Eurocontrol, som navnlig skulle regulere luftfarten i de kontraherende parters luftrum

De oprindelige signatarstater var Belgien, Tyskland, Frankrig, Luxembourg, Nederlandene og Det Forenede Kongerige. I dag tæller Eurocontrol fjorten medlemmer. Af Fællesskabets medlemsstater star alene Danmark, Spanien og Italien udenfor.

Protokollen af 1981 tilpassede i det væsentlige konventionens bestemmelser til denne faktiske situation, idet der blev givet de enkelte kontraherende stater mulighed for at overdrage driften af hjælpemidler og tjenesteydelser til Eurocontrol for de pågældende staters regning [artikel 2, stk. 2, litra b)]. Det er netop på dette grundlag, at Eurocontrol fortsat ved Maastricht-Centret varetager de pågældende tjenesteydelser for Benelux-landene og Nordtyskland.

Blandt de opgaver, Eurocontrol varetager for tiden, skal jeg navnlig nævne dem, der består i at indføre og opkræve afgifter, der pålægges brugerne af lufttrafiktjeneste i henhold til den multilaterale aftale om en route-afgifter, på vegne af de kontraherende parter og de tredjelande, der har tilsluttet sig aftalen [konventionens artikel 2, stk. 1, litra 1)]. De stater, der er medlem af Eurocontrol, samt Spanien og Østrig er tilsluttet denne multilaterale aftale, som blev undertegnet i Bruxelles samme dato som protokollen, og som trådte i kraft den 1. januar 1986.

Formålet med aftalen var netop at skabe et fælles system for fastsættelse og opkrævning af en route-afgifter for flyvning i de kontraherende staters luftrum (artikel 1, stk. 2). Den gældende formel for beregning af afgifterne, som er fastsat af Eurocontroľs Permanente Kommission (artikel 3), består af en enhedsrate, der fastsættes hvert år af den enkelte medlemsstat for brugen af dens luftrum, multipliceret med et antal serviceenheder svarende til den del af flyvningen, der foretages i medlemsstatens luftrum, og defineret ved en aritmetisk formel, som tager hensyn til flyets vægt og den gennemfløjne distance. De således beregnede afgifter forhøjes herefter med en administrativ enhedsrate svarende til omkostningerne i forbindelse med opkrævningen.

Det skal tilføjes, at Eurocontrol for hver enkelt flyvning fastsætter afgiftsbeløbet for de tilbagelagte strækninger og opkræver det samlede beløb som en enkelt afgift (artikel 7 og 8). Efter fradrag af administrations-tillægget udbetales hele beløbet til de pågældende stater (artikel 20). Med henblik på inddrivelse af udestående afgifter kan Eurocontrol anvende de retsmidler, der står til rådighed i den enkelte stat.

SAT har for de belgiske retsinstanser navnlig anført, at Eurocontrol har misbrugt sin dominerende stilling, idet organisationen for ydelser, der i det væsentlige er identiske, har fastsat forskellige satser, der afhænger af den enkelte medlemsstat og det enkelte år.

På grund af dette anbringende, som de belgiske domstole i første og anden instans ikke kunne tiltræde, har Cour de cassation udsat sagen og anmodet Domstolen om en fortolkning af EØF-traktatens artikel 86 og 90.

Eurocontrol har derfor påberåbt sig, at det almindelige princip par in parem non habet imperium gælder såvel for internationale organisationer som for medlemsstaterne. Tvister, som eventuelt måtte opstå mellem to internationale organisationer, bør derfor i henhold til folkeretten afgøres ved voldgift.

Yderligere har Domstolen efter Eurocontroľs opfattelse hverken kompetence til at fortolke den konvention, som danner grundlag for organisationens oprettelse, eller til at afgøre, om organisationens virksomhed er i strid med fællesskabsretten. Domstolens kompetence kan heller ikke støttes på territorialprincippet, hvorefter det, når en international organisations virksomhed omfatter Fællesskabets område, påhviler Domstolen at afgøre, om virksomheden er uforenelig med Fællesskabets retsorden.

Anbringendet om manglende kompetence burde således ikke have været fremsat inden for rammerne af den foreliggende præjudicielle sag, men eventuelt for den forelæggende ret. Uden at gå ind på det materielle problem vedrørende grænserne for domstolskontrol med en international organisations virksomhed, må det i øvrigt nødvendigvis konstateres, at det normalt er sagsøgte, der i procesretlig henseende er berørt af sådanne begrænsninger, og at Eurocontrol tværtimod optræder som sagsøger for den nationale ret.

Jeg mener, at dette synspunkt bør lægges til grund. Det fremgår nemlig klart af Domstolens praksis, at denne ved at fastlægge anvendelsesområdet for Fællesskabets konkurrenceregler har ladet økonomiske hensyn gå forud for rent juridiske hensyn. Denne opfattelse kommer klart til udtryk i den for nylig afsagte dom i Höfner og Eisersagen

Dom af 23.4.1991 (sag C-41/90, Ilófncr og Eiser, Sml. I, s. 1979, præmis 21, 22 og 23).

Heller ikke disse betragtninger er relevante. Det er i denne forbindelse tilstrækkeligt at bemærke, at visse af argumenterne snarere vedrører realiteten og ikke tager hensyn til det forhold, at det inden for rammerne af traktatens artikel 1 77 påhviler den nationale ret på grundlag af sagens faktiske omstændigheder at afgøre, om en præjudiciel afgørelse er nødvendig for at afsige endelig dom. Det er i øvrigt uden betydning for Domstolens kompetence, om den nationale rets afgørelse måtte være behæftet med visse unøjagtigheder vedrørende beskrivelsen af de for hovedsagen gældende retsregler, såfremt ordlyden af den nationale rets spørgsmål og alle de af denne meddelte oplysninger som i det foreliggende tilfælde gør det muligt med tilstrækkelig sikkerhed at fastlægge de for fortolkningen af fællesskabsretten nødvendige momenter.

Endelig er Domstolens dom et processkrift, som indgår som led i den sag, der verserer for den nationale ret, der følgelig er forpligtet til at holde sig til Domstolens fortolkning. Dommen er ikke rettet til Eurocontrol. Dommens eventuelle betydning for opfyldelsen af de forpligtelser, som i henhold til konventionen og den multilaterale aftale påhviler den stat, hvor den forelæggende ret er beliggende, befinder sig på et helt andet niveau end det, der her er tale om.

Udøvelsen af en virksomhed, der indebærer udøvelsen af offentlig myndighed med den konsekvens, at en enhed, der handler i sin egenskab af offentlig myndighed, ikke er omfattet af traktatens konkurrenceregler, er derimod uforenelig med en sådan kvalifikation

Se i samme retning dom af 16.6.1987 (sag 118/85, Kommissionen mod Italien, Sml. s. 2599, navnlig præmis 6 og 7) og af 4.5.1988 (sag 30/87, Bodson, Sml. s. 2479, navnlig præmis 18). Princippet kunne i øvrigt allerede udledes af dom af 18.6.1975 (sag 94/74, IGAV, Sml. s. 699, navnlig præmis 35).

Selv om tvisten for Belgiens Cour de cassation udelukkende vedrører Eurocontroľs opkrævning af en route-afgifterne og ikke den flyvekontroltjeneste, som afgifterne vedrører, indebærer rækkevidden af det forelagte spørgsmål, at der ligeledes må tages stilling til arten af denne kontroltjeneste. De elementer, som kommer frem i denne forbindelse, kan yderligere bidrage til at præcisere arten af den virksomhed, der består i opkrævning af afgifterne

Den af Eurocontrol udøvede virksomhed med henblik på at koordinere medlemsstaternes politik på luftfartsområdet, hvis ikke-økonomiske karakter i øvrigt er ubestridt, er her uden betydning.

Selv om dommen allerede har leveret visse væsentlige elementer til støtte for min gennemgang af sagen, er den — som med rette fremhævet af Kommissionen — imidlertid ikke afgørende. Den obligatoriske karakter af brugen af et organs hjælpemidler og tjenesteydelser, som er de eneste tilladte, eller den ensidige fastsættelse af proceduren for opkrævning hos brugerne er ikke i sig selv tilstrækkelige til at udelukke, at der er tale om økonomisk virksomhed, der er undergivet konkurrencereglerne, medmindre det må antages, at f.eks. de offentlige tjenesteydelser på telekommunikations- eller postområdet heller ikke kan anses for økonomisk virksomhed, hvilket som bekendt absolut ikke er tilfældet

Jf. dom af 20.3.1985 (sag 41/83, Italien mod Kommissionen, Sml. s. 873) og af 11.7.1985 (sag 107/84, Kommissionen mod Tyskland, Sml. s. 2655).

Ifølge aftalens artikel 1 bevarer parterne nemlig den kompetence, de er tillagt, og de forpligtelser, der påhviler dem, i henhold til luftfartslovgivningen vedrørende reguleringen og organisationen af luftrummet og i henhold til forbindelserne med de andre internationale organisationer og brugerne af de leverede tjenesteydelser. De berørte stater fastsætter således de almindelige regler og fører løbende tilsyn med udførelsen af de opgaver, de har uddelegeret.

De væsentligste krav, der opfyldes af den flyvekontroltjeneste, som Eurocontrol varetager på en måde og med midler, der ikke afviger fra dem, der normalt anvendes af staterne, består i at skabe sikkerhed for såvel passagererne som befolkningen i de områder, der overflyves, og ud fra samme synspunkt at sikre den absolut nødvendige koordinering med de krav, der stilles af de enkelte staters nationale forsvar. Denne virksomhed, som i flere henseender er knyttet til udøvelsen af staternes suverænitet, giver sig således udtryk i en veritabel politivirksomhed i luftrummet, som kun kan udøves af en offentlig myndighed uanset den valgte organisations- og administrationsform. Selv når leveringen af tjenesteydelser i forbindelse med lufttrafikken er overdraget til et privatretligt selskab (således som det er tilfældet i Forbundsrepublikken Tyskland) eller tilrettelagt i en form, der er typisk for den private sektor (som det er tilfældet i Nederlandene, når henses til de opgaver, der i så fald er overdraget til Eurocontrol), bevarer de pågældende stater, således som det fremgår af den af Domstolens Forskningsafdeling foretagne undersøgelse, den fulde kontrol over det i dette øjemed oprettede selskab, idet der består et absolut forbud mod enhver, selv delvis, overdragelse af selskabskapitalen, eller staterne udelukker under alle omstændigheder muligheden for fuld privatisering af operationerne i forbindelse med flyvesikkerheden, da udførelsen af disse opgaver først og fremmest påhviler staten.

