Le gouvernement allemand ajoute que l'activité consistant à louer de la main-d'œuvre, telle qu'elle est décrite dans la législation néerlandaise, constitue une activité professionnelle autonome qui, conformément à l'article 60 du traité, est exercée contre rémunération.

La Commission précise que le service au sens du traité est une notion résiduelle, qui englobe toutes les prestations non réglementées par ailleurs. La prestation de services consisterait en la mise à disposition ou le prêt de travailleurs, qui sont et restent au service du prêteur. Ils ne concluraient aucun contrat de travail avec leur employeur effectif, mais seraient mis à la disposition de celui-ci sur la base de la relation juridique existant entre eux et le prêteur, c'est-à-dire généralement d'un contrat de travail. L'employeur effectif ne verserait pas à l'entreprise de travail temporaire les salaires des travailleurs, mais la rémunération du prêteur pour la mise à disposition de ces travailleurs.

Par conséquent, le gouvernement français propose à la Cour de répondre à la première question de la manière suivante:

La mise à disposition de main-d'œuvre au sens visé à l'article premier, paragraphe premier, initio et alinéa b, de la Wet op het ter beschikking stellen van arbeidskrachten, bien que visée par la notion de services figurant à l'article 60 du traité CEE, doit être conçue comme bénéficiant d'un statut particulier, dans la mesure où cette activité peut également relever des dispositions relatives à la politique sociale et à la libre circulation des personnes.

Le gouvernement néerlandais compare par la suite les régimes de licence applicables aux Pays-Bas et au Royaume-Uni.

Aux Pays-Bas la licence serait refusée s'il y a des raisons de craindre que la mise à disposition de main-d'œuvre par le demandeur pourrait porter préjudice à l'intérêt de bonnes relations sur le marché de l'emploi ou si, de ce fait, les intérêts de la main-d'œuvre dont il s'agit seraient insuffisamment garantis. Ces intérêts seraient concrétisés par des dispositions standard de la manière suivante:

En premier lieu, un travailleur intérimaire pourrait recevoir, sauf convention collective contraire, au maximum le même salaire que celui qui est accordé au travailleur occupé dans des fonctions identiques ou équivalentes auprès de l'entreprise à laquelle le travailleur intérimaire est prêté. Il y aurait également des règles d'application stricte en matière d'indemnisation des frais et de versements périodiques. Ces dispositions se justifieraient par le fait que de grandes différences de rémunération peuvent perturber sérieusement les relations de travail en faisant naître des conflits avec les travailleurs permanents des entreprises. Elles pourraient de ce fait être à l'origine notamment de grèves.

En second lieu, aux Pays-Bas, le travail intérimaire serait entièrement interdit dans les secteurs de la construction et de la métallurgie. Il s'agirait là de secteurs caractérisés par un marché de l'emploi qui est soumis à des tensions excessives et sur lequel le caractère perturbateur de différences de rémunérations serait tout particulièrement mis en évidence.

En troisième lieu, la législation néerlandaise limiterait le prêt de main-d'œuvre à une période de trois mois au maximum, sauf autorisation du ministre des affaires sociales tenant au statut social particulier du travailleur intérimaire ou à des circonstances exceptionnelles dans l'entreprise, en faveur de laquelle le prêt de main-d'œuvre est effectué. Ces limitations s'inspireraient du souci de limiter le travail intérimaire à des activités de caractère strictement temporaire.

Finalement, une situation dans laquelle le prêt de main-d'œuvre remplace du travail régulier sur la base de contrats d'entreprises serait jugée avoir une incidence perturbatrice sur les relations au niveau du marché de l'emploi. Tel serait également le cas lorsque les activités qu'un demandeur envisage d'exercer auront pour effet de faire perdre leur emploi à des travailleurs permanents.

En revanche, l'Employment Agencies Act britannique permettrait de refuser une licence pour des motifs inhérents à la personne du demandeur ou pour des raisons tenant à la manière suivant laquelle l'entreprise est dirigée ainsi qu'en cas de domiciliation inadéquate.

