I.

Úvod

1.

Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se týká výkladu čl. 23 odst. 4 směrnice Evropského parlamentu a Rady (EU) 2019/1023 ze dne 20. června 2019 o rámcích preventivní restrukturalizace, o oddlužení a zákazech činnosti a opatřeních ke zvýšení účinnosti postupů restrukturalizace, insolvence a oddlužení a o změně směrnice (EU) 2017/1132 (směrnice o restrukturalizaci a insolvenci) ( 2 ), jakož i článku 16 Listiny základních práv Evropské unie ( 3 ).

2.

Projednávaná žádost byla podána v rámci sporu mezi SF, fyzickou osobou, která se ocitla v úpadku (dále jen „dlužník“), a, mimo jiné, Instituto da Segurança Social IP (Institut sociálního zabezpečení, Portugalsko) a Autoridade Tributária e Aduaneira (Daňový a celní úřad, Portugalsko) ohledně návrhu na oddlužení podaného SF v průběhu insolvenčního řízení, které se ho týkalo.

3.

Na žádost Soudního dvora se ve své analýze zaměřím na otázku, zda mohou členské státy z úplného oddlužení vyloučit daňové pohledávky a pohledávky na sociálním zabezpečení, tedy na druhou předběžnou otázku.

4.

Navrhnu Soudnímu dvoru, aby rozhodl, že členské státy mohou vyloučit daňové pohledávky a pohledávky na sociálním zabezpečení z úplného oddlužení stanoveného v článku 20 směrnice 2019/1023 na základě čl. 23 odst. 4 této směrnice, pokud je to řádně odůvodněno a toto odůvodnění lze nalézt ve vnitrostátním právu na jiném místě, než v právní úpravě, kterou byla provedena uvedená směrnice.

II.

Právní rámec

A.

Unijní právo

5.

Článek 23 směrnice 2019/1023, nadepsaný „Odchylky“, v odstavci 4 stanoví:

B.

Portugalské právo

1.

CIRE

6.

Portugalský právní systém zavedl možnost přístupu k oddlužení v rámci insolvenčního řízení fyzických osob v roce 2004 prostřednictvím Decreto-Lei no 53/2004 (vládní nařízení s mocí zákona č. 53/2004) ( 4 ) ze dne 18. března 2004, který se stanoví Código da Insolvência e da Recuperação de Empresas (zákon o insolvenci a restrukturalizaci podniků) (dále jen „CIRE“).

7.

Článek 235 CIRE, který upravuje obecnou zásadu oddlužení, zní následovně:

8.

Pokud jde konkrétně o oddlužení, čl. 245 odst. 2 písm. d) CIRE, ve znění vyplývajícím z Decreto-Lei no 84/2019 (vládní nařízení s mocí zákona č. 84/2019) ( 5 ) ze dne 28. června 2019, kterým se stanovila pravidla pro plnění státního rozpočtu na rok 2019, stanoví, že oddlužení se nevztahuje na „daňové pohledávky a pohledávky na sociálním zabezpečení“.

9.

V roce 2022 Lei no 9/2022 (zákon č. 9/2022) ( 6 ) ze dne 11. ledna 2022, kterým byla provedena směrnice 2019/1023, nepřinesl žádné změny v seznamu kategorií dluhů vyloučených z oddlužení, zejména dluhů vůči daňové správě a sociálnímu zabezpečení. Tento zákon nezavedl ohledně tohoto vyloučení žádné odůvodnění.

2.

LGT

10.

Portugalský právní rámec pro vyměřování daní je založen na Decreto-Lei no 398/98 (vládní nařízení s mocí zákona č. 398/98) ( 7 ) ze dne 17. prosince 1998, kterým byl schválen Lei Geral Tributária (všeobecný zákon o daních) (dále jen „LGT“), který stanoví a definuje obecné zásady, jimiž se řídí portugalské daňové právo a pravomoci daňové správy, jakož i záruky pro daňové poplatníky.

11.

Článek 5 odst. 1 a 2 LGT stanoví:

12.

Článek 30 odst. 2 a 3 LGT stanoví:

III.

Skutkové okolnosti sporu v původním řízení a předběžné otázky

13.

Rozsudkem ze dne 18. června 2018, který nabyl právní moci, byl dlužník prohlášen za osobu v úpadku.

14.

Dne 23. ledna 2019 prvostupňový soud předběžně prohlásil návrh na oddlužení dlužníka za přípustný.

