни ограничен контрол на спорното решение. При това положение се налага изводът, че за да реши дали да представи на Съвета сключеното от социалните партньори споразумение с оглед на неговото изпълнение, Комисията е трябвало да отговори на съществения въпрос дали е целесъобразно да се хармонизира на равнището на Съюза информирането и консултирането на държавните служители и служителите в централните държавни администрации. Доколкото отговорът на Комисията на този въпрос е отрицателен, тя не е трябвало да преценява евентуалното въздействие на клаузата за „запазване на равнището на защита“ в хипотезата, в която посоченото споразумение се изпълнява на равнището на Съюза.

120.

Колкото до третото съображение в спорното решение, EPSU изтъква, че в точка 133 от обжалваното съдебно решение Общият съд не е взел предвид нито, от една страна, секторното естество на споразуменията, сключени от специфичните за някои сектори социални партньори, нито, от друга страна, представителността на социалните партньори. Така EUPAE били социалният партньор на централните държавни администрации, поради което сключеното между социалните партньори споразумение се отнасяло до централните, а не до местните правителства. Освен това разглежданото споразумение не засягало структурата на правителствата на държавите членки, тъй като се отнасяло само до правото на информиране и консултиране на работниците и служителите.

121.

В това отношение е достатъчно да се констатира, че след като разглежданото споразумение се отнася до консултирането и информирането на длъжностните лица и служителите на централните правителства, изпълнението му на равнището на Съюза би засегнало държавите членки по твърде различен начин в зависимост от степента им на централизация или децентрализация. Впрочем нищо не пречи на Комисията да вземе предвид последното обстоятелство като нежелана последица от изпълнението на споразумението на равнището на Съюза.

122.

Ето защо считам, че Общият съд не е допуснал грешка при прилагане на правото, като е потвърдил трите съображения за приемане на спорното решение.

в)

По третата част, свързана с грешка при прилагане на правото във връзка с директивите относно информирането и консултирането

123.

С третата част на четвъртото основание EPSU поддържа, че в точки 131 и 132 от обжалваното съдебно решение Общият съд тълкува неправилно практиката на Съда във връзка с директивите относно информирането и консултирането ( 110 ). Несъответствие между местните и централните правителства, що се отнася по-специално до Директива 2001/23/ЕО ( 111 ), вече съществувало.

124.

В това отношение констатирам, че EPSU не обяснява връзката между посочените в предходната точка от настоящото заключение директиви и твърдяното несъответствие между тези две равнища на управление. EPSU не обяснява и защо Общият съд е допуснал грешка при прилагане на правото в обжалваното съдебно решение. Следователно подобен довод е явно недопустим.

г)

Заключение

125.

Въз основа на всички изложени по-горе съображения предлагам на Съда да отхвърли четвъртото основание за обжалване като частично недопустимо и частично неоснователно.

126.

С оглед на всички изложени по-горе съображения считам, че следва да се отхвърлят всички изтъкнати от EPSU основания за обжалване, както и жалбата в нейната цялост.

VI.

Съдебни разноски

127.

По силата на член 184, параграф 2 от Процедурния правилник на Съда, когато жалбата е неоснователна, Съдът се произнася по съдебните разноски. Съгласно член 138, параграф 1 от този правилник, приложим към производството по обжалване по силата на член 184, параграф 1 от същия, загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане.

128.

В настоящото дело, тъй като предлагам на Съда да отхвърли жалбата и доколкото Комисията е направила такова искане, според мен EPSU следва да бъде осъдена да заплати съдебните разноски.

VII.

Заключение

129.

С оглед на гореизложените съображения предлагам на Съда да отхвърли жалбата и да осъди EPSU да заплати съдебните разноски.