1

Svou žalobou se Rada Evropské unie domáhá zrušení aktu předsedy Evropského parlamentu 2011/125/EU, Euratom ze dne 15. prosince 2010, kterým předseda Parlamentu prohlašuje, že postup přijímání rozpočtu podle článku 314 SFEU byl dokončen, a souhrnný rozpočet Evropské unie na rozpočtový rok 2011 byl tedy s konečnou platností přijat (Úř. věst. 2011, L 68, s. 1, dále jen „napadený akt“).

2

Podle čl. 14 odst. 1 SEU „Evropský parlament vykonává společně s Radou legislativní a rozpočtovou funkci [...]“. Článek 16 odst. 1 SEU symetricky stanoví, že „Rada vykonává společně s Evropským parlamentem legislativní a rozpočtovou funkci [...]“.

3

Článek 314 SFEU definuje etapy a lhůty, které je třeba dodržovat během postupu přijímání rozpočtu. Parlament má nyní v otázce všech rozpočtových položek tytéž pravomoci jako Rada. Rada navíc nemůže prosadit rozpočet bez souhlasu Parlamentu. Naproti tomu, jak vyplývá z čl. 314 odst. 7 SFEU, může mít Parlament za určitých okolností, při splnění přísnějších hlasovacích požadavků, poslední slovo a uzavřít postup přijímání rozpočtu bez souhlasu Rady.

4

Ustanoveními článku 314 SFEU, o něž jde v projednávané žalobě především, jsou první pododstavec a odstavec 9 tohoto článku.

5

Podle čl. 314 prvního pododstavce SFEU „[P]arlament a Rada stanoví zvláštním legislativním postupem roční rozpočet Unie [...]“.

6

Pokud jde o čl. 314 odst. 9 SFEU, ten stanoví, že „[p]o ukončení postupu uvedeného v tomto článku prohlásí předseda […] [P]arlamentu, že rozpočet je přijat s konečnou platností“.

7

Dne 15. prosince 2009 upozornila Rada Parlament na výsady, jež jsou jí přiznány na základě Smlouvy o FEU jakožto spoluautorovi legislativního aktu, kterým se stanoví rozpočet, a navrhla, že společně s předsedou Parlamentu podepíše akt, kterým se stanoví tento rozpočet.

8

Předseda Parlamentu navzdory žádosti Rady sám dne 17. prosince 2009 přijal a podepsal roční rozpočet Unie na rozpočtový rok 2010.

9

Dne 12. listopadu 2010, v rámci postupu přijímání rozpočtu na rozpočtový rok 2011, zaslal předseda Rady předsedovi Parlamentu dopis, v němž uvedl, že po vstupu Lisabonské smlouvy v platnost musí roční rozpočet Unie podepsat společně předseda Rady a předseda Parlamentu, neboť oba tyto orgány jsou spoluautory tohoto aktu. Uvedený akt je nutno odlišovat od aktu, kterým předseda Parlamentu v souladu s čl. 314 odst. 9 SFEU prohlašuje, že roční rozpočet Unie je přijat s konečnou platností.

10

Dne 10. prosince 2010 zaujala Rada postoj k návrhu rozpočtu na rok 2011. K tomuto postoji připojila návrh rozhodnutí Parlamentu a Rady, kterým se stanoví souhrnný rozpočet Unie na rozpočtový rok 2011.

11

Dopisem ze dne 14. prosince 2010, jejž Rada obdržela dne 17. prosince 2010, předseda Parlamentu potvrdil, že nesdílí názor Rady, že akt, kterým se stanoví rozpočet Unie, musí být podepsán předsedy obou těchto orgánů.

12

Dne 15. prosince 2010, v návaznosti na hlasování Parlamentu o rozpočtu na rozpočtový rok 2011 na plenárním zasedání, vydal předseda Rady následující prohlášení: „Parlament […] schválil postoj Rady k návrhu rozpočtu na rok 2011 beze změn. Jménem Rady mohu naši společnou dohodu o přijetí rozpočtu na rok 2011 jen přivítat“.

