–

за De Nederlandsche Bank NV, от G. Dictus и A. Muhammad, advocaten,

–

за нидерландското правителство, от J. Langer и C. S. Schillemans, в качеството на представители,

–

за чешкото правителство, от J. Očková, M. Smolek и J. Vláčil, в качеството на представители,

–

за италианското правителство, от S. Fiorentino, в качеството на представител, подпомаган от E. Cicatelli, procuratore dello Stato, и G. Iappelli, avvocato dello Stato,

–

за норвежкото правителство, от J. Høvik, E. Rikheim и P. A. Tønnessen, в качеството на представители,

–

за Европейската комисия, от G. Goddin и P. Vanden Heede, в качеството на представители,

1

Преюдициалното запитване се отнася до тълкуването на член 4, точка 3 от Директива (ЕС) 2015/2366 на Европейския парламент и на Съвета от 25 ноември 2015 година за платежните услуги във вътрешния пазар, за изменение на директиви 2002/65/ЕО, 2009/110/ЕО и 2013/36/ЕС и Регламент (ЕС) № 1093/2010 и за отмяна на Директива 2007/64/ЕО (OВ L 337, 2015 г., стр. 35) във връзка с точка 3, буква в) от приложение I към Директива 2015/2366.

2

Запитването е отправено в рамките на спор между Betaal Garant Nederland CV (наричано по-нататък „Betaal Garant“), командитно дружество по нидерландското право, което предоставя гаранции и обезпечения на частноправни субекти в рамките на проекти за строителство на недвижими имоти, и De Nederlandsche Bank NV, която е Централната банка на Нидерландия (наричана по-нататък „DNB“), по повод на разпореждане за налагането на имуществена санкция на Betaal Garant за нарушение на националното законодателство, с което е транспонирана Директива 2015/2366, и по-конкретно за упражняването без лиценз на дейността на доставчик на платежни услуги.

Правна уредба

Правото на Съюза

3

Съображения 6 и 24 от Директива 2015/2366 гласят:

4

Член 1 от тази директива е озаглавен „Предмет“ и предвижда в параграф 1:

5

Член 4 от Директива 2015/2366 е озаглавен „Определения“ и гласи:

6

Текстът на приложение I към тази директива е следният:

Нидерландското право

Нидерландският Граждански кодекс

7

Член 767 от книга 7 от Burgerlijk Wetboek (нидерландски Граждански кодекс) предвижда:

Законът за финансовия надзор

8

Wet op het financieel toezicht (Закон за финансовия надзор) от 28 септември 2006 г. (Stb. 2007, бр. 475) в редакцията му, приложима към спора в главното производство (наричан по-нататък „Законът за финансовия надзор“), транспонира Директива 2015/2366 в нидерландското право.

9

Съгласно член 1:1 от този закон доставчик на платежни услуги е лицето, чиято стопанска дейност се състои в предоставянето на платежни услуги, които представляват стопански дейности по смисъла на Директива 2007/64/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 13 ноември 2007 година относно платежните услуги във вътрешния пазар, за изменение на директиви 97/7/ЕО, 2002/65/ЕО, 2005/60/ЕО и 2006/48/ЕО и за отмяна на Директива 97/5/ЕО (ОВ L 319, 2007 г., стр. 1). С оглед на отмяната на Директива 2007/64 с Директива 2015/2366 запитващата юрисдикция уточнява, че определенията, съдържащи се в член 1:1 от посочения закон, съответстват на тези по член 4 от Директива 2015/2366.

10

Член 2:3а, параграф 1 от същия закон предвижда:

Спорът в главното производство и преюдициалният въпрос

11

Betaal Garant е дружество, което предоставя консултантски услуги, както и обезпечения и гаранции в полза на частни лица за строителни проекти и проекти на предприятия в строителния сектор. Във връзка с това то предлага на частни лица по-специално продуктите, наречени „Afbouwgarantie“ (гаранция за завършване) и „Zekerheidsstelling“ (гаранционен депозит — обезпечение). От формулировката на преюдициалния въпрос и от мотивите на акта за преюдициалното запитване е видно, че то се отнася само до гаранционния депозит.