Les systèmes respectifs néerlandais et britannique ne seraient donc pas comparables. Les Pays-Bas attacheraient une importance majeure à de bonnes relations sur le marché du travail dans la mise en œuvre de la politique en matière d'octroi de licence, alors que le Royaume-Uni n'appliquerait pas ce critère. Dans ce dernier pays, il n'existerait notamment pas d'interdiction pour les secteurs de la construction et de la métallurgie, de même que le régime britannique ne prévoirait aucune limitation de durée de l'intérim.

Plusieurs autres États membres reconnaîtraient la nécessité d'apporter des correctifs à l'institution du travail intérimaire. La plupart d'entre eux auraient une législation relative au travail intérimaire. Ainsi, par exemple, l'Italie appliquerait une interdiction totale alors que le Luxembourg connaîtrait un système sans entraves à l'intérieur de la Communauté. La plupart des États membres posséderaient un système spécifique, greffé sur leur propre législation du travail, qui prévoirait généralement certains délais de prêt. Tel serait, en dehors de la législation néerlandaise, le cas de la Belgique, du Danemark et de la France.

Les problèmes que pose le travail intérimaire transnational auraient, entre autres, été abordés par le comité permanent pour les problèmes du marché de l'emploi de la Communauté. En son sein, un large accord se serait dégagé sur le fait qu'outre l'agrément des autorités nationales compétentes, les activités transnationales des entreprises de travail intérimaire doivent être autorisées par l'autorité compétente du pays d'accueil.

La législation néerlandaise ne discriminerait pas en raison de la nationalité ou du lieu d'établissement, puisque les entreprises ou personnes des autres États membres seraient soumises aux mêmes critères que les entreprises ou personnes de nationalité néerlandaise. En revanche, il y aurait discrimination au cas où des entreprises britanniques n'auraient pas besoin d'une licence néerlandaise, car elles seraient, dans ce cas, appréciées aux fins de l'octroi de la licence, sur la base d'autres normes que leurs homologues néerlandaises. Cela aurait pour conséquence que les détenteurs néerlandais de licences pourraient chercher à s'établir également au Royaume-Uni en vue de se soustraire à la loi néerlandaise en se faisant délivrer une licence britannique.

En plus, les autorités néerlandaises ne seraient pas compétentes pour exercer un contrôle au Royaume-Uni de même que les autorités britanniques ne pourraient contrôler les dispositions du droit néerlandais mais seulement le respect de la loi britannique sur la base des critères prévus par la législation du Royaume-Uni.

Par conséquent, les deuxième et troisième questions pourraient recevoir la réponse suivante:

Un régime de licences existant dans un État membre et qui est nécessaire dans l'intérêt général, par exemple en vue de sauvegarder de bonnes relations sur le marché de l'emploi, peut également être imposé aux ressortissants d'autres États membres, même lorsque ces personnes seraient titulaires d'une licence dans leur propre État pour les mêmes activités, dès lors que l'autre régime de licences tient insuffisamment compte d'un intérêt général, tel que celui cité ci-dessus, et ne saurait par conséquent se comparer au régime de licences dont il s'agit et que, cela étant, l'exercice d'un contrôle adéquat n'est pas possible.

a)La réponse à la deuxième question devrait en principe être négative. L'article 59 du traité n'interdirait pas d'introduire un pareil système de licence obligatoire, dans les circonstances données, lorsqu'une telle licence est indispensable pour assurer les intérêts des travailleurs concernés et lorsqu'elle est délivrée aux mêmes conditions que celles applicables aux nationaux. Le gouvernement allemand entendrait ne pas prendre position sur la question de savoir si un système de licence obligatoire est justifié aussi par des motifs tenant à la situation du marché de l'emploi.

Dans la mesure où une réglementation nationale du genre litigieux aurait été arrêtée pour la protection des travailleurs, elle devrait être considérée comme une limitation, admise par le droit communautaire, de la libre prestation de services, pourvu que les prestations de services, fournies dans un autre Etat membre, soient exécutées, conformément à l'article 60 du traité, dans les mêmes conditions que celles que ce pays impose à ses propres ressortissants.

La Cour aurait expressément reconnu dans son arrêt du 3 décembre 1974 (van Binsbergen, 33/74, Recueil p. 1299) que le principe de la libre prestation des services ne s'oppose pas à des règles de ce genre. De l'avis du gouvernement allemand le contrôle étatique de la mise à disposition de main-d'œuvre représente une règle professionnelle justifiée par l'intérêt général, au sens de la jurisprudence précitée, que l'on ne saurait considérer comme incompatible avec le traité, au moins dans la mesure où il est indispensable à la protection sociale des travailleurs concernés.

La mise à disposition de main-d'œuvre serait réglée en république fédérale d'Allemagne par l'Arbeitnenmerüberlas-sungsgesetz du 7 août 1972. Cette loi aurait pour but de garantir les droits sociaux des travailleurs qui, en l'absence d'une réglementation légale particulière de leur relation de travail, seraient exposés à des risques accrus. A cet effet, le législateur aurait arrêté les mesures suivantes:

L'autorisation officielle d'exercer l'activité de location de main-d'œuvre, serait accordée seulement à celui qui présente les garanties morales nécessaires. Cette exigence supposerait, entre autres, le respect de toutes les prescriptions légales en matière d'assurances sociales, concernant la retenue et le versement de l'impôt sur le salaire, sur le placement de main-d'œuvre, sur le recrutement à l'étranger ou sur le permis de travail, ainsi que le respect des dispositions concernant la protection du travail ou des obligations prévues par le droit du travail. En plus, l'entreprise intérimaire devrait être en mesure, d'après la structure de son organisation, de remplir régulièrement les obligations habituelles de tout employeur, c'est-à-dire qu'elle devrait disposer par exemple d'un capital suffisant pour garantir une gestion régulière.

Le gouvernement allemand soutient que, dans l'état actuel du droit communautaire, c'est-à-dire à défaut d'une coordination par le législateur communautaire, les États membres sont obligés de maintenir en vigueur leurs systèmes de contrôle et de surveillance de la location de main-d'œuvre, s'ils ne veulent pas mettre en péril la protection sociale des travailleurs. Le régime légal de la location de main-d'œuvre serait organisé de manière totalement différente dans les divers États membres. Cela aurait pour conséquence que les entreprises intérimaires, si la règle exigeant que le prestataire de services transfrontaliers possède une licence délivrée par le pays d'activité était jugée illégale, iraient s'établir à chaque fois dans les États membres où le degré de protection est le moins élevé, pour exercer leurs activités à partir de ce territoire.

L'exigence d'une licence pour la location de main-d'œuvre ne serait pas non plus étrangère au droit communautaire. Ainsi, par exemple, les programmes généraux pour la suppression des restrictions à la iberté d'établissement et à la libre prestation des services, que le Conseil aurait arrêtés sur la base des articles 54 et 132, paragraphe 5, admettraient expressément le maintien en vigueur de pareils régimes nationaux de licence obligatoire. De même pour quelques activités qui ne seraient pas différentes, du point de vue économique, de la location de main-d'œuvre, telles que l'activité d'intermédiaire privé, la directive du 12 janvier 1967 concernant la réalisation de la liberté d'établissement et de la libre prestation des services (JO, p. 140), serait partie de l'idée que, pour autant que les systèmes nationaux d'autorisation s'appliquent pareillement aux nationaux et aux autres ressortissants communautaires, ils restent en principe en vigueur.

La Commission aurait formulé récemment des projets de directive pour une action commune dans le domaine du travail temporaire (location de main-d'œuvre). Il y serait prévu explicitement que toute entreprise de travail intérimaire, qui pratique à titre professionnel la location de main-d'œuvre à l'étranger, est obligée de demander à l'autorité nationale compétente l'autorisation de commencer une activité, de demander préalablement l'autorisation aux autorités compétentes du pays d'accueil et de respecter les prescriptions du pays d'accueil.

En conséquence, le gouvernement allemand propose de donner à la deuxième question la réponse suivante:

L'article 59 du traité n'interdit pas à un État membre, où la mise à disposition de main-d'œuvre est subordonnée à l'octroi d'une licence, d'exiger une telle licence d'un prestataire de services qui est établi dans un autre Etat membre, lorsque cette licence est indispensable pour sauvegarder les intérêts des travailleurs concernés et lorsqu'elle est délivrée aux mêmes conditions que celles qui doivent être remplies par les nationaux.

a)La réglementation britannique en la matière, à savoir l'Employment Agencies Act de 1973, soumettrait l'exploitation d'un bureau de placement ou d'une entreprise de travail temporaire à licence. La loi entendrait par bureau de placement une activité (exercée ou non dans un but lucratif et exercée ou non en liaison avec une autre activité) portant sur la prestation de services (par la communication d'informations ou d'autre manière) dans le but de trouver un emploi auprès d'employeurs pour de la main-d'oeuvre ou de fournir de la main-d'œuvre à des employeurs qui désirent l'employer. Par entreprise de travail temporaire serait entendu une activité (exercée ou non dans un but lucratif et exercée ou non en liaison avec une autre activité) qui consiste à fournir de la main-d'œuvre employée par la personne exerçant l'activité en cause pour qu'elle travaille pour le compte et sous le contrôle d'autres personnes en quelque qualité que ce soit.

Une licence serait délivrée à toute personne qui en fait la demande, à moins que l'auteur de la demande ou une personne participant à l'exploitation du bureau ou de l'entreprise ne soit inapte ou les locaux ne soient inappropriés. Seules les personnes qui désirent établir un bureau ou une succursale au Royaume-Uni auraient besoin d'une licence, alors qu'une entreprise de travail temporaire ou un bureau de placement établi à l'extérieur du Royaume-Uni pourrait fournir ses services à des employeurs ou à de la main-d'œuvre au Royaume-Uni sans être titulaire d'une licence britannique.

Les conditions d'octroi d'une licence au Royaume-Uni seraient donc essentiellement différentes de celles auxquelles l'octroi d'une licence est soumis aux Pays-Bas. Ainsi, le régime de licences britannique inclurait l'examen de la personnalité du demandeur et des personnes qui doivent prendre part aux activités du bureau de placement ainsi que du caractère approprié des locaux, mais ne comprendrait pas des considérations d'une nature générale, telles que les bonnes relations sur le marché de l'emploi ou les intérêts de la main-d'œuvre. Le régime britannique viserait non seulement les entreprises de travail temporaire mais aussi les bureaux de placement, alors que le système néerlandais interdirait en général les bureaux de placement privés. Finalement, le régime britannique serait, contrairement au système néerlandais, d'application générale et ne pourrait être limité à une branche d'industrie spécifique ou à une région ou localité donnée.

a)Quant à la deuxième question, l'interdiction contenue à l'article 59 aurait un effet direct et inconditionnel, depuis la fin de la période transitoire, au moins en ce qui concerne toutes discriminations à l'encontre du prestataire en raison de sa nationalité ou de la circonstance qu'il se trouve établi dans un État membre autre que celui où la prestation doit être fournie.

L'effet direct et inconditionnel de l'article 59 serait aussi applicable à toutes les autres exigences imposées au prestataire et de nature à prohiber ou gêner autrement ses activités, sous réserve toutefois de trois précisions.

En premier lieu, un État membre pourrait imposer au prestataire certaines exigences spécifiques, motivées par l'application de règles professionnelles, justifiées par l'intérêt général et incombant à toute personne établie sur le territoire dudit État, pourvu toutefois que ces exigences soient nécessaires pour empêcher que le prestataire échappe à l'emprise de ces règles en raison de la circonstance qu'il est établi dans un autre État membre où il n'est pas soumis à des règles similaires.

En deuxième lieu, un Etat membre ne saurait subordonner un prestataire établi dans un autre État membre à la délivrance d'une licence, ainsi qu'à la surveillance des autorités compétentes que si une telle exigence est objectivement nécessaire en vue de garantir l'observation des règles professionnelles et d'assurer la protection de l'intérêt général ou privé. Cette exigence ne serait pas objectivement nécessaire lorsque le prestataire détient dans l'État membre où il est établi une licence délivrée à des conditions comparables à celles exigées par l'État où la prestation est fournie, et si ses activités sont soumises, dans le premier État, à une surveillance adéquate concernant ses prestations de services, quel que soit l'État membre destinataire de la prestation.

En troisième lieu, un État membre ne saurait rendre impossible, par l'exigence d'une résidence sur son territoire, la prestation de services par des personnes résidant dans un autre État membre, lorsque des mesures moins contraignantes permettent d'assurer le respect des règles professionnelles.

A appliquer ces principes, dégagés de la jurisprudence de la Cour, au cas d'espèce, il apparaîtrait que les deux critères de refus d'une licence prévus par la législation néerlandaise, à savoir les bonnes relations sur le marché de l'emploi et les intérêts des travailleurs concernés, peuvent être protégés et favorisés jusqu'à un certain point aussi bien par des prescriptions générales et une surveillance, lesquelles constitueraient un obstacle moins grave à la libre circulation des services.

Il ressortirait toutefois du juge national de déterminer dans quelle mesure l'exigence d'une licence est objectivement nécessaire et donc imposable au prestataire non établi.

En tant que moyen pour exclure des entreprises inefficaces ou indignes de confiance, la licence pourrait certes également être imposée aux prestataires non établis. En revanche, dans certains autres cas il suffirait d'adopter quelques prescriptions générales, combinées avec une déclaration obligatoire, par exemple des conditions de travail du personnel mis à disposition. Pour la nécessaire surveillance, tant de l'observation de la législation générale et des prescriptions relatives à la mise à disposition de main-d'œuvre que de la gestion de l'entreprise, il suffirait d'imposer des exigences particulières au prestataire de services non établi dans le pays, telles que de mettre à la disposition des autorités une comptabilité suffisante. Il n'y aurait pas non plus de raisons de soumettre le prestataire de services non établi dans le pays à l'exigence d'une licence à des fins statistiques. Finalement, il serait également exclu qu'un État membre applique aux entreprises de travail temporaire établies dans d'autres États membres une régiemention qui limite le nombre des entreprises de travail temporaire agréées ou qui répartit entre celles-ci le nombre maximal de travailleurs pouvant être mis à la disposition, surtout si cette répartition ne se fonde pas sur des critères objectifs, impératifs et publiés.

En résumé, la Commission propose donc de répondre à la deuxième question dans les termes suivants:

Un État membre qui, en vertu d'une réglementation professionnelle justifiée par l'intérêt général, soumet la mise à disposition de main-d'œuvre à licence — qui ne peut être refusée que lorsqu'il y a des raisons de craindre que cette activité du demandeur pourrait porter préjudice à l'intérêt de bonnes relations sur le marché de l'emploi ou que les intérêts des travailleurs dont il s'agit seraient, de ce chef, insuffisamment garantis — ne peut obliger les prestataires établis dans d'autres États membres à satisfaire à cette condition que dans la mesure où cela est objectivement nécessaire pour faire constater au préalable, par la délivrance d'une licence, qu'ils remplissent les conditions objectives et générales auxquelles la réglementation professionnelle soumet l'exercice de cette activité dans l'intérêt général.