13

Téhož dne zaslal předseda Rady předsedovi Parlamentu dopis, v němž uvítal pozitivní výsledek hlasování Parlamentu o návrhu rozpočtu na rok 2011 a připomněl, že podle Smlouvy o FEU stanoví rozpočet Rada a Parlament. Přiložil k tomuto dopisu návrh rozhodnutí Evropského parlamentu a Rady, kterým se stanoví souhrnný rozpočet Evropské unie na rozpočtový rok 2011, jejž podepsal a který měl být podepsán i předsedou Parlamentu.

14

Téhož dne, tedy 15. prosince 2010, byl přijat napadený akt. Jediný článek tohoto aktu, podepsaného pouze předsedou Parlamentu, stanoví, že „[p]ostup podle článku 314 SFEU byl dokončen a souhrnný rozpočet […] [U]nie na rozpočtový rok 2011 byl s konečnou platností přijat“.

15

Rada navrhuje, aby Soudní dvůr:

16

Parlament navrhuje, aby Soudní dvůr:

17

Usnesením předsedy Soudního dvora ze dne 29. června 2011 bylo Španělskému království povoleno vedlejší účastenství na podporu návrhových žádání Rady.

18

Rada na podporu své žaloby uvádí, že Lisabonská smlouva značně pozměnila postup přijímání rozpočtu, když z Parlamentu a Rady činí dva rovnocenné partnery, a to zejména tím, že přestala rozlišovat mezi povinnými a nepovinnými výdaji a omezila projednávání návrhu rozpočtu oběma dotyčnými orgány na jedno čtení.

19

Podle názoru Rady se hlavní změna týká čl. 314 prvního pododstavce SFEU. Toto ustanovení, posuzované ve spojení dalšími ustanoveními Smluv, nyní vyžaduje, aby na konci postupu byl společně přijat legislativní akt, který bude podepsán předsedy obou dotyčných orgánů.

20

Z tohoto důvodu praxe uplatňovaná v době platnosti Smlouvy o založení Evropského společenství, že předseda Parlamentu sám prohlašuje postup přijímání rozpočtu za skončený, již není podle Rady aktuální.

21

Rada svou žalobu člení do čtyř žalobních důvodů. První žalobní důvod vychází z neexistence legislativního aktu, kterým se stanoví roční rozpočet Unie, podepsaného společně předsedy obou dotyčných orgánů, čímž byly porušeny články 288 SFEU, 289 SFEU, 296 SFEU a 314 SFEU. Druhý žalobní důvod vychází z nedodržování zásady institucionální rovnováhy zakotvené článkem 314 SFEU. Třetí žalobní důvod vychází z porušení zásady svěřených pravomocí a povinnosti loajální spolupráce zakotvené v čl. 13 odst. 2 SEU. Čtvrtý, podpůrně předložený žalobní důvod, vychází z porušení podstatných formálních náležitostí.

22

Rada je zaprvé toho názoru, že po reformě vyplývající z Lisabonské smlouvy musí být nyní roční rozpočet Unie i opravné rozpočty stanoveny společným legislativním aktem. Rada se tak domnívá, že se obsoletní stala judikatura vyplývající z rozsudku ze dne 3. července 1986, Rada v. Parlament (34/86, Recueil, s. 2155), a zejména bod 8 uvedeného rozsudku, v němž Soudní dvůr rozhodl, že předseda Parlamentu je tím, kdo formálně prohlašuje, že rozpočtový postup byl ukončen přijetím rozpočtu s konečnou platností, a kdo tak rozpočtu propůjčuje závaznou povahu, a to jak vůči orgánům, tak vůči členským státům.

23

Podle názoru Rady z článku 314 SFEU jednoznačně vyplývá, že Parlament a Rada nyní stanoví rozpočet „zvláštním legislativním postupem“. Ten má být podle čl. 289 odst. 3 SFEU završen přijetím legislativního aktu. Tento akt musí mít v souladu s článkem 288 SFEU a čl. 289 odst. 2 SFEU formu nařízení, směrnice či rozhodnutí.

24

Rada dále z rovnosti pravomocí svěřených oběma orgánům dovozuje, že se v projednávaném případě jedná o zvláštní legislativní postup se specifickými rysy, neboť v něm vystupují dva hlavní aktéři.

