Den tyske regering har tilføjet, at den aktivitet, der består i at udleje arbejdskraft, således som den beskrives i den nederlandske lov, udgør en selvstændig erhvervsmæssig virksomhed, som, jf. traktatens artikel 60, udøves mod betaling.

Kommissionen har understreget, at tjenesteydelser i traktatens forstand er et opsamlingsbegreb, som omfatter alle de ydelser, der ikke er omfattet af andre bestemmelser. Tjenesteydelsen består i, at arbejdstagere, der er og forbliver ansat hos udlejeren, stilles til rådighed for eller udlejes til andre virksomheder. Der oprettes ikke arbejdskontrakt mellem disse arbejdstagere og deres faktiske arbejdsgiver, idet de stilles til rådighed for denne på grundlag af det retsforhold, der består mellem dem og udlejeren, dvs. normalt en arbejdskontrakt. Den faktiske arbejdsgiver indbetaler ikke arbejdstagernes lønninger til vikarbureauet, men derimod udlejerens vederlag for udlejning af arbejdskraften.

Som følge heraf har den franske regering foreslået Domstolen at besvare det første spørgsmål som følger:

Udlejning af arbejdskraft, jf. artikel 1, stk. 1, i begyndelsen, og litra b), i Wet op het ter beschikking stellen van arbeidskrachten, bør, selv om denne virksomhed er omfattet af begrebet tjenesteydelser i EØF-traktatens artikel 60, have en særlig status i det omfang, bestemmelserne vedrørende socialpolitikken og den frie bevægelighed for personer gælder for denne virksomhed.

Den nederlandske regering har derefter sammenlignet de bevillingsordninger, der gælder i Nederlandene og i Det forenede Kongerige.

I Nederlandene nægtes bevilling, hvis der er grund til at frygte, at ansøgerens udlejning af arbejdskraft kan skade hensynet til gode forhold på arbejdsmarkedet, eller såfremt arbejdskraftens interesser ikke vil blive tilgodeset i tilstrækkeligt omfang. Disse hensyn er fastlagt ved følgende generelle bestemmelser:

For det første må en vikar — medmindre andre regler gælder ifølge kollektiv overenskomst — ikke oppebære større løn end den, der udbetales til den arbejdstager, der er beskæftiget med samme eller tilsvarende arbejde i den virksomhed, som vikaren udlejes til. Der gælder ligeledes strenge regler for refusion af omkostninger og periodiske udbetalinger. Disse bestemmelser skyldes, at store lønforskelle kan skabe betydelig uro på arbejdsmarkedet som konflikter mellem virksomhederne og deres faste arbejdskraft. Sådanne lønforskelle vil således bl.a. kunne fremkalde strejker.

For det andet er vikararbejde ifølge den nederlandske regering forbudt i Nederlandene i byggesektoren såvel som inden for jern- og metalindustrien. Disse sektorer er præget af en arbejdsmarkedssituation med voldsomme spændinger, hvorfor lønforskelle her vil skabe særlige store vanskeligheder.

For det tredje kan arbejdskraft ifølge nederlansk lovgivning udlejes for en periode af højst tre måneder, medmindre socialministeren giver dispensation begrundet i hensynet til vikarens særlige sociale status eller til særlige omstændigheder i den virksomhed, arbejdskraften udlejes til. Disse bestemmelser skyldes ønsket om at begrænse vikararbejde til aktiviteter, der udelukkende er af midlertidig art.

Endelig antages det ifølge den nederlandske regering, at en situation, hvor udlejning af arbejdskraft erstatter arbejde, der normalt udføres på grundlag af en entreprisekontrakt, vil kunne skabe vanskeligheder på arbejdsmarkedet. Dette antages ligeledes at være tilfældet, når den virksomhed, som en ansøger påtænker at udøve, vil medføre, at arbejdstagere mister deres ellers faste arbejde.

Den britiske Employment Agencies Act hjemler derimod mulighed for at nægte en bevilling på grund af ansøgerens personlige egenskaber eller den måde, hvorpå virksomheden ledes, samt i tilfælde af uegnede lokaleforhold.

De i Nederlandene og Det forenede Kongerige gældende ordninger kan således ikke sammenlignes. Nederlandene lægger i den politik, der følges ved tildeling af bevillinger, stor vægt på de gode forhold på arbejdsmarkedet, medens Det forenede Kongerige ikke anvender dette kriterium. Her består der blandt andet ikke noget forbud mod vikarbureauer i byggesektoren og inden for jern- og metalindustrien, og den britiske ordning fastsætter ingen tidsmæssig begrænsning for vikarens beskæftigelse.

Adskillige andre medlemsstater er enige i, at det er nødvendigt at ændre reglerne for vikararbejde. De fleste har lovgivet på dette område. Således er der f.eks. i Italien totalt forbud mod denne virksomhed, medens der ikke findes restriktioner i Luxembourg i forhold til fællesskabslandene. De fleste medlemsstater har en særlig ordning i tilknytning til statens arbejdslovgivning, som normalt fastsætter visse grænser for udlejningsperioden. Således forholder det sig i Nederlandene samt i Belgien, Danmark og Frankrig.

De problemer, som grænseoverskridende vikararbejde skaber, er blandt andet blevet behandlet af Fællesskabets stående Udvalg for Beskæftigelse. Inden for udvalget var der bred enighed om, at vikarbureauers virksomhed over landegrænserne skal godkendes ikke blot af myndighederne i etableringslandet, men også af myndighederne i det land, hvor ydelsen præsteres.

Den nederlandske lovgivning indeholder ingen forskelsbehandling på grundlag af nationalitet eller etableringssted, eftersom de andre medlemsstaters virksomheder eller personer underkastes samme kriterier som nederlandske virksomheder og personer. Der ville derimod være tale om forskelsbehandling, såfremt de britiske virksomheder fritages for kravet om en hollandsk bevilling, da de i så fald ved bevillingens tildeling ville blive vurderet på grundlag af andre kriterier end tilsvarende nederlandske virksomheder. Konsekvenserne heraf ville blive, at også nederlandske bevillingshavere kunne forsøge at etablere sig i Det forenede Kongerige for at unddrage sig den hollandske lovgivning og få udstedt en britisk bevilling.

Yderligere har de nederlandske myndigheder ingen kompetence til at udøve kontrol i Det forenede Kongerige, ligesom de britiske myndigheder ikke kan kontrollere, at de nederlandske lovbestemmelser overholdes, men kun overholdelsen af den britiske lov på grundlag af de kriterier, der er fastlagt i Det forenede Kongeriges lovgivning.

Derfor bør det andet og tredje spørgsmål, efter den nederlandske regerings opfattelse, besvares som følger:

En bevillingsordning, der består i en medlemsstat, og som er begrundet i almenvellet, f.eks. for at sikre gode forhold på arbejdsmarkedet, kan også kræves overholdt af andre medlemsstaters borgere. Dette gælder, selv om disse er indehaver af en bevilling i deres hjemstat til udøvelse af samme virksomhed, når denne stats bevillingsordning ikke i tilstrækkeligt omfang tager hensyn til almenvellet, som nævnt ovenfor, og derfor ikke kan sidestilles med bevillingsordningen i den første stat, hvorfor der ikke kan udøves en passende kontrol.

a)Det andet spørgsmål bør principielt besvares benægtende. Traktatens artikel 59 forbyder under de givne omstændigheder ikke en sådan bindende bevillingsordning, når bevilling er absolut nødvendig for at varetage de pågældende arbejdstageres interesser, og når den udstedes på de betingelser, der gælder for statens egne borgere. Den tyske regering har ikke til hensigt at tage stilling til, om en bindende bevillingsordning også kan begrundes i hensynet til situationen på arbejdsmarkedet.

I det omfang, en national bestemmelse af den omtvistede art er udstedt for at beskytte arbejdstagerne, bør den betragtes som en begrænsning af den frie udveksling af tjenesteydelser, som er tilladt efter fællesskabsretten under forudsætning af, at de tjenesteydelser, der præsteres i en anden medlemsstat, udføres på samme vilkår, som det pågældende land fastsætter for sine egne statsborgere, jf. traktatens artikel 60.

I dom af 3. december 1978 (van Binsbergen, sag 33/74, Sml. 1974, s. 1299) har Domstolen udtrykkeligt fastslået, at princippet om den frie udveksling af tjenesteydelser ikke er uforeneligt med regler af denne art. Efter den tyske regerings opfattelse udgør statens kontrol med udlejning af arbejdskraft — i den nævnte doms betydning — en faglig regel, der har almindelig samfundsmæssig interesse, og som man ikke kan anse for uforenelig med traktaten, i det mindste for så vidt den er absolut nødvendig for den sociale beskyttelse af de pågældende arbejdstagere.

Udlejning af arbejdskraft er i Forbundsrepublikken Tyskland reguleret af Arbeitnehmerüberlassungsgesetz af 7. august 1972. Formålet med denne lov er at beskytte de sociale rettigheder for de arbejdstagere, der er udsat for forøget risiko, da der ikke findes særlige lovbestemmelser for deres arbejdsforhold. Som følge heraf har lovgivningsmagten udstedt følgende bestemmelser:

Myndighederne udsteder kun bevilling til udlejning af arbejdskraft, såfremt visse vandelskrav er opfyldt. Disse krav forudsætter blandt andet, at udlejeren skal overholde alle forskrifter med hensyn til social forsikring såsom indeholdelse og indbetaling af skat på lønindkomst ved formidling af arbejdskraft, ansættelse i udlandet eller arbejdstilladelse, ligesom han skal overholde forskrifter efter arbejderbeskyttelseslovgivningen samt arbejdsretlige forpligtelser. Endvidere skal vikarbureauet alt efter virksomhedens opbygning være i stand til behørigt at opfylde en arbejdsgivers sædvanlige forpligtelser, dvs., at der blandt andet skal være en tilstrækkelig kapital til at drive virksomheden på forsvarlig måde.

Den tyske regering har anført, at på fælleskabsrettens nuværende trin, dvs. uden en harmonisering fra Fællesskabets lovgivende myndighed, er medlemsstaterne nødsaget til at opretholde deres ordninger til kontrol af og tilsyn med udlejning af arbejdskraft for ikke at undergrave beskyttelsen af arbejdstagernes sociale vilkår. Lovbestemmelserne for udlejning af arbejdskraft afviger betydeligt fra medlemsstat til medlemsstat. Heraf følger, at hvis bestemmelsen om, at den virksomhed, der udfører tjenesteydelser over landegrænserne, skal være i besiddelse af en bevilling udstedt i det land, hvor ydelsen præsteres, erklæres retsstridig, vil vikarbureauerne etablere sig i de medlemsstater, hvor der stilles de laveste krav til beskyttelse af arbejdskraften, for at udøve deres virksomhed herfra.

Kravet om en bevilling til udlejning af arbejdskraft er i øvrigt ikke ukendt inden for fællesskabsretten. De almindelige planer for ophævelse af begrænsningerne i etableringsfriheden og den frie udveksling af tjenesteydelser, som Rådet har vedtaget med hjemmel i artiklerne 54 og 132, stk. 5, tillader f.eks. således udtrykkeligt, at sådanne obligatoriske nationale bevillingsordninger opretholdes. For visse aktiviteter, der i økonomisk henseende ikke adskiller sig fra udlejning af arbejdskraft som f.eks. privat arbejdsanvisning, hviler direktivet af 18. januar 1967 om gennemførelsen af etableringsfrihed og fri udveksling af tjenesteydelser (EFT 1967, s. 3) ligeledes på den opfattelse, at de nationale bevillingsordninger principielt opretholdes, for så vidt der ikke gøres forskel mellem statens egne borgere og borgerne i de andre medlemsstater.

Kommissionen har for nylig udarbejdet retningslinjer for et fælles handlingsprogram for vikararbejde (udlejning af arbejdskraft). Det bestemmes heri udtrykkeligt, at alle vikarbureauer, der på erhvervsmæssigt grundlag udlejer arbejdskraft til udlandet, er forpligtet dels til at ansøge sine egne nationale myndigheder om tilladelse til at påbegynde denne aktivitet, dels forudgående at ansøge myndighederne i det land, hvor ydelsen præsteres, om tilladelse og endelig at overholde de her gældende forskrifter.

Følgelig har den tyske regering foreslået, at det andet spørgsmål besvares som følger:

Traktatens artikel 59 er ikke til hinder for, at en medlemsstat, hvor udlejning af arbejdskraft er betinget af bevilling, kræver en sådan bevilling af en tjenesteyder, der er etableret i en anden medlemsstat, når bevillingen er absolut nødvendig for at varetage de pågældende arbejdstageres interesser, og når den udstedes på de betingelser, som statens egne borgere skal opfylde.

a)Den britiske lovgivning på dette område, nemlig Employment Agencies Act af 1973, gør arbejdsanvisning og udlejning af arbejdskraft betinget af en bevilling. Loven definerer arbejdsanvisning som en virksomhed, der (med eller uden gevinst for øje, og uanset det sker i forbindelse med en anden virksomhed) har til formål at præstere tjenesteydelser (i form af oplysninger eller på anden måde) med henblik på at skaffe arbejdstagere beskæftigelse hos arbejdsgivere eller skaffe arbejdsgiverne arbejdskraft. Vikarbureauer defineres som en virksomhed, der (med eller uden gevinst for øje, og uanset det sker i forbindelse med en anden virksomhed) består i at stille arbejdstagere, der er ansat af bureauet, til rådighed for en hvilken som helst anden virksomhed med henblik på at udføre arbejde under dennes tilsyn og for dennes regning.

Bevilling udstedes til enhver, medmindre ansøgeren eller en person, der deltager i driften af bureauet eller virksomheden, ikke er egnede hertil, eller de ikke råder over passende forretningslokaler. Kun de personer, der ønsker at oprette et bureau eller en filial i Det forenede Kongerige, skal være i besiddelse af en bevilling, hvorimod et vikarbureau eller et arbejdsanvisningskontor etableret uden for Det forenede Kongerige kan præstere tjenesteydelser for arbejdsgivere eller arbejdstagere i Det forenede Kongerige uden at være indehaver af en britisk bevilling.

Betingelserne for tildeling af bevilling i Det forenede Kongerige afviger således, efter den britiske regerings opfattelse, betydeligt fra de i Nederlandene stillede betingelser. Den britiske bevillingsordning omfatter således en undersøgelse dels af de personlige egenskaber hos ansøgeren og de personer, som skal deltage i driften af virksomheden, dels af forretningslokalernes egnethed, men derimod ikke forhold af mere generel art som f.eks. gode forhold på arbejdsmarkedet eller arbejdskraftens interesser. Den britiske ordning omfatter ikke blot vikarbureauer, men også arbejdsanvisningskontorer, hvorimod den hollandske ordning generelt forbyder privat arbejdsanvisning. Endelig gælder den britiske ordning i modsætning til den nederlandske generelt og kan ikke indskrænkes til en særlig industrisektor eller et enkelt geografisk område.

a)Med hensyn til det andet spørgsmål er forbudet efter artikel 59 blevet umiddelbart og ubetinget anvendeligt ved overgangsperiodens udløb, i det mindste for så vidt angår enhver forskelsbehandling af en tjenesteyder på grundlag af dennes nationalitet eller den omstændighed, at han er etableret i en anden medlemssat end den, hvori tjenesteydelsen skal udføres.

Artikel 59's umiddelbare og ubetingende virkning finder ligeledes anvendelse på alle krav, der pålægges tjenesteyderen, og som kan hindre eller på anden måde skade hans aktiviteter, idet der dog gøres tre undtagelser.

For det første kan en medlemsstat pålægge en tjenesteyder særlige krav begrundet i anvendelsen af faglige regler fastlagt af hensyn til almenvellet, og som påhviler alle, der er etableret på nævnte stats område, dog under forudsætning af, at disse krav er nødvendige for at hindre, at tjenesteyderen unddrager sig disse bestemmelser på grund af den omstændighed, at han er etableret i en anden medlemsstat, hvor han ikke er underkastet lignende bestemmelser.