Selv om det er rigtigt, at udførelsen af opgaver, der indebærer et organs udøvelse af offentlig myndighed, medfører, at alle de af organet udrørte opgaver kun falder uden for konkurrencereglerne, såfremt disse opgaver udgør en uadskillelig del af hele den pågældende virksomhed, mener jeg, at de i det foreliggende tilfælde leverede tjenesteydelser (radarkontrol, vejrmeldinger, alarmtjeneste) udgør et sådant uadskilleligt hele.

Med hensyn til dette punkt mener jeg således at kunne konkludere, at flyvekontroltjenesten udgør et naturligt monopol i det luftrum, hvor kontrollen udøves, og for så vidt angår denne virksomhed er en konkurrence mellem to organer ikke blot uønskelig, men af netop denne grund også umulig. I sidste ende er der tale om en offentlig tjenesteydelse, der leveres uden vinding for øje, hvilket ikke nødvendigvis — ved samme effektivitet — er uforeneligt med et ønske om en erhvervsmæssig forvaltning af denne virksomhed.

Det forhold, at man ikke står over for en tjenesteydelse i erhvervsmæssig forstand, som hovedsagelig leveres til erhvervsdrivende (luftfartsselskaberne), men over for en serviceydelse, der kommer samfundet som helhed til gode, bekræftes efter min opfattelse af den betragtning, der er fremsat under retsforhandlingerne og i øvrigt ikke er bestridt af SAT, nemlig at kontroltjenesten omfatter ethvert luftfartøj, der befinder sig i det af Eurocontrol's kompetence omfattede luftrum, også selv om ejeren ikke har betalt sine en route-afgifter.

Selv om formelen til beregning af afgifterne, som allerede nævnt, udarbejdes inden for rammerne af organisationens Permanente Kommission, fastsættes det årlige afgiftsbeløb i praksis af medlemsstaterne — også selv om de har overdraget gennemførelsen af de forskellige operationer i forbindelse med flyvekontroltjenesten til Eurocontrol — idet det er medlemsstaterne, som fastsætter et af de væsentligste elementer i formelen, nemlig den nationale enhedsrate. Forskellen mellem de anvendte satser skyldes således ikke Eurocontrol's selvstændige adfærd, men er en følge af de enkelte staters politik, der er forskellig, om end den hviler på samme principielle grundlag, i det omfang nogle af staterne kan beslutte, at de omhandlede afgifter ikke skal dække samtlige omkostninger i forbindelse med hjælpemidlerne og tjenesteydelserne. I øvrigt udgør disse afgifter utvivlsomt en skattebyrde, eftersom de må anses for et økonomisk bidrag til de af staterne afholdte udgifter, som borgeren må betale for den fordel, han nyder godt af som følge af en særlig administrativ virksomhed, der hovedsagelig udøves i samfundets interesse.

Signatarstaterne har således overdraget Eurocontrol opkrævningen af afgifterne, da ordningen — selv for borgerne — kan forvaltes bedre centralt end ved at anmode luftfartsselskaberne om at betale særskilt for de internationale flyvninger.

Efter fradrag af en administrativ enhedsrate, der skal dække de med opkrævningen forbundne omkostninger

Det beløb, som man er enig om at betegne som den administrative enhedsrate — som t ovrigt cr meget lille i forhold til selve afgiften — er ikke blevet anfægtet under hovedsagen.

Det fremgår således klart af disse betragtninger, at Eurocontrol med hensyn til opkrævning af afgifterne ikke har nogen mulighed for at træffe afgørelser uafhængigt af signatarstaterne, men nøjes med for den enkelte flyvning at fastsætte den afgift, der skal betales, og at opkræve den som en samlet fordring over for debitorerne. Da Eurocontrol's opgave således begrænser sig til at opkræve afgifterne på signatarstaternes vegne, kan organisationen ikke som følge af udøvelsen af denne virksomhed betragtes som en virksomhed i henhold til Fællesskabets konkurrenceregler

I denne forbindelse henvises til dom af 27.3.1974 (sag 127/73, BRT, Sml. s. 313) og af 17.2.1993 (forenede sager C-159/91 og C-160/91, Poucet og Pistrc, Sml. I, s. 637).

Et internationalt organ som Eurocontrol, der har til opgave at forvalte flyvekontroltjenesten på visse staters vegne samt opkræve en route-afgifterne som simpel mandatar for signatarstaterne, er ikke en virksomhed i henhold til EØFtraktatens artikel 86 og 90.