Den 10. juli 1973 indgav Den italienske Republik på vegne Ente italiano di servizio sociale (EISS) til Kommissionen en anmodning om intervention fra Den europæiske Socialfond (ESF) i medfør af artikel 5 i Rådets afgørelse af 1. februar 1971 vedrørende nævnte fonds opgaver (EFT 1971 I, s. 48). Anmodningen blev fremsat i forbindelse med foranstaltninger til fremme af uddannelse som socialarbejder eller -rådgiver for ca. 1150 unge arbejdsledige i Mezzogiorno, hvis genbeskæftigelse var planlagt dels dér, dels i områder med høj indvandringsprocent af arbejdstagere fra Mezzogiorno.

Med beslutning af 27. december 1973 — der var rettet til Italien — imødekom Kommissionen denne anmodning med henblik på i perioden fra den 1. januar 1973 til den 31. december 1974 at gennemføre uddannelsesforanstaltninger til fordel for ca. 1150 unge arbejdsledige i Mezzogiorno, hvis genbeskæftigelse som socialarbejdere eller -rådgivere påtænkes i Mezzogiorno eller i områder med høj indvandringsprocent af arbejdstagere fra Mezzogiorno. Ifølge beslutningen er EISS den for foranstaltninger ansvarlige institution. Beløbsrammerne for interventionen fra ESF fastsattes til 1726207592 lire (274721810 lire for året 1973 og 1451485782 lire for året 1974), hvilket udgjorde ca. 50 % af foranstaltningens samlede omkostninger, idet det resterende beløb afholdtes af det italienske arbejds- og socialministerium; sidstnævnte underrettede EISS om beslutningen med skrivelse af 15. marts 1974.

Kommissionens deltagelse var betinget af, at foranstaltningen gennemførtes i overensstemmelse med fællesskabsreglerne. Overholdelsen heraf skulle godtgøres ved dokumentation tilvejebragt af Den italienske Republik og ved kontrol på stedet, der skulle udføres af italienske tjenestemænd og EF-tjenestemænd i forening.

Efter at der var indtrådt forsinkelser i de påtænkte foranstaltningers gennemførelse, imødekom Kommissionen ved beslutninger af 30. december 1974 og 18. maj 1976 anmodninger fra Italien om en ændret fordeling af tilskudsbeløbet på regnskabsår. Sammenfattende blev tilskudsbeløbene efter de tre beslutninger, der med den anden beslutning nedsattes til i alt 1451485782 lire, efterfølgende fordelt på følgende måde: 696798130 lire for 1974, 385875145 lire for 1975 og 455812507 lire for 1976. For de pågældende tre år blev udbetalingen af et beløb på 345763716 lire ikke godkendt, og i øvrigt blev der aldrig anmodet om udbetaling af et beløb på 65149763 lire. De acontobeløb, der er udbetalt efterhånden, og den udbetalte restsaldo andrager således tilsammen 1040572303 lire.

Tilskudsbeløbet for 1973 (274721810 lire) blev ikke udbetalt, hvilket har ført til nærværende tvist (der subsidiært angår den manglende udbetaling af restbeløbet på 15 % i forhold til de allerede udbetalte tilskud). En kontrol, der udførtes i juni og juli 1974 af to tjenestemænd fra Kommissionen og to tjenestemænd fra del italienske arbejdsministerium, viste nemlig efter Kommissionens opfattelse, at de af EISS i 1973 gennemførte foranstaltninger ikke opfyldte betingelserne i Kommissionens beslutning af 27. december 1973:

Efter en ny undersøgelse i april 1978 afkrævede EISS Kommissionen et beløb på 371649981 lire som hovedstol med tillæg af renter. Da en midelig ordning ikke kom i stand, anlagde EISS sag ved tribunale di Roma. I mellemtiden besluttede EISS den 5. december 1981 at anlægge denne sag.

Skriftvekslingen er forløbet forskriftsmæssigt.

På grundlag af den refererende dommers rapport og efter at have hørt generaladvokaten har Domstolen besluttet at indlede den mundtlige forhandling uden forudgående bevisførelse. Da ingen medlemsstat eller institution har anmodet om, at sagen afgøres af Domstolens plenum, besluttede Domstolen ved kendelse af 23. marts 1983 at henvise sagen til første afdeling.

Sagsøgerne har nedlagt følgende påstande:

I replikken har sagsøgeren nedlagt følgende påstande:

I stævningen har EISS gjort gældende, at Kommissionen med sin beslutning af 27. december 1973 uden forbehold i medfør af artikel 5 i Rådets beslutning af 1. februar 1971 har godkendt den anmodning, Den italienske Republik havde framsat på vegne af sagsøgeren.

Det nærmere indhold af Kommissionens nævnte beslutning er af afgørende betydning for dennes fortolkning. Sagsøgeren har anmodet om, at Kommissionen opfordres til at fremlægge dokumentet med bilag.

EISS har henvist til, at, bortset fra den manglende saldoudbetaling på 15 % i forhold til de allerede udbetalte tilskud, angår tvisten praktisk taget næsten udelukkende året 1973. For så vidt angår dette år, forholder det sig således, at ikke alene har Kommissionen ikke udbetalt sin del, men den italienske forvaltning har taget sit allerede udbetalte bidrag tilbage ved modregning i bidraget for 1976.

EISS har ligeledes anmodet om, at Kommissionen opfordres til at fremlægge samtlige dokumenter vedrørende de påståede omstændigheder, der anføres for at nægte godkendelse af tilskud for 1973, hvilke efter sagsøgeren er i strid med resultatet af den tidligere foretagne kontrol

Sagsøgeren har forbeholdt sig at fremkomme med nærmere indsigelser, når sagsøgeren har haft lejlighed til at gøre sig bekendt med de nævnte dokumenter. Indtil da har sagsøgeren henvist til, at artikel 1 i den omtvistede beslutning forudsatte tilskud til uddannelse af socialarbejdere eller -rådgivere ikke alene i Mezzogiorno, men også i områder med en høj indvandringsprocent af arbejdstagerne fra Mezzogiorno. På samme måde ville støtten ikke efter EISS' opfattelse være gået uden for de tilladte rammer, selv om de pågældende kurser var blevet afholdt på en anden medlemsstats område.

EISS oplyser at have stævnet den italienske forvaltning for tribunale di Roma den 10. april 1981, idet man har forbeholdt sig at anmode retten om, i medfør af traktatens artikel 177, at forelægge præjudicielle spørgsmål for Domstolen med henblik på dels at tilvejebringe en fortolkning af de anvendelige fællesskabsretsakter for at løse tvisten, dels at få fastslået, om Kommissionens retsakter og adfærd er lovlige eller ulovlige.

EISS har yderligere anført, at som den — om end indirekte, da Kommissionens retsakter ikke har været rettet til den — der er krænket ved Kommissionens adfærd, har fundet anledning til at anlægge erstatningssag ved Domstolen, idet stævningen dog i givet fald må kunne anses som den i traktatens artikel 175, stk. 2, omhandlede opfordring til at handle.

I den forbindelse har EISS fremlagt kopi af skrivelser til og skrivelser fra det italienske arbejdsministerium, der angives at støtte det af sagsøgeren anførte.

I svarskriftet har Kommissioneii anført, at i overensstemmelse med de anvendelige fællesskabsregler, der nærmere angives, skaber den omtvistede godkendelsesbeslutning, der er rettet til Den italienske Republik, et retsforhold mellem denne og sagsøgte. Herefter påhviler det den institution, der er ansvarlig for de pågældende foranstaltningers gennemførelse, at rette sig efter det af Kommissionen besluttede og i nøje overensstemmelse hermed iværksætte de pågældende uddannelsesforanstaltninger for at opnå refusion af de tilskudsberettigede udgifter inden for det nationale bidrags og fællesskabsbidragets rammer.

Efter Kommissionens opfatteles består der således ingen aftaleretlig forbindelse EISS og Kommissionen imellem. Søgsmål efter traktatens artikel 175 forudsætter nødvendigvis, at en fællesskabsinstitution bevisligt har undladt at udstede en pligtmæssig retsakt, hvilket ganske åbenbart ikke er tilfældet i nærværende sag. Hertil kommer, at såfremt EISS vil påberåbe sig artikel 175, er den pligtig forud at tilsende Kommissionen en præcis opfordring til at handle, at afvente udløbet af den foreskrevne frist samt indgive stævning i overensstemmelse hermed — hvilket ikke er sket. Da søgsmålet ikke kan anses som en opfordring til at handle som nævnt i artikel 175, må sagen, for så vidt den støttes på nævnte bestemmelse, afvises.

Såfremt søgsmålet støttes på traktatens artikel 215, kræves det godtgjort, at vedkommende institution har handlet retsstridigt, hvilket ikke er gjort gældende og endnu mindre godtgjort af sagsøgeren. Følgelig kan der ikke gives sagsøgeren medhold, og der må ske frifindelse.

Hvad sagens realitet angår har, Kommissionen henvist til, at Den italienske Republik har fremsat de nødvendige anmodninger om acontoudbetalinger og saldoudbetaling bilagt den nødvendige dokumentation, der har været fulgt op af nødvendig kontrol på stedet udført af nationale tjenestemænd og EF-tjeneste-mænd i forening. Udbetalingerne er sket rettidigt af Kommissionen, og den bestående forskel mellem de oprindeligt forudsatte tilskud og de faktisk udbetalte beløb hidrører udelukkende fra den tilsidesættelse af de fastsatte betingelser, der blev konstateret ved foranstaltningernes gennemførelse. EISS er fuldt på det rene med denne situation, som den ene og alene bærer ansvaret for.

I replikken har EISS taget til efterretning, at Kommissionens svarskrift indeholder et negativt svar på opfordringen til at handle efter artikel 175.

Om sit tab har sagsøgeren gjort gældende at havde haft en berettiget forventning om at oppbære de bevilgede beløb, og at tabet skyldes, at en ikke uvæsentlig del af beløbet ikke blev udbetalt, hvortil kommer det bekostelige banklån. For så vidt angår et ansvarsgrundlag for Kommissionen, gøres det gældende, at nedsættelsen i de tildelte beløb og den manglende saldoudbetaling beror på fejlagtige og urimelige bedømmelser hos tjenestemænd ved ESF. Herved bør den bevisbyrde, sagsøgeren skal løfte, og sagsøgerens evne til at optræde som par ikke forveksles, idet adressaten for udbetalingerne altid har været EISS. I forbindelse hermed har sagsøgeren anmodet om, at præcise spørgsmål stilles Kommissionen, for at denne kan bekræfte eller afkræfte sit fulde kendskab til den tilvejebragte dokumentation.

EISS har fremlagt sit til arbejdsministeriet indgivne projekt, der ikke er fremlagt af Kommissionen, og har anmodet om, at Kommissionen opfordres til på sin side at fremlægge Den italienske Republiks anmodning med tilhørende bilag. De forslag, der indeholdes i nævnte projekt, der blev vedtaget af Den italienske Republik og uden forbehold godkendt af Kommissionen, er nemlig en bestanddel af den omtvistede beslutning.

For så vidt angår den kontrol, der blev gennemført af Kommissionens og det italienske arbejdsministeriums tjenestemænd, har sagsøgeren anført, at af de 115 kursusdeltagere var 64 under 30 år, 40 under 40 år, og af de resterende 11 var der kun 4 på over 45 år. Sagsøgeren har yderligere anført, at ifølge det af denne udarbejdede projekt skulle deltagerne oppebære et månedligt beløb på 250000 lire, hvilket imidlertid ikke blev udbetalt til nogen af de førnævnte 115 deltagere, der var løst ansat, og hvis ansættelse umiddelbart udløb ved kursets ophør. Når således kun 4 af samtlige deltagere deltog uretmæssigt i kurset, må den praktiske betydning heraf være forsvindende. Under alle omstændigheder og selv om sagsøgeren fejlagtigt ikke rettidigt anfægtede nedsættelserne for året 1973, har de eventuelle uregelmæssigheder, der er konstateret, været genstand for en alt for streng sanktion, og alene en nedsættelse af tilskuddet for det pågældende år ville være begrundet, ikke tilskuddets bortfald.

EISS har bemærket, at Kommissionen ikke udtaler sig om erstatningskravet for den manglende saldoudbetaling af 15 % af de modtagne tilskud.

For så vidt angår den retlige argumentation, indskrænker denne sig til følgende: nogen godtgørelse af, at erstatningskravet reelt savner grundlag, foreligger ikke, da Kommissionen udelukkende har støttet sig til de oplysninger, vedkommende tjenestegrene åbenbart havde tilvejebragt til dens brug. Havde de tilvejebragte oplysninger været korrekte, ville det hermed være bevist, at EISS' erstatningskrav savner grundlag. Imidlertid er det en kendsgerning, at Kommissionens ansvar godtgøres af de faktiske omstændigheder rigtigt udlagt og fortolket.

Under alle omstændigheder har EISS præciseret, at erstatningskravet nærmere omfatter:

Erstatningskravet andrager således i alt et beløb stort 1435819120 lire, der yderligere må tillægges rentner indtil endelig betaling af de skyldige endnu ubetalte beløb.

For så vidt angår en eventuel forening af søgsmålet med en præjudiciel forelæggelse fra tribunale di Roma, har EISS bekræftet at have begæret forelæggelse for Domstolen.

Hvad angår vidneførslen har EISS anført navnene på de pågældende vidner, nemlig Alberto Ghergo, Salvatore Bianco, Wilma Posati, Barbacini og Zambelli, og angivet, at disse kunne afhøres om følgende punkter:

Endelig har EISS anmodet Domstolen om at opfordre Kommissionen til:

I replikken har Kommissionen anført, at anmodningen om bevisførelse ved vidner hviler på en række påstande, der ikke har noget med virkeligheden at gøre, således som denne efter de gældende regler er i Fællesskaberne. Medlemsstaternes ansøgninger til ESF undersøges først, for så vidt angår opfyldelsen af de formelle betingelser, og dernæst, i givet fald, med hensyn til støtteværdigheden for at komme frem til en antagelse eller et afslag. I tilfælde af antagelse er det fast praksis, at ansøgningen kan imødekommes helt eller delvist, og at særlige vilkår eller betingelser fastsættes om nødvendigt. Retsforholdet mellem Kommissionen og medlemsstaten fremgår af den trufne beslutning; bestemmende for dette retsforhold er fællesskabsbestemmelserne vedrørende ESF samt det nærmere indhold af selve beslutningen. Der opstår således en retlig forbindelse mellem Kommissionen og den medlemsstat, beslutningen rettes til, og — i den sammenhæng — bør den for de pågældende foranstaltninger ansvarlige institution rette sig efter det, Kommissionen har besluttet, og ikke efter det, den gennem sin regering har ansøgt om, ligesom den samvittighedsfuldt skal gennemføre den pågældende uddannelsesforanstaltning for at opnå refusion af de tilskudsberettigede udgifter inden for den nationale bidrags og fællesskabsbidragenes rammer. Efter det anførte er det klart, at enhver henvisning til det, EISS nærmere ansøgte om, er irrelevant, da det eneste relevante er Kommissionens tre beslutninger, som er blevet meddelt Den italienske Republik, der herefter har underrettet sagsøgeren herom.

Den måde, hvorpå fællesskabsbidragene udbetales, er blevet væsentligt ændret efter den 1. januar 1978. Indtil dette tidspunkt udbetaltes acontobeløb efterhånden som den pågældende foranstaltning gennemførtes og på grundlag af den pågældende medlemsstats detaljerede opgørelser over afholdte udgifter, acontobeløb, der i alt ikke kunne overstige 85 % af det bevilgede bidrag, idet restbeløbet blev udbetalt på et tidspunkt efter foranstaltningens ophør. Efter de indvundne erfaringer og for at forenkle fremgangsmåden og gøre den hurtigere blev acontobeløbene efter den 1. januar 1978 erstattet af forskud, der udbetaltes med 30 % af bidraget ved medlemsstatens underretning om, at foranstaltningen var påbegyndt, med 30 % ved medlemsstatens underretning om, at halvdelen af foranstaltningen var gennemført, og med 40 % ved medlemsstatens indberetning om gennemførelsen af foranstaltningen i sin helhed. Udbetalingerne vedrørende den foranstaltning, sagsøgeren gennemførte fra 1973 til 1976, omfattes således af reglerne, fra før den 1. januar 1978. Anvendelig var således ikke forskudsordningen, men acontoordningen, og acontoudbetalinger kunne ske (således som der faktisk skete) som delvis refusion af tilskudsberetettigede udgifter, der allerede var afholdt af EISS, efter derom indgiven ansøgning fra Den italienske Republik og i overensstemmelse med eventuel kontrol og eventuelle undersøgelser.

Det samlede beløb, der af Kommissionen er udbetalt til Den italienske Republik efter ansøgning og efter foretaget nødvendig kontrol ved nationale tjenestemænd og tjenestemænd fra Kommissionen i forening, fremkommer ikke, således som sagsøgeren tror, som de 85 % ydet i form af acontoudbetalinger. Beløbet fremkommer imidlertid som 84,4 % af det tildelte tilskud for 1974, 87,7% for 1975, 53,5% for 1976 og udgør i alt det samlede udbetalte tilskud, restsaldo inklusive, efter revision af regnskaber og de nødvendige kontrolundersøgelser.

Det for 1973 fastsatte (og ikke udbetalte) tilskud blev ikke udbetalt, efter at det havde vist sig, at foranstaltningens gennemførelse ikke opfyldte de betingelser, der var fastsat i beslutningen.

Domstolen har anmodet Kommissionen om dels at tilstille Domstolen en redegørelse (med den nødvendige dokumentation) for den italienske regerings udbetalingsansøgninger og de nedsættelser, Kommissionen har foretaget som følge af sine kontrolundersøgelser i forening med den italienske regering, dels at oplyse, om det således fremkomne beløb er blevet anderkendt af den italienske regering som svarende til den pågældende intervention.

Kommissionen har fremlagt den pågældende redegørelse og har gjort gældende, at de beløb, der er udbetalt af den italienske regering til EISS for regnskabsåret 1973, efterfølgende er blevet tilbageført af arbejdsministeriet, således at der er fuld overensstemmelse med de beløb, der er udbetalt af Kommissionen, og de beløb, der i sidste ende er udbetalt af den italienske regering i løbet af hele foranstaltningens varighed.

Domstolen har endvidere spurgt den italienske regering, om den er enig med Kommissionen om det beløb, der skulle udbetales i støtte.

Den italienske regering har svaret, at den under de foreliggende omstændigheder kun kunne henvise til, at den havde taget Kommissionens negative beslutning med hensyn til EISS' krav til efterretning.

I retsmødet den 9. juni 1983 er der afgivet mundtlige indlæg af Kommissionen for De europæiske Fællesskaber ved juridisk konsulent A. Toledano Laredo, som befuldmægtiget.

Generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse i retsmødet den 29. september 1983.