For det andet kan en medlemsstat kun kræve bevilling af en tjenesteyder etableret i en anden medlemsstat, samt underkaste denne kontrol af myndighederne, hvis et sådant krav er objektivt nødvendigt for at garantere, at de faglige regler overholdes, og for at sikre, at almindelige eller private interesser tilgodeses. Dette krav er ikke objektivt nødvendigt, når tjenesteyderen i den medlemsstat, hvor han er etableret, er indehaver af en bevilling, som er udstedt på tilsvarende vilkår som dem, der kræves af den stat, hvori tjenesteydelsen udføres, og såfremt tjenesteyderens virksomhed i den førstnævnte stat er undergivet en tilstrækkelig kontrol, som omfatter hans tjenesteydelser, uanset hvilken medlemsstat ydelsen modtages i.

For det tredje må en medlemsstat ikke ved krav om opholdsted på sit territorium hindre, at der præsteres tjenesteydelser af personer, der er bosat i en anden medlemsstat, når mindre restriktive foranstaltninger gør det muligt at sikre, at de faglige regler overholdes.

Ved at anvende disse principper, der er udledt af Domstolens praksis, viser det sig, ifølge Kommissionen, at de to kriterier, der ifølge den hollandske lovgivning gør det muligt at nægte bevilling, nemlig gode forhold på arbejdsmarkedet og hensynet til de pågældende arbejdstageres interesser, til en vis grad også kan opfyldes og tilgodeses ved generelle bestemmelser og en kontrol, der udgør en mindre restriktiv hindring for den frie udveksling af tjenesteydelser.

Det tilkommer imidlertid den nationale ret at fastlægge, i hvilket omfang kravet om bevilling er objektivt nødvendigt og derfor kan pålægges en tjenesteyder, der ikke er etableret på statens område.

Kommissionen anfører yderligere, at som middel til at udelukke ineffektive eller upålidelige virksomheder må det også være tilladt, at tjenesteydere, der ikke er etableret på statens område, afkræves bevilling. I visse tilfælde er det derimod tilstrækkeligt at vedtage visse generelle bestemmelser, f.eks. arbejdsvilkår for det personale, der udlejes, kombineret med afgivelsen af en obligatorisk erklæring. Med hensyn til den nødvendige kontrol dels med overholdelsen af de generelle lovbestemmelser og forskrifterne vedrørende udlejning af arbejdskraft, dels med ledelsen af virksomheden, er det tilstrækkeligt at stille særlige krav til den tjenesteyder, der ikke er etableret i landet, herunder f.eks. kravet om at forelægge myndighederne fyldestgørende regnskaber. Der er heller ikke nogen grund til at kræve bevilling af den tjenesteyder, der ikke er etableret i landet, med henblik på udarbejdelse af statistiske oplysninger. Endelig er det ligeledes udelukket, at en medlemsstat overfor de vikarbureauer, der er etableret i andre medlemsstater, gennemfører bestemmelser, som begrænser antallet af godkendte vikarbureauer, eller som fordeler det antal arbejdstagere, der højst kan udlejes mellem vikarbureauerne, især hvis denne fordeling ikke hviler på objektive og absolut ufravigelige kriterier, der offentliggøres.

Kommissionen foreslår derfor, at det andet spørgsmål besvares som følger:

En medlemsstat, som, i medfør af faglige regler fastlagt af hensyn til almenvellet, gør udlejning af arbejdskraft betinget af bevilling — som kun kan nægtes, når der er grund til at frygte, at ansøgerens virksomhed kan skade gode forhold på arbejdsmarkedet, eller at arbejdskraftens interesser ikke vil blive tilgodeset i tilstrækkeligt omfang — kan kun pålægge tjenesteydere etableret i andre medlemsstater at opfylde dette krav, såfremt forudgående ansøgning om bevilling er objektivt nødvendigt for at kunne konstatere, at ansøgerne opfylder de objektive og generelle betingelser, der af hensyn til almenvellet opstilles i de faglige bestemmelser for denne virksomhed.