15.

Dne 29. července 2022 předložil soudní správce insolvenčního řízení konečnou zprávu, v níž se domníval, že by mělo být dlužníkovi schváleno oddlužení.

16.

Dne 3. října 2022 byl dlužník osvobozen od zbývajících pasiv, s výjimkou daňových pohledávek a pohledávek na sociálním zabezpečení na základě čl. 245 odst. 2 CIRE.

17.

Dlužník se proti tomuto rozhodnutí odvolal k Tribunal da Relação do Porto (odvolací soud v Portu, Portugalsko). Na podporu svého odvolání tvrdil, že čl. 245 odst. 2 CIRE není v souladu s čl. 23 odst. 4 směrnice 2019/1023, neboť vyloučení daňových pohledávek a pohledávek na sociálním zabezpečení z oddlužení není na rozdíl od toho, co je stanoveno v tomto ustanovení, „řádně odůvodněno“.

18.

Předkládající soud konstatuje, že zákon č. 9/2022, kterým byla směrnice 2019/1023 provedena do vnitrostátního práva, neobsahuje žádné odůvodnění vyloučení daňových pohledávek a pohledávek na sociálním zabezpečení a ani v návrhu tohoto zákona se s takovým odůvodněním nepočítalo. Tento soud uvádí, že kromě pochybností o slučitelnosti čl. 245 odst. 2 CIRE s uvedenou směrnicí, má rovněž pochybnosti o tom, zda vyloučení stanovené v tomto ustanovení představuje překážku cílů sledovaných uvedenou směrnicí, Smlouvou o FEU a efektivitou unijního práva.

19.

Za těchto podmínek se Tribunal da Relação do Porto (odvolací soud v Portu) rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:

20.

Písemná vyjádření předložili dlužník, Institut sociálního zabezpečení, portugalská a španělská vláda, jakož i Evropská komise.

IV.

Analýza

21.

Podstatou druhé předběžné otázky předkládajícího soudu je, zda mohou členské státy vyloučit z oddlužení určité kategorie dluhů, zejména daňové pohledávky a pohledávky na sociálním zabezpečení, čímž se dostávají do privilegovaného postavení.

22.

Jak Komise, tak portugalská a španělská vláda se ve svých vyjádřeních shodují na tom, že výčet zahrnutý v čl. 23 odst. 4 směrnice 2019/1023 je demonstrativní, neboť stanoví, že z oddlužení mohou být vyloučeny určité kategorie dluhu, například šest kategorií dluhu uvedených dále v citovaném odstavci.

23.

Pochybnosti mohlo vyvolat původní znění tohoto článku ve španělském jazyce, které uvádělo, že členské státy mohou „vyloučit z oddlužení určité kategorie dluhu […], jako v případě ( 8 )“. Tato formulace však byla nahrazena formulací „jako například v případě ( 9 )“ v opravě směrnice ( 10 ), která sladila španělskou jazykovou verzi s ostatními jazykovými verzemi.

24.

Proto již nelze mít pochybnosti: použití slov „[č]lenské státy mohou vyloučit z oddlužení“ a příslovce „například“ znamená, že výčet zahrnutý v čl. 23 odst. 4 směrnice 2019/1023 představuje skutečně demonstrativní výčet kategorií pohledávek, jež mohou být vyloučeny z oddlužení, který mohou členské státy doplnit. Tuto analýzu podporuje bod 81 odůvodnění této směrnice vykládaný ve světle diskusí v Radě Evropské unie ( 11 ), z nichž vyplývá, že členské státy by měly mít možnost vyloučit další kategorie dluhu v řádně odůvodněných případech.

25.

Obecněji, pokud jde o prostor pro uvážení, který mají členské státy pro vyloučení určitých kategorií pohledávek z možnosti oddlužení, je nutno rozlišovat mezi zásadou vyloučení určité kategorie pohledávek a podmínkami pro toto vyloučení.

26.

Pokud jde v zásadě o vyloučení daňových pohledávek a pohledávek na sociálním zabezpečení, je třeba uvést, že čl. 23 odst. 4 směrnice 2019/1023 uvádí výčet šesti kategorií dluhu, které mohou členské státy vyloučit z oddlužení, nebo u nichž mohou omezit přístup k oddlužení nebo stanovit delší dobu oddlužení. Jedná se o následující kategorie: zajištěné dluhy, dluhy vyplývající z trestních sankcí nebo s nimi související, dluhy vyplývající z deliktní odpovědnosti, dluhy souvisejí s vyživovacími povinnostmi, dluhy vzniklé po podání návrhu na postup vedoucí k oddlužení nebo po zahájení tohoto postupu a dluhy vyplývající z povinnosti uhradit náklady na postup vedoucí k oddlužení.

27.

Komise ve svém vyjádření uvádí argument, podle kterého mezi těmito různými kategoriemi dluhu existuje určitá souvislost, která odůvodňuje, že členským státům, které si přejí stanovit výjimky ze zásady úplného oddlužení, není ponechán zcela volný prostor pro uvážení, a to s ohledem na povahu dotčeného dluhu.

28.

Tato souvislost tak spočívá v určité snaze o věcnou spravedlnost: zaprvé dlužník by neměl mít možnost uniknout finančním důsledkům jednání, která nesouvisí s běžným obchodním životem (rodinné dluhy, dluhy vyplývající z trestních sankcí nebo dluhy z občanskoprávní odpovědnosti). Zadruhé dluhy vzniklé v rámci postupu řešení dluhové situace nebo později nemusí být předmětem oddlužení, aby byla zajištěna účinnost tohoto řízení. Zatřetí lze rovněž vyloučit zajištěné dluhy, neboť ty byly zajištěny právě s cílem vyhnout se důsledkům platební neschopnosti.

29.

Tato argumentace je však v rozporu s několika skutečnostmi.

30.

Předně samotné znění článku 23 směrnice 2019/1023 upravuje určitou modulaci možností, pokud jde o možné výjimky ze zásady úplného oddlužení. Odstavec 1 stanoví, že všechny členské státy musí z oddlužení vyloučit dlužníka, který jednal nepoctivě nebo se zlým úmyslem. Naproti tomu odstavce 3 a 5 uvádějí, že členské státy mohou stanovit delší dobu oddlužení nebo delší dobu zákazu činnosti v určitých úzce vymezených případech. Odstavec 4, jehož výklad je požadován, stejně jako odstavec 2, stanoví, že členské státy si mohou zvolit výjimky ze zásady úplného oddlužení, jsou-li řádně odůvodněny, přičemž tuto možnost ozřejmuje demonstrativním výčtem příkladů. Proto může řízení o celkovém oddlužení fungovat velmi odlišnými způsoby a mít velmi odlišný rozsah v závislosti na rozhodnutích jednotlivých členských států. Je tedy patrně obtížné tvrdit, že cíl harmonizace tohoto řízení o oddlužení odůvodňuje, aby vyloučení určitých konkrétních kategorií dluhu z tohoto oddlužení v zásadě nebylo povoleno.

31.

Dále z diskusí před přijetím směrnice 2019/1023 nijak nevyplývá, že daňové pohledávky a pohledávky na sociálním zabezpečení nemohou být z oddlužení vyloučeny. Návrh směrnice totiž ohledně článku 22 (v přijatém znění ohledně článku 23 směrnice) jasně uváděl, že členské státy mají „značnou volnost při stanovování podmínek, jež omezují ustanovení o přístupu k oddlužení a o lhůtách pro oddlužení, a to za předpokladu, že jsou taková omezení jasně vymezena a jsou nezbytná k ochraně obecného zájmu“ ( 12 ).

32.

Tato snaha ponechat členským státům dostatečnou volnost byla potvrzena i při jednáních Rady ( 13 ). Během jednání v rámci tohoto orgánu byly totiž bez zvláštních připomínek ( 14 ) doplněny výjimky z oddlužení a bylo upřesněno, že členské státy mohou rovněž vyloučit určité kategorie dluhu podle svých vnitrostátních právních předpisů, aniž by byla specifikována povaha těchto dluhů ( 15 ). Na samém konci jednání v Radě učinilo Portugalsko prohlášení, v němž v podstatě uvedlo, že zaprvé je text dostatečně flexibilní, aby členské státy mohly zachovat nebo zavést ustanovení, která vylučují nebo omezují možnost zahrnout daňové dluhy do oddlužení, neboť taková opatření musí být považována za řádně odůvodněná s ohledem na zvláštní povahu daňových dluhů, a zadruhé si přeje setrvat na svém stanovisku, pokud jde o úpravu možnosti zahrnutí daňových dluhů do oddlužení při provádění směrnice ( 16 ).

33.

Hospodářský výbor Evropského parlamentu, který byl požádán o stanovisko, navrhl Výboru pro právní záležitosti, jemuž byla věc předložena, pozměňovací návrh týkající se jednoho bodu odůvodnění a jednoho odstavce ve prospěch explicitní možnosti vyloučení veřejnoprávních pohledávek, u něhož členské státy musí zohlednit nezbytnou rovnováhu mezi obecným zájmem a podporou podnikání ( 17 ).

34.

Konečně je zjevné, že směrnice 2019/1023 je směrnicí minimální harmonizace, která se týká úplného oddlužení, jejímž cílem je vytvoření tohoto typu řízení v každém členském státě, a nikoli zavedení harmonizovaného řízení o oddlužení. Jednání totiž byla pro členské státy příležitostí připomenout, že toto řízení, které může být v závislosti na členském státě nové či nikoli, musí být možné dostatečně přizpůsobit tak, aby nebyly narušeny účinně fungující vnitrostátní systémy, jelikož takové řízení má vazby na jiné oblasti vnitrostátního práva a hospodářská situace a právní struktury se v jednotlivých členských státech liší ( 18 ).

35.

Naproti tomu, co se týče podmínek pro vyloučení určité kategorie dluhu, čl. 23 odst. 4 směrnice 2019/1023 stanoví, že „vyloučení, omezení nebo delší doby [musí být] řádně odůvodněny“. Proto, ačkoli prostor pro uvážení členských států není omezen, pokud jde o povahu určitých kategorií dluhu, které mohou být vyloučeny, je nicméně omezen odůvodněním, které musí na podporu tohoto vyloučení poskytnout.

36.

Kromě toho členské státy využily tohoto prostoru pro uvážení k vyloučení některých jiných kategorií dluhu než těch, které jsou zahrnuty ve výčtu v čl. 23 odst. 4 směrnice 2019/1023. Ve Francii jsou z oddlužení vyloučeny mimo jiné pohledávky zaměstnanců a pohledávky vyplývající ze žalob týkajících se majetku nabytého na základě dědictví, které bylo zahájeno v průběhu řízení ( 19 ). V Nizozemsku jsou vyloučeny mimo jiné pohledávky spojené se studentskými úvěry ( 20 ). Ve Španělsku jsou vyloučeny mimo jiné mzdové pohledávky a veřejnoprávní pohledávky ( 21 ).

37.

Použitím spojení „čímž se dostávají do privilegovaného postavení“ se předkládající soud zřejmě domnívá, že Portugalská republika tím, že odmítá, aby se s ní v rámci úplného oddlužení zacházelo stejně jako s ostatními věřiteli, neboť z tohoto oddlužení vylučuje daňové pohledávky a pohledávky na sociálním zabezpečení, narušuje rovnost mezi věřiteli. V případě kolektivního řízení, k němuž může být postup pro úplné oddlužení vzhledem ke svým účinkům na věřitele přirovnán, však nejde o rovnost mezi všemi věřiteli, ale o rovnost mezi věřiteli, kteří jsou v podobném postavení. Pokud jde o restrukturalizaci, čl. 10 odst. 2 písm. b) směrnice 2019/1023 tak stanoví, že s věřiteli s dostatečnou mírou společných zájmů v téže třídě se zachází rovnocenně, a způsobem přiměřeným k jejich pohledávkám. Stejně tak bod 52 odůvodnění této směrnice stanoví, že v důsledku testu nejlepších zájmů věřitelů by mohly členské státy v případě, kdy mají veřejní institucionální věřitelé podle vnitrostátního práva privilegované postavení, stanovit, že plán nemůže ukládat úplné nebo částečné zrušení jejich pohledávek. Bod 44 odůvodnění uvedené směrnice připomíná, že je třeba zaprvé zajistit, že se s právy, která jsou zásadně podobná, zachází rovnocenně a že lze přijmout restrukturalizační plány, aniž by byla nepřiměřeně poškozena práva dotčených stran, přičemž s dotčenými stranami by mělo být zacházeno v oddělených třídách, jež odpovídají kritériím tvorby tříd podle vnitrostátního práva, a zadruhé by členské státy měly mít možnost zařadit do oddělených tříd typy věřitelů, kteří nemají dostatečnou míru společných zájmů, například správce daně nebo orgány sociálního zabezpečení.

38.

Tato pravidla jsou v souladu s judikaturou Soudního dvora týkající se svobody podnikání chráněné článkem 16 Listiny. Soudní dvůr totiž rozhodl, že ačkoli je vlastnické právo chráněno ústavním pořádkem všech členských států a podobné záruky jsou poskytovány svobodnému výkonu obchodu, práce a jiných profesních činností, takto zaručená práva, která se zdaleka nejeví jako absolutní výsady, musí být posuzována ve světle společenské funkce chráněných statků a činností. Dodal, že z tohoto důvodu jsou práva tohoto druhu zaručována právními předpisy pouze s výhradou omezení stanovených ve veřejném zájmu ( 22 ).

39.

Portugalská republika tedy tím, že stanoví vyloučení daňových pohledávek a pohledávek na sociálním zabezpečení z postupu pro úplné oddlužení, touto samotnou skutečností nenarušuje rovnost mezi věřiteli, tak jak musí být uplatňována v této oblasti, ani svobodu podnikání.

40.

Pokud jde o způsob, jakým je toto vyloučení odůvodněno, Komise se domnívá, že toto odůvodnění nemůže být výsledkem pouhého pro forma prohlášení a portugalský zákonodárce neposkytl pro toto vyloučení daňových pohledávek a pohledávek na sociálním zabezpečení žádné odůvodnění, a to ani čistě formální.

41.

Jak jsem však již uvedl výše, Portugalsko učinilo během jednání ohledně směrnice 2019/1023 zvláštní prohlášení týkající se vyloučení daňových pohledávek ( 23 ). Kromě toho portugalská vláda ve svém vyjádření uvádí, že zaprvé čl. 103 odst. 1 Constituição da República Portuguesa (Ústava Portugalské republiky) stanoví, že účelem daňového systému je uspokojovat finanční potřeby státu a dalších veřejných subjektů a spravedlivě rozdělovat příjmy a bohatství, a zadruhé články 5 a 30 LGT stanoví pravidla a zásady odůvodňující toto vyloučení, jako je uspokojování finančních potřeb státu, podpora sociální spravedlnosti a rovných příležitostí a nezbytná náprava nerovností v rozdělení bohatství a příjmů při respektování zásad obecnosti, rovnosti, legality, věcné spravedlnosti a nedostupnosti daňového dluhu.

42.

Článek 23 odst. 4 směrnice 2019/1023 neobsahuje žádnou informaci ohledně formy požadovaného odůvodnění, ale v bodě 81 odůvodnění se uvádí, že musí existovat řádně opodstatněný důvod podle vnitrostátního práva. Podle mého názoru není nutné, aby toto odůvodnění bylo uvedeno v samotném aktu, kterým se tato směrnice provádí, pokud již existuje ve vnitrostátní právní úpravě (Ústava, zákon, nařízení), nebo dokonce pokud se objevilo v rámci jednání o této směrnici, což bude povinen ověřit předkládající soud s ohledem na všechny použitelné právní předpisy a jejich soulad.

43.

Závěrem uvádím, že podle mého názoru je směrnice 2019/1023 směrnicí minimální harmonizace, jejímž cílem je zavést v každém členském státě řízení o oddlužení, jehož obrysy, pokud jde o povahu pohledávek, které mohou být z tohoto oddlužení vyloučeny, jsou do značné míry ponechány na uvážení členských států, pokud jsou tato vyloučení řádně odůvodněna, a to i mimo prováděcí akt.

44.

S přihlédnutím ke všem těmto skutečnostem navrhuji Soudnímu dvoru, aby odpověděl následovně: článek 23 odst. 4 směrnice 2019/1023 musí být vykládán v tom smyslu, že výčet v něm zahrnutý není taxativní a předmětem oddlužení, omezeného oddlužení nebo delší doby pro oddlužení mohou být i jiné určité kategorie pohledávek, než jsou pohledávky, které jsou zahrnuty v tomto výčtu, pokud je to řádně odůvodněno ve vnitrostátním právu, a to i mimo ustanovení, kterým se tato směrnice provádí.

V.

Závěry

45.

S ohledem na všechny výše uvedené úvahy navrhuji, aby Soudní dvůr odpověděl na předběžné otázky položené Tribunal da Relação do Porto (odvolací soud v Portu, Portugalsko) takto: