Eurocontrol was in het bijzonder belast met het opzetten van een gemeenschappelijke organisatie voor de luchtverkeersleiding in het luchtruim van de Verdragsluitende Partijen

De oorspronkelijke Verdragsluitende Staten waren België, Duitsland, Frankrijk, Luxemburg, Nederland en Groot-Briltannië. Thans heeft Eurocontrol 14 leden: van de Lid-Staten van de Gemeenschap zijn alleen Denemarken, Spanje en Italië niet bij Eurocontrol aangesloten.

Het Protocol van 1981 heeft in wezen de regels van het Verdrag aan deze situatie aangepast, met dien verstande dat de Verdragsluitende Staten Eurocontrol kunnen vragen de installaties en diensten voor hun rekening te beheren (artikel 2, lid 2, sub b). Op deze grondslag blijft Eurocontrol vanuit haar centrum te Maastricht verder de betrokken diensten verzekeren voor de Benelux-landen en West-Duitsland.

Een van de bevoegdheden die Eurocontrol thans uitoefent, bestaat erin, overeenkomstig de Multilaterale Overeenkomst betreffende en route-heffingen, namens de Verdragsluitende Partijen en de bij de Overeenkomst Partij zijnde derde Staten de aan de gebruikers van de diensten voor de luchtvaart opgelegde heffingen vast te stellen en te innen (artikel 2, lid 1, sub 1, van het Verdrag). De Multilaterale Overeenkomst is te Brussel gesloten op dezelfde datum als het Protocol en is in werking getreden op 1 januari 1986; partij zijn de Staten die bij Eurocontrol zijn aangesloten, alsmede Spanje en Oostenrijk.

Deze Overeenkomst is bedoeld om een gemeenschappelijk systeem op te zetten voor het vaststellen en innen van en route-heffingen voor vluchten in het luchtruim van de aangesloten Staten (artikel 1, lid 2). Volgens de formule die thans voor de berekening van de heffingen wordt gebruikt, en die is vastgesteld door de Permanente Commissie van Eurocontrol (artikel 3), wordt een tarief per eenheid, dat jaarlijks door elke aangesloten Staat voor het gebruik van zijn luchtruim wordt vastgesteld, vermenigvuldigd met het aantal eenheden overeenkomend met het vluchtgedeelte in het luchtruim van de betrokken Staat; hierbij wordt een algebraïsche formule gebruikt die rekening houdt met de afgelegde afstand en het gewicht van het luchtvaartuig. Bovenop de aldus berekende heffingen komt een administratieve heffing die overeenkomt met de inningskosten van de heffing.

Eurocontrol stelt voor elke vlucht de voor de afgelegde afstanden verschuldigde en route-heffingen vast in de vorm van een enkele heffing, die zij int (artikelen 7 en 8); na aftrek van de administratieve heffing wordt dit bedrag volledig aan de betrokken Staten afgedragen (artikel 20). Eurocontrol kan in rechte betaling van het verschuldigde bedrag vorderen volgens het recht van elke Overeenkomstsluitende Staat.

SAT stelde voor de Belgische rechter, dat de handelwijze van Eurocontrol, die erin bestaat voor in wezen gelijke diensten tarieven toe te passen die verschillen naar gelang van de Lid-Staat en het jaar, een misbruik van machtspositie vormt.

Dit argument, dat in eerste aanleg en in hoger beroep is afgewezen, was voor het Hof van Cassatie aanleiding om de behandeling van de zaak te schorsen en het Hof een vraag voor te leggen betreffende de uitlegging van de artikelen 86 en 90 EEG-Verdrag.

Eurocontrol beroept zich dus op het algemene beginsel par in parem non habet imperium, dat zowel voor internationale organisaties als voor staten geldt; haars inziens moeten eventuele geschillen tussen twee internationale organisaties dus overeenkomstig het internationale recht aan arbitrage worden onderworpen.

Volgens Eurocontrol is het Hof bovendien geenszins bevoegd om het Verdrag waarbij zij is opgericht, uit te leggen of om na te gaan of haar activiteiten in strijd zijn met enige bepaling van het gemeenschapsrecht. Evenmin kan tot staving van de bevoegdheid van het Hof met een beroep op het territorialiteitsbeginsel worden gesteld dat, wanneer een internationale organisatie het grondgebied van de Gemeenschap als arbeidsterrein heeft, het aan het Hof staat om te onderzoeken of haar activiteiten in strijd zijn met liet gemeenschapsrecht.

De exceptie van niet-ontvankelijkheid had evenwel niet voor het Hof, doch wel in de procedure voor de Belgische rechter moeten worden opgeworpen. Zonder evenwel ten gronde in te gaan op de problemen betreffende de grenzen van het rechterlijk toezicht op de activiteiten van een internationale organisatie, moet ik er toch op wijzen, dat het probleem van de grenzen van dit toezicht in een procedure voor de rechter in de regel de procedurele positie van de verweerder raakt, terwijl in casu Eurocontrol verzoekende partij is voor de rechter a quo.

Ik ben geneigd mij bij deze zienswijze aan te sluiten. Uit de rechtspraak volgt namelijk duidelijk, dat het Hof bij de afbakening van het toepassingsgebied van de communautaire mededingingsregels, op bedoeld punt de voorrang heeft gegeven aan overwegingen van economische aard boven overwegingen van louter juridische aard. Zulks blijkt uit het recente arrest Höfner en Eiser

Arrest van 23 april 1991, zaak C-41/90, Jurispr. 1991, blz. I-1979, r.o. 2I-23.

Ik kan mij bij deze zienswijze evenmin aansluiten. Volstaan kan worden met erop te wijzen, dat deze argumenten eerder de grond van de vraag betreffen, en bovendien geen rekening houden met het feit dat het onder het stelsel van artikel 177 EEG-Verdrag aan de nationale rechter staat om op basis van de feiten te beoordelen of een prejudiciële beslissing voor hem noodzakelijk is om uitspraak te kunnen doen. Bovendien kunnen eventuele onjuistheden in de uiteenzetting in de verwijzingsbeschikking van de in het hoofdgeding toepasselijke wettelijke regeling, niet afdoen aan de bevoegdheid van het Hof, indien uit de tekst van de vraag van de nationale rechter en uit het geheel van de door hem meegedeelde gegevens duidelijk kan worden afgeleid, zoals in casu het geval is, welke de elementen zijn die voor de uitlegging van het gemeenschapsrecht van belang zijn.

Ten slotte is de uitspraak van het Hof een rechterlijke handeling in het kader van de procedure voor de nationale rechter, die zich dus naar de uitlegging van het Hof heeft te schikken. Het arrest is niet tot Eurocontrol gericht: de eventuele gevolgen ervan voor de uitvoering van de uit het Verdrag en de Multilaterale Overeenkomst voortvloeiende verplichtingen voor de Lid-Staat van de verwijzende rechter liggen op een volledig ander niveau dan dat waarover het thans gaat.

Met een dergelijke omschrijving is evenwel onverenigbaar het verrichten van een activiteit die gepaard gaat met de uitoefening van overheidsgezag, zodat een orgaan dat in de hoedanigheid van overheidsorgaan handelt, niet onderworpen is aan de mededingingsregels van het Verdrag.

In die zin, de arresten van 16 juni 1987, zaak 118/85, Commissie/Italië, Jurispr. 1987, blz. 2599, r.o. 6 en 7, en 4 mei 1988, zaak 30/87, Bodson, Jurispr. 1988, blz. 2479, r.o. 18. Dit beginsel kan bovendien ook worden afgeleid uit het arrest van 18 juni 1975, zaak 94/74, IGAV, Jurispr. 1975, blz. 699, r.o. 35.

Hoewel het bij het Belgische Hof van Cassatie aanhangige geding uitsluitend de invordering door Eurocontrol van de en route-heffingen betreft en niet de werkzaamheden inzake luchtverkeersleiding waarvoor deze heffingen verschuldigd zijn, is de vraag van de verwijzende rechter zo algemeen geformuleerd, dat ook de aard van laatstbedoelde activiteit moet worden onderzocht; anderzijds verschaffen de elementen die in dit verband aan het licht komen, nuttige aanwijzingen om klaarheid te scheppen over de aard van de inning.

De activiteiten van Eurocontrol inzake coördinatie van het beleid van de Lid-Staten inzake luchtvaart, zijn hier niet aan de orde; overigens staat buiten kijf, dat het hier niet om een economische activiteit gaat.

Hoewel dit arrest in de onderhavige context enkele belangrijke elementen aanbrengt, is het evenwel, zoals de Commissie terecht heeft opgemerkt, niet beslissend. Het dwingend en exclusief karakter van het gebruik van de installaties en diensten van een orgaan, of de eenzijdige vaststelling van de wijze van invordering van de bijdragen van de particulieren, volstaan op zich niet om het economisch karakter van een activiteit en de toepasselijkheid daarop van de mededingingsregels uit te sluiten; was dit wel het geval, dan zouden ook de openbare telecom-municatie-ondememingen of de posterijen geen economisch karakter hebben, en, zoals bekend, hebben zij dat wel.

Arresten van 20 maart 1985, zaak 41/83, Italië/Commissie, Jurispr. 1985, blz. 873, en 11 juli 1985, zaak 107/84, reeds aangehaald.

Naar luid van artikel 1 van laatstbedoelde Overeenkomst, behouden de nationale Overeenkomstsluitende Partijen hun bevoegdheden en verplichtingen met betrekking tot wetgeving op het stuk van de luchtvaart, reglementering, organisatie van het luchtruim en betrekkingen met internationale organisaties en gebruikers van de verrichte diensten. De betrokken Lid-Staten bepalen dus binnen welk kader de door hen gedelegeerde bevoegdheden worden uitgeoefend en zien stelselmatig toe op het gebruik dat ervan wordt gemaakt,

Anderzijds strekt de controle van het luchtverkeer door Eurocontrol, volgens procedures en met middelen die niet verschillen van die welke de Staten gebruiken, er in wezen toe de veiligheid te verzekeren van de passagiers en tevens van de bevolking van de gebieden onder de vluchtroutes, en in dezelfde geest, de noodzakelijke overeenstemming te verzekeren met de vereisten van de landsverdediging. Deze activiteit, die in diverse opzichten verband houdt met de uitoefening van de nationale soevereiniteit, neemt dus in de ware zin van het woord de vorm aan van een politie van het luchtruim, waarmee, ongeacht de daarvoor gekozen vorm en beheerswijze, enkel een overheidsorgaan kan worden belast. Zelfs wanneer dienstverrichtingen inzake luchtverkeer zijn opgedragen aan een privaatrechtelijke vennootschap (zoals in Duitsland) of volgens een typisch procédé van de particuliere sector zijn georganiseerd (zoals in Nederland, met dien verstande dat hier bepaalde bevoegdheden toekomen aan Eurocontrol), behouden de betrokken landen, zoals blijkt uit een onderzoek door de diensten van het Hof, de absolute controle over de met dat oogmerk opgerichte vennootschappen, in die zin dat elke, zelfs gedeeltelijke, afstand van het maatschappelijk kapitaal absoluut verboden is, of in ieder geval de volledige privatisering van de met de veiligheid van het luchtverkeer verband houdende verrichtingen, die een essentiële bevoegdheid van de staat blijven, is uitgesloten.

Wanneer een orgaan opdrachten vervult die een overheidsprerogatief zijn, kan het geheel van zijn werkzaamheden slechts dan aan de toepassing van de mededingingsregels worden onttrokken, wanneer die opdrachten niet uit de algemene context van de betrokken werkzaamheden kunnen worden gelicht; het komt mij dan ook voor, dat de verrichte diensten (radarcontrole, weerkundige dienst, hulpdiensten) één onlosmakelijk geheel vormen.

Op dit punt meen ik dus te mogen stellen, dat de controle van het luchtverkeer uiteraard een monopolie is, en dat concurrentie tussen twee organen niet alleen niet wenselijk, doch zonder meer onmogelijk is. In feite gaat het om een openbare dienst die volledig buiten de context van een commerciële exploitatie met winstoogmerk staat: dit neemt evenwel niet weg, dat er naar gestreefd kan worden deze activiteit even doeltreffend, doch tegen gunstiger financiële voorwaarden te verrichten.

Dat het hier niet om een dienst in de economische betekenis van het woord gaat, hoofdzakelijk verricht ten behoeve van ondernemers (luchtvaartmaatschappijen), doch wel ten behoeve van de gemeenschap als zodanig, wordt mijns inziens bevestigd door de ter terechtzitting gemaakte en overigens door SAT niet weersproken opmerking, dat de controle geldt voor alle luchtvaartuigen, ook in dat deel van het luchtruim waarvoor Eurocontrol bevoegd is, ongeacht of de eigenaar al dan niet de en route-heffingen heeft betaald.

Zoals gezegd, wordt de berekeningswijze van de heffingen vastgesteld in het kader van de Permanente Commissie van Eurocontrol; in de praktijk wordt het jaarlijkse bedrag van de heffing evenwel vastgesteld door de Lid-Staten — ook wanneer zij Eurocontrol, op het vlak van de uitvoerende werkzaamheden, met de controle van het luchtverkeer hebben belast— aan wie de bevoegdheid toekomt om een van de wezenlijke elementen van de formule, namelijk het nationale tarief per eenheid, vast te stellen. De verschillende tarieven zijn dus niet het gevolg van een initiatief van Eurocontrol, doch wel van het uiteenlopende beleid van de aangesloten landen, die —in weerwil van gemeenschappelijke grondbeginselen — kunnen besluiten de kosten voor de installaties en diensten via de betrokken heffingen niet volledig op de gebruikers te verhalen. Bovendien hebben deze heffingen zeker een fiscaal karakter, nu de particulier aldus bijdraagt in de kosten die de staat heeft gemaakt bij het verrichten van een administratieve activiteit, die hem een voordeel heeft opgeleverd, doch in de eerste plaats het algemeen belang dient.

De Verdragsluitende Partijen hebben Eurocontrol dus belast met de invordering van de heffingen, omdat een centraal beheer van het systeem, zelfs voor de gebruikers, betere resultaten oplevert dan wanneer de luchtvaartmaatschappijen voor elke internationale vlucht verschillende heffingen zouden moeten betalen.

Na aftrek van een administratieve heffing ter dekking van de inningskosten

Het bedrag van de administratieve heffing — die slechts een gering percentage van de heffing bedraagt — is inde hoofdzaak niet in geding.

Uit een en ander blijkt duidelijk, dat Eurocontrol inzake de invordering van de heffingen niet buiten de aangesloten landen om autonome beslissingen kan nemen, en zich ertoe beperkt voor elke vlucht het verschuldigde bedrag vast te stellen en in de vorm van een enkele heffing per vlucht in rekening te brengen. Nu Eurocontrol dus louter optreedt als ontvanger of lasthebber van de aangesloten landen, kan zij bij het verrichten van deze werkzaamheden niet worden beschouwd als een onderneming in de zin van de communautaire mededingingsregels.

Arresten van 27 maart 1974, zaak 127/73, BRT, Jurispr. 1974, blz. 313, en 17 februari 1993, gevoegde zaken C-159/91 en C-160/91, Poucet en Pistre, Jurispr. 1993, blz. I-637.

Een internationale organisatie als Eurocontrol, die is belast met de controle van het luchtverkeer voor rekening van bepaalde landen, en met de invordering van de en route-heffingen, is niet meer dan een lasthebber van de Overeenkomstsluitende Staten, en kan dus niet worden aangemerkt als een onderneming in de zin van de artikelen 86 en 90 EEG-Verdrag.