25

Rada připomíná, že stejně jako řádný legislativní postup upravený článkem 294 SFEU stanoví i článek 314 SFEU pro roční rozpočet Unie výslovně dohodu obou orgánů ohledně společného textu vypracovaného v dohodovacím výboru.

26

Na základě čl. 297 odst. 1 druhého pododstavce SFEU podepisuje akty přijaté zvláštním legislativním postupem v zásadě předseda orgánu, který je přijal. Vzhledem k tomu, že se v případě ročního rozpočtu Unie jedná o společné dílo, musí být závěrečný akt nutně podepsán předsedy obou dotyčných orgánů.

27

Z toho podle názoru Rady vyplývá, že akt, kterým předseda Parlamentu prohlašuje, že roční rozpočet Unie byl přijat s konečnou platností, nemůže být legislativním aktem ve smyslu Smlouvy o FEU.

28

Zadruhé má Rada za to, že předseda Parlamentu tím, že jen on sám podepsal rozpočet na rok 2011, porušil zásadu institucionální rovnováhy nově vytvořenou článkem 314 SFEU. Jinak řečeno jednal předseda Parlamentu podle názoru Rady ultra vires.

29

Zatřetí Rada připomíná úsilí, které vynaložila při hledání oboustranně přijatelného řešení. Předseda Parlamentu tím, že toto úsilí nevzal v potaz, nesplnil svou povinnost loajální spolupráce, jíž se mají řídit vztahy mezi orgány podle čl. 13 odst. 2 SEU.

30

Začtvrté se Rada domnívá, že napadený akt musí být zrušen z důvodu porušení podstatných formálních náležitostí. Rada totiž tvrdí, že tento akt byl přijat, aniž bylo dosaženo dohody ohledně druhu aktu, kterým má být prohlášeno, že roční rozpočet Unie byl přijat s konečnou platností.

31

V každém případě Rada navrhuje, aby Soudní dvůr zachoval účinky ročního rozpočtu Unie na rozpočtový rok 2011 pro stávající rok v souladu s čl. 264 druhým pododstavcem SFEU až do doby, než bude odstraněna zjištěná protiprávnost.

32

Španělské království bezvýhradně podporuje argumenty Rady.

33

Parlament uznává, že Parlament a Rada mají během postupu přijímání rozpočtu spolupracovat v zájmu dosažení dohody. Tak tomu bylo v případě ročního rozpočtu Unie na rozpočtový rok 2011. Tato spolupráce však nemá vyústit v autonomní akt ve formě nařízení, směrnice nebo rozhodnutí, jak je tomu v případě řádného legislativního postupu.

34

Parlament připomíná, že Rada sama připouští, že dohoda mezi oběma dotyčnými orgány o návrhu rozpočtu nemůže sama o sobě vyvolávat právní účinky.

35

Aby tedy rozpočet mohl mít právní účinky, jež by zavazovaly jak orgány, tak členské státy, je zapotřebí aktu předsedy Parlamentu, jak vyplývá z čl. 314 odst. 9 SFEU. Ten je doplňkovým aktem, jak připomněl generální advokát Mancini ve svém stanovisku předneseném ve věci, v níž byl vydán výše uvedený rozsudek Rada v. Parlament.

36

Podle Parlamentu se akt jeho předsedy opírá o pravomoc, která je vlastní předsedovi tohoto orgánu. Spočívá v posouzení, zda skončený postup přijímání rozpočtu proběhl řádně. Jedná se o autonomní akt, který není výrazem parlamentní většiny. Lze jej připodobnit k ověření souladu postupu přijímání rozpočtu se Smlouvou o FEU, jež provádí předseda Parlamentu.

37

Vzhledem k výše uvedenému odmítá Parlament argument Rady, podle něhož článek 314 SFEU s sebou nese potřebu přijetí společného legislativního aktu na konci postupu, aby tak roční rozpočet Unie získal závazné účinky.

38

Kdyby autoři Lisabonské smlouvy chtěli změnit pravomoci předsedy Parlamentu na konci postupu přijímání rozpočtu, nezachovali by v čl. 314 odst. 9 SFEU ustanovení totožné s čl. 272 odst. 7 ES.

39

Podle Parlamentu je specifický charakter rozpočtu dán jeho čistě účetní povahou; rozpočet obsahuje pouze odhadované příjmy a položky, které, mají-li se stát schválenými výdaji, vyžadují, aby byl v budoucnu přijat základní akt. Vzhledem k této specifičnosti má Parlament za to, že roční rozpočet Unie je přijímán postupem sui generis, který přihlíží k tomu, že je zapotřebí formalizovat jeho přijetí před koncem roku, aby nemusel být uplatněn režim „dočasných dvanáctin“.

40

Na tomto základě Smlouva o FEU podle Parlamentu nestanoví, že akt, kterým se přijímá rozpočet, musí být podepsán předsedy obou dotyčných orgánů.

41

Parlament připomíná specifickou povahu postupu přijímání rozpočtu ve srovnání s řádným legislativním postupem a odmítá tezi, že žádný orgán nemá navrch nad jiným orgánem, neboť projednávaný návrh má být předmětem společného rozhodnutí.

42

Parlament v této souvislosti připomíná znění čl. 314 odst. 7 SFEU, který upravuje situaci, kdy předseda Parlamentu může prohlásit, že roční rozpočet Unie je přijat, i když Rada zamítla společný návrh dohodnutý při jednáních v dohodovacím výboru.

43

Parlament je přesvědčen, že jednal v souladu s literou a duchem Smlouvy o FEU, a má za to, že v žádném případě neporušil zásadu svěřených pravomocí. Tak by tomu však bylo, kdyby vyslyšel přání Rady ukončit postup přijímání rozpočtu přijetím autonomního legislativního aktu, které je charakteristické pro řádný legislativní postup.

44

Závěrem Parlament odmítá tvrzení, že nebyla respektována povinnost loajální spolupráce zakotvená v čl. 13 odst. 2 SEU, protože předseda tohoto orgánu informoval Radu o svém postoji dne 14. prosince 2010, v předvečer hlasování Parlamentu o rozpočtu na rozpočtový rok 2011.

45

Parlament je rovněž přesvědčen, že se od vypracování společného návrhu držel znění čl. 314 odst. 9 SFEU, a odmítá výtku Rady, že se dopustil porušení podstatných formálních náležitostí.

46

Nejprve je třeba připomenout, že se postup směřující k přijetí rozpočtu Unie řídí ustanoveními článku 314 SFEU. Článek 314 první pododstavec SFEU stanoví, že rozpočet je přijímán zvláštním legislativním postupem.

47

Argumentace Rady na podporu jejích prvních tří žalobních důvodů, podle které lze postup přijímání rozpočtu postavit na roveň řádnému legislativnímu postupu upravenému v článku 294 SFEU, musí být bez dalšího zamítnuta. Jednotlivá ustanovení článku 314 SFEU totiž stanoví zvláštní legislativní postup pro přijetí rozpočtu Unie, který je přizpůsoben specifické povaze rozpočtu a který končí aktem uvedeným v odstavci 9 tohoto článku. Podle tohoto ustanovení „[p]o ukončení postupu [přijímání rozpočtu Unie] prohlásí předseda Evropského parlamentu, že rozpočet je přijat s konečnou platností“.

48

Dále je nutno konstatovat, že se napadený akt opírá o článek 314 SFEU, a především jeho odstavec 9.

49

Ze samotného znění čl. 314 odst. 9 SFEU přitom vyplývá, že aktem založeným na tomto ustanovení končí postup přijímání rozpočtu Unie a tento akt je podepsán pouze předsedou Parlamentu.

50

Z toho plyne, že na rozdíl od toho, co tvrdí Rada a Španělské království, nekončí postup přijímání rozpočtu upravený v článku 314 SFEU přijetím aktu společně podepsaného předsedy Parlamentu a Rady. Akt přijatý na základě čl. 314 odst. 9 SFEU, kterým předseda Parlamentu po ověření řádného průběhu postupu prohlašuje, že rozpočet byl přijat s konečnou platností, představuje poslední fázi postupu přijímání rozpočtu Unie a propůjčuje mu závazné právní účinky.

51

Soudní dvůr tak judikoval, že akt přijatý na základě čl. 203 odst. 7 Smlouvy o EHS, jehož znění odpovídá znění čl. 314 odst. 9 SFEU, je jednak přijímán předsedou Parlamentu jakožto orgánem Parlamentu, a musí tedy být svěřen Parlamentu, a jednak propůjčuje rozpočtu závazné právní účinky jak vůči orgánům, tak vůči členským státům (viz výše uvedený rozsudek Rada v. Parlament, bod 8).

52

Rada a Španělské království však tvrdí, že tím, že bylo Lisabonskou smlouvou vloženo ustanovení čl. 314 prvního pododstavce SFEU, podle něhož „Evropský parlament a Rada stanoví zvláštním legislativním postupem roční rozpočet Unie“, jsou dotčeny právní účinky, které byly výše uvedeným rozsudkem Rada v. Parlament přiznány aktu, kterým předseda Parlamentu prohlašuje, že rozpočet byl přijat s konečnou platností. Podle uvedeného ustanovení by totiž měl být rozpočet s konečnou platností přijat aktem Parlamentu a Rady, který bude společně podepsán předsedy uvedených orgánů. Akt přijatý na základě čl. 314 odst. 9 SFEU je pouze deklaratorním aktem přijatým předsedou Parlamentu.

53

Takovou argumentaci nelze přijmout.

54

Ustanovení čl. 314 prvního pododstavce SFEU uvádí, že Parlament a Rada stanoví rozpočet Unie, čímž připomíná, že rozpočtové funkce jsou v souladu s čl. 14 odst. 1 SEU a čl. 16 odst. 1 SEU vykonávány oběma orgány společně.

55

Článek 314 první pododstavec SFEU nicméně stanoví, že rozpočet je stanoven „v souladu s těmito ustanoveními“. Žádné ustanovení článku 314 SFEU přitom nestanoví, že postup přijímání rozpočtu má být zakončen přijetím aktu, který by byl společně podepsán předsedy Parlamentu a Rady.

56

Předseda Parlamentu je tedy tím, kdo ve svém postavení orgánu Parlamentu přijetím aktu na základě čl. 314 odst. 9 SFEU propůjčuje rozpočtu Unie závazné právní účinky na konci postupu vyznačujícího se společnou činností Parlamentu a Rady (viz výše uvedený rozsudek Rada v. Parlament, bod 8).

57

Rada a Španělské království dále tvrdí, že napadený akt, který byl přijat zvláštním legislativním postupem, je protiprávní, protože na rozdíl od toho, co stanoví článek 288 SFEU a čl. 289 odst. 2 SFEU, nemá formu nařízení, směrnice nebo rozhodnutí.

58

Rovněž tento argument je třeba zamítnout.

59

Je totiž třeba připomenout, že článek 314 SFEU stanoví zvláštní legislativní postup přizpůsobený povaze rozpočtu, který je především účetním dokumentem obsahujícím odhad všech příjmů a výdajů, jež mají být uskutečněny v určitém období v Unii. Tento dokument je poté, co předseda Parlamentu ověří slučitelnost postupu přijímání rozpočtu s ustanoveními Smlouvy o FEU, připojen k aktu, kterým předseda Parlamentu na základě čl. 314 odst. 9 SFEU prohlašuje, že rozpočet byl přijat s konečnou platností.

60

I když je akt přijatý na základě čl. 314 odst. 9 SFEU výsledkem zvláštního legislativního postupu, nemá z důvodu své rozpočtové povahy formu legislativního aktu v pravém slova smyslu, jak je upraven v článku 288 SFEU a čl. 289 odst. 2 SFEU, ale je v každém případě napadnutelným aktem ve smyslu článku 263 SFEU, neboť rozpočtu Unie propůjčuje závazné právní účinky.

61

Rada dále tvrdí, že napadený akt je v rozporu s výsadami, které jí svěřuje čl. 296 první pododstavec SFEU. Toto ustanovení stanoví, že „[n]euvádějí-li Smlouvy druh aktu, který má být přijat, zvolí jej orgány pro jednotlivé případy v souladu s platnými postupy a se zásadou proporcionality.“ Rada v tomto ohledu uvádí, že jelikož není v článku 314 SFEU upřesněn typ aktu, jímž se přijímá rozpočet Unie, měl se na něm Parlament dohodnout s Radou. Parametry stanovené v čl. 296 prvním pododstavci SFEU vedou podle názoru Rady k závěru, že akt, kterým se stanoví rozpočet, musí být aktem podepsaným společně předsedy obou dotyčných orgánů.

62

Ani tento argument nelze přijmout.

63

Článek 296 první pododstavec SFEU se totiž v rámci postupu přijímání rozpočtu upraveného článkem 314 SFEU nepoužije, protože článek 314 SFEU, a zejména jeho odstavec 9, výslovně stanoví, že uvedený postup je ukončen přijetím aktu Parlamentu podepsaného předsedou tohoto orgánu.

64

Rada kromě toho tvrdí, že předseda Parlamentu přijetím napadeného aktu nesplnil svou povinnost loajální spolupráce, jíž se mají řídit vztahy mezi orgány. Konkrétně předsedovi Parlamentu vytýká, že se neúčastnil jejích kroků při hledání řešení, jež by bylo v souladu se Smlouvami, bylo oboustranně akceptováno a respektovalo jak pravomoci orgánů, tak výsady předsedy Parlamentu. Rada rovněž předsedovi Parlamentu vytýká, že v den, kdy proběhlo hlasování o rozpočtu na plenárním zasedání, tedy dne 15. prosince 2010, neinformoval předsedu Rady o obsahu svého dopisu ze dne 14. prosince 2010, přestože byl předseda Rady hlasování přítomen.

65

Ani tato argumentace neobstojí.

66

Z písemností ve spise, a zejména z prohlášení citovaného v bodě 12 tohoto rozsudku totiž jednoznačně vyplývá, že dne 15. prosince 2010 bylo mezi Parlamentem a Radou dosaženo dohody ohledně obsahu rozpočtu na rozpočtový rok 2011. Okolnost, že mezi oběma orgány panoval spor o tom, jak má být tato dohoda formalizována, nebránila předsedovi Parlamentu, aby dne 15. prosince 2010 prohlásil, že postup podle článku 314 SFEU byl dokončen a souhrnný rozpočet Unie na rozpočtový rok 2011 byl s konečnou platností přijat.

67

Vzhledem k tomu, že podle čl. 314 odst. 9 SFEU je pouze předseda Parlamentu oprávněn podepsat napadený akt, nevyvstává otázka, zda předseda Parlamentu neporušil povinnost loajální spolupráce.

68

Z výše uvedeného vyplývá, že první tři žalobní důvody musejí být zamítnuty.

69

Závěrem Rada a Španělské království podpůrně tvrdí, že napadený akt musí být zrušen z důvodu porušení podstatných formálních náležitostí, protože od okamžiku, kdy předseda Parlamentu věděl o neshodách mezi Parlamentem a Radou v otázce typu aktu, kterým se stanoví rozpočet, nemohl prohlásit, že postup přijímání rozpočtu na rok 2011 byl ukončen.

70

Avšak vzhledem k tomu, že dne 15. prosince 2010 bylo dosaženo dohody mezi Parlamentem a Radou ohledně obsahu rozpočtu na rozpočtový rok 2011, mohl předseda Parlamentu zcela v souladu s ustanoveními článku 314 SFEU přijmout téhož dne napadený akt.

71

Poslední žalobní důvod tedy rovněž nelze přijmout.

72

Z výše uvedeného vyplývá, že žaloba musí být zamítnuta.

73

Podle čl. 138 odst. 1 jednacího řádu Soudního dvora se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník řízení, který měl ve věci úspěch, požadoval. Vzhledem k tomu, že Parlament požadoval náhradu nákladů řízení a Rada neměla ve věci úspěch, je důvodné jí uložit náhradu nákladů řízení. Podle čl. 140 odst. 1 téhož řádu Španělské království, které vstoupilo do řízení jako vedlejší účastník, ponese vlastní náklady řízení.

Z těchto důvodů Soudní dvůr (velký senát) rozhodl takto: