DOCUMENT DE TRAVAIL

ORDONNANCE DU TRIBUNAL (septième chambre)

14 avril 2021 (*)

« Recours en annulation et en indemnité – Fonction publique – Fonctionnaires – Demande de renseignements – Rejet d’une réclamation – Absence d’acte faisant grief – Recours manifestement irrecevable »

Dans l’affaire T‑462/20,

ZU, représenté par M^e C. Bernard-Glanz, avocat,

partie requérante,

contre

Commission européenne, représentée par M^me I. Melo Sampaio, M. L. Vernier et M^me D. Milanowska, en qualité d’agents,

partie défenderesse,

ayant pour objet une demande fondée sur l’article 270 TFUE et tendant, d’une part, à l’annulation, premièrement, du courrier de la Commission du 5 septembre 2019 refusant de répondre aux questions du requérant et, deuxièmement, du courrier de la Commission du 6 avril 2020 rejetant la réclamation de celui-ci et, d’autre part, à la réparation du préjudice que le requérant aurait prétendument subi du fait de ces mesures,

LE TRIBUNAL (septième chambre),

composé de M. R. da Silva Passos, président, M^me I. Reine et M. L. Truchot (rapporteur), juges,

greffier : M. E. Coulon,

rend la présente

Ordonnance

 Antécédents du litige

1        Le requérant, ZU, est entré en fonctions à la Commission européenne le 1^er juin 2007, date à laquelle il a été affecté à l’Office européen de lutte antifraude (OLAF) à Bruxelles (Belgique) jusqu’au 29 février 2016.

2        À partir du 1^er mars 2016, le requérant a été affecté au Service européen pour l’action extérieure (SEAE), au sein de la délégation de l’Union européenne en Russie (ci-après la « délégation »), ayant son siège à Moscou (Russie). Il occupait le poste de chargé d’affaires commerciales à la section économique et commerciale de la délégation.

3        Par note du 14 septembre 2018, la Commission a informé le requérant de son intention de le muter à Bruxelles, à l’OLAF, son service d’origine. Pour justifier cette décision, la Commission a indiqué, en particulier, ce qui suit :

« […] vous n’avez pas démontré la flexibilité et le comportement nécessaires pour vous adapter à un environnement diplomatique et vous avez échoué à satisfaire aux exigences de ce poste. Le besoin d’une amélioration significative de votre performance a été mentionné dans vos deux rapports d’évaluation consécutifs (2016 et 2017). Toutefois, il n’y a pas eu d’amélioration jusqu’ici. »

4        Par courriel du 26 septembre 2018, le requérant a transmis ses observations à la Commission.

5        Par note du 12 octobre 2018, la Commission a répondu aux observations du requérant. Elle a maintenu son appréciation des performances du requérant et a décidé, sur le fondement de l’article 7 du statut des fonctionnaires de l’Union européenne (ci-après le « statut »), de le muter à l’OLAF dans l’intérêt du service.

6        À partir du 1^er décembre 2018, le requérant a été affecté à l’OLAF.

7        Par ailleurs, le requérant a été informé par courrier du 1^er mars 2019 que l’Office d’investigation et de discipline de la Commission (IDOC) avait été chargé de conduire une enquête administrative concernant son comportement pendant qu’il était en poste à la délégation, tant dans un contexte professionnel que dans la sphère privée.

8        En outre, en mai 2019, une juridiction polonaise a informé le requérant que son épouse avait entamé une procédure de divorce.

9        Le 22 août 2019, le requérant a adressé un courrier à la directrice générale des ressources humaines et de la sécurité (ci-après le « courrier du 22 août 2019 »).

10      Dans le courrier du 22 août 2019, le requérant s’est référé à l’ouverture de l’enquête administrative le concernant. Il a également fait état de la procédure de divorce entamée par son épouse en Pologne. Il a indiqué que celle-ci avait eu des contacts avec différents services de l’Union tant à Bruxelles qu’à Moscou. Dans ce contexte, le requérant a souhaité obtenir certaines « clarifications » et « explications » concernant les échanges que son épouse avait eus avec ces services ainsi que les mesures que ces services avaient pu adopter à la suite de ces échanges. Ainsi, il a demandé à la directrice générale des ressources humaines et de la sécurité :

–        « de clarifier qui avait contacté son épouse, au nom de quel(s) service(s) de l’Union, quand exactement et sur quelle base elle avait été invitée à produire des allégations contre lui ;

–        de clarifier quels services particuliers de la Commission ou du [SEAE] (en incluant les délégations) s’étaient vu notifier les allégations de [s]on épouse et à quel moment ;

–        d’expliquer pourquoi [il n’avait] pas été confronté à ces allégations par les services compétents de l’Union dans un délai raisonnable après que les institutions (ou l’institution) en ont été informées et, à tout le moins, avant le début de [s]a mutation forcée de Moscou à Bruxelles ;

–        d’expliquer pourquoi le siège de Bruxelles a[vait] demandé à [s]on épouse de révéler certains faits, prétendument à [s]a charge, spécifiquement à [s]a hiérarchie à Moscou et non pas aux services compétents à Bruxelles ;

–        d’expliquer pourquoi les services compétents n’[avaie]nt pas engagé, immédiatement après avoir reçu les allégations de [s]on épouse en 2017, une procédure adéquate qui aurait eu pour but de vérifier les actes en lien avec [s]es abus supposés dans la sphère privée ;

–        de préciser quelles mesures spécifiques [avaie]nt été adoptées par les services compétents de la Commission ou du [SEAE] et à quel moment elles [avaie]nt été adoptées, dans le but de faire suite aux allégations de [s]on épouse reçues en 2017 et en 2018. »

11      Dans le courrier du 22 août 2019, le requérant a fait valoir que les réponses à ses questions étaient pertinentes dans le cadre de la procédure de divorce entamée par son épouse ainsi que pour établir quels organes ou institutions de l’Union étaient responsables de l’absence d’adoption de mesures adéquates à son égard.

12      Par courrier du 5 septembre 2019, la Commission a refusé de répondre aux questions du requérant figurant dans le courrier du 22 août 2019 (ci-après la « mesure attaquée »).

13      Par courrier du 5 décembre 2019, le requérant a introduit une réclamation à l’encontre de la mesure attaquée (ci-après la « réclamation »). Dans ce courrier, il a également introduit une demande d’assistance sur le fondement de l’article 24 du statut ainsi qu’une demande d’indemnisation pour les préjudices que lui auraient causés la mesure attaquée et le mauvais usage par l’administration des allégations faites par son épouse à son égard.

14      Dans la réclamation, le requérant, pour établir notamment que la mesure attaquée lui faisait grief, a fait valoir que, faute de pouvoir « préparer sa défense contre les moyens invoqués par son épouse », cette mesure risquait d’entraîner des conséquences sur sa situation juridique dans le cadre de la procédure de divorce entamée par celle-ci.

15      Par courrier du 6 avril 2020, la Commission a rejeté la réclamation du requérant (ci-après la « décision de rejet de la réclamation »). Par le même courrier, elle a également rejeté ses demandes d’assistance et d’indemnisation. Elle a estimé notamment que, par sa réclamation, le requérant contestait la procédure d’enquête administrative le concernant et qu’une telle contestation était prématurée, l’administration n’ayant pas arrêté définitivement sa position à ce stade.

16      Par courrier du 6 juillet 2020, le requérant a introduit une réclamation à l’encontre de la décision du 6 avril 2020 rejetant sa demande d’assistance. Il a également introduit une nouvelle demande d’indemnisation pour les préjudices que lui auraient causés un certain nombre d’actes identifiés dans sa demande d’assistance.

 Procédure et conclusions des parties

17      Par requête déposée au greffe du Tribunal le 16 juillet 2020, le requérant a introduit, « au titre de l’article 270 [TFUE] et de l’article 91 du statut », un recours tendant à l’annulation de la mesure attaquée ainsi que de la décision de rejet de la réclamation.

18      Sur proposition du juge rapporteur, le Tribunal (septième chambre), dans le cadre des mesures d’organisation de la procédure prévues à l’article 89 de son règlement de procédure, a demandé au requérant de présenter ses observations écrites sur l’existence éventuelle d’une fin de non-recevoir d’ordre public tirée de l’absence d’acte faisant grief, la contestation du requérant étant susceptible d’être considérée comme prématurée dans la mesure où l’administration n’aurait pas encore arrêté définitivement sa position en ce qui concerne la procédure d’enquête administrative ouverte à son égard. Le requérant a répondu dans les délais qui lui étaient impartis que ses prétentions ne concernaient pas cette procédure, mais d’autres procédures, notamment la procédure de divorce entamée par son épouse.

19      Le requérant conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :

–        annuler la mesure attaquée ainsi que la décision de rejet de la réclamation ;

–        condamner la Commission à payer la somme de 50 000 euros au titre de la réparation du préjudice moral, majorée des intérêts au taux légal jusqu’à parfait paiement ;

–        condamner la Commission aux dépens.

20      La Commission conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :

–        rejeter le recours ;

–        condamner le requérant aux dépens.

 En droit

21      En vertu de l’article 126 du règlement de procédure, lorsque le Tribunal est manifestement incompétent pour connaître d’un recours ou lorsqu’un recours est manifestement irrecevable ou manifestement dépourvu de tout fondement en droit, le Tribunal peut, sur proposition du juge rapporteur, à tout moment décider de statuer par voie d’ordonnance motivée, sans poursuivre la procédure. En l’espèce, le Tribunal, s’estimant suffisamment éclairé par les pièces du dossier, décide de statuer sans poursuivre la procédure.

 Sur l’objet du litige 

22      En premier lieu, ainsi qu’il ressort du libellé de la requête, en particulier des points 2 et 77, l’objet du litige, s’agissant des conclusions en annulation qu’il comporte, se limite à la mesure attaquée et au rejet de la réclamation.

23      À aucun moment le requérant ne demande l’annulation du rejet, en date du 6 avril 2020, de la demande d’assistance qu’il a introduite par le courrier du 5 décembre 2019 (voir points 13 et 15 ci-dessus).

24      En tout état de cause, de telles conclusions seraient manifestement irrecevables.

25      En effet, il convient de rappeler que les articles 90 et 91 du statut subordonnent la recevabilité d’un recours introduit par un fonctionnaire contre l’institution à laquelle il appartient à la condition d’un déroulement régulier de la procédure administrative préalable. En particulier, selon l’article 91, paragraphe 2, du statut, un recours à l’encontre d’un acte faisant grief n’est recevable que si l’autorité investie du pouvoir de nomination a été préalablement saisie d’une réclamation au sens de l’article 90, paragraphe 2, du statut et dans le délai qui y est prévu et si cette réclamation a fait l’objet d’une décision explicite ou implicite de rejet (arrêt du 15 janvier 1985, Pasquali-Gherardi/Parlement, 168/83, EU:C:1985:5, point 11, et ordonnance du 25 mars 2015, Singou/Conseil, F‑143/14, EU:F:2015:27, points 10 à 15).

26      Or, il ne ressort pas des pièces du dossier que la réclamation du 6 juillet 2020, introduite à l’encontre de la décision 6 avril 2020 rejetant la demande d’assistance du requérant (voir point 16 ci-dessus), ait fait l’objet d’une décision de rejet préalablement à l’introduction de la requête le 16 juillet 2020 (voir point 17 ci-dessus).

27      En second lieu, selon une jurisprudence constante, des conclusions en annulation formellement dirigées contre la décision de rejet d’une réclamation ont pour effet de saisir le Tribunal de l’acte contre lequel la réclamation a été présentée lorsqu’elles sont, en tant que telles, dépourvues de contenu autonome (voir arrêt du 13 juillet 2018, Curto/Parlement, T‑275/17, EU:T:2018:479, point 63 et jurisprudence citée).

28      Cependant, lorsque la décision de rejet de la réclamation a une portée différente de celle de l’acte contre lequel cette réclamation a été formée, notamment lorsqu’elle modifie la décision initiale ou lorsqu’elle contient un réexamen de la situation de la partie requérante en fonction d’éléments de droit et de fait nouveaux qui, s’ils étaient survenus ou avaient été connus de l’autorité compétente avant l’adoption de la décision initiale, auraient été pris en considération, le Tribunal peut être amené à statuer spécifiquement sur les conclusions formellement dirigées contre la décision de rejet de la réclamation (voir arrêt du 19 décembre 2019, ZQ/Commission, T‑647/18, non publié, EU:T:2019:884, point 36 et jurisprudence citée).

29      En l’espèce, la décision de rejet de la réclamation s’est bornée à confirmer la mesure attaquée sans la modifier et sans se fonder sur un réexamen de la situation du requérant en fonction d’éléments de droit et de fait nouveaux.

30      Par conséquent, les conclusions en annulation figurant dans le présent recours doivent être regardées comme tendant à l’annulation de la mesure attaquée.

31      En tout état de cause, les conclusions en annulation, à supposer qu’elles visent également la décision de rejet de la réclamation, devraient être rejetées comme manifestement irrecevables (voir points 37, 48 et 49 ci-après).

 Sur la recevabilité des conclusions aux fins d’annulation introduites sur le fondement de l’article 270 TFUE

32      Il convient de rappeler que, conformément à l’article 91, paragraphe 1, du statut, seuls sont recevables les recours formés contre un acte faisant grief à la partie requérante.

33      Selon une jurisprudence constante, constituent des actes ou décisions susceptibles de faire l’objet d’un recours en annulation les seules mesures produisant des effets juridiques obligatoires de nature à affecter directement et immédiatement les intérêts de la partie requérante en modifiant, de façon caractérisée, sa situation juridique (voir arrêt du 23 novembre 2016, Alsteens/Commission, T‑328/15 P, non publié, EU:T:2016:671, point 113 et jurisprudence citée).

34      En l’espèce, le requérant demande l’annulation de la mesure attaquée, par laquelle la Commission a refusé de répondre à ses questions figurant dans le courrier du 22 août 2019, ainsi que de la décision de rejet de la réclamation par laquelle la Commission a confirmé ce refus.

35      Par les questions mentionnées au point 34 ci-dessus, qui étaient adressées à la directrice générale des ressources humaines et de la sécurité, le requérant cherchait à obtenir certaines « clarifications » et « explications » en rapport avec des contacts qui auraient eu lieu entre son épouse et différents services de l’Union.

36      Eu égard à son objet ainsi qu’à son libellé (voir point 10 ci-dessus), un tel courrier, assimilable tout au plus à une simple demande de renseignements, ne saurait être considéré comme une demande formelle tendant à obtenir une décision de l’administration, au sens de l’article 90, paragraphe 1, du statut, c’est-à-dire un acte de nature à produire des effets juridiques (voir ordonnance du 15 février 1995, Moat/Commission, T‑112/94, EU:T:1995:31, point 22 et jurisprudence citée).

37      Par conséquent, le refus de la Commission d’apporter au requérant les « clarifications » et « explications » qu’il demandait – tel qu’il résulte de la mesure attaquée et du rejet de la réclamation confirmant cette mesure – ne saurait être regardé comme un acte faisant grief.

38      La conclusion mentionnée au point 37 ci-dessus ne saurait être remise en cause par les arguments invoqués par le requérant.

39      En effet, en premier lieu, le requérant n’établit pas que, en l’absence de communication des éléments d’explication et de clarification qu’il demande, il serait porté atteinte à sa capacité à « préparer sa défense contre les moyens invoqués par son épouse » dans le cadre de la procédure de divorce.

40      À cet égard, dans le courrier du 22 août 2019, le requérant fait état de deux moyens sur lesquels son épouse fonderait ses prétentions, à savoir, d’une part, l’existence de violences conjugales dont elle aurait été victime et, d’autre part, la circonstance qu’il aurait été muté à l’OLAF « en raison de son intérêt excessif pour les contacts avec le côté russe ».

41      Or, ces deux moyens n’ont pas de liens évidents avec les éventuels contacts que l’épouse du requérant aurait pu avoir avec les services de la Commission ou du SEAE et donc avec les explications et clarifications demandées par le requérant.

42      De plus, s’agissant du second moyen, la Commission, lorsqu’elle a adopté la décision de mutation du requérant à l’OLAF, ne s’est pas fondée sur les éventuels contacts de celui-ci avec « le côté russe », mais sur les difficultés qu’il rencontrait à satisfaire aux exigences du poste qu’il occupait (voir points 3 et 5 ci-dessus).

43      En outre, le requérant n’établit pas, ni même n’allègue, que les pièces du dossier de la procédure de divorce, en particulier les éléments de preuve sur lesquels son épouse fonderait ses moyens, ne lui auraient pas été communiquées.

44      Enfin, le lien entre les éventuels contacts que l’épouse du requérant aurait pu avoir avec les services de la Commission ou du SEAE et la possibilité pour celui-ci d’établir la responsabilité de son épouse dans « l’érosion de leur mariage » est trop indirect et peu plausible pour qu’il puisse être considéré que la mesure attaquée est susceptible de porter atteinte au droit à un recours effectif du requérant et, en particulier, à sa capacité à défendre ses intérêts dans le cadre de la procédure de divorce.

45      De même, en deuxième lieu, le lien entre les éventuels contacts que l’épouse du requérant aurait pu avoir avec les services de la Commission ou du SEAE et la possibilité pour celui-ci de saisir le juge national dans le cadre de poursuites dirigées contre certains agents de la Commission que le requérant soupçonne d’avoir commis des infractions pénales est trop indirect et peu plausible pour qu’il puisse être considéré que la mesure attaquée est susceptible de porter atteinte au droit à un recours effectif du requérant.

46      En troisième lieu, le requérant, en réponse à la mesure d’organisation de la procédure mentionnée au point 18 ci-dessus, a indiqué que, s’il avait obtenu les « clarifications » et « explications » demandées, il aurait pu mieux faire valoir ses droits dans le cadre de quatre autres procédures qu’il avait introduites devant le Tribunal, à savoir dans les affaires T‑671/18, T‑140/19, T‑689/19 et T‑499/19.

47      Toutefois, il appartient au requérant, s’il l’estime utile, de demander au Tribunal, dans le cadre des procédures susmentionnées, d’adopter, sur le fondement des articles 89 et 91 du règlement de procédure, des mesures d’organisation de la procédure ou des mesures d’instruction, et le Tribunal dispose, en vertu de ces dispositions, de la compétence pour faire droit à de telles demandes s’il estime que ces mesures sont nécessaires à la solution des litiges en cause.

48      Par conséquent, la mesure attaquée tout comme la décision de rejet de la réclamation qui la confirme ne sont pas susceptibles de porter atteinte au droit du requérant à un recours effectif dans le cadre de litiges devant le Tribunal dans lesquels il est partie.

49      Il résulte des considérations qui précèdent que, en l’absence d’acte faisant grief, les conclusions en annulation présentées par le requérant doivent être rejetées comme étant manifestement irrecevables.

 Sur les conclusions indemnitaires 

50      Selon la jurisprudence, dans le système des voies de recours instauré par les articles 90 et 91 du statut, un recours en indemnité, qui constitue une voie de droit autonome par rapport au recours en annulation, n’est recevable que s’il a été précédé d’une procédure précontentieuse conforme aux dispositions statutaires. Cette procédure diffère selon que le dommage dont la réparation est demandée résulte d’un acte faisant grief au sens de l’article 90, paragraphe 2, du statut ou d’un comportement de l’administration dépourvu de caractère décisionnel. Dans le premier cas, il appartient à l’intéressé de saisir l’administration, dans les délais impartis, d’une réclamation dirigée contre l’acte en cause. Dans le second cas, en revanche, la procédure administrative doit débuter par l’introduction d’une demande, au sens de l’article 90, paragraphe 1, du statut, visant à obtenir un dédommagement. Ce n’est que le rejet explicite ou implicite de cette demande qui constitue une décision faisant grief contre laquelle une réclamation peut être dirigée et ce n’est qu’après le rejet explicite ou implicite de cette réclamation qu’un recours en indemnité peut être formé devant le Tribunal (arrêts du 25 septembre 1991, Marcato/Commission, T‑5/90, EU:T:1991:50, point 50, et du 11 mai 2010, Nanopoulos/Commission, F‑30/08, EU:F:2010:43, point 83).

51      En l’espèce, le requérant fait valoir que c’est la mesure attaquée et la décision de rejet de la réclamation qui sont à l’origine du préjudice moral dont il demande la réparation.

52      Compte tenu de la conclusion exposée au point 37 ci-dessus, les chefs de préjudices invoqués ne trouvent pas leur origine dans un acte faisant grief, mais dans un comportement de l’administration dépourvu de caractère décisionnel.

53      Or, à supposer même que le requérant ait introduit, sur le fondement de l’article 90, paragraphe 1, du statut, une demande d’indemnisation des chefs de préjudices en cause et qu’une réclamation ait ensuite été introduite contre le rejet de cette demande, il ne ressort pas des pièces du dossier qu’une décision rejetant cette réclamation ait été adoptée préalablement à l’introduction de sa requête le 16 juillet 2020 (voir points 13 à 17 ci-dessus).

54      L’introduction des conclusions indemnitaires n’ayant pas été précédée d’une procédure précontentieuse conforme aux dispositions statutaires, celles-ci sont manifestement irrecevables.

55      En tout état de cause, les conclusions indemnitaires présentées par le requérant sont manifestement non fondées.

56      À cet égard, il est de jurisprudence constante que, dans le cadre d’une demande en dommages et intérêts formulée par un fonctionnaire, l’engagement de la responsabilité extracontractuelle de l’Union est subordonné à la réunion de trois conditions, à savoir l’illégalité du comportement reproché aux institutions, la réalité du préjudice et l’existence d’un lien de causalité entre l’illégalité reprochée et le préjudice invoqué (voir arrêt du 21 février 2008, Commission/Girardot, C‑348/06 P, EU:C:2008:107, point 52 et jurisprudence citée). Ces trois conditions sont cumulatives, de sorte que l’absence de l’une d’entre elles suffit pour rejeter un recours indemnitaire (arrêt du 29 novembre 2018, Di Bernardo/Commission, T‑811/16, non publié, EU:T:2018:859, point 60).

57      Il résulte également de la jurisprudence qu’il appartient au demandeur d’apporter la preuve du lien de causalité (arrêts du 8 juillet 2008, Franchet et Byk/Commission, T‑48/05, EU:T:2008:257, point 397, et du 14 décembre 2018, FV/Conseil, T‑750/16, EU:T:2018:972, point 179).

58      En l’espèce, le lien de causalité entre, d’une part, la mesure attaquée, par laquelle la Commission s’est bornée à refuser d’apporter au requérant certaines « clarifications » et « explications » et, d’autre part, l’atteinte à la santé du requérant ainsi qu’à sa réputation professionnelle et à sa « capacité à se comporter normalement au sein du système institutionnel de l’Union » n’est nullement établi.

59      Il en va de même pour le lien de causalité entre cette même mesure et l’atteinte au droit à un recours effectif supposément subie par le requérant (voir points 39 à 48 ci-dessus).

60      Par conséquent, les conclusions indemnitaires présentées par le requérant doivent, en tout état de cause, être rejetées comme manifestement non fondées.

61      Il résulte de l’ensemble des considérations qui précèdent que le présent recours doit être rejeté dans son intégralité comme manifestement irrecevable et, à titre subsidiaire et pour partie, comme manifestement non fondé.

 Sur les dépens

62      Aux termes de l’article 134, paragraphe 1, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. Le requérant ayant succombé, il y a lieu de le condamner aux dépens, conformément aux conclusions de la Commission.

Par ces motifs,

LE TRIBUNAL (septième chambre)

ordonne :

1)      Le recours est rejeté.

2)      ZU supportera l’ensemble des dépens.

Fait à Luxembourg, le 14 avril 2021.

*      Langue de procédure : l’anglais.