<TI><NP><NO.P>A —</NO.P><TXT>Alcance das decisões que ordenam as diligências de instrução e poderes atribuídos c Comissão pelo artigo 14.<HT TYPE="SUP">o</HT> do Regulamente n.<HT TYPE="SUP">o</HT> 17</TXT></NP></TI>14.No artigo 1.o de cada uma das decisões impugnadas de 15 de Janeiro de 1987, cuja redacção é no essencial idênticaÉ certo que a versão alemã da decisão remetida à Hoechst apenas utiliza a expressão relativas ao objecto do inquérito, no que se refere as explicações que podem ser solicitadas pelos agentes da Comissão. Tal apenas constitui, contudo, um erro de redacção que não podia ter nem teve, de facto, consequências. Por um lado, decorre dos considerandos da decisão que as medidas que determinou apenas diziam respeito aos acordos ou práticas concertadas de cuja existencia a Comissão suspeitava. Por outro lado, a Hoechst não se enganou sobre o facto de as diligèncias dc instrução apenas poderem incidir sobre o objecto assim determinado, apenas tendo acusado a Comissão de haver precisado insuficientemente esse objecto.
, pode ler-se que a empresa fica obrigada a autorizar aos agentes mandatados pela Comissão o acesso às suas instalações nas horas normais de expediente, a apresentar para efeitos de inspecção e deixar copiar os documentos profissionais relativos ao objecto do inquérito solicitados pelos referidos agentes, e a fornecer imediatamente todas as explicações que por estes lhes sejam pedidas.15.A utilização das expressões apresentar os documentos exigidos pelos agentes da Comissão e fornecer as explicações por eles solicitadas demonstra que a decisão não obriga apenas as empresas a tolerarem as diligências de instrução, impondo-lhes também uma atitude activa de colaboração. Com algumas excepçõesBlum: Die Aushinfts- uncí sonstigen Ennilllungsrecbte der Kartellbehārden, Diss. Heidelberg 1986, p. 252; Deringer: Das Wettbewerbsrecht der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft, Kommentar, 1962 (actualização de 1963), Rdnr. 9 zu Art. 14 VO n.o 17; Goldmann c Lyon-Cacn: Droit commercial européen, 4.a edição 1983, n.o 699, p. 791.
, a doutrina entende, aliás, que o próprio n.o 3 do artigo 14.o impõe às empresas esse dever de cooperaçãoGleiss e Hirsch: Kommentar zum EWG-Kartellrecht, 3. Auflage 1978, Rdnr. 25 zu Art. 14 VO n.o 17; Graupner: Tne Investigatory Powers of the European Comission in Anti-Trust Cases, International Bussiness Lawyer 1981, p. 453; Kuyper e van Rijn: Procedural Guarantees and Investigatory Methods in European Law, with Special Reference to Competition, 1982, Yearbook of Extropean Law, p. 13; Schröter: Kommentar zu Art. 87 EWG-Vertrag, apud VD Groeben, Thiesing e Ehlermann: Handbuch des Europäischen Rechts, Bd. 8, 212. Lieferung Nov. 1984, Art. 87 EWGV Rdnr. 38; Mestmäcker: Europäisches Wettbewerbsrecht, 1974, p. 606 e 607.
. Mais' tarde voltaremos a este aspecto do problema.16.O texto das decisões de instrução não comporta qualquer precisão quanto aos documentos concretos que os agentes da Comissão deverão examinar; faz-se unicamente referência aos documentos profissionais relativos ao objecto do inquérito. A Hoechst funda-se neste facto para sustentar que até mesmo a apresentação voluntária de documentos comerciais, em execução de uma decisão de instrução, constitui uma busca quando a Comissão desconheça a natureza precisa e os pormenores dos documentos apresentados (acta das diligências de instrução de 2 de Abril de 1987, citado na página 7 da réplica). Não podemos aceitar este raciocínio visto que, como adiante veremos, em todos os direitos nacionais existem processos de investigação que pressupõem a colaboração das empresas, em cujo âmbito a autoridade administrativa competente não sabe antecipadamente se virá a encontrar elementos que a conduzirão a declarar uma infracção da responsabilidade da empresa nem, a fortiori, qual a natureza desses elementos. E essas operações de investigação não passam, por essa razão, a ser consideradas buscas.17.Falta saber por que forma os agentes da Comissão devem definir, perante os representantes da empresa, os documentos que pretendem examinar.18.Assim, se é evidente que podem, por exemplo, solicitar que lhes seja mostrada a correspondência trocada pela empresa no decurso dos últimos três anos com outros produtores de PVC ou de polietileno, ou ainda as actas das reuniões do Conselho de Administração efectuadas de 1983 a 1987, poderão também pedir a consulta de todos os documentos relacionados com as condições de comercialização do PVC ou os documentos que se encontrem no escritório do chefe da divisão de marketing ou ainda os processos existentes neste armário ou naquela gaveta?19.Todas estas formas de procedimento nos parecem aceitáveis, pelas razões seguintes. Nos termos do n.o 1 do artigo 14.o do Regulamento n.o 17, a Comissão pode proceder a todas as diligências de instrução necessárias. Essa mesma disposição estabelece que, para esse efeito, compete aos agentes incumbidos pela Comissão:- a)inspeccionar os livros e outros documentos profissionais;
- b)tirar cópias ou extractos dos livros e documentos profissionais;
- c)pedir in loco explicações orais;
- d)ter acesso às instalações, terrenos e meios de transporte das empresas.
20.Ora, esta definição, e designadamente o direito de os agentes da Comissão acederem a todas as instalações e mesmo aos meios de transporte, implica que eles possam ver todos os objectos que se encontrem nesses locais e solicitar que lhes sejam entregues todos aqueles que designem, visto que, caso contrário, qual seria a utilidade do respectivo direito de acesso? Imaginemos, por exemplo, que, ao olhar por uma janela, os agentes da Comissão se apercebem de repente de que operários estão a carregar processos num camião. Devem, nesse caso, ter direito de enviar um deles ao local para solicitar que essa operação seja interrompida e que os documentos em causa lhes sejam mostrados.21.A tarefa dos agentes da Comissão não é, com efeito, de forma alguma comparável à dos agentes das autoridades nacionais que efectuam diligências de instrução no sector fiscal ou do direito do trabalho. Em matéria fiscal, os inspectores preocupam-se com categorias bem precisas de documentos, a saber, os livros de contabilidade bem como as facturas de compra ou venda, enquanto que no direito do trabalho estão particularmente em causa as fichas de pagamento e os processos do pessoal.22.No caso de os inspectores da Comissão apenas terem direito a solicitar a apresentação dos processos clássicos existentes em cada empresa, como os processos de correspondência ou as actas oficiais dos órgãos directivos da empresa, muito provavelmente jamais terão possibilidade de descobrir elementos sobre um acordo ¡legal. Tais elementos encontram-se sobretudo em papéis soltos, frequentemente manuscritos, como notas tomadas aquando de reuniões secretas realizadas fora da empresa, por vezes num hotel situado num país não membro da Comunidade, contendo abreviaturas ou referências codificadas.23.Frequentemente são os pagamentos relativos às viagens efectuadas pelos dirigentes da empresa que, comparados com os dos responsáveis de outras empresas sujeitas à instrução, permitem que a Comissão descubra que empresas terão participado no acordo, em que altura tiveram lugar as concertações, etc. O interesse da Comunidade exige que aqueles que estão encarregados de garantir a realização do objectivo definido na alínea f) do artigo 3.o e o respeito pelas regras constantes dos artigos 85.o e 86.o do Tratado sejam colocados em condições de ter também acesso a documentos deste tipo desde que existam suspeitas suficientemente sérias de comportamentos ilegais. Eis por que entendemos que os agentes da Comissão têm também direito de inspeccionar as pastas dos responsáveis da empresa e mesmo as suas agendas para verificar se contêm documentos ou indicações relativas às suas actividades profissionais.24.Por outro lado, é à Comissão, e só a ela, que compete verificar e declarar, sob controlo exclusivo do Tribunal de Justiça, se os documentos que exige se relacionam com o objecto do inquérito que conduz.25.Foi o que o Tribunal de Justiça confirmou expressamente no acórdão de 18 de Maio de 1982, AM & S/Comissão (processo 155/79, Recueil 1982, p. 1575, 1609 e 1610, n.o 17), quando declarou que,sendo os documentos que a Comissão pode exigir, como afirma o n.o 1 do artigo 14.o, os que considerar necessário conhecer para poder detectar uma infracção às normas de concorrência do Tratado, conclui-se que, em princípio, cabe à própria Comissão e não à empresa interessada ou a um terceiro, perito ou árbitro, decidir se um documento deve ou não ser-lhe apresentado (n.o 17).
26.E certo que o Tribunal de Justiça reconheceu que esta ampla competência de investigação e instruçãoVer acórdão AM 8c S, n.o 15.
da Comissão pode estar sujeita a limites, tais como, no caso presente, os decorrentes da exigência de respeito pela confidencialidade da correspondência entre advogado e cliente, na medida em que se trate de correspondência trocada no âmbito e para efeitos do direito de defesa do cliente e provenha de advogados independentes, ou seja, não vinculados ao cliente por uma relação de emprego. Mesmo nos casos em que a empresa entende que cabem nesta categoria os documentos cuja apresentação lhe é solicitada, a Comissão conserva a competência para lhe ordenar, nos termos do n.o 3 do artigo 14.o, a apresentação da correspondência controvertida e, se necessário for, lhe aplicar uma multa ou sanção pecuniária compulsória para punir a sua recusa (n.o 31).27.Assim, em caso algum compete à empresa seleccionar ela própria os documentos que se propõe mostrar ou não, mesmo que considere estarem alguns deles protegidos nos termos do princípio geral da confidencialidade comum aos ordenamentos jurídicos de todos os Estados-membros. Para o Tribunal, os interesses da empresa estão suficientemente garantidos pela possibilidade, conferida pelos artigos 185.o e 186.o do Tratado bem como pelo artigo 83.o do Regulamento Processual do Tribunal, de obter a supensão da execução da decisão da Comissão ou de qualquer outra medida provisória (n.o 32). No acórdão de 24 de Junho de 1986, AKZO Chemie/Comissão (processo 53/85, Colect., p. 1965 e 1992), o Tribunal reconheceu também à Comissão competência para apreciar se determinado documento contém ou não segredos de negócio cuja divulgação está protegida nos termos de um princípio geral aplicável durante a tramitação do processo administrativo (n.os28 e 29).28.Se, portanto, a Comissão pode exigir até a apresentação de documentos que a empresa considera protegidos nos termos dos princípios gerais de direito e analisar, apenas sob controlo do Tribunal de Justiça, se assim sucede efectivamente, deve também ser-lhe concedida a faculdade de verificar ela própria se os documentos cuja apresentação exige se relacionam ou não com o objecto do inquérito. Os agentes da Comissão têm assim, necessariamente, o direito de exigir a apresentação de processos sobre os quaisnão exista a certeza de conterem ou não elementos susceptíveis de assumir relevância no âmbito do inquérito e solicitar designadamente que todos os processos ou papéis contidos em determinado armário ou gaveta lhe sejam facultados.29.Falta saber se os próprios agentes da Comissão têm o direito de retirar os documentos dos armários e gavetas onde se encontram para os examinar, após terem solicitado, sendo caso disso, a abertura dos referidos móveis. A empresa Dow Benelux e as três empresas espanholas que, contrariamente à Hoechst, se não opuseram às diligências de instrução alegam que os agentes da Comissão procederam dessa forma.30.A Comissão reivindicou, com efeito, esse direito no decurso do processo perante o Tribunal de Justiça. Assim, na tréplica apresentada no processo 46/87 (Hoechst), a Comissão descreveu da seguinte forma o modo habitual de agir dos seus agentes:Quando um agente da Comissão está num escritório, investiga em que lugar são guardados os processos em causa e pede para ter acesso às gavetas da secretária ou do armário de arquivo para se certificar da natureza dos processos que neles se encontram. Caso os móveis estejam fechados, exige que sejam abertos. Depois de tal ter sido feito, é indiferente que seja o próprio agente da Comissão ou o empregado da citada empresa a retirar os processos do móvel em que se encontram. Regra geral, o agente da Comissão, examina, contudo, cada um dos processos para verificar se contem documentos com interesse relativamente ao objecto das diligências de instrução. Os documentos sem relação com o processo do inquérito bem como os documentos privados podem assim ser eliminados [p. 20, alínea k)].
31.Na tréplica relativa ao processo 85/87 (Dow Benelux), a Comissão declarou que os próprios agentes da Comissão podem abrir armários ou secretárias não fechadas à chave, deles retirar processos e documentos, consultá-los e copiá-los (p. 8, n.o 1).32.Finalmente, em resposta à questão que lhe foi colocada pelo Tribunal de Justiça sobre as instruções que dá aos seus agentes, a Comissão referiu designadamente que o agente encarregado das diligências de instrução examina pessoalmente, em presença de um representante da empresa, todos os arquivos, armários e secretárias em que podem estar guardados documentos e consulta todos os documentos, para poder proceder a uma triagem; um exame rápido permite, regra geral, eliminar numerosos documentos sem interesse.33.Poderá entender-se que esta forma'de proceder dos agentes da Comissão está coberta pelas decisões-tipo da Comissão que ordenam às empresas que apresentem para efeitos de inspecção e deixem copiar os documentos profissionais relativos ao objecto do inquérito exigidos pelos... agentes?34.Pode atribuir-se à palavra apresentação um significado restrito ou mais amplo. Em sentido restrito, essa palavra pode querer dizer que os documentos indicados pelos agentes da Comissão lhes devem ser entregues pelos representantes da empresa. Em sentido amplo, pode ser interpretada como significando que o dever de colaboração da empresa implica o dever de conduzir os agentes da Comissão aos locais em que podem estar guardados documentos relevantes ou aos locais que, por sua iniciativa, os agentes pedem para visitar, concedendo-lhes o acesso livre a todos os móveis de arquivo para que deles possam retirar os documentos aí contidos e examiná-los.35.Não nos parece, contudo, que se deva acolher esta última interpretação. A utilização das expressões apresentar... e deixar fotocopiar os documentos exigidos conjugada com o dever de os representantes da empresa fornecerem imediatamente todas as explicações que lhes possam ser solicitadas conduz-nos a pensar que os agentes da Comissão devem, antes de mais, permitir que os responsáveis da empresa colaborem activamente no inquérito.36.É certo que os agentes da Comissão devem ter a faculdade de se certificar, ha medida do possível, de que nenhum elemento relevante escapa ao seu exame. Para isso, devem ter, corno anteriormente referimos, o direito de solicitar que lhes sejam entregues todos os processos ou documentos que se encontrem no móvel que indiquem, pois, caso contrário, como poderão encontrar elementos sobre comportamentos que a empresa tem interesse em esconder, procurando fazer com que deles não conste qualquer vestígio nos seus processos clássicos? Se se aceitar este princípio, é verdade que, em última análise, se torna indiferente que seja o próprio agente ou o empregado da empresa a retirar os processos do móvel em que se encontram e uma empresa disposta a respeitar totalmente o seu dever de colaboração acabará sem dúvida por dizer aos agentes da Comissão: Vá lá, peguem vocês mesmos nos processos.37.Esta situação é, contudo, bem diferente daquela em que os agentes da Comissão começam imediatamente a proceder a uma busca em regra nos móveis. Entendemos que essa faculdade, incontestavelmente uma faculdade de busca, consta do artigo 14.o, mas apenas a título de ultima ratio, só podendo ser exercida nas condições do n.o 6 desse artigo.38.Esta interpretação é, em nossa opinião, a única compatível com os termos da alínea c), n.o 1 do artigo 15.o do regulamento. Esta disposição funda-se manifestamente no princípio da apresentação (Vorlage) dos documentos pelos representantes da empresa, visto que prevê a possibilidade de a Comissão aplicar multas às empresas quando, deliberadamente ou por negligência, as mesmas apresentem de forma incompleta, aquando de diligências de instrução efectuadas nos termos do artigo 13.o ou do artigo 14.o, os livros ou outros documentos profissionais exigidos, ou se não sujeitem às diligências de instrução ordenadas por decisão tomada nos termos do n.o 3 do artigo 14.o.39.O facto de a primeira parte desta disposição se referir ao artigo 14.o no seu conjunto, não estabelecendo, assim, qualquer distinção entre o n.o 2 (diligências de instrução efectuadas com base em simples mandato) e o n.o 3 (diligências de instrução com base em decisão formal da Comissão), significa, em nossa opinião, que, em ambos os casos, cabe aos representantes da empresa entregar os documentos aos agentes da Comissão. Idêntica tese é, aliás, exposta numa brochura editada em 1984 pela Comissão com o título Les pouvoirs d'enquête de la Comission européenne en matière de concurrence. Lemos com efeito, na página 38, que são os representantes da empresa que devem abrir os armarios e entregar os documentos aos agentes: estes não os podem retirar directamente dos armarios. A eventual recusa dos representantes da empresa de apresentar os documentos é registada em auto e os inspectores podem solicitar às autoridades nacionais a execução forçada. E certo que na capa dessa brochura se esclarece que ela não pode ser considerada como expressão autêntica da posição da Comissão sobre as questões de que se ocupa. Não é menos verdade que a opinião que acabámos de citar devia ser, na altura, predominante no seio dos serviços da Comissão.40.O sistema instituído pelo artigo 14.o é, assim, o seguinte.- 1)No caso a que se refere o n.o 2, a empresa tem o direito de nao aceitar o próprio princípio da inspecção mas, caso o faça, deve apresentar de forma completa todos os documentos exigidos.
41. 2)No âmbito do processo previsto no n.o 3, a empresa está obrigada a sujeitar-se às diligências de instrução e a apresentar de forma completa os documentos exigidos, sob pena, em ambos os casos, da aplicação de uma sanção pecuniária compulsória e/ou multa. Partilhamos a opinião dos autores que consideramKreis, W.: Ermittlungsverfahren der EG-Kommission in Kartellsachen, in Recht der Internationalen Wirtschaft, Heft 5, Maio de 1981, p. 281, designadamente p. 291; Rehmann, WA: Zur Vollstreckung einer Nachprüfungsentscheidung der Kommission der EG, in NJW 1987, Heft 48, p. 3061 e seguintes.
que também esta disposição apenas confere à Comissão direitos de informação e de exame (Auskunfts- und Einsichtsrechte) a que corresponde, por parte da empresa, um dever de colaboração. Com efeito, de acordo com MestmäckerMestmäcker, obra citada, p. 607.
, entendemos que as empresas têm a obrigação de criar condições para que os agentes da Comissão possam desempenhar-se da sua tarefa de tal forma que, sem recurso à coacção directa, lhes sejam transmitidas correctamente as informações exigidas (Die Unternehmen sind verpflichtet, den Bediensteten die Erfüllung ihrer Aufgabe so zu ermöglichen, daß ohne Anwendung von unmittelbarem Zwang die geforderten Aufschlüsse sachlich richtig gegeben werden). Cabe assim traçar, desde o início, uma separação muito nítida entre o caso em que uma empresa colabora no inquérito e aquele em que o não faz. Autorizar os próprios agentes da Comissão a, no âmbito do processo estabelecido no n.o 3 do artigo 14.o, apoderarem-se dos documentos criaria confusão entre este processo e o previsto no n.o 6 do mesmo artigo. Um argumento adicional em favor desta interpretação dos poderes da Comissão pode ser encontrado no facto de, caso a Comissão pudesse imediatamente proceder, com base exclusivamente, na decisão de instrução, a uma verdadeira busca das instalações da empresa, se não descortinar qual a finalidade da ameaça de multa por apresentação incompleta dos livros e outros documentos.42. 3)Finalmente, se a empresa se recusar a apresentar um ou diversos documentos que os agentes da Comissão pretendam examinar e, a fortiori, se recusar até a abrir determinados armários ou gavetas fechados à chave ou retirar os objectos da pasta de um dos seus directores, os agentes da Comissão têm a possibilidade de levantar um auto dessa recusa. Tal verificação desencadeará o processo conducente à fixação de uma multa ou sanção pecuniária compulsória e levará a Comissão a solicitar ao Estado-membro em causa que preste aos seus agentes, nos termos do n.o 6 do artigo 14.o, a assistência necessária para lhes permitir executar essa diligência. Por outras palavras, a recusa em entregar o conteúdo de um móvel aos agentes da Comissão constitui uma oposição, na acepção do n.o 6 do artigo 14.o, que não pode ser vencida pelos próprios agentes assenhoreando-se dos processos, exigindo, pelo contrário, a intervenção dos representantes do Estado-membro em causa. Entendemos que esta conclusão decorre também, por analogia, do artigo 192.o do Tratado relativo à execução coactiva das decisões do Conselho e da Comissão, que remete, aliás, para o artigo 187.o, relativo à execução dos acórdãos do Tribunal de Justiça. Entendemos que desta disposição se pode concluir que o Tratado CEE entendeu reservar aos Estados-membros toda e qualquer forma de intervenção equiparável à coacção directa.43.O n.o 6 do artigo 14.o impõe aos Esta-dos-membros uma obrigação de resultado, a saber, possibilitar que os agentes da Comissão verifiquem se determinados documentos em poder da empresa podem servir para provar a sua participação num acordo. A última frase do citado n.o 6 obriga os Esta-dos-membros a adoptar, antes de 1 de Outubro de 1962, e após consulta da Comissão, as medidas necessárias para cumprir essa obrigação.44.Essa frase não constava da proposta de regulamento submetida pela Comissão ao Parlamento e ao Conselho. Não é de excluir que tenha sido introduzida pelo Conselho na sequência da observação feita pela Comissão do mercado interno do Parlamento (relatório de 7 de Setembro de 1961, documento 57, dito relatório Deringer) de que se deveria prever, aquando de uma busca, a intervenção de um órgão jurisdicional. Já não é, contudo, possível determinar actualmente se o Conselho entendeu solicitar que os Es-tados-membros adaptassem a sua legislação por forma a não ser exigido mandato judicial nas acções empreendidas com base no n.o 6 do artigo 14.o (precisando numa lei, por exemplo, que essas acções devem ser entendidas como casos em que existe risco em função da demora) ou se apenas pretendeu atribuir a cada Estado-membro o direito de optar pelas formas que entendesse adequadas, incluindo, sendo caso disso, a exigência de mandato judicial.45.Ora, o que é certo é que as medidas a adoptar devem ser de ordem a permitir que os agentes da Comissão possam aceder aos documentos que buscam sem que a empresa tenha tempo de os fazer desaparecer.46.Seja como for, nenhum Estado-membro adoptou, com base no n.o 6 do artigo 14.o, medidas incompatíveis com a sua própria concepção da protecção do direito fundamental à inviolabilidade do domicílio das empresas. Assim sendo, sempre que a Comissão solicitar a assistência das autoridades nacionais para vencer a oposição de uma empresa, a protecção desse direito fundamental será automaticamente garantida em toda a extensão prevista na ordem jurídica nacional.47.Falta-nos, contudo, examinar se uma operação de instrução, no âmbito da qual os agentes da Comissão se limitam a solicitar a apresentação dos processos que indicam, sem eles próprios procederem a buscas nos móveis, implica a violação do direito fundamental de protecção do domicílio em virtude de se desenrolar sob a ameaça de multa ou sanção pecuniária compulsória. Com efeito, é óbvio que nenhum problema de violação de domicílio se pode colocar se a empresa colaborar com os inspectores de forma totalmente voluntária.48.Para decidir esta questão, necessário é examinar a situação existente nos direitos nacionais bem como os ensinamentos que podem ser retirados da Convenção Europeia dos Direitos do Homem e da jurisprudência do Tribunal de Justiça.<TI><NP><NO.P>B —</NO.P><TXT>Ensinamentos que podem ser retirados dos direitos nacionais, da Convenção Europeia dos Direitos do Homem e da jurisprudência do Tribunal de Justiça</TXT></NP></TI>49.Na Bélgica, o artigo 10.o da Constituição dispõe queo domicílio é inviolável: nenhuma entrada no domicílio pode ter lugar excepto nos casos previstos na lei e da forma nela prevista.
50.Abstraindo do facto de ser controvertida a aplicação deste princípio às pessoas colectivas e às instalações profissionais, a própria Constituição não sujeitou as entradas no domicílio à prévia autorização de um órgão jurisdicional. Do mesmo passo que o legislador exige essa autorização prévia para as inspecções e buscas em locais que servem de residência privada, reconhece amplos poderes de diligências de instrução, sem autorização judicial prévia, aos inspectores em matéria fiscal e social bem como em matéria de regulamentação dos preços e práticas comerciais: esses poderes conferem-lhes geralmente a possibilidade de penetrar em todas as instalações profissionais, tomar conhecimento e copiar, ou mesmo apreender, todos os documentos úteis bem como requerer a assistência dos agentes da força pública. Apenas parece objecto de controvérsia a questão de saber se eles próprios podem abrir um armário e pesquisar os arquivosVan Fracyenhoven: Le respect de la vie privée et le pouvoir d'investigation du fisc, Annules de droit de Louvain, 1984, p. 85 c seguintes.
.51.Em matéria de concorrência, a lei de 27 de Maio de 1980 relativa à protecção contra o abuso de poder económico prevê um direito de busca, sem autorização judicial prévia. Além disso, a lei de 28 de Julho de 1987 relativa à execução dos regulamentos e directivas aprovados em aplicação do artigo 87.o do Tratado CEE (Moniteur belge de 24.9.1987, p. 138171) adopta uma definição dos poderes dos agentes nacionais que assistem os inspectores da Comissão que reproduz exactamente o texto do n.o 1 do artigo 14.o do Regulamento n.o 17. O n.o 3 do artigo 2o dessa lei estabelece sanções penais para quem impeça ou entrave voluntariamente as missões de assistência ou instrução. De acordo com o decreto real de 1 de Fevereiro de 1988, que dá execução aos artigos 12.o a 14.o do Regulamento n.o 17 (Moniteur belge de 11.2.1988, p. 22021), os mandatos escritos de instrução são emitidos pelo chefe de serviço da Inspecção-Geral Económica, e não por um membro do poder judicial.52.Na Dinamarca, a pròpria Constituição (artigo 72.o) estabelece a exigencia de decisão judicial para as entradas no domicílio, as apreensões ou exames de cartas ou outros documentos, salvo excepção expressamente prevista na lei. Este princípio é igualmente aplicável às pessoas colectivas na medida em que estejam em causa instalações não abertas ao público. Embora pareça actualmente resolvida, pela afirmativa, a questão, durante longo tempo controversa, de saber se essa disposição é também aplicável, fora do âmbito do processo penal, às medidas coactivas administrativas, não se pode deixar de constatar que o legislador lhes pode introduzir derrogações.53.Contudo, tal não sucedeu nem com a Lei n.o 102, de 31 de Março de 1955, relativa à concorrência, nem com a Lei n.o 505, de 29 de Novembro de 1972, adoptada para dar execução ao n.o 6 do artigo 14.o do Regulamento n.o 17. Deve, pois, admitir-se que, em princípio, qualquer acto de instrução está sujeito a decisão judicial. É também admitido, contudo, que, caso a empresa dê o seu consentimento à execução da operação, a autoridade em causa pode executá-la sem decisão judicial prévia.54.Note-se, porém, que, no âmbito da Lei n.o 505, o órgão jurisdicional dinamarquês se limita, antes de autorizar as medidas prescritas na decisão de instrução da Comissão, a verificar a sua existência sem examinar se são fundadas.55.Parece-nos interessante sublinhar que, em acórdão de 1976, o Hojesteret declarou que o facto de qualquer controlo administrativo estar sujeito a autorização judicial prévia nos termos da Constituição não impede que a legislação prescreva a aplicação de uma multa a quem se oponha a um controlo mesmo que não previamente autorizado por um órgão jurisdicional.56.Na Alemanha, o artigo 13.o da lei fundamental, que declara que o domicílio é inviolável, estipula, no segundo parágrafo, queas buscas apenas podem ser ordenadas por um órgão jurisdicional ou, se existir perigo na demora, por outros órgãos previstos na lei; apenas podem ser efectuadas na forma nela prescrita.
Nos termos do respectivo artigo 19.o, os direitos fundamentais são igualmente aplicáveis às pessoas colectivas e a jurisprudência e a doutrina são unânimes em estender a noção de domicílio às instalações comerciais.
57.A lei de 27 de Julho de 1957 relativa às restrições à concorrência (Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen) distingue, no artigo 46.o, entre faculdade de instrução (Einskhts- und Prüfungsrecht) e faculdade de busca (Durchsuchungsrecht). Embora seja por vezes difícil de estabelecer essa distinção, faz-se geralmente referência aos critérios adoptados pelo Bundesverfassungsgericht na decisão de 3 de Abril de 1979 para definir a noção de busca (BVerfG E 51, p. 97, 107). De acordo com essa definição, uma busca caracteriza-se pelaprocura efectuada com objectivo e finalidade precisas por autoridades do Estado tendo em vista encontrar pessoas ou coisas ou definir circunstâncias, por forma a descobrir o que o ocupante da habitação em que a busca é efectuada não quer apresentar ou entregar por sua iniciativa (... Kennzeichnend ist das ziel- und zweckgerichtete Suchen staatlicher Organe nach Personen oder Sachen oder zur Ermittlung eines Sachverhalts, um etwas aufzuspüren, was der Inhaber der Wohnung von sich aus nicht offenlegen oder herausgeben will).
58.A faculdade de instrução, pelo contrario, que abrange o direito de entrar nas instalações da empresa, apenas autoriza o exame dos documentos apresentados às autoridades pelos representantes da empresa. A instrução pressupõe, assim, a cooperação dos representantes da empresa sujeita a controlo, enquanto que a busca pode ter lugar sem qualquer intervenção sua.59.Deve notar-se que tal não significa que essa cooperação activa não possa ser forçada por sanções pecuniárias compulsórias ou pela ameaça de multas, formas de coerção administrativa. A recusa dos representantes da empresa, que estão obrigados a colaborar na instrução, constitui, com efeito, infracção administrativa. Mas a recusa persistente, apesar desses meios de coacção, apenas pode ser vencida com base num mandato de busca, único que permite o recurso à força (unmittelbarer Zwang). Parece, portanto, que, na prática, as autoridades competentes solicitam um mandato judiciął de busca sempre que têm razões para pensar que a empresa não apresentará voluntariamente todos os documentos que pretendem consultar.60.Como o demonstra o comportamento dos agentes do Bundeskartellamt no processo Hoechst, esta distinção, e as consequências que dela decorrem, parece dever também ser adoptada no âmbito da aplicação da lei alemã de 17 de Agosto de 1967 relativa à execução do Regulamento n.o 17, apesar de o n.o 2 do artigo 3.o apenas sujeitar expressamente o recurso à força (unmittelbarer Zwang) à condição exclusiva de os seus agentes disporem de um mandato escrito do presidente da instituição.61.Na Grécia, o n.o 1 do artigo 9.o da Constituição de 1975 estabelece o seguinte:O domicílio de cada um é um local de abrigo. A vida privada e familiar do indivíduo é inviolável. Nenhuma busca domiciliária pode ter lugar excepto nos casos e formas previstas pela lei e sempre na presença de representantes do poder judicial.
62.Embora se admita que esta disposição se aplica também às pessoas colectivas, parece que a prática legislativa, designadamente no sector da concorrência, entende a noção de domicílio no sentido restrito da palavra, ou seja, como não abrangendo as instalações comerciais, pelo que a presença de um representante das autoridades judiciais apenas é exigida em caso de buscas no domicílio privado.63.Seja como for, o n.o 1 do artigo 26.o da Lei n.o 703/77, relativa ao controlo dos monopólios e oligopólios e à protecção da livre concorrência, que enumera de forma exaustiva os poderes dos funcionários encarregados das inspecções, apenas remete para as exigências constitucionais no que se refere às buscas domiciliárias [alínea c)] e não quanto às outras formas de inspecção, como os controlos de qualquer livro, elemento ou outro documento [alínea a)] ou as inspecções aos gabinetes e outras instalações das empresas e associações de empresas [(alínea c)]. Além disso, estes funcionários dispõem expressamente dos mesmos poderes que os inspectores em matéria fiscal, os quais são dispensados, por algumas leis, do recurso às autoridades judiciais. Finalmente, parece resultar do parecer de legalidade n.o 1381/1981 formulado pelo Conselho de Estado helénico a propósito de um projecto de decreto relativo à protecção do ambiente que a inspecção administrativa das instalações das empresas industriais ou artesanais não constitui busca domiciliária na acepção do artigo 9.o da Constituição.64.Na Espanha, o n.o 2 do artigo 18.o da Constituição de 1978 estipula queo domicílio é inviolável e que ninguém pode nele entrar ou efectuar buscas sem o consentimento do titular ou mandato judicial, excepto em caso de flagrante delito.
65.Parece ser dado adquirido, depois de proferido o acórdão 124/85 do Tribunal Constitucional de 17 de Outubro de 1985, que a protecção do domicílio das pessoas colectivas está também abrangida por esta disposição.66.Como na Dinamarca, a exigência de autorização judicial prévia tem, portanto, natureza constitucional. Da mesma forma, o consentimento da pessoa em causa pode tornar desnecessária essa autorização, salvo se a lei previr o contrárioAssim, a lei de processo penal exige, para a entrada e busca num domicílio, o consentimento e o mandato e, em caso de recusa, um mandato judicial fundamentado.
.67.No domínio da concorrência, a Lei n.o 110 de 20 de Julho de 1963 (represión de prácticas restrictivas de la competencia) atribui aos agentes encarregados de proceder às diligências de instrução consideradas necessárias pelas autoridades competentes os mesmos direitos e poderes conferidos pela lei aos agentes da administração fiscal. Ora, estes dispõem, nos termos de uma lei de 28 de Dezembro de 1963 (ley general tributaria), confirmada designadamente por um regulamento de execução de 25 de Abril de 1986 (reglamento general de la inspección de los tributos), do direito de entrada e busca nos locais em que tenham lugar actividades económicas com base em mera autorização escrita da administração fiscal, mesmo em caso de oposição do interessado; o mandato judicial apenas é exigido para a hipótese de entrada no domicílio, sem consentimento do titular, quer de uma pessoa singular quer colectiva.68.Nos termos do Real Decreto 1882, de 29 de Agosto de 1986, são estes agentes, afectos à Direcção-Geral da Defesa da Concorrência do Ministério dos Assuntos Económicos, que estão encarregados de proceder, com base em mandato escrito do respectivo director-geral, às diligências de instrução solicitadas pela Comissão.69.Em França, o direito à inviolabilidade do domicílio está profundamente enraizado na tradição constitucional. Actualmente, considera-se integrado no princípio da liberdade individual consagrado no artigo 66.o da Constituição de 1958. Concebido, assim, sobretudo na óptica da dignidade do homem, o respectivo grau de protecção pode variar em função dos locais, privados ou profissionais, quer pertençam a uma pessoa singular ou colectiva. A tendência legislativa recente vai contudo indubitavelmente no sentido de uma grande protecção, inclusive para as instalações profissionais.70.É assim que a Decreto-Lei n.o 86/1243, de 1 de Dezembro de 1986, relativo à liberdade dos preços e da concorrência, distingue dois tipos de inquéritos. O artigo 47.o, formulado pela positiva, permite que os inspectores acedam a todas as instalações, terrenos ou meios de transporte para uso profissional e solicitem a comunicação dos documentos profissionais para os copiar. O artigo 48.o, restritivamente formulado, apenas os autoriza a proceder às visitas a todos os locais bem como à apreensão de documentos com base em autorização prévia do presidente do tribunal de grande instance territorialmente competente quanto aos locais a visitar. É exigido mandato judicial prévio a partir do momento em que os inspectores desejem tomar parte activa num inquérito, não se contentando com a simples apresentação dos documentos. Além disso, o artigo 48.o precisa que o órgão jurisdicional deve verificar se tem fundamento o pedido de autorização que lhe é submetido e que este pedido deve conter os elementos de informação susceptíveis de justificar a visita.71.Baseando-se esta protecção particularmente estrita numa decisão relativamente recente do Conselho Constitucional, de 29 de Dezembro de 1983, nos termos da qual qualquer busca apenas pode ser determinada pela autoridade judicial tendo em vista detectar infracções concretamente delimitadas, devendo ser executada sob seu controlo e responsabilidade, parece evidente que se deve também aplicar no âmbito do Decreto n.o 72-151, de 18 de Fevereiro de 1972, relativo à aplicação dos artigos 85.o a 87.o do Tratado de Roma referentes aos acordos e às empresas em posição dominante, na medida em que as diligências de instrução cuja execução pelas autoridades francesas a Comissão solicita, ou relativamente às quais pede a sua assistência impliquem visitas a todos os locais, na acepção da legislação francesa.72.Na Irlanda, o n.o 5 do artigo 40.o da Constituição reconhece a inviolabilidade do domicílio nos seguintes termos:The dwelling of every citizen is inviolable and shall not be forcibly entered save in accordance with law.
73.Além disso, a jurisprudência parece ir no sentido de que essa protecção constitucional não é aplicável nem às pessoas colectivas nem às instalações comerciais.74.Várias leis irlandesas, designadamente em matéria fiscal, social e aduaneira, atribuem também à administração um direito de entrada e inspecção, sem autorização judicial prévia, em todos os locais em que se desenrolem actividades comerciais, indo por vezes ao ponto de lhe conferir autorização para levar documentos profissionais por um período razoável. Essas leis, contudo, não conferem aos agentes o direito de forçar a entrada e de proceder a buscas de forma ilimitada. Mas, caso a pessoa em causa se recuse, corre o risco de sofrer sanções penais.75.O mesmo sucede em matéria de concorrência. O Restrictive Practices Act de 1972 permite que o examiner ordene, sem mandato judicial previo, uma inspecção a efectuar a qualquer hora razoável for the purposes of obtaining any information necessary for the exercise of his functions. Caso o proprietário se lhe oponha, deve, sob pena de sanções penais, receber da High Court, para a qual tem de recorrer obrigatoriamente no prazo de sete dias, uma declaração de que a inspecção é contrária às exigências do common good. Presume-se a conformidade com essa exigências até prova em contrário, sendo, em geral, confirmada se a inspecção for necessária para a preparação de um relatório leal e exacto.76.Assim sendo, em princípio o direito irlandês apenas exige uma intervenção judicial no caso de a empresa se opor às diligências de instrução.77.Na Itália, é no artigo 14.o da Constituição que se declara que o domicílio é inviolável. E pacífico que tal declaração abrange também as instalações comerciais das pessoas colectivas. Os nos2 e 3 desse artigo distinguem em seguida entre, por um lado, as ispezioni o perquisizioni o sequestri que apenas podem ser executadas nos casos e formas estabelecidos pela lei de acordo com as garantias prescritas para a protecção da liberdade individual e, por outro, os accertamenti e ispezioni por razões de saúde e salubridade públicas ou para fins económicos e fiscais, que são regidos por leis especiais.78.A autorização judicial prévia apenas é em princípio exigida para as buscas. Pelo contrário, as leis adoptadas para regulamentar o exercício das diligências de instrução e inspecções, designadamente nos sectores da saúde e segurança no trabalho, bem como em matéria aduaneira e fiscal, atribuem geralmente aos agentes públicos amplos poderes de controlo das instalações, livros e documentos, sem mandato judicial prévio.79.Nos termos do Decreto n.o 884 do presidente da República, de 22 de Setembro de 1963, adoptado em execução do n.o 6 do artigo 14.o do Regulamento n.o 17, os agentes da polizia tributaria podem ser chamados, em caso de necessidade, a emprestar a sua força aos funcionários do Ministério da Indústria e do Comércio encarregados de assistir a Comissão. Esses agentes dispõem de poderes de acesso, instrução e busca em todas as instalações das empresas comerciais ou industriais. O Tribunal Constitucional precisou, contudo, que essas actividades não abrangem a faculdade de abrir malas, cofres-fortes ou portas fechadas que o contribuinte se recuse a abrir. A procura torna-se busca, exigindo autorização judicial prévia, a partir do momento em que exista recurso à coacção.80.No Luxemburgo, a situação é quase idêntica à da Bélgica. Tal como no direito belga, a própria Constituição (artigo 15.o) não sujeitou as visitas domiciliárias a uma autoriação prévia do órgão jurisdicional, deixando ao legislador a tarefa de determinar os casos e formas em que tal se pode verificar. A jurisprudência não resolveu ainda a questão de saber se essa protecção constitucional se aplica também às pessoas colectivas.81.Fora do domínio do processo penal, o legislador luxemburguês não previu a intervenção judicial em matéria de acesso e busca nas instalações comerciais. No sector dos impostos sobre o rendimento e dos impostos indirectos, designadamente em matéria de IVA, a administração fiscal goza não apenas do poder de exigir documentos, como também do poder de efectuar diligências de instrução que abrangem a entrada no domicílio. A lei relativa à fiscalização do sector financeiro, na versão dada pelo texto coordenado de 15 de Abril de 1986, autoriza a direcção do Instituto Monetário luxemburguês a apreender por si próprio ou por intermédio dos agentes do instituto, livros, contas, registos ou outros actos e documentos dos estabelecimentos de crédito. No sector do direito da concorrência, os funcionários competentes dispõem da mais ampla faculdade de investigação, com base em simples mandato emitido pelo ministro da Economia e Classes Médias, tendo a faculdade de requisitar a assistência dos agentes da força pública.82.A lei de 9 de Agosto de 1971, relativa à execução e sanção das decisões e directivas, bem como à sanção dos regulamentos das Comunidades Europeias em matéria económica, agrícola, florestal, social e em matéria de transportes, autoriza os agentes encarregados de detectar infracções a esses diplomas a acederem, sem mandato de busca, às instalações, terrenos, meios de transporte, livros e documentos profissionais das pessoas e empresas em causa, salvo tratando-se de domicílio privado.83.Nos Países Baixos, o artigo 12.o da Constituiçãoproíbe a entrada na residência do cidadão contra sua vontade, excepto nos casos previstos na lei ou em disposição adoptada nos termos desta, e se esse acto for praticado pelas pessoas indicadas pela lei ou por disposição adoptada nos termos desta.
84.O poder legislativo pode igualmente deixar ao próprio poder executivo a tarefa de determinar, de forma abstracta, no âmbito da lei, os casos em que é possível a entrada numa residência. Além disso, esta disposição, que não contém a exigência de controlo judicial prévio, não se aplica às pessoas colectivas nem a outros locais que não a residência das pessoas singulares, pressupondo ainda a oposição do residente.85.As leis especiais que atribuem poderes de controlo ou de inspecção e de comunicação de documentos a agentes da administração estabelecem também, regra geral, uma distinção entre as residências privadas e outros locais. Tanto a lei relativa à concorrência econômica quanto o código fiscal geral autorizam os funcionários competentes a penetrar, a qualquer hora, em todos os locais a que, em consciência, considerem necessário aceder para o cumprimento da sua missão, se necessário com assistência da força pública. Em matéria de concorrência, não necessitam de mandato escrito, que, contudo, não é emitido por uma autoridade judicial, apenas devendo ser acompanhados pelo comissário de polícia ou pelo presidente da comuna se o local em causa for uma residência privada.86.O controlo judicial da penetração nas instalações da empresa apenas tem lugar, em todos os casos, a posteriori.87.A lei de 10 de Julho de 1968, adoptada com base no n.o 6 do artigo 14.o do Regulamento n.o 17, autoriza os funcionários encarregados das diligências de instrução a procederem ao conjunto das actividades referidas no n.o 1, com excepção do acesso aos locais integrados na residência. Quanto a todos os outros locais, o acesso é, pois, autorizado sem restrições.88.Em Portugal, a protecção constitucional da inviolabilidade do domicílio é particularmente rigorosa. O n.o 2 do artigo 34.o da Constituição de 1976 dispõe quea entrada no domicílio dos cidadãos contra a sua vontade só pode ser ordenada pela autoridade judicial competente nos casos e segundo as formas previstos na lei.
De acordo com o n.o 3, a proibição é total durante a noite.
89.Assim, a exigência de controlo judicial prévio e a reserva da lei aplicam-se ambas já quanto à entrada no domicílio.90.Contudo, não parece definitivamente resolvida a questão de saber se essa protecção constitucional se aplica às instalações comerciais das pessoas colectivas. Além disso, a autorização judicial prévia não é necessária em caso de consentimento da pessoa em causa. Foi o que o Tribunal Constitucional expressamente confirmou num acórdão proferido em 9 de Janeiro de 1987 no âmbito de um processo prévio de fiscalização da constitucionalidade das disposições do novo código penal que entrou em vigor em 1 de Janeiro de 1988.91.Refira-se ainda que o projecto de decreto-lei a adoptar para execução do n.o 6 do artigo 14.o do Regulamento n.o 17 prevê, ao que parece, a aplicação de multas às empresas que se recusem a colaborar nas diligências de instrução ordenadas pela Comissão.92.No Reino Unido, o princípio da soberania absoluta do Parlamento faz com que não exista protecção constitucional, stricto sensu, -dos direitos fundamentais. Os tribunais atribuem-se, contudo, tradicionalmente, o direito de velar pelo respeito das liberdades fundamentais que para o cidadão decorrem do Common Law e o legislador nelas se inspira regra geral para adoptar medidas de protecção conformes com essa jurisprudência.93.É esse, designadamente, o caso do direito à inviolabilidade do domicílio, que abrange também as instalações comerciais.94.Contudo, determinadas regulamentações, designadamente em matéria de IVA e no sector da segurança social, autorizam a administração a penetrar nas instalções comerciais, a inspeccioná-las e a solicitar a apresentação dos respectivos documentos profissionais sem autorização judicial. Apenas é exigido mandato judicial prévio para a hipótese de recurso à força para entrar nas instalações e nelas proceder a buscas.95.O Parlamento britânico não adoptou medidas específicas em aplicação do n.o 6 do artigo 14.o do Regulamento n.o 17. Em caso de necessidade, o consentimento da empresa pode ser garantido por uma decisão da High Court, que pode ser solicitada sem prazo. Essas orders não autorizam a entrada pela força no caso de a empresa continuar a opor-se às diligências de instrução, mas uma segunda recusa pode dar origem à prisão imediata da pessoa em causa.96.Seja-nos permitido referir, de passagem, ser legítimo perguntar se este processo, condicionando a sanção a uma segunda recusa, não torna demasiado fácil o desaparecimento dos documentos comprometedores.97.Conclui-se deste breve estudo de direito comparado não existirem dúvidas — a Comissão reconhece-o de boa vontade — que o direito fundamental à inviolabilidade do domicílio é comum às tradições constitucionais de todos os Estados-membros.98.Este direito encontra, aliás, expressão particular na Convenção Europeia para a Protecção dos Direitos do Homem, ratificada por todos os Estados-membros, cujo artigo 8.o prevê, no n.o 1, que qualquer pessoa tem direito ao respeito da sua vida privada e familiar, do seu domicílio e da sua correspondência.99.O direito à inviolabilidade do domicílio deve, assim, ser considerado como um dos direitos fundamentais cujo respeito deve ser garantido por todas as instituições da Comunidade.100.Coloca-se, contudo, a questão de saber se esse princípio protege também as instalações profissionais das pessoas colectivas e quais devem ser, nessa hipótese, o alcance e as formas dessa protecção.101.Como já vimos, a situação não é unívoca em todos os Estados-membros. Em determinados Estados, a questão não está decidida de forma definitivare clara. Noutros, é resolvida pela negativa. E esse, designadamente, o caso da Irlanda e dos Países Baixos, onde as noções de dwelling e woning fazem com que a protecção do direito ao respeito pelo domicílio apenas se aplique ao domicílio privado das pessoas que nele habitam.102.Além disso, a questão não está ainda definitiva e claramente esclarecida no que se refere ao artigo 8.o da convenção europeia. O próprio professor Frowein, no seu comentário de 1985Frowein et Peuken: Europäische Menschenrechtskonven-tion, EMRK-Kommcntar, artigo 8.o, n.o 27.
, se pronunciou contra a equiparação das instalações comerciais ao domicílio das pessoas privadas.103.Para além destas divergências, deve considerar-se existir uma tendência geral, a nível dos direitos nacionais, no sentido dessa equiparação. Seja como for, na grande maioria dos Estados-membros a inspecção das instalações comerciais está sujeita, nos termos de leis especiais, a condições formais e processuais mais ou menos rigorosas. Em sintonia com a Comissão, propomos, assim, que o Tribunal de Justiça admita expressamente a existência a nível comunitário do direito fundamental à inviolabilidade das instalações comerciais.104.E certo que, no acórdão National PanasonicAcórdão dc 26 de Junho dc 1980, National Panasonic/Comissão, 136/79, Recueil p. 2033, 2056 c 2057.
, o Tribunal, confrontado com o problema de saber se, designadamente, o facto de o Regulamento n.o 17 autorizar a Comissão a proceder a diligências de instrução sem comunicação prévia à empresa em causa constitui violação do citado direito, concluiu em sentido negativo sem antes declarar expressamente que o artigo 8.o da convenção europeia se aplica às pessoas colectivas (ver n.o 9, Recueil 1980, p. 2057: na medida em que se aplica às pessoas colectivas).105.Mas, no acórdão de 14 de Abril de 1960, Acciaieria e Tubificio di Brescia/Alta Autoridade (31/59, Recueil, p. 151 e 173), o Tribunal de Justiça declarou que o direito ao respeito pela vida privada (se estende) às instalações profissionais, pertençam elas a uma pessoa singular ou a uma sociedadeVer, neste sentido, as conclusões do advogado-şcral Warner apresentadas no processo National Panasonic, Recucii 1980, p. 2061, 2068.
.106.Decorre, contudo, da comparação dos direitos nacionais anteriormente efectuada que, mesmo nos Estados-membros em que a garantia constitucional da inviolabilidade do domicílio abrange as instalações profissionais, ela não se aplica com a mesma intensidade com que é aplicada ao domicílio privado.107.Nos sectores económico, fiscal e social, existe, nos diferentes direitos nacionais, grande número de medidas de inspecção de intensidade variável que vão do simples pedido de informações até à busca de documentos com recurso a força pública. Variam os conceitos utilizados para descrever essas medidas (inspecção, controlo, inquérito, investigação, busca...) não se reportando em todos as ordens jurídicas às mesma realidades.108.Por outro lado, mesmo na Alemanha, Dinamarca, Espanha, França, Itália e Portugal, em que o próprio direito constitucional exige o controlo judicial prévio, a referida exigência não é absoluta. Na Dinamarca, pode ser derrogada por lei. Na Espanha e em Portugal, por força da própria Constituição, a autorização judicial não é exigida se a pessoa em causa consentir na busca. Em Itália, leis especiais regulam as diligências de instrução e inspecções, designadamente para fins económicos e fiscais.109.Finalmente, no que se refere ao sector da concorrência, mesmo na Alemanha e na França não se exige qualquer mandato judicial prévio para o acesso às instalações nem para o controlo dos documentos que as próprias empresas apresentem. Esse mandato só é necessário no caso de os próprios inspectores pretenderem procurar activamente os documentos que lhe não sejam voluntariamente apresentados.110.E igualmente interessante salientar que, no mesmo sector da concorrência, os direitos espanhol e helénico, pesem embora as respectivas exigências constitucionais, não impõem o mandato judicial prévio no caso de inspecções nas instalações profissionais, ainda que executadas com recurso à força.111.Finalmente, naqueles Estados-membros que, como a Alemanha, a Dinamarca e a França, sujeitam o recurso à força à condição de emissão de um mandato judicial, as empresas podem ver-se obrigadas a sujeitar-se a inspecções e a cooperar em inquéritos sob ameaça de sanções, como multas ou sanções pecuniárias compulsórias, sem que, no entanto, se exija intervenção judicial prévia.112.Por seu lado, a Convenção Europeia dos Direitos do Homem consagra expressamente o direito de o legislador introduzir derrogações, em determinadas condições, ao princípio da inviolabilidade do domicílio. O n.o 2 do artigo 8.o dessa convenção tem, com efeito, a seguinte redacção:2.Não pode haver ingerência da autoridade pública no exercício deste direito senão quando esta ingerência estiver prevista na lei e constituir uma providência que, numa sociedade democrática, seja necessária para a segurança nacional, para a segurança pública, para o bem-estar económico do país, a defesa da ordem e a prevenção das infracções penais, a protecção da saúde ou da moral, ou a protecção dos direitos e das liberdades de terceiros.
113.No acórdão National Panasonic, o Tribunal reconheceu implicitamente que o artigo 14.o do Regulamento n.o 17 constitui uma disposição legal que preenche essas condições, visto ter