12

Stichting BGN Zekerheidsstelling (наричана по-нататък „фондация Betaal Garant“) е фондация, свързана с Betaal Garant.

13

Betaal Garant предоставя гаранционния депозит на страните по договор за изработка въз основа на договор между клиента, предприемача и самото Betaal Garant. Целта на този гаранционен депозит е да се покрие рискът от неизпълнение от страна на клиента за предприемача, на когото е възложено строителството на жилище или на друга сграда. Всъщност предприемачите са изложени на този риск, тъй като съгласно нидерландското право клиентът има право да плати цената на възложената работа на няколко вноски и по принцип трябва да плати последната вноска едва след получаването на жилището. За покриване на този риск предприемачите могат да поискат от клиентите депозит за стойността на последната вноска при нотариус или да предоставят заместващо обезпечение. Целта на това обезпечение е да се гарантира заплащане на предприемача на стойността на тази последна вноска.

14

Съгласно общите условия за гаранционния депозит, които са изготвени от Betaal Garant договорни клаузи, както са изложени в акта за преюдициално запитване, като гаранционен депозит клиентът внася във фондация Betaal Garant определена сума, изчислена спрямо първото авансово плащане, дължимо върху стойността на договора, която дължи на предприемача към момента на това авансово плащане. Стандартният размер на гаранционния депозит е 6 % от стойността на договора.

15

Ако договорът за изработка бъде изпълнен по начин, който удовлетворява предприемача и клиента, за което Betaal Garant се уведомява в писмена форма, сумата на гаранционния депозит се изплаща на предприемача в срок от пет работни дни. Тази сума се прехвърля от платежната сметка на фондация Betaal Garant към сметката на предприемача.

16

За прилагането на гаранционния депозит клиентът дължи стандартна цена в размер на 4 % от неговата стойност, но не по-малко от 300 евро, а предприемачът — 2,5 % от неговата стойност, но не по-малко от 200 евро. Betaal Garant издава фактура на клиента за дължимата от него цена. Цената, която дължи предприемачът, му се удържа при изплащането на стойността на гаранционния депозит. В случай на несъстоятелност на предприемача Betaal Garant изплаща тази сума на предприемача, който го замества.

17

По искане на Vereniging Eigen Huis, DNB проверява дали гаранцията за завършване и гаранционният депозит, предоставени от Betaal Garant, са в противоречие със Закона за финансовия контрол.

18

С решение от 8 декември 2020 г. DNB издава разпореждане срещу Betaal Garant за налагане на имуществена санкция, по-специално с мотива, че като предлага гаранционния депозит, то нарушава забраната за упражняване на стопанска дейност по предоставяне на платежни услуги от доставчик, който не разполага с лиценз.

19

Съгласно това разпореждане Betaal Garant трябва по-специално в срок от четири седмици от неговото съобщаване да преустанови това нарушение, като спре предлагането на гаранционния депозит и прехвърли, измени или прекрати действащите договори. За всички установени нарушения периодичната имуществена санкция е в размер на 10 000 евро за всяка седмица непълно изпълнение от Betaal Garant на разпореждането след изтичане на гратисния период. Максималният размер на периодичната имуществена санкция е 50 000 евро.

20

Betaal Garant подава жалба по административен ред срещу това разпореждане, но с решение от 6 октомври 2021 г. DNB я отхвърля като неоснователна. Betaal Garant обжалва това решение пред Rechtbank Rotterdam (първоинстанционен съд Ротердам, Нидерландия).

21

След като установява, че гратисният период е изтекъл, без Betaal Garant да изпълни разпореждането, DNB приема решение от 31 януари 2022 г. за събиране на сумите по наложената периодична имуществена санкция.

22

Betaal Garant възразява срещу това решение. DNB препраща това възражение като жалба до Rechtbank Rotterdam (първоинстанционен съд Ротердам).

23

Тази юрисдикция отхвърля жалбата на Betaal Garant срещу решението от 6 октомври 2021 г. и тази срещу решението от 31 януари 2022 г., съответно първата — като неоснователна, а втората — като недопустима. Тя приема, че DNB правилно е установила, че Betaal Garant е трябвало да притежава лиценз за предлагането на гаранцията за завършване и гаранционния депозит и че при липсата на такъв лиценз последното е действало в нарушение на Закона за финансовия контрол.

24

След това Betaal Garant подава жалба пред College van Beroep voor het bedrijfsleven (Апелативен съд по административните спорове в икономическата област, Нидерландия), който е запитващата юрисдикция.

25

Запитващата юрисдикция иска да се установи дали е основателна защитаваната от DNB позиция. Всъщност тя счита, че с операцията по внасяне на сумата, съответстваща на гаранционния депозит, клиентът, в качеството си на „платец“ по смисъла на член 4, точка 8 от Директива 2015/2366 издава на банката си в качеството ѝ на доставчик на платежни услуги по смисъла на член 4, точка 11 от тази директива платежно нареждане по смисъла на член 4, точка 13 от посочената директива да преведе средства от платежната му сметка по смисъла на член 4, точка 12 по платежната сметка на фондация Betaal Garant. Поради това последната трябвало да се квалифицира като „получател“ по смисъла на член 4, точка 9 от Директива 2015/2366. Тази юрисдикция счита, че банката на клиента изпълнява платежна операция по смисъла на точка 3 от приложение I към тази директива и по този начин предоставя платежната услуга. Освен това, що се отнася до операцията, състояща се в прехвърляне на средства от сметката на фондация Betaal Garant към тази на предприемача, посочената юрисдикция счита, че банката на тази фондация изпълнява платежна операция и по този начин предоставя платежна услуга, като посочената фондация е „платецът“, а предприемачът е „получателят“.

26

За разлика от това, DNB счита, че получаването на средствата на клиента по сметката на фондация Betaal Garant и последващото им прехвърляне от тази сметка към сметката на предприемача съставляват една-единствена платежна операция, изпълнена от Betaal Garant. Във връзка с това последното изпълнявало в качеството си на посредник прехвърляне на средства на клиента към предприемача и по този начин предоставяло платежна услуга по смисъла на член 4, точка 3 от Директива 2015/2366 във връзка с точка 3 от приложение I към нея.

27

Запитващата юрисдикция обаче се позовава на отговор на Европейската комисия, публикуван на 18 март 2022 г., на въпрос 2020/5216, който се съдържа сред пруденциалните правила, прилагани от Европейския банков орган. Според този отговор получаването и прехвърлянето на средства представляват платежна услуга съгласно член 4, точка 3 от Директива 2015/2366 във връзка с точка 3 от приложение I към нея. В това отношение Комисията счита, че може да става въпрос за „наличен паричен превод“ по смисъла на член 4, точка 22 от посочената директива във връзка с точка 6 от приложение I към нея, или за изпълнение на платежни операции съгласно точка 3 от приложение I към същата директива. Запитващата юрисдикция счита, че този отговор би могъл да бъде в подкрепа на защитаваната от DNB позиция.

28

Именно при тези обстоятелства College van Beroep voor het bedrijfsleven (Апелативен съд по административните спорове в икономическата област) решава да спре производството и да постави на Съда следния преюдициален въпрос:

По преюдициалния въпрос

29

С единствения си въпрос запитващата юрисдикция по същество иска да се установи дали член 4, точка 3 от Директива 2015/2366 във връзка с точка 3, буква в) от приложение I към нея трябва да се тълкува в смисъл, че услугата по получаване и прехвърляне на средства, предоставяна от даден субект като посредник, представлява „платежна услуга“ по смисъла на този член 4, точка 3, и по-специално „кредитен превод“, когато в рамките на договор, сключен с клиент и предприемач, този субект получава средствата от клиента по платежната сметка на свързана с него фондация и след това със съгласието на клиента ги прехвърля от тази платежна сметка към предприемача.

30

Най-напред от акта за преюдициално запитване е видно, че Betaal Garant предоставя услуги по поръчителство и/или гаранционен депозит по сделки във връзка със строителство на недвижими имоти, услуги, които представляват „заместващо обезпечение“ по смисъла на член 767 от книга 7 от нидерландския Граждански кодекс. Според тези данни посочените услуги се подразделят на две отделни подоперации:

–

първо, средства от платежната сметка на клиента на Betaal Garant се прехвърлят към платежната сметка на фондация Betaal Garant. Платените суми се задържат по последната сметка като гаранция, докато съответният клиент провери и уведоми Betaal Garant, че договорът за изработка е изпълнен по удовлетворителен за него начин от съответния предприемач,

–

второ, след тази проверка и със съгласието на този клиент фондация Betaal Garant изпраща платежно нареждане на банката си, за да може последната да прехвърли исканата сума от платежната ѝ сметка към платежната сметка на посочения предприемач.

31

При това уточнение следва да се припомни, че съгласно постоянната практика на Съда при тълкуването на разпоредба на правото на Съюза следва да се вземат предвид текстът ѝ, нейният контекст и целите на правната уредба, от която тя е част (решения от 17 ноември 1983 г., Merck, 292/82, EU:C:1983:335, т. 12, и от 1 август 2025 г., Alace и Canpelli, C‑758/24 и C‑759/24, EU:C:2025:591, т. 91).

32

На първо място, що се отнася до текста на разглежданите разпоредби, следва да се отбележи, че член 4, точка 3 от Директива 2015/2366, който определя понятието „платежна услуга“, препраща към дейностите, изброени в списъка, който се съдържа в приложение I към тази директива, като уточнява, че една или повече от тези дейности трябва да са „стопански“ дейности.

33

Сред изброените в този списък дейности е тази по точка 3, буква в) от посоченото приложение I, а именно „[и]зпълнение на платежни операции, включително прехвърляне на средства по платежна сметка при доставчика на платежни услуги на ползвателя или друг доставчик на платежни услуги“, когато тази операция се състои в „изпълнение на кредитни преводи“.

34

Съгласно точка 5 от член 4 от Директива 2015/2366 под „платежна операция“ следва да се разбира „действие, предприето от платеца или от негово име или от получателя, по внасяне, прехвърляне или теглене на средства, независимо от основното правоотношение между платеца и получателя“.

35

Освен това следва да се припомни, от една страна, че член 4, точка 24 от Директива 2015/2366 определя понятието „кредитен превод“ като „платежна услуга по заверяване на платежна сметка на получателя посредством една или няколко платежни операции, извършвани по платежна сметка на платеца от доставчика на платежни услуги, който води платежната сметка на платеца, въз основа на дадено от платеца нареждане“, и от друга страна, че член 4, точка 8 от тази директива определя понятието „платец“ като „физическо или юридическо лице, което е титуляр на платежна сметка и разрешава изпълнението на платежно нареждане по тази сметка или, когато липсва платежна сметка, физическо или юридическо лице, което дава платежно нареждане“.

36

От това следва, че за да се изпълни даден кредитен превод, не само платецът трябва да даде платежно нареждане на своя доставчик на платежни услуги, но и този доставчик трябва да води платежната сметка на платеца.

37

Ето защо от буквалното тълкуване на разглежданите разпоредби следва, че наличието на платежна сметка на платеца и воденето ѝ от доставчика на платежни услуги са характерни елементи, необходими, за да се установи, че платежната операция се състои в процедура за „изпълнение на кредитни преводи“ по смисъла на точка 3, буква в) от приложение I към Директива 2015/2366, а оттук и в „платежна услуга“ по смисъла на разглежданите разпоредби.

38

В случая обаче, макар предлаганите от Betaal Garant услуги по поръчителство и/или гаранционен депозит да включват по-специално прехвърляния на средства в рамките на двете подоперации, посочени в точка 30 от настоящото решение, от съдържащите се в акта за преюдициално запитване данни е видно, че тези прехвърляния се извършват от банките съответно на клиента и на фондация Betaal Garant, а не от самото Betaal Garant. Според тези данни посочените банки представляват „доставчици на платежни услуги“ по смисъла на член 4, точка 11 от Директива 2015/2366.

39

Освен това от акта за преюдициално запитване и от представените пред Съда писмени становища е видно, че нито Betaal Garant, нито фондация Betaal Garant разполагат с платежни сметки за сметка на своите клиенти, така че прехвърлянето на суми, дължими по силата на договорите между Betaal Garant, клиенти и предприемачи, се извършва от сметките, водени съответно от доставчиците на платежни услуги на посочените клиенти и от тези на фондация Betaal Garant.

40

От това следва, че в рамките на двете подоперации, описани в точка 30 от настоящото решение, изпълнението на платежните операции и на кредитните преводи е задължение на съответните доставчици на платежни услуги на клиента и на фондация Betaal Garant, без в това отношение да е от значение основното договорно правоотношение между клиента, Betaal Garant и предприемача.

41

Макар прехвърлянията на средства, извършвани от доставчиците на платежни услуги на клиента и на фондация Betaal Garant, да могат да се квалифицират като „платежни услуги“, по-специално като изпълнение на кредитни преводи, следва да се припомни, че за разлика от това, в случая услугата по поръчителство и/или гаранционен депозит, предоставена от Betaal Garant, представлява съгласно член 767 от книга 7 от нидерландския Граждански кодекс вид лично обезпечение, и по-специално „заместващо обезпечение“, алтернативно на услугата по депозиране на средства при нотариус. Тъй като обаче такава услуга не е нито определена, нито уредена от Директива 2015/2366, тя не попада в приложното ѝ поле.

42

На второ място, що се отнася до контекста, в който се вписват разглежданите разпоредби, необходимо е да се припомни, че член 1, параграф 1 от Директива 2015/2366 установява шест категории доставчици на платежни услуги. Сред тези категории са по-специално кредитните институции, институциите за електронни пари, платежните институции и пощенските джиро институции. Както обаче следва по-специално от член 4, точка 24 от тази директива и от точка 3 от приложение I към нея, посочената директива се прилага за платежни услуги и кредитни преводи, които се предоставят само от субекти, попадащи сред посочените категории доставчици на платежни услуги.

43

Това тълкуване се потвърждава от съображение 24 от посочената директива, съгласно което установената с нея правна рамка следва да се прилага само за доставчиците на платежни услуги, които предоставят платежни услуги като обичайно занятие или като стопанска дейност.

44

Това изискване се обяснява с нормативния контекст, в който се вписва Директива 2015/2366. Всъщност квалифицирането на дадена операция като „платежна услуга“ има съществени правни последици за субекта, който предлага тази услуга като обичайна стопанска дейност.

45

Необходимо е да се отбележи, че както разпоредбите относно лицензирането и пруденциалния надзор на платежните институции, така и тези, които уреждат гражданската отговорност на доставчика на платежни услуги, представляват съвкупност от правила, за които са характерни високи изисквания, както отбелязва генералният адвокат в точки 61—65 от заключението си. Прилагането на такъв стриктен правен режим е обосновано, с оглед на строгостта му, от прякото участие на доставчика на платежни услуги в прехвърлянето на средства.

46

Освен това, както по същество отбелязва генералният адвокат в точка 65 от заключението си, наложените с Директива 2015/2366 изисквания в областта на лицензирането на платежните институции, пруденциалния надзор и гражданската отговорност не са обосновани, ако прехвърлянията на средства се извършват само с цел да се осъществи друга услуга, предлагана като основна, какъвто е настоящият случай, а именно услуга по предоставяне на заместващо обезпечение — дейност, която сама по себе си не попада в приложното поле на разпоредбите на тази директива.

47

В случая от акта за преюдициално запитване и от представените пред Съда становища е видно, че Betaal Garant не попада в нито една от категориите „доставчик на платежни услуги“, посочени в точка 42 от настоящото решение, и че за извършването на разглежданата в главното производство услуга по предоставяне на заместващо обезпечение, самото Betaal Garant не осъществява прехвърляне на средства.

48

На трето и последно място, що се отнася до преследваните с Директива 2015/2366 цели, необходимо е да се отбележи, че от съображение 6 от нея е видно по-специално, че тя има за цел не само да предостави на потребителите високо ниво на защита при използването на платежни услуги в целия Съюз (вж. в този смисъл решение от 11 ноември 2020 г., DenizBank, C‑287/19, EU:C:2020:897, т. 102), но и да осигури повече правна яснота и последователно прилагане на законодателната рамка в целия Съюз.

49

В това отношение следва да се припомни, че в контекста на Директива 2007/64, която предхожда Директива 2015/2366, Съдът вече е постановил, че законодателят на Съюза е искал да създаде единен пазар на платежни услуги, като замени 27‑те съществуващи национални системи, чието едновременно съществуване е източник на объркване и липса на правна сигурност, с хармонизирана правна уредба, която определя правата и задълженията на ползвателите и на доставчиците на платежни услуги (решение от 2 септември 2021 г., CRCAM, C‑337/20, EU:C:2021:671, т. 44).

50

Обстоятелството, че гарантирането на висока степен на защита на потребителите е основна цел на режима, въведен с Директива 2015/2366, не може само по себе си нито да измени приложното поле на разпоредбите на тази директива, нито да разшири обхвата на релевантните понятия, които тези разпоредби съдържат, извън текста на определенията на тези понятия. Впрочем подобно тълкуване би противоречало на целта да се гарантира правна яснота в областта на платежните услуги.

51

Освен това, както бе припомнено в точки 13 и 41 от настоящото решение, съгласно член 767 от книга 7 от нидерландския Граждански кодекс услугата по поръчителство и/или гаранционен депозит, извършена в случая от Betaal Garant, представлява алтернатива на услугата по гаранционен депозит при нотариус. Налага се обаче изводът, че не следва нито от разпоредбите, нито от общата структура на Директива 2015/2366, че за предоставянето на такива услуги от нотариусите се прилага специалният режим на платежните услуги, както и предвиденото в тази директива условие за лицензиране.

52

Следователно от буквалното, контекстуалното и телеологичното тълкуване на разглежданите разпоредби следва, че Директива 2015/2366 изключва от приложното си поле доставчиците на услуги по гаранционен депозит, използващи допълнително платежни услуги, които други доставчици на такива услуги предлагат като основна дейност в рамките на своята дейност като обичайно занятие или стопанска дейност.

53

С оглед на всички изложени по-горе съображения на преюдициалния въпрос следва да се отговори, че член 4, точка 3 от Директива 2015/2366 във връзка с точка 3, буква в) от приложение I към нея трябва да се тълкува в смисъл, че услугата по получаване и прехвърляне на средства, предоставяна от даден субект като посредник, не представлява „платежна услуга“ по смисъла на този член 4, точка 3, и по-специално „кредитен превод“, когато в рамките на договор, сключен с клиент и предприемач, този субект получава средствата от клиента по платежната сметка на свързана с него фондация и след това със съгласието на клиента ги прехвърля от тази платежна сметка към предприемача.

По съдебните разноски

54

С оглед на обстоятелството, че за страните по главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.