De Duitse regering voegt hieraan toe dat het ter beschikking stellen van arbeidskrachten, als omschreven in de Nederlandse wet, een zelfstandige beroepswerkzaamheid vormt die, zoals artikel 60 EEG-Verdrag eist, tegen vergoeding wordt uitgeoefend.

De Commissie merkt hierbij op dat dienst in de zin van het Verdrag een restbegrip is, dat alle niet elders geregelde dienstverrichtingen omvat. De dienstverlening bestaat in het ter beschikking stellen of uitlenen van arbeidskrachten, die in dienst zijn en blijven van de uitlener. De arbeidskrachten sluiten geen overeenkomst met hun feitelijke werkgever, maar worden slechts aan deze ter beschikking gesteld op grond van de tussen hen en de uitlener bestaande rechtsverhouding (meestal een arbeidsovereenkomst). De feitelijke werkgever betaalt de uitlener dan ook niet de lonen voor deze arbeidskrachten, maar de vergoeding aan de uitlener voor de terbeschikkingstelling van deze arbeidskrachten.

De Franse regering stelt het Hof daarom voor op de eerste vraag te antwoorden als volgt:

Het ter beschikking stellen van arbeidskrachten als bedoeld in artikel 1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wet op het ter beschikking stellen van arbeidskrachten moet, hoewel het valt onder het begrip diensten in artikel 60 EEG-Verdrag, worden geacht een bijzondere status te genieten, voor zover deze activiteit ook onderworpen kan zijn aan de bepalingen inzake sociale politiek en het vrije verkeer van personen.

Vervolgens vergelijkt de Nederlandse regering de in Nederland en in het Verenigd Koninkrijk geldende vergunningenstelsels.

In Nederland wordt een vergunning geweigerd indien gegronde vrees bestaat dat het ter beschikking stellen van arbeidskrachten door de aanvrager het belang van goede verhoudingen op de arbeidsmarkt zou schaden of dat daarbij het belang der betrokken arbeidskrachten onvoldoende gewaarborgd zou zijn. Deze belangen worden in standaardvoorschriften op de volgende wijze nader geconcretiseerd:

In de eerste plaats mag een ter beschikking gestelde arbeidskracht (uitzendkracht), behoudens afwijkende regeling bij collectieve arbeidsovereenkomst, ten hoogste hetzelfde loon ontvangen als dat welk wordt toegekend aan werknemers werkzaam in gelijke of gelijkwaardige functies bij de inlenende onderneming. Voorts zijn er strenge voorschriften met betrekking tot onkostenvergoedingen en periodieke uitkeringen. Achtergrond van deze bepalingen is dat grote verschillen in beloningen de arbeidsverhoudingen ernstig kunnen verstoren doordat conflicten ontstaan met de vaste werknemers van de ondernemingen. De verschillen kunnen hierdoor onder meer tot stakingen leiden.

In de tweede plaats is in Nederland het ter beschikking stellen van arbeidskrachten in de bouwsector en de metaalsector geheel verboden. Dit zijn sectoren waar sprake is van een overspannen arbeidsmarkt waar het verstorende karakter van de verschillen in beloning heel bijzonder op de voorgrond treedt.

Ten derde wordt het ter beschikking stellen van arbeidskrachten in de Nederlandse wettelijke regeling beperkt tot een periode van ten hoogste drie maanden, behoudens toestemming van de minister van Sociale zaken, verleend om redenen gelegen in de bijzondere sociale positie van de ter beschikking gestelde arbeidskracht, dan wel in buitengewone bedrijfsomstandigheden in de onderneming bij welke de terbeschikkingstelling plaatsvindt. Deze beperkingen zijn ingegeven door de wens het uitzendwezen te beperken tot werkzaamheden van strikt tijdelijke aard.

Tenslotte wordt een situatie waarin uitzendarbeid reguliere arbeid op basis van aannemingscontracten vervangt, gezien als verstorend voor de goede verhoudingen op de arbeidsmarkt. Dit is ook het geval indien de geplande activiteiten van een aanvrager tot gevolg zullen hebben dat vaste werknemers uit hun vaste baan worden verstoten dan wel weggetrokken.

Volgens de Britse Employment Agencies Act kan een vergunning worden geweigerd om redenen gelegen in de persoon van de aanvrager, de wijze waarop de onderneming wordt geleid of bij ongeschikte huisvesting.

De respectieve stelsels van Nederland en Groot-Brittannië zijn dus niet vergelijkbaar. In Nederland wordt bij de uitvoering van het vergunningenbeleid grote nadruk gelegd op het belang van goede verhoudingen op de arbeidsmarkt, terwijl het Verenigd Koninkrijk dit criterium niet hanteert. Zo bestaat in laatstgenoemd land geen verbod voor de bouwen metaalsector en kent het Britse stelsel geen beperking met betrekking tot de termijn van uitzending.

De noodzaak correcties aan te brengen bij het verschijnsel ter beschikking stellen van arbeidskrachten, is door verschillende andere Lid-Staten onderkend. De meeste bezitten wetgeving op het gebied van het ter beschikking stellen van arbeidskrachten. Zo kent Italië bijvoorbeeld een totaal verbod terwijl Luxemburg een systeem heeft zonder belemmeringen binnen de Gemeenschap. De meeste Lid-Staten hebben een specifiek op de eigen arbeidswetgeving geënt regelsysteem, veelal met bepaalde termijnen van uitzending. Dit is behalve in de Nederlandse wetgeving het geval in België, Denemarken en Frankrijk.

De problemen die zich voordoen bij het grensoverschrijdend ter beschikking stellen van arbeidskrachten zijn onder meer aangesneden door het Permanent Comité voor Arbeidsmarktvraagstukken van de Gemeenschap. Binnen dit comité was men het er in grote lijnen over eens dat, naast de toestemming van de bevoegde nationale autoriteit, voor grensoverschrijdende activiteiten van uitzendbureaus toestemming vereist is van de bevoegde autoriteit van het ontvangende land.

De Nederlandse wetgeving discrimineert niet op grond van nationaliteit of vestigingsplaats; ondernemingen of personen uit andere Lid-Staten worden namelijk aan dezelfde criteria getoetst als Nederlandse ondernemingen of personen.

Wanneer Britse ondernemingen geen Nederlandse vergunning nodig zouden hebben, zou er echter wel sprake zijn van discriminatie, want in dat geval zouden zij bij het verlenen van de vergunning wordert getoetst aan andere normen dan hun Nederlandse collega's Als gevolg hiervan zou bij de Nederlandse vergunninghouders de tendens kunnen ontstaan zich ook in het Verenigd Koninkrijk te vestigen om zich aan de Nederlandse wet te kunnen onttrekken middels een Britse vergunning.

Bovendien zijn de Nederlandse autoriteiten evenmin bevoegd in het Verenigd Koninkrijk controle uit te oefenen, als de Britse autoriteiten bevoegd zijn de Nederlandse voorschriften te controleren. Laatstgenoemde kunnen slechts controle uitoefenen op naleving van de Britse wet, op basis van de in de Britse wetgeving neergelegde criteria.

De tweede en derde vraag zouden daarom kunnen worden beantwoord als volgt:

Een vergunningenstelsel in een Lid-Staat, dat noodzakelijk is in het algemeen belang, bijvoorbeeld de goede verhoudingen op de arbeidsmarkt, kan ook worden opgelegd aan onderdanen van andere Lid-Staten, zelfs indien die onderdanen in hun eigen Lid-Staat een vergunning voor dezelfde gedragingen hebben, mits het andere vergunningenstelsel onvoldoende rekening houdt met een algemeen belang als bovenbedoeld en derhalve onvergelijkbaar is met het betrokken vergunningenstelsel en er in dat licht ook geen adequaat toezicht kan worden uitgeoefend.

a)Het antwoord op de tweede vraag moet in beginsel ontkennend luiden. Artikel 59 EEG-Verdrag verbiedt de invoering van een dergelijk vergunningsvereiste in de gegeven omstandigheden niet, wanneer een dergelijke vergunning onontbeerlijk is om de belangen van de betrokken werknemers te waarborgen en wanneer zij wordt verleend onder dezelfde voorwaarden als die welke voor eigen onderdanen gelden. De Duitse regering wenst geen standpunt in te nemen met betrekking tot de vraag of een dergelijk vergunningenstelsel ook gerechtvaardigd is op gronden verband houdende met de arbeidsmarkt.

Zodra een nationale regeling als de onderhavige ter bescherming van de werknemers is vastgesteld, is zij als een door het gemeenschapsrecht toegelaten beperking van het recht op het vrij verrichten van diensten te beschouwen, mits de grensoverschrijdende diensten overeenkomstig artikel 60 EEG-Verdrag worden verricht onder dezelfde voorwaarden als die welke dat land aan zijn eigen onderdanen oplegt.

In zijn arrest van 3 december 1974 (zaak 33/74, van Binsbergen, Jurispr. 1974, blz. 1299) heeft het Hof uitdrukkelijk erkend dat het recht op het vrij verrichten van diensten moet wijken voor dit soort regelingen. De Duitse regering meent dat overheidstoezicht op het ter beschikking stellen van arbeidskrachten, althans voor zover het voor de sociale bescherming van de betrokken werknemers onontbeerlijk is, een in het algemeen belang gegronde beroepsregel in de zin van genoemd arrest is, die men niet onverenigbaar kan achten met het Verdrag.

Het ter beschikking stellen van arbeidskrachten is in de Bondsrepubliek Duitsland geregeld bij het Arbeitnehmerüberlassungsgesetz van 7 augustus 1972. Doelstelling van deze wet is de bescherming van de sociale rechten van de werknemers, die bij ontbreken van een bijzondere wettelijke regeling aan een verhoogd risico zijn blootgesteld. Te dien einde heeft de wetgever de volgende maatregelen getroffen.

Een overheidsvergunning voor de exploitatie van een uitzendbureau wordt enkel verleend aan degene die de daartoe vereiste betrouwbaarheid bezit. Deze eis houdt onder meer in dat alle bepalingen van het sociale verzekeringsrecht, inzake de inhouding en afdracht van loonbelasting, de arbeidsbemiddeling, de aanwerving in het buitenland of de arbeidsvergunningen alsmede de bepalingen van de veiligheidswetgeving en de verplichtingen uit het arbeidsrecht worden nageleefd. Voorts moet het uitzendbureau organisatorisch in staat zijn de normale werkgeversverplichtingen naar behoren na te komen; dat wil zeggen dat het bijvoorbeeld over voldoende kapitaal dient te beschikken om een behoorlijke exploitatie te waarborgen.

De Duitse regering stelt dat de Lid-Staten bij de huidige stand van het gemeenschapsrecht — dat wil zeggen bij gebreke van een gecoördineerde regeling van de gemeenschapswetgever — wel gedwongen zijn hun regelingen inzake het toezicht op het ter beschikking stellen van arbeidskrachten te handhaven, als zij de sociale bescherming van de werknemers niet in gevaar willen brengen. Het ter beschikking stellen van arbeidskrachten is in de verschillende Lid-Staten op totaal verschillende wijzen geregeld. Zou men de aan de dienstverrichters gestelde eis van een vergunning in het land waar de werkzaamheden worden verricht, als ongeoorloofd beschouwen, dan zou dit tot gevolg hebben dat uitzendbureaus stelselmatig zouden uitwijken naar de Lid-Staten met de laagste beschermingsstandaard en van daaruit hun activiteiten zouden ontplooien.

Het eisen van een vergunning voor het ter beschikking stellen van arbeidskrachten is in het gemeenschapsrecht ook niet onbekend. Zo wordt bijvoorbeeld in de op grond van de artikelen 54 en 132, lid 5, EEG-Verdrag door de Raad opgestelde Algemene programma's voor de opheffing van de beperkingen van de vrijheid van vestiging en van het vrij verrichten van diensten, het voortbestaan van soortgelijke nationale vergunningsvereisten uitdrukkelijk aanvaard. Voor enkele werkzaamheden die economisch gezien enigszins vergelijkbaar zijn met het ter beschikking stellen van arbeidskrachten, zoals de arbeidsbemiddeling door particulieren, wordt in de richtlijn van 12 januari 1967 betreffende de verwezenlijking van de vrijheid van vestiging en het vrij verrichten van diensten (PB van 1967, blz. 140) eveneens uitgegaan van de gedachte, dat nationale regelingen betreffende toelatingseisen, in beginsel van kracht blijven voor zover ze gelijkelijk worden toegepast op eigen onderdanen en op die van andere Lid-Staten.

De Commissie heeft onlangs een leidraad opgesteld voor een gemeenschappelijke actie op het gebied van de tijdelijke arbeid (terbeschikkingstelling van arbeidskrachten). Hierin wordt uitdrukkelijk bepaald dat elk uitzendbureau dat beroepsmatig werknemers naar het buitenland uitzendt, verplicht is bij de bevoegde nationale instanties een vergunning voor het verrichten van werkzaamheden aan te vragen, voordien bij de bevoegde instanties van het land van ontvangst een vergunning aan te vragen en de voorschriften van het land van ontvangst in acht te nemen.

De Duitse regering stelt daarom voor, de tweede vraag als volgt te beantwoorden :

Artikel 59 EEG-Verdrag staat er niet aan in de weg dat een Lid-Staat, waar het ter beschikking stellen van arbeidskrachten afhankelijk is gesteld van een vergunning, van een in een andere Lid-Staat gevestigde dienstverrichter een dergelijke vergunning verlangt, wanneer deze vergunning onontbeerlijk is ter bescherming van de belangen van de betrokken werknemers en wanneer zij wordt verleend onder dezelfde voorwaarden als die welke voor de eigen onderdanen gelden.

a)Volgens de betrokken Britse regeling, de Employment Agencies Act 1973, is voor arbeidsbemiddeling door particulieren of voor het ter beschikking stellen van arbeidskrachten een vergunning vereist. De wet verstaat onder arbeidsbemiddeling door particulieren (employment agency) de werkzaamheid bestaande in het — al dan niet met winstoogmerk en al dan niet tezamen met andere werkzaamheden — verschaffen van inlichtingen of anderszins verrichten van diensten met het doel werk te zoeken voor werknemers bij werkgevers of werkgevers werknemers te bezorgen om bij hen te werken. Onder het ter beschikking stellen van arbeidskrachten (employment business) wordt verstaan de werkzaamheid bestaande in het, al dan niet met winstoogmerk en al dan niet tezamen met andere werkzaamheden, ter beschikking stellen van personen, die in dienst zijn van het uitzendbureau, om in wat voor hoedanigheid ook, voor en onder toezicht van anderen te werken.

Aan eenieder die een vergunning aanvraagt wordt deze verleend tenzij de aanvrager of een van zijn medewerkers onbekwaam is of de kantoorruimte ongeschikt. Alleen degenen die in het Verenigd Koninkrijk een bureau of een filiaal willen opzetten behoeven een vergunning; buiten het Verenigd Koninkrijk gevestigde arbeidsbemiddelingsbureaus of uitzendbureaus kunnen hun diensten ten behoeve van werkgevers of werknemers in het Verenigd Koninkrijk zonder een Britse vergunning verrichten.

De voorwaarden voor afgifte van een vergunning in het Verenigd Koninkrijk verschillen dus wezenlijk van die welke voor de afgifte van een vergunning in Nederland gelden. Zo kent het Britse vergunningenstelsel een onderzoek naar de persoonlijkheid van de aanvrager en degenen die deel zullen nemen aan de werkzaamheden van het bemiddelingsbureau alsmede naar de geschiktheid van de kantoorruimte, maar spelen overwegingen van algemene aard, zoals de goede verhoudingen op de arbeidsmarkt of de belangen van de arbeidskrachten geen rol. Het Britse systeem heeft niet alleen betrekking op uitzendbureaus maar ook op arbeidsbemiddelingsbureaus terwijl er in het Nederlandse stelsel een algemeen verbod geldt voor particuliere arbeidsbemiddelingsbureaus. Tenslotte is het Britse stelsel, anders dan het Nederlandse, van algemene toepassing en kan het niet tot een bepaalde bedrijfstak of een bepaalde geografisch gebied of plaats worden beperkt.

a)Met betrekking tot de tweede vraag merkt de Commissie op, dat het in artikel 59 vervatte verbod sinds het einde van de overgangsperiode rechtstreekse en onvoorwaardelijke werking heeft, althans ten aanzien van alle discriminaties jegens de dienstverrichter op grond van zijn nationaliteit of de omstandigheid dat hij is gevestigd in een andere Lid-Staat dan die waar de dienst moet worden verricht.

De rechtstreekse en onvoorwaardelijke werking van artikel 59 geldt ook voor alle andere vereisten welke aan de dienstverrichter worden gesteld en die geëigend zijn diens werkzaamheden anderszins te beletten of te hinderen, behoudens drie hierna te noemen uitzonderingen.

Ten eerste kan een Lid-Staat aan de dienstverrichters bepaalde specifieke eisen stellen wegens de toepasselijkheid van beroepsregels welke gerechtvaardigd zijn uit hoofde van het algemeen belang en gelden voor een ieder die op het grondgebied van die Lid-Staat is gevestigd, mits deze eisen nodig zijn om te voorkomen dat de dienstverlener aan de greep van die regels zou ontsnappen ten gevolge van de omstandigheid dat hij in een andere Lid-Staat is gevestigd, waar hij niet aan gelijkaardige regels is onderworpen.

In de tweede plaats kan een Lid-Staat van een in een andere Lid-Staat gevestigde dienstverrichter slechts een vergunning krijgen en kan hij hem slechts aan een bijzonder overheidstoezicht onderwerpen, indien dit objectief noodzakelijk is om de naleving van beroepsregels te waarborgen en de bescherming van algemene en privé-belangen te verzekeren. Deze objectieve noodzaak bestaat niet, indien de dienstverrichter in de Lid-Staat waar hij is gevestigd houder is van een vergunning, afgegeven onder voorwaarden welke vergelijkbaar zijn met die gesteld door de staat waar de dienst wordt verricht en in de eerste Staat op zijn betreffende dienstverrichtingen gepast toezicht wordt uitgeoefend, ongeacht voor welke Lid-Staat die dienstverrichtingen zijn bestemd.

Ten derde mag een Lid-Staat niet, door het vereiste van een woonplaats op zijn grondgebied, de dienstverrichting door in een andere Lid-Staat wonende personen onmogelijk maken, wanneer de naleving van de beroepsregels door minder stringente maatregelen kan worden verzekerd.

Past men deze, aan de rechtspraak van het Hof ontleende, beginselen op het onderhavige geval toe, dan blijkt dat de twee in de Nederlandse wet neergelegde gronden voor weigering van een vergunning, te weten de goede verhoudingen op de arbeidsmarkt en de belangen van de betrokken werknemers, tot op zekere hoogte even goed kunnen worden beschermd door algemene voorschriften en controle, hetgeen het vrije verkeer van diensten minder hindert.

Het is echter de taak van de nationale rechters, te bepalen in hoevere het vereiste van een vergunning objectief noodzakelijk is en dus aan de niet-ingezeten dienstverrichter kan worden gesteld.

De vergunning kan zeker als middel om onbekwame of onbetrouwbare ondernemingen uit te sluiten ook van niet-ingezeten dienstverrichters worden verlangd. In bepaalde andere gevallen zou men daarentegen kunnen volstaan met de vaststelling van enige algemene voorschriften, gecombineerd met een verplichte aangifte. Dit geldt bijvoorbeeld voor de arbeidsvoorwaarden van het terbeschikking te stellen personeel. Voor het noodzakelijke toezicht op de naleving van de algemene wetgeving en de voorschriften voor het uitlenen van arbeidskrachten alsmede op het overige beheer van de onderneming is het voldoende dat bepaalde eisen worden gesteld aan de niet in het betrokken land gevestigde dienstverlener, zoals het terbeschikking houden van een voldoende administratie voor de autoriteiten. Evenmin is er reden om de niet-gevestigde dienstverlener ter wille van de statistische gegevens aan het vereiste van een vergunning te onderwerpen. Tenslotte is het ook uitgesloten dat een Lid-Staat op in andere Lid-Staten gevestigde uitzendbureaus een regeling toepast die het aantal erkende uitzendbureaus beperkt of een maximum aantal ter beschikking te stellen arbeidskrachten onder hen verdeelt vooral wanneer deze verdeling niet plaatsvindt aan de hand van gepubliceerde, objectieve en bindende criteria.

Samenvattend stelt de Commissie voor op de tweede vraag te antwoorden als volgt:

Een Lid-Staat die het ter beschikking stellen van arbeidskrachten krachtens een door het algemeen belang gerechtvaardigde beroepsregeling afhankelijk stelt van een vergunning — welke slechts mag worden geweigerd als gegronde vrees bestaat dat de verlening van deze dienst door de aanvrager het belang van goede verhoudingen op de arbeidsmarkt zou schaden of dat daarbij het belang der betrokken arbeidskrachten onvoldoende gewaarborgd zou zijn —, kan in andere Lid-Staten gevestigde dienstverrichters slechts in zoverre verplichten aan deze voorwaarden te voldoen, als het objectief noodzakelijk is om door afgifte van een vergunning vooraf te doen vaststellen dat deze dienstverrichters de door de beroepsregeling, met het oog op het algemeen belang, gestelde algemene objectieve voorwaarden voor de uitoefening van deze activiteit vervullen.