I.

Įvadas

1.

Prašymas priimti prejudicinį sprendimą pateiktas dėl 2019 m. birželio 20 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyvos (ES) 2019/1023 dėl prevencinio restruktūrizavimo sistemų, skolų panaikinimo ir draudimo verstis veikla ir priemonių restruktūrizavimo, nemokumo ir skolų panaikinimo procedūrų veiksmingumui didinti, kuria iš dalies keičiama Direktyva (ES) 2017/1132 (Restruktūrizavimo ir nemokumo direktyva) ( 2 ) 23 straipsnio 4 dalies ir Europos Sąjungos pagrindinių teisių chartijos 16 straipsnio ( 3 ) išaiškinimo.

2.

Šis prašymas pateiktas nagrinėjant SF, nemokaus fizinio asmens (toliau – skolininkas), ir, konkrečiai, Instituto da Segurança Social IP (Socialinio draudimo institutas, Portugalija) bei Autoridade Tributária e Aduaneira (Mokesčių ir muitų administratorius, Portugalija) ginčą dėl prašymo panaikinti skolas, kurį SF pateikė per jam iškeltą nemokumo bylą.

3.

Teisingumo Teismo prašymu daugiausia dėmesio skirsiu klausimui, susijusiam su valstybių narių turima galimybe visiškai panaikinant skolas nepanaikinti mokesčių ir socialinio draudimo skolų, t. y. antrajam prejudiciniam klausimui.

4.

Siūlau Teisingumo Teismui nuspręsti, kad valstybės narės gali neįtraukti mokesčių ir socialinio draudimo skolų taikant Direktyvos 2019/1023 20 straipsnyje numatytą skolų panaikinimą, remdamosi šios direktyvos 23 straipsnio 4 dalimi, jeigu tai yra tinkamai pagrįsta ir jeigu šį pagrindimą galima rasti kituose nacionalinės teisės aktuose, o ne tuose, kuriais minėta direktyva perkelta į nacionalinę teisę.

II.

Teisinis pagrindas

A.

Sąjungos teisė

5.

Direktyvos 2019/1023 23 straipsnio „Nukrypti leidžiančios nuostatos“ 4 dalyje numatyta:

B.

Portugalijos teisė

1.

CIRE

6.

Portugalijos teisinėje sistemoje galimybė pasinaudoti skolų panaikinimu fizinių asmenų nemokumo bylose buvo numatyta 2004 m., kai buvo priimtas 2004 m. kovo 18 d. Decreto-Lei no 53/2004 (Dekretas įstatymas Nr. 53/2004) ( 4 ), kuriuo buvo nustatytas Código da Insolvência e da Recuperação de Empresas (Įmonių nemokumo ir gaivinimo kodeksas) (toliau – CIRE).

7.

CIRE 235 straipsnis, kuriame išdėstytas bendrasis skolų panaikinimo principas, suformuluotas taip:

8.

Kalbant būtent apie skolų panaikinimą, CIRE 245 straipsnio redakcijos, parengtos priėmus 2019 m. birželio 28 d. Decreto-Lei no 84/2019 (Dekretas įstatymas Nr. 84/2019) ( 5 ), kuriuo buvo nustatytos 2019 m. valstybės biudžeto vykdymo taisyklės, 2 dalies d punkte numatyta, kad skolų panaikinimas neapima „mokesčių ir socialinio draudimo skolų“.

9.

2022 metais 2022 m. sausio 11 d. Lei no 9/2022 (Įstatymas Nr. 9/2022) ( 6 ), kuriuo į nacionalinę teisę perkelta Direktyva 2019/1023, nebuvo pakeistas skolų, kurioms netaikomas panaikinimas, visų pirma skolų mokesčių administratoriui ir socialinio draudimo įstaigoms, kategorijų sąrašas. Šiame įstatyme nebuvo pateiktas joks šios išimties pagrindimas.

2.

LGT

10.

Portugalijos mokesčių nustatymo teisinė sistema grindžiama 1998 m. gruodžio 17 d. Decreto-Lei no 398/98 (Dekretas įstatymas Nr. 398/98) ( 7 ), kuriuo patvirtintas Lei Geral Tributária (Bendrasis mokesčių įstatymas) (toliau – LGT), kuriame išdėstyti ir apibrėžti bendrieji Portugalijos mokesčių teisės principai, mokesčių administratoriaus įgaliojimai ir garantijos mokesčių mokėtojams.

11.

LGT 5 straipsnio 1 ir 2 dalyse nustatyta:

12.

LGT 30 straipsnio 2 ir 3 dalyse nurodyta:

III.

Pagrindinės bylos faktinės aplinkybės ir prejudiciniai klausimai

13.

2018 m. birželio 18 d. sprendimu, kuris yra įsiteisėjęs, skolininkas buvo pripažintas nemokiu.

14.

2019 m. sausio 23 d. pirmosios instancijos teismas pripažino skolininko prašymą dėl skolų panaikinimo preliminariai priimtinu.

15.

2022 m. liepos 29 d. nemokumo administratorius pateikė galutinę nuomonę, kurioje jis išreiškė požiūrį, kad skolininko skolos turėtų būti panaikintos.

16.

2022 m. spalio 3 d. skolininkas buvo atleistas nuo likusių įsipareigojimų, išskyrus mokesčių ir socialinio draudimo skolas, pagal CIRE 245 straipsnio 2 dalį.

17.

Skolininkas pateikė apeliacinį skundą dėl šio sprendimo Tribunal da Relação do Porto (Porto apeliacinis teismas, Portugalija). Grįsdamas savo apeliacinį skundą jis teigė, kad CIRE 245 straipsnio 2 dalis neatitinka Direktyvos 2019/1023 23 straipsnio 4 dalies, nes, priešingai, nei numatyta pastarojoje nuostatoje, atsisakymas panaikinti mokesčių ir socialinio draudimo skolas nebuvo „tinkamai pagrįstas“.

18.

Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas nustatė, kad Įstatyme Nr. 9/2022, kuriuo Direktyva 2019/1023 perkelta į nacionalinę teisę, niekaip nepagrįsta, kodėl panaikinant skolas neįtraukti mokesčių ir socialinio draudimo reikalavimai, ir kad toks pagrindimas nebuvo numatytas šio įstatymo projekte. Šis teismas pažymi, kad šalia abejonių dėl CIRE 245 straipsnio 2 dalies suderinamumo su šia direktyva, jam taip pat kyla abejonių dėl to, ar šioje nuostatoje numatytas neįtraukimas yra kliūtis siekti šios direktyvos, SESV ir Sąjungos teisės veiksmingumo tikslų.

19.

Šiomis aplinkybėmis Tribunal da Relação do Porto (Porto apeliacinis teismas, Portugalija) nusprendė sustabdyti bylos nagrinėjimą ir pateikti Teisingumo Teismui tokius prejudicinius klausimus:

20.

Pastabas raštu pateikė skolininkas, socialinio draudimo institutas, Portugalijos ir Ispanijos vyriausybės, taip pat Europos Komisija.

IV.

Analizė

21.

Antruoju prejudiciniu klausimu nacionalinis teismas siekia sužinoti, ar taikydamos skolų panaikinimą valstybės narės gali nenaikinti tam tikrų kategorijų skolų, visų pirma mokesčių ir socialinio draudimo reikalavimų, taip sukurdamos sau privilegijuotą padėtį.

22.

Tiek Komisija, tiek Portugalijos ir Ispanijos vyriausybės savo pastabose pripažįsta, kad Direktyvos (ES) 2019/1023 23 straipsnio 4 dalyje pateiktas sąrašas nėra neišsamus, nes jame numatyta, kad skolų panaikinimas gali būti netaikomas tam tikrų kategorijų reikalavimams, be kita ko, susijusiems su tolesniame šios dalies tekste išvardytomis šešiomis skolų kategorijomis.

23.

Abejonių galėjo kelti sukelti pradinė šio straipsnio redakcija ispanų kalba, kurioje buvo nurodyta, kad valstybės narės gali „nustatyti, kad tam tikrų kategorijų skolos negali būti panaikintos, <…>, šiais atvejais ( 8 )“. Vis dėlto ši formuluotė buvo pakeista žodžiais „kaip [yra], pavyzdžiui, šiais atvejais“ ( 9 ) šios direktyvos klaidų ištaisyme ( 10 ), taip formuluotę ispanų kalba suderinant su kitų kalbų versijomis.

24.

Vadinasi, abejoti nebegalima: vartojami žodžiai „valstybės narės gali nustatyti, kad tam tikrų kategorijų skolos negali būti panaikintos“, o prieveiksmis „pavyzdžiui“ reiškia, kad Direktyvos 2019/1023 23 straipsnio 4 dalyje pateiktas sąrašas iš tikrųjų yra neišsamus reikalavimų, kuriems gali būti netaikomas skolų panaikinimas, kategorijų sąrašas, kurį valstybės narės gali papildyti. Šią analizę sustiprina šios direktyvos 81 konstatuojamoji dalis, aiškinama atsižvelgiant į Europos Sąjungos Taryboje vykusias diskusijas ( 11 ), iš kurių matyti, kad valstybės narės turėtų galėti tinkamai pagrįstais atvejais netaikyti panaikinimo kitų kategorijų reikalavimams.

25.

Bendriau kalbant apie valstybių narių diskreciją netaikyti skolų panaikinimo tam tikroms reikalavimų kategorijoms, reikia atskirti tam tikros reikalavimų kategorijos skolų nepanaikinimo principą nuo šio nepanaikinimo sąlygų.

26.

Iš principo kalbant apie mokesčių ir socialinio draudimo reikalavimų nepanaikinimą pažymėtina, kad Direktyvos (ES) 2019/1023 23 straipsnio 4 dalyje išvardytos šešios reikalavimų kategorijos, kurioms valstybės narės gali netaikyti skolų panaikinimo arba kurioms skolų panaikinimas gali būti apribotas ar skolų panaikinimo laikotarpis pratęstas. Šios kategorijos yra tokios: užtikrintos skolos, skolos, susidarančios dėl baudžiamųjų sankcijų, arba susijusios su jomis, skolos, susidarančios dėl deliktinės atsakomybės, išlaikymo prievolių skolos, skolos, susidariusios po to, kai buvo pateiktas prašymas dėl skolų panaikinimo procedūros, arba po to, kai tokia procedūra buvo pradėta, ir skolos, susijusios su šios procedūros išlaidomis.

27.

Komisija savo pastabose teigia, kad šias skirtingas reikalavimų kategorijas sieja ryšys, kuriuo pateisinama tai, kad valstybėms narėms, norinčioms nustatyti visiško skolų panaikinimo principo išimtis dėl nagrinėjamos skolos pobūdžio, visiškos diskrecijos laisvės nesuteikiama.

28.

Šis ryšys grindžiamas materialinio teisingumo siekiu: pirma, skolininkas neturėtų galėti išvengti su įprasta verslo veikla nesusijusių veiksmų (šeimos skolų, baudžiamųjų sankcijų skolų ar civilinės atsakomybės skolų) finansinių pasekmių. Antra, skolos, atsiradusios vykdant skolų panaikinimo procedūrą arba vėliau, negali būti panaikinamos siekiant užtikrinti šios procedūros veiksmingumą. Trečia, užtikrintos skolos taip pat gali būti nepanaikinamos, nes jos buvo užtikrintos būtent siekiant išvengti nemokumo pasekmių.

29.

Vis dėlto šiam argumentavimui prieštarauja keletas veiksnių.

30.

Pirma, pačiame Direktyvos (ES) 2019/1023 23 straipsnio tekste numatoma moduliuoti pasirinkčių, susijusių su galimomis visiško skolų panaikinimo principo išimtimis, formas. 1 dalyje nustatyta, kad visos valstybės narės turi numatyti, kad skolų panaikinimas netaikomas nesąžiningam ar piktnaudžiaujančiam skolininkui. Vis dėlto, 3 ir 5 dalyse nurodyta, kad valstybės narės gali atitinkamai nustatyti ilgesnį skolų panaikinimo laikotarpį arba, tam tikrais griežtai išvardytais atvejais, ilgesnį veiklos draudimo laikotarpį. 4 dalyje, kurią prašoma išaiškinti, kaip ir 2 dalyje, numatyta, kad valstybės narės gali pasirinkti visiško skolų panaikinimo principo išimtis, jei jos yra tinkamai pagrįstos, šią galimybę pailiustruodamos neišsamiu pavyzdžių sąrašu. Vadinasi, visiško skolų panaikinimo procedūros vykdymas ir taikymo sritis gali labai skirtis ir tai priklauso nuo kiekvienos valstybės narės pasirinkimo. Dėl to, atrodo, sudėtinga teigti, kad tikslu suderinti šią skolų panaikinimo procedūrą galima pateisinti tai, kad iš principo neleidžiama į šią skolų panaikinimo procedūrą neįtraukti tam tikrų konkrečių reikalavimų kategorijų.

31.

Antra, prieš priimant Direktyvą (ES) 2019/1023 vykusiose diskusijose nebuvo nieko, kas leistų manyti, kad mokesčių ir socialinio draudimo reikalavimai negalėtų būti neįtraukti į skolų panaikinimą. Iš tiesų direktyvos pasiūlyme dėl 22 straipsnio (dabar – priimtos direktyvos 23 straipsnis) buvo aiškiai nurodyta, kad „valstybėms narėms suteikiama plati veiksmų laisvė nustatant nuostatų dėl galimybės pasinaudoti skolų panaikinimu ir skolų panaikinimo laikotarpių apribojimus, tačiau šie apribojimai turi būti labai aiškiai išdėstyti ir būtini bendrojo intereso sumetimais“ ( 12 ).

32.

Šis siekis suteikti valstybėms narėms pakankamą lankstumą buvo patvirtintas per diskusijas Taryboje  ( 13 ). Iš tikrųjų, vykstant deryboms šioje institucijoje, skolų panaikinimo išimtys buvo įtrauktos nepateikus konkrečių komentarų ( 14 ) ir buvo pažymėta, kad valstybės narės taip pat gali pagal savo nacionalinės teisės aktus nepanaikinti tam tikrų rūšių reikalavimų, nepatikslindamos jų pobūdžio ( 15 ). Derybų Taryboje pabaigoje Portugalija pateikė pareiškimą, kuriame iš esmės nurodė, kad, pirma, tekstas yra pakankamai lankstus, kad valstybės narės galėtų palikti galioti arba priimti nuostatas, kuriomis panaikinama arba ribojama galimybė panaikinti mokesčių skolas, nes tokios priemonės turi būti laikomos tinkamai pagrįstomis atsižvelgiant į ypatingą mokesčių skolų pobūdį, ir, antra, ji norėjo išlaikyti savo poziciją dėl galimybės panaikinti mokesčių skolas reglamentavimo perkeliant direktyvą į nacionalinę teisę ( 16 ).

33.

Europos Parlamento Ekonomikos reikalų komitetas, paprašytas pareikšti nuomonę, pasiūlė atsakingam Teisės reikalų komitetui vienos konstatuojamosios dalies ir vienos dalies pakeitimus, jais siekė aiškiai įtvirtinti galimybę taikyti išimtis valstybės skoliniams reikalavimams, kurių atveju valstybės narės turėjo atsižvelgti į būtiną bendro visuomenės intereso ir verslumo skatinimo pusiausvyrą ( 17 ).

34.

Galiausiai akivaizdu, kad Direktyva 2019/1023 yra minimalaus derinimo direktyva, susijusi su visišku skolų panaikinimu, kurios tikslas – sukurti tokio pobūdžio procedūrą kiekvienoje valstybėje narėje, o ne sukurti suderintą skolų panaikinimo procedūrą. Iš tikrųjų per derybas valstybėms narėms buvo suteikta galimybė atkreipti dėmesį į tai, kad ši procedūra, kuri, priklausomai nuo valstybės narės, gali būti nauja arba ne, turi būti pakankamai pritaikyta, kad netrukdytų veiksmingai veikiančioms nacionalinėms sistemoms, nes tokia procedūra turi sąsajų su kitomis nacionalinės teisės sritimis, o valstybių narių ekonominė padėtis ir teisinė struktūra skiriasi ( 18 ).

35.

Kita vertus, dėl sąlygų, kuriomis galima nepanaikinti tam tikros kategorijos reikalavimų, Direktyvos 2019/1023 23 straipsnio 4 dalyje numatyta, kad „netaikymas, apribojimai arba ilgesni laikotarpiai yra tinkamai pagrįsti“. Taigi, nors valstybių narių diskrecija neribojama dėl konkrečių reikalavimų kategorijų, kurioms galima taikyti išimtį, pobūdžio, ji ribojama dėl pagrindimo, kurį jos turi pateikti šiai išimčiai pagrįsti.

36.

Be to, valstybės narės pasinaudojo šia diskrecija, kad neįtrauktų tam tikrų reikalavimų kategorijų, išskyrus Direktyvos 2019/1023 23 straipsnio 4 dalyje pateiktame sąraše išvardytus reikalavimus. Prancūzijoje skolų panaikinimas netaikomas, be kita ko, darbuotojų reikalavimams ir reikalavimams, kylantiems iš ieškinių dėl turto, įgyto paveldėjus turtą bylos nagrinėjimo metu ( 19 ). Nyderlanduose, be kita ko, panaikinimas netaikomas su studijų paskolomis susijusiems reikalavimams ( 20 ). Ispanijoje, be kita ko, panaikinimas netaikomas reikalavimams dėl darbo užmokesčio ( 21 ).

37.

Panašu, kad vartodamas formuluotę „sukurdamos sau privilegijuotą padėtį“ prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas laikosi nuomonės, jog kai Portugalijos Respublika atsisako visiško skolų panaikinimo srityje sau taikyti tokias pačias sąlygas, kaip ir kitiems kreditoriams, nes nepanaikina su mokesčiais ir socialiniu draudimu susijusių reikalavimų, ji pažeidžia kreditorių lygybę. Vadinasi, vykdant kolektyvinę procedūrą, kuri dėl savo poveikio kreditoriams gali būti prilyginama visiško skolų panaikinimo procedūrai, siekiama ne visų kreditorių lygybės, o panašioje padėtyje esančių kreditorių lygybės. Taigi, kalbant apie restruktūrizavimą, Direktyvos 2019/1023 10 straipsnio 2 dalies b punkte numatoma, kad tai pačiai grupei priskirtiems kreditoriams, turintiems pakankamai bendro intereso, taikomos vienodos sąlygos, proporcingai jų reikalavimams. Be to, šios direktyvos 52 konstatuojamojoje dalyje nurodyta, kad, pritaikius kreditorių interesų kriterijų, kai valstybės instituciniai kreditoriai turi privilegijuotą statusą pagal nacionalinę teisę, valstybės narės galėtų numatyti, kad plane negali būti numatytas visiškas arba dalinis tų kreditorių reikalavimų panaikinimas. Minėtos direktyvos 44 konstatuojamojoje dalyje teigiama, kad, pirma, būtina užtikrinti, kad iš esmės panašios teisės būtų vertinamos teisingai ir kad restruktūrizavimo planai galėtų būti priimami nepagrįstai nepažeidžiant paveiktų šalių teisių, paveiktos šalys turėtų būti vertinamos suskirsčius jas į atskiras grupes, kurios atitinka nacionalinėje teisėje nustatytus grupių sudarymo kriterijus, teisių, ir, antra, leisti valstybėms narėms atskiroms grupėms priskirti kreditorius, kurie neturi pakankamai bendro intereso, pavyzdžiui, mokesčių administravimo arba socialinės apsaugos institucijas.

38.

Šios taisyklės atitinka Teisingumo Teismo jurisprudenciją, susijusią su Chartijos 16 straipsniu saugoma verslo laisve. Teisingumo Teismas konstatavo, kad nors nuosavybės teisė yra saugoma visų valstybių narių konstitucine santvarka ir panašios garantijos suteikiamos laisvai prekybai, darbui ir kitai profesinei veiklai, taip garantuojamos teisės, kurios anaiptol neatrodo kaip absoliučios prerogatyvos, turi būti vertinamos atsižvelgiant į saugomo turto ir veiklos socialinę funkciją. Jis pridūrė, kad dėl šios priežasties tokio pobūdžio teisės tinkamai užtikrinamos tik taikant apribojimus, numatomus atsižvelgiant į viešąjį interesą ( 22 ).

39.

Taigi Portugalijos Respublika, numatydama neįtraukti mokesčių ir socialinio draudimo reikalavimų į visiško skolų panaikinimo procedūrą, savaime nepažeidžia nei kreditorių lygybės, kaip ji turi būti įgyvendinama šioje srityje, nei laisvės užsiimti verslu.

40.

Kalbant apie šios išimties pateisinimo būdus, Komisija mano, kad tai negali būti paprastos pro forma deklaracijos rezultatas ir kad Portugalijos teisės aktų leidėjas nepateikė jokio, net ir formalaus, šios mokesčių ir socialinio draudimo reikalavimų išimties pateisinimo.

41.

Vis dėlto, kaip jau minėjau, per derybas dėl Direktyvos 2019/1023 Portugalija pateikė konkretų pareiškimą dėl mokestinių reikalavimų neįtraukimo ( 23 ). Be to, savo pastabose Portugalijos vyriausybė pažymi, kad, pirma, Constituição da República Portuguesa (Portugalijos Respublikos Konstitucija) 103 straipsnio 1 dalyje numatyta, jog mokesčių sistemos tikslas – tenkinti valstybės ir kitų viešųjų subjektų finansinius poreikius ir teisingai paskirstyti pajamas bei turtą bei, antra, LGT 5 ir 30 straipsniuose nustatytos taisyklės ir principai, kuriais grindžiama ši išimtis, kaip antai valstybės finansinių poreikių tenkinimas, socialinio teisingumo ir lygių galimybių skatinimas, taip pat būtinas turto ir pajamų paskirstymo nelygybės ištaisymas laikantis visuotinumo, lygybės, teisėtumo, materialinio teisingumo ir mokesčių skolos neliečiamumo principų.

42.

Direktyvos 2019/1023 23 straipsnio 4 dalyje visiškai nekalbama apie reikalaujamo pateisinimo formą, bet 81 konstatuojamojoje dalyje pažymima, kad turi egzistuoti pagal nacionalinę teisę tinkamai pagrįsta priežastis. Man atrodo, kad nereikalaujama, jog pagrindimas būtų nurodytas pačiame akte, kuriuo ši direktyva perkeliama į nacionalinę teisę, jei jis jau yra numatytas nacionalinės teisės aktuose (Konstitucijoje, įstatyme, reglamente), arba net jei jis paaiškėjo vykstant deryboms dėl minėtos direktyvos, o tai turės patikrinti prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas, atsižvelgdamas į visus taikytinus teisės aktus ir jų nuoseklumą.

43.

Apibendrinant atrodo,, kad Direktyva 2019/1023 yra minimalaus derinimo direktyva, kuria siekiama kiekvienoje valstybėje narėje nustatyti skolų panaikinimo procedūrą, o jos ribos, susijusios su reikalavimų, kuriems toks skolų panaikinimas gali būti netaikomas, pobūdžiu, iš esmės paliktos valstybių narių diskrecijai, su sąlyga, kad išimtys būtų tinkamai pagrįstos, taip pat kitomis nuostatomis nei aktas, kuriuo ši direktyva perkelta į nacionalinę teisę.

44.

Atsižvelgdamas į visa tai, kas išdėstyta, siūlau Teisingumo Teismui taip atsakyti: Direktyvos 2019/1023 23 straipsnio 4 dalis turi būti aiškinama taip, kad joje pateiktas sąrašas nėra baigtinis ir kad kitoms konkrečioms reikalavimų kategorijoms, išskyrus įtrauktas į šį sąrašą, gali būti taikomas skolų panaikinimas, ribotas skolų panaikinimas arba ilgesnis skolų panaikinimo laikotarpis, su sąlyga, kad tai būtų tinkamai pagrįsta nacionalinės teisės nuostatomis, įskaitant ir kitas nuostatas be tos, kuria ši direktyva perkelta į nacionalinę teisę.

V.

Išvada

45.

Atsižvelgdamas į pirmiau išdėstytus argumentus, siūlau Teisingumo Teismui taip atsakyti į Tribunal da Relação do Porto (Porto apeliacinis teismas, Portugalija) pateiktus prejudicinius klausimus: