1.

Met het onderhavige beroep wegens niet-nakoming verzoekt de Europese Commissie het Hof om vast te stellen dat Hongarije niet heeft voldaan aan zijn verplichtingen krachtens de artikelen 35 en 36 VWEU, artikel 2, lid 1, VWEU juncto artikel 3, lid 1, onder e), VWEU, alsmede artikel 5, lid 1, en artikel 6, lid 1, van richtlijn (EU) 2015/1535 ( 2 ), doordat het een procedure voor de export van grondstoffen en materialen voor de bouw heeft ingesteld.

2.

Artikel 5, lid 1, van richtlijn 2015/1535 bepaalt:

„1.   Onverminderd artikel 7 delen de lidstaten de Commissie onverwijld ieder ontwerp voor een technisch voorschrift mee, tenzij het een integrale omzetting van een internationale of Europese norm betreft, in welk geval louter met een mededeling van de betrokken norm kan worden volstaan. Zij geven de Commissie tevens kennis van de redenen waarom de vaststelling van dit technisch voorschrift nodig is, tenzij die redenen reeds uit het ontwerp zelf blijken.

In voorkomend geval delen de lidstaten tegelijkertijd aan de Commissie de tekst mee, tenzij deze reeds in samenhang met een eerdere mededeling is doorgegeven, van de in hoofdzaak en rechtstreeks betrokken wettelijke en bestuursrechtelijke basisbepalingen, indien kennis van die tekst noodzakelijk is om de reikwijdte van het ontwerp van het technische voorschrift te kunnen beoordelen.

De lidstaten gaan in de in de eerste en de tweede alinea van dit lid genoemde omstandigheden tot een nieuwe mededeling aan de Commissie over, indien zij in het ontwerp voor een technisch voorschrift significante wijzigingen aanbrengen die een verandering van het toepassingsgebied, een verkorting van het oorspronkelijk geplande tijdschema voor de toepassing, een toevoeging van specificaties of eisen of het stringenter maken ervan tot gevolg hebben.

[…]

De Commissie stelt de overige lidstaten onverwijld van het haar voorgelegde ontwerp voor een technisch voorschrift en van alle aan haar verstrekte documenten in kennis. Zij kan het ontwerp tevens voor advies voorleggen aan het in artikel 2 van deze richtlijn bedoelde comité en, in voorkomend geval, aan het comité dat op het betrokken gebied bevoegd is.

[…]”

3.

Artikel 6 van die richtlijn luidt als volgt:

„1.   De lidstaten stellen de goedkeuring uit van een ontwerp voor een technisch voorschrift voor de duur van drie maanden, te rekenen vanaf de datum waarop de Commissie de in artikel 5, lid 1, bedoelde mededeling ontvangt.

[…]

7.   De leden 1 tot en met 5 zijn niet van toepassing als een lidstaat:

In de in artikel 5 bedoelde mededeling vermeldt deze lidstaat de redenen voor de urgentie van de betrokken maatregelen. De Commissie spreekt zich zo spoedig mogelijk uit over de mededeling. Zij neemt de nodige maatregelen in geval van misbruik van deze procedure. Het Europees Parlement wordt door de Commissie op de hoogte gehouden.”

4.

Artikel 10 van verordening (EU) 2015/479 ( 3 ), dat is opgenomen in hoofdstuk IV, met het opschrift „Overgangs- en slotbepalingen”, luidt als volgt:

„Onverminderd andere Uniebepalingen vormt de onderhavige verordening geen beletsel voor het aannemen of toepassen door de lidstaten van kwantitatieve uitvoerbeperkingen welke gerechtvaardigd zijn uit hoofde van de openbare zedelijkheid, de openbare orde of de openbare veiligheid of van de bescherming van de gezondheid en het leven van personen, dieren of planten, het nationaal artistiek, historisch en archeologisch bezit of de industriële en commerciële eigendom.”

5.

§ 1 van de a gazdaság újraindítása érdekében meghozandó, az építőipari ellátásbiztonság szempontjából stratégiai jelentőségű nyersanyagok és termékek kivitelével kapcsolatos regisztrációs eljárásról és egyéb intézkedésekről szóló 402/2021 (VII. 8.) kormányrendelet [regeringsdecreet nr. 402/2021 (VII. 8.) betreffende registratieprocedures en andere maatregelen voor economisch herstel die betrekking hebben op de export van grondstoffen en producten die van strategisch belang zijn voor de voorzieningszekerheid in de bouwsector] (hierna: „decreet nr. 402/2021”), in de versie die van kracht was op de dag dat de termijn voor antwoord op het met redenen omkleed advies verstreek (6 juni 2022), bepaalt:

„1.   De in bijlage 1 genoemde grondstoffen en producten die van strategisch belang zijn voor de voorzieningszekerheid in de bouwsector (hierna gezamenlijk: ‚bouwmaterialen’) kunnen, behoudens de uitzondering van lid 2, worden

2.   Het onderhavige decreet is niet van toepassing op bouwmaterialen die over Hongaars grondgebied worden doorgevoerd.”

6.

§ 3 van dit decreet bepaalt:

„1.   Na ontvangst van de kennisgeving controleert de minister of deze voldoet aan de formele vereisten van § 2.

[…]

2.   Indien de kennisgeving voldoet aan de formele vereisten van § 2, stuurt de minister deze, in voorkomend geval samen met de in lid 1, onder b), bedoelde informatie, naar de regeringscommissaris die belast is met de coördinatie van maatregelen op het gebied van de bouweconomie (hierna: ‚regeringscommissaris’), die, in samenspraak met de betrokken ministers, nagaat of de verkoop of de uitvoer van de bouwmaterialen naar het buitenland de bouw, het beheer, het onderhoud of de ontwikkeling van kritieke infrastructuren significant belemmert of onmogelijk maakt, en daardoor de openbare diensten in gevaar brengt of een risico vormt voor de voorzieningszekerheid in de bouwsector.

3.   Binnen een termijn van zeven werkdagen na de doorzending van de kennisgeving informeert de regeringscommissaris de minister schriftelijk over het bestaan van de in lid 2 bedoelde omstandigheden, over zijn standpunt met betrekking tot die omstandigheden en, indien deze zich voordoen, stelt hij ook de minister die belast is met het toezicht op de staatseigendommen op de hoogte van zijn voorstel om het voorkooprecht uit te oefenen; de minister oefent het voorkooprecht van de Hongaarse Staat uit volgens het bepaalde in § 5.

4.   Uiterlijk binnen tien werkdagen na ontvangst van de kennisgeving moet de minister:

4a.   De kennisgeving en de ontvangstbevestiging worden bij de zending gevoegd en door de kennisgever ter beschikking gesteld van de vervoerder of de organisator.

[…]”

7.

Volgens § 6/A van dit decreet geldt:

„Indien de kennisgever niet heeft voldaan aan de kennisgevingsplicht waarin dit decreet voorziet of niet beschikt over de ontvangstbevestiging, leggen de politie en de nationale belasting‑ en douanedienst hem een administratieve boete op van maximaal 40 % van de waarde, exclusief btw, van het bouwmateriaal dat niet is aangemeld of waarvoor geen ontvangstbevestiging voorhanden is.”

8.

§ 9 van dit decreet luidt:

„1.   Behoudens de uitzondering van lid 2 treedt het onderhavige decreet in werking op de dag na de bekendmaking ervan.

2.   § 10 treedt in werking op de vijftiende dag na de bekendmaking van het onderhavige decreet.”

9.

§ 11 van het betrokken decreet bepaalt:

„De in § 2 bedoelde kennisgevingsplicht is van toepassing op de uitvoer die plaatsvindt na de vijfde werkdag volgend op de inwerkingtreding van het onderhavige decreet.”

10.

§ 12 van dit decreet luidt:

„Het ontwerp van het onderhavige decreet is vooraf meegedeeld overeenkomstig de artikelen 5 tot en met 7 van richtlijn [2015/1535] […].”

11.

Punt 2 van az építésgazdasági intézkedések összehangolásáért felelős kormánybiztos kinevezéséről és feladatairól szóló 1459/2021. (VII. 14.) kormányhatározat [regeringsbesluit nr. 1459/2021 (VII. 14.) betreffende de benoeming en de taken van de regeringscommissaris die belast is met de coördinatie van maatregelen op het gebied van de bouweconomie] (hierna: „regeringsbesluit nr. 1459/2021”), bepaalt:

„De regeringscommissaris:

[…]”

12.

In het kader van de informatieprocedure van richtlijn 2015/1535 hebben de Hongaarse autoriteiten de Commissie op 30 juni 2021 mededeling gedaan van een ontwerpregeringsdecreet betreffende maatregelen voor economisch herstel die betrekking hebben op de uitvoer van grondstoffen en producten die van strategisch belang zijn voor de voorzieningszekerheid in de bouwsector (hierna: „aangemeld ontwerp”). Op 8 juli 2021 heeft de Commissie de Hongaarse autoriteiten om aanvullende informatie verzocht teneinde het aangemelde ontwerp te kunnen beoordelen in het licht van de relevante bepalingen van het Unierecht.

13.

Op diezelfde dag is decreet nr. 402/2021 bekendgemaakt in de Magyar Közlöny. De tekst ervan was niet identiek aan die van het aangemelde ontwerp. Op 16 juli 2021 heeft de Commissie de Hongaarse autoriteiten verzocht om informatie over de bekendmaking van dit decreet. Op 22 juli 2021 hebben die autoriteiten de Commissie laten weten dat decreet nr. 402/2021 qua draagwijdte en inhoud verschilde van het aangemelde ontwerp.

14.

Bij brief van 29 juli 2021 heeft de Commissie de Hongaarse autoriteiten laten weten dat het ontbreken van de mededeling en de schending van de verplichting om de vaststelling uit te stellen, overeenkomstig de artikelen 5 en 6 van richtlijn 2015/1535, moeten worden beschouwd als wezenlijke procedurefouten die resulteren in het buiten toepassing laten van de technische voorschriften.

15.

In hun antwoord van 2 september 2021 hebben de Hongaarse autoriteiten aangegeven dat de bekendmaking van decreet nr. 402/2021 zonder voorafgaande mededeling werd gerechtvaardigd door een noodsituatie en dat de pandemie en het wereldwijde tekort aan grondstoffen de bouwwerkzaamheden in Hongarije ernstig hadden belemmerd. Zij hebben erop gewezen dat dit decreet beoogde te verzekeren dat de voorraden van materialen en producten die essentieel zijn voor de voorzieningszekerheid in de bouwsector beschikbaar zijn in Hongarije en dat in de binnenlandse behoeften kan worden voorzien om de kritieke infrastructuren veilig te stellen.

16.

Op 23 september 2021 heeft de Commissie Hongarije een aanmaningsbrief gestuurd. Hierin verweet zij deze lidstaat niet te hebben voldaan aan zijn verplichtingen krachtens de artikelen 35 en 36 VWEU, artikel 2, lid 1, VWEU juncto artikel 3, lid 1, onder e), VWEU, alsmede artikel 5, lid 1, en artikel 6, lid 1, van richtlijn 2015/1535, door decreet nr. 402/2021 en de latere wijzigingen ervan alsmede regeringsbesluit nr. 1459/2021 vast te stellen.

17.

Bij brief van 23 november 2021 heeft Hongarije op deze aanmaningsbrief geantwoord dat het deze grieven betwist.

18.

Omdat de Commissie niet overtuigd was door de argumenten van de Hongaarse regering, heeft zij deze lidstaat op 6 april 2022 een met redenen omkleed advies doen toekomen, waarin zij de betrokken grieven heeft herhaald.

19.

Bij brief van 13 juni 2022 heeft Hongarije op het met redenen omkleed advies geantwoord dat de verweten niet-nakomingen ongegrond waren.

20.

Aangezien de Commissie het antwoord van Hongarije van 13 juni 2022 ontoereikend achtte, heeft zij besloten om het onderhavige beroep in te stellen, dat op 4 augustus 2023 ter griffie van het Hof is ingediend.

21.

Ter terechtzitting van 6 november 2024 hebben Hongarije en de Commissie pleidooi gehouden.

22.

Aangezien de Hongaarse regeling waarbij een procedure wordt ingesteld voor de uitvoer van grondstoffen en bouwmaterialen gevolgen kan hebben voor zowel de uitvoer tussen lidstaten als de uitvoer naar derde landen, betreft de onderhavige zaak zowel de regelgeving van de Unie op het gebied van de interne markt als die op het gebied van de gemeenschappelijke handelspolitiek.

23.

Volgens de Commissie vormt decreet nr. 402/2021 een maatregel van gelijke werking als een kwantitatieve beperking in de zin van artikel 35 VWEU, ondanks de argumenten van de Hongaarse regering dat i) de registratieprocedure is voltooid binnen een termijn van maximaal twee werkdagen; ii) de Hongaarse Staat zijn voorkooprecht niet uitoefent, en iii) de bevoegde autoriteiten de sancties bij niet-nakoming van de kennisgevingsplicht niet toepassen. De Commissie wijst erop dat er in decreet nr. 402/2021 de jure sprake is van een verschil in behandeling tussen de binnenlandse handel en de exporthandel van Hongarije en dat een nationale maatregel niet aan het verbod van de artikelen 34 en 35 VWEU ontsnapt vanwege het enkele feit dat de door die lidstaat gecreëerde belemmering gering is. Zij betoogt voorts dat een maatregel ook als een maatregel van gelijke werking als een kwantitatieve beperking kan worden beschouwd wanneer het economisch belang ervan relatief klein is of die maatregel slechts in beperkte mate invloed heeft op de invoer/uitvoer of op de marktdeelnemers.

24.

Wat de vraag betreft of decreet nr. 402/2021 kan worden gerechtvaardigd op grond van artikel 36 VWEU, wijst de Commissie erop dat de begrippen „openbare orde” en „openbare veiligheid” strikt moeten worden uitgelegd, zodat zij alleen kunnen worden ingeroepen wanneer er sprake is van een werkelijke en voldoende ernstige bedreiging voor een fundamenteel belang van de samenleving. De Commissie brengt in herinnering dat een dergelijke grond verband moet houden met objectieve omstandigheden die aan de eisen van de openbare veiligheid voldoen, en niet in algemene zin kan worden toegepast.

25.

De Commissie herinnert eraan dat een beperkende maatregel enkel geschikt kan worden geacht om de verwezenlijking van het gestelde doel te waarborgen wanneer dat doel er daadwerkelijk op coherente en stelselmatige wijze mee wordt nagestreefd. Wat de werkingssfeer van decreet nr. 402/2021 betreft, merkt de Commissie echter op dat de in casu aan de orde zijnde maatregel zich niet beperkt tot bouwmaterialen waarvoor een leveringsrisico is vastgesteld (risico van tekorten) of tot materialen die daadwerkelijk noodzakelijk zijn voor alle kritieke infrastructuren.

26.

Volgens de Commissie heeft de Hongaarse regering niet aangetoond dat decreet nr. 402/2021 geschikt is om het gestelde doel van algemeen belang te verwezenlijken.

27.

De Commissie brengt in herinnering dat het evenredigheidsbeginsel vereist dat de door de lidstaten gekozen middelen zich beperken tot hetgeen daadwerkelijk geschikt en noodzakelijk is om het nagestreefde legitieme doel te verwezenlijken en dat, overeenkomstig dit beginsel, een stelsel van voorafgaand toezicht, dat gerechtvaardigd en passend is, gebaseerd moet zijn op objectieve criteria, die niet-discriminatoir en voor de betrokken ondernemingen vooraf kenbaar zijn, zodat een grens wordt gesteld aan de uitoefening van de beoordelingsvrijheid van de nationale autoriteiten en willekeur kan worden voorkomen.

28.

Bovendien bevatten de argumenten van de Hongaarse regering volgens de Commissie niets waaruit blijkt dat de bij decreet nr. 402/2021 opgelegde maatregelen evenredig zijn en niet verder gaan dan wat geschikt en noodzakelijk is om het nagestreefde doel te bereiken.

29.

De Hongaarse regering betoogt dat decreet nr. 402/2021 geen maatregel van gelijke werking als een kwantitatieve beperking vormt en dus niet binnen de werkingssfeer van het verbod van artikel 35 VWEU valt. Het doel van dit decreet is de Hongaarse autoriteiten in staat te stellen om door middel van een kennisgevingsplicht effectief toezicht uit te oefenen op de voorraden aan producten die van strategisch belang zijn voor de kritieke infrastructuren en om informatie te verzamelen over de stand van de voorraden en de leveringen. Dankzij een dergelijke kennisgeving beschikken deze autoriteiten over een compleet en actueel beeld van de ontwikkeling van de voorraden aan bouwproducten die van strategisch belang zijn zodat zij de nodige maatregelen kunnen nemen om een kritieke situatie te vermijden.

30.

De Hongaarse regering is van mening dat de doeltreffendheid van de bepalingen van decreet nr. 402/2021 blijkt uit het feit dat er zich sinds de inwerkingtreding ervan niet één keer een situatie heeft voorgedaan waarin de Hongaarse autoriteiten, vanwege een tekort aan een grondstof of een product dat onder dit decreet valt, hun voorkooprecht hebben moeten uitoefenen. Deze regering merkt op dat aangezien die bepalingen geen materieelrechtelijke verplichting opleggen aan de ondernemers, de registratieprocedure altijd binnen een termijn van maximaal twee werkdagen wordt voltooid en de sancties bij het ontbreken van een kennisgeving niet door de bevoegde autoriteiten worden toegepast.

31.

Volgens de Hongaarse regering volgt uit de rechtspraak van het Hof dat er een uitzondering op het verbod van artikel 35 VWEU geldt voor beperkingen waarvan de gevolgen zo onzeker of indirect zijn dat ze niet kunnen worden beschouwd als een beperking in de zin van artikel 35 VWEU.

32.

Wat de werkelijke gevolgen van de bepalingen van decreet nr. 402/2021 betreft, merkt de Hongaarse regering op dat uit de gegevens van de Központi Statisztikai Hivatal (Hongaars centraal bureau voor de statistiek) niet kan worden afgeleid dat er sprake is van een algemene omzetdaling met betrekking tot de uitvoer van de betrokken producten.

33.

Bovendien beoogt decreet nr. 402/2021 ervoor te zorgen dat Hongarije richtlijn 2008/114/EG ( 4 ) naleeft en is dat decreet in elk geval gerechtvaardigd om redenen van openbare veiligheid in de zin van artikel 36 VWEU. De Hongaarse regering voegt daaraan toe dat dit decreet bijdraagt aan het herstel van de economie door in te spelen op de daling van de productie van bouwmaterialen, de leveringstekorten en de verhoging van de prijzen als gevolg van de coronapandemie, en aan de bescherming van maatschappelijke belangen zoals de bouw en de beschikbaarheid van woningen alsmede de mogelijkheid voor jongeren om een gezin te stichten.

34.

Op grond van artikel 35 VWEU zijn kwantitatieve uitvoerbeperkingen en alle maatregelen van gelijke werking tussen de lidstaten verboden.

35.

De tekst van artikel 35 VWEU is nagenoeg identiek aan die van artikel 34 VWEU. Het doel dat met beide bepalingen wordt nagestreefd is ook hetzelfde, namelijk het waarborgen van het vrije verkeer van goederen in een interne markt, dat wil zeggen een ruimte zonder binnengrenzen. ( 5 )

36.

Niettemin is de werkingssfeer van artikel 35 VWEU beperkter dan die van artikel 34 VWEU vanwege een verschil in opzet tussen de import- en exportregelingen. Wat de import betreft, kan bijna elke nationale regel inzake goederen op zijn minst in theorie de handel in de interne markt belemmeren, omdat een importeur in beginsel niet alleen aan de regelgeving van het land van herkomst moet voldoen, maar ook aan die van het land van bestemming. Met andere woorden, de belemmering is het gevolg van het naast elkaar bestaan van twee verschillende regelgevingsstelsels.

37.

Wat de export betreft, geldt daarentegen slechts één regelgevingsstelsel, namelijk dat van het land van herkomst. In een dergelijke situatie zou het overdreven zijn om aan te nemen dat elke nationale regel inzake de productie, het in de handel brengen of de verkoop van goederen ongunstige gevolgen kan hebben voor de export. Daarom kan een uitvoerbeperking die onder het verbod van artikel 35 VWEU valt, alleen voortvloeien uit algemene regels wanneer die niet alleen gevolgen kunnen hebben voor de productie en de distributie in het algemeen, maar ook voor met name de export. ( 6 ) Derhalve gebruikt het Hof beperktere formuleringen wanneer het gaat om de vaststelling of een maatregel moet worden aangemerkt als een maatregel van gelijke werking als een kwantitatieve uitvoerbeperking. ( 7 )

38.

In tegenstelling tot hetgeen de Commissie lijkt te suggereren ( 8 ) en tot de rechtspraak inzake artikel 34 VWEU ( 9 ), heeft het Hof nooit een definitie gegeven van de „maatregelen van gelijke werking als een kwantitatieve beperking” in de zin van artikel 35 VWEU. Ook zonder abstracte definitie blijkt echter uit vaste rechtspraak dat het Hof nationale maatregelen die voor alle op het nationale grondgebied handelende marktdeelnemers gelden en die de facto nadeliger zijn voor de uitvoer van producten van de markt van de uitvoerende lidstaat dan voor de handel in producten op de nationale markt van die lidstaat, heeft aangemerkt als „maatregelen van gelijke werking als een kwantitatieve beperking” in de zin van dat artikel. ( 10 )

39.

In dezelfde lijn heeft het Hof voor recht verklaard dat de artikelen 34 en 35 VWEU in de weg staan aan de toepassing, in de intracommunautaire betrekkingen, van nationale wetgeving waarbij, zij het zuiver formeel, het vereiste van in- of uitvoervergunningen of enig ander soortgelijk middel zou worden gehandhaafd ( 11 ) en dat het opleggen van een formaliteit specifiek voor de export een handelsbelemmering vormt vanwege de vertraging die het met zich meebrengt en het afschrikkende effect dat het op de exporteurs heeft ( 12 ).

40.

Gelet op deze rechtspraak is het onmogelijk om de betrokken maatregelen niet aan te merken als maatregelen van gelijke werking.

41.

Een onder artikel 35 vallende beperking kan alleen gerechtvaardigd zijn indien zij in de eerste plaats is ingegeven door een van de algemene redenen van niet-economische aard die in artikel 36 VWEU worden genoemd of een van de dwingende redenen van algemeen belang ( 13 ), zoals het Hof die achtereenvolgens in zijn rechtspraak heeft ontwikkeld, en zij in de tweede plaats het evenredigheidsbeginsel eerbiedigt, wat inhoudt dat die beperking geschikt is om de verwezenlijking van het nagestreefde doel op coherente en systematische wijze te waarborgen en niet verder gaat dan nodig is om dat doel te bereiken.

42.

De middelen die Hongarije ter rechtvaardiging heeft aangevoerd, hebben betrekking op de openbare veiligheid als bedoeld in artikel 36 VWEU.

43.

Voor zover Hongarije zich beroept op de bepalingen van richtlijn 2008/114, moet worden vastgesteld dat deze richtlijn in casu niet relevant is. Ten eerste is zij toegespitst op de sectoren energie en vervoer. ( 14 ) De werkingssfeer van decreet nr. 402/2021 is echter veel ruimer, omdat daaronder niet alleen het onderhoud van de kritieke infrastructuren valt, maar ook de bouw, het beheer, het onderhoud en de ontwikkeling van dergelijke infrastructuren. Bijgevolg valt dit decreet niet binnen de werkingssfeer van richtlijn 2008/114.

44.

Ten tweede stelt richtlijn 2008/114, zoals blijkt uit artikel 1 ervan, gewoon een procedure in voor de identificatie van Europese kritieke infrastructuren en voor de aanmerking van infrastructuur als Europese kritieke infrastructuur. ( 15 )

45.

Het enige dat richtlijn 2008/114 ons kan leren is weinig verrassend: de wetgever van de Unie ( 16 ) is van mening dat de kritieke infrastructuren een bijzonder belangrijke plaats innemen binnen de Unie.

46.

Volgens vaste rechtspraak kunnen de openbare orde en de openbare veiligheid slechts worden aangevoerd in geval van een werkelijke en genoegzaam ernstige bedreiging van een fundamenteel belang van de samenleving. ( 17 ) Wat specifiek een doelstelling in verband met de voorzieningszekerheid betreft, heeft het Hof ook geoordeeld dat een dergelijke doelstelling slechts kan worden aangevoerd indien er sprake is van een werkelijke en voldoende ernstige bedreiging voor een fundamenteel belang van de samenleving. ( 18 ) In zoverre heeft het Hof verduidelijkt dat niet kan worden geoordeeld dat het doel om voor de bouwsector, met name op lokaal niveau, de voorzieningszekerheid te waarborgen met betrekking tot bepaalde basisgrondstoffen, namelijk grind, zand en klei, die worden gewonnen uit mijnbouw, een „fundamenteel belang van de samenleving” betreft, wat wel het geval is met betrekking tot het doel om de voorzieningszekerheid te garanderen in de aardolie-, telecommunicatie- en energiesector. ( 19 )

47.

Bijgevolg stel ik voor om de voorzieningszekerheid van de kritieke infrastructuren uit te sluiten als dwingende reden van algemeen belang die verband houdt met de openbare veiligheid.

48.

In beginsel sta ik wel open voor het argument van Hongarije dat decreet nr. 402/2021 sociale belangen nastreeft, zoals de bouw van woningen. ( 20 ) Ik ben echter van mening dat Hongarije onvoldoende bewijs heeft geleverd om die vaststelling te staven. Door de abstracte wijze waarop deze is aangevoerd, is het verband tussen de beperking en de aangevoerde rechtvaardiging mijns inziens te zwak.

49.

De hiernavolgende analyse wordt gemaakt voor het geval het Hof tot de slotsom komt dat de betrokken belemmering kan worden gerechtvaardigd door een dwingende reden van algemeen belang.

50.

De vraag rijst of decreet nr. 402/2021 geschikt ( 21 ) is om het doel van de voorzieningszekerheid van de kritieke infrastructuren in de bouwsector te bereiken. Volgens vaste rechtspraak is een nationale wettelijke regeling slechts geschikt om de verwezenlijking van het beoogde doel te waarborgen wanneer de verwezenlijking van het doel waarlijk coherent en systematisch wordt nagestreefd. ( 22 )

51.

Gelet op deze rechtspraak ben ik van mening dat decreet nr. 402/2021 niet geschikt is om de verwezenlijking van het nagestreefde doel te waarborgen.

52.

In de eerste plaats is decreet nr. 402/2021 beperkt tot de export. Wat transacties op de nationale markt betreft, wordt er echter geen kennisgevingsplicht opgelegd aan de ondernemers. Evenmin wordt er voorzien in een voorkooprecht voor de nationale autoriteiten. Derhalve is er sprake van een gebrek aan coherentie binnen het bij dit decreet ingestelde stelsel.

53.

In de tweede plaats stelt decreet nr. 402/2021 niet vast onder welke omstandigheden het voorkooprecht van de nationale autoriteiten kan worden uitgeoefend. Dit decreet bepaalt immers alleen dat de nationale autoriteiten na de kennisgeving van de uitvoer van bouwmaterialen over tien werkdagen beschikken om te beslissen of het voorkooprecht met betrekking tot de aangemelde bouwmaterialen zal worden uitgeoefend. Zoals de Commissie benadrukt, hangt de geschiktheid van de in dit decreet bedoelde maatregelen in feite af van de toekomstige ontwikkeling van de feitelijke omstandigheden van de uitvoering ervan en van de specifieke kenmerken van die uitvoering.

54.

Bijgevolg heeft de Hongaarse regering niet aangetoond dat decreet nr. 402/2021 geschikt is om de verwezenlijking van de aangevoerde doelstelling van algemeen belang te waarborgen.

55.

Met betrekking tot de vraag of decreet nr. 402/2021 noodzakelijk is om het betrokken doel te bereiken, moet worden vastgesteld dat er minder beperkende maatregelen mogelijk zijn, zoals het verzamelen van informatie op basis van de enkele verplichting om mededeling te doen van gegevens over transacties met betrekking tot bouwmaterialen, waarbij er voor gevallen van eventuele tekorten duidelijker omschreven maatregelen kunnen worden vastgesteld.

56.

De Commissie is van mening dat de in decreet nr. 402/2021 gestelde beperking ook van toepassing is op de uitvoer vanuit Hongarije naar derde landen en derhalve een maatregel vormt die onder de gemeenschappelijke handelspolitiek valt. Zij betoogt dat deze lidstaat op dit gebied geen maatregelen had mogen vaststellen. Aangezien dit decreet niet dient ter uitvoering van een door de Unie vastgestelde handeling en de Unie Hongarije niet heeft gemachtigd om dit decreet vast te stellen, is de Commissie van mening dat Hongarije heeft gehandeld in strijd met artikel 2, lid 1, en artikel 3, lid 1, onder e), VWEU.

57.

De Hongaarse regering betoogt dat decreet nr. 402/2021 geen afbreuk doet aan de exclusieve bevoegdheid van de Unie op het gebied van de gemeenschappelijke handelspolitiek. Zij voert aan dat dit decreet is gebaseerd op redenen van openbare orde die binnen de werkingssfeer van artikel 10 van verordening 2015/479 vallen.

58.

Volgens artikel 2, lid 1, VWEU kan in de gevallen waarin bij de Verdragen op een bepaald gebied een exclusieve bevoegdheid aan de Unie wordt toegedeeld, alleen de Unie wetgevend optreden en juridisch bindende handelingen vaststellen, en kunnen de lidstaten zulks slechts zelf doen als zij daartoe door de Unie gemachtigd zijn of ter uitvoering van de handelingen van de Unie. Artikel 3, lid 1, onder e), VWEU bepaalt dat de Unie exclusief bevoegd is op het gebied van de gemeenschappelijke handelspolitiek.

59.

Het staat vast dat Hongarije een juridisch bindende handeling heeft vastgesteld op een gebied dat onder de gemeenschappelijke handelspolitiek valt.

60.

Het is juist in de uitoefening van die exclusieve bevoegdheid op het gebied van de gemeenschappelijke handelspolitiek dat de wetgever van de Unie een gemeenschappelijke regeling voor de uitvoer (van goederen) heeft vastgesteld, namelijk verordening 2015/479. ( 23 ) Artikel 1 van die verordening, waarin het „grondbeginsel” ( 24 ) is neergelegd, bepaalt dat „[d]e uitvoer uit de Unie naar derde landen vrij [is], hetgeen betekent dat zij niet onderhevig is aan kwantitatieve beperkingen, met uitzondering van die welke overeenkomstig deze verordening worden toegepast”. Overeenkomstig artikel 10 ervan vormt de onderhavige verordening, onverminderd andere Uniebepalingen, geen beletsel voor het aannemen of toepassen door de lidstaten van kwantitatieve uitvoerbeperkingen welke gerechtvaardigd zijn uit hoofde van de openbare zedelijkheid, de openbare orde of de openbare veiligheid of van de bescherming van de gezondheid en het leven van personen, dieren of planten, het nationaal artistiek, historisch en archeologisch bezit of de industriële en commerciële eigendom. ( 25 )

61.

De tekst van deze bepaling is nagenoeg identiek aan die van artikel 36 VWEU. Dit betekent mijns inziens dat de wetgever van de Unie de bevoegdheid van een lidstaat om de uitvoer binnen de interne markt te kunnen beperken ( 26 ), zoals die in het primaire recht in artikel 36 VWEU is neergelegd, heeft willen uitbreiden tot de uitvoer buiten die interne markt.

62.

Hieruit volgt dat niet aan de voorwaarden van artikel 10 van verordening 2015/479 is voldaan. In dit verband verwijs ik naar mijn analyse in het kader van artikel 36 VWEU: er bestaat geen dwingende reden van algemeen belang die de in casu aan de orde zijnde beperking kan rechtvaardigen. ( 27 ) In elk geval is deze beperking niet geschikt en evenmin noodzakelijk.

63.

Bijgevolg heeft Hongarije een handeling vastgesteld op het gebied van de exclusieve bevoegdheid zonder daartoe door de Unie te zijn gemachtigd.

64.

De Commissie verwijt Hongarije de periode van uitstel van drie maanden, zoals bepaald in artikel 6, lid 1, van richtlijn 2015/1535, niet in acht te hebben genomen. Zij zet uiteen dat de Hongaarse autoriteiten haar het aangemelde ontwerp op 30 juni 2021 hebben meegedeeld en dat deze lidstaat die bepaling dus heeft geschonden door decreet nr. 402/2021 vast te stellen op 8 juli 2021, dat wil zeggen vóór het verstrijken van deze periode van uitstel op 1 oktober 2021.

65.

Bovendien is de Commissie van mening dat Hongarije artikel 5, lid 1, van richtlijn 2015/1535 heeft geschonden door haar het gewijzigde ontwerpdecreet niet te hebben meegedeeld, terwijl de aangebrachte wijzigingen significant waren ten opzichte van het aangemelde ontwerp. Zij brengt in herinnering dat de lidstaten moeten overgaan tot een nieuwe mededeling indien zij in het ontwerp significante wijzigingen aanbrengen nadat het is aangemeld, en dat een wijziging op grond van artikel 5, lid 1, derde alinea, van die richtlijn onder meer als significant moet worden beschouwd wanneer er sprake is van een verkorting van het oorspronkelijk geplande tijdschema voor de toepassing van het ontwerp.

66.

De Hongaarse regering betoogt dat zij richtlijn 2015/1535 niet heeft geschonden, omdat de snelle vaststelling van decreet nr. 402/2021 gerechtvaardigd was om redenen van openbare veiligheid in de zin van artikel 6, lid 7, onder a), van die richtlijn, dat bepaalt dat mag worden afgeweken van de in artikel 6, lid 1, daarvan bedoelde periode van uitstel van drie maanden. Zij benadrukt dat door de hernieuwde vraag naar bouwmaterialen na de coronapandemie een tekort dreigde in 2021 en dat derhalve voortvarend moest worden opgetreden om die situatie te vermijden. Deze regering geeft aan dat zij, aangezien dit decreet vanwege de spoedeisende omstandigheden niet aan de Commissie is meegedeeld, zich ertoe heeft verplicht om geen sancties toe te passen ten aanzien van ondernemingen die niet aan de bij dit decreet opgelegde kennisgevingsplicht voldoen of die niet beschikken over de ontvangstbevestiging van die kennisgeving.

67.

Op 30 juni 2021 hebben de Hongaarse autoriteiten overeenkomstig artikel 5, lid 1, van richtlijn 2015/1535 het ontwerpdecreet als een ontwerp voor een technisch voorschrift aan de Commissie meegedeeld.

68.

Na deze mededeling is op grond van artikel 6, lid 1, van richtlijn 2015/1535 een periode van uitstel van drie maanden ingegaan tijdens welke de vaststelling van dit ontwerp moest worden opgeschort.

69.

Decreet nr. 402/2021 is echter op 8 juli 2021 bekendgemaakt in de Magyar Közlöny en is op grond van § 9, met uitzondering van § 10, in werking getreden op de dag na de bekendmaking. Dit decreet is dus ruim vóór het verstrijken van de periode van uitstel van drie maanden vastgesteld.

70.

Overeenkomstig artikel 6, lid 7, onder a), van richtlijn 2015/1535 zijn de lidstaten niet gehouden om die periode van uitstel van drie maanden in acht te nemen wanneer zij, om dringende redenen wegens een ernstige en onvoorziene situatie die verband houdt met de bescherming van de gezondheid van mens en dier, de bescherming van planten, of de veiligheid, en in het geval van regels betreffende diensten ook met de bescherming van de openbare orde, met name de bescherming van minderjarigen, op zeer korte termijn technische voorschriften moeten uitwerken en deze onmiddellijk daarop moet vaststellen en invoeren, zonder dat raadpleging mogelijk is.

71.

Zoals volgt uit de bewoordingen van artikel 6, lid 7, onder a), van richtlijn 2015/1535, moet het gaan om een ernstige en onvoorziene situatie en niet om een mogelijke situatie. In dit verband heeft het Hof al verduidelijkt dat een lidstaat zich niet kan beroepen op de uitzondering van deze bepaling wanneer er in die lidstaat geen sprake is van een situatie waarop deze bepaling betrekking heeft. ( 28 )

72.

De Hongaarse regering noemt enkel een risico op een tekort aan bouwmaterialen in Hongarije. Bijgevolg is niet voldaan aan de toepassingsvoorwaarden van artikel 6, lid 7, onder a), van richtlijn 2015/1535. Hieruit volgt dat decreet nr. 402/2021 is vastgesteld vóór het verstrijken van de periode van uitstel van drie maanden, hetgeen betekent dat artikel 6, lid 1, van die richtlijn is geschonden.

73.

Overeenkomstig artikel 5, lid 1, derde alinea, van richtlijn 2015/1535 gaan de lidstaten in de in de eerste en de tweede alinea van dit lid genoemde omstandigheden over tot een nieuwe mededeling aan de Commissie indien zij in het ontwerp voor een technisch voorschrift significante wijzigingen aanbrengen die een verandering van het toepassingsgebied, een verkorting van het oorspronkelijk geplande tijdschema voor de toepassing, een toevoeging van specificaties of eisen of het stringenter maken ervan tot gevolg hebben.

74.

Volgens § 3 van het aangemelde ontwerp zijn de bepalingen ervan van toepassing vanaf 1 oktober 2021. Volgens de §§ 9 en 11 van decreet nr. 402/2012 geldt de kennisgevingsplicht voor de uitvoer echter vanaf 15 juli 2021.

75.

Een dergelijke verkorting van de oorspronkelijk geplande toepassingstermijn vormt een significante wijziging van het aangemelde ontwerp, hetgeen leidt tot de verplichting om een nieuwe mededeling te doen aan de Commissie. ( 29 )

76.

Bijgevolg hebben de Hongaarse autoriteiten artikel 5, lid 1, van richtlijn 2015/1535 geschonden door geen mededeling te doen van het gewijzigde ontwerpdecreet.

77.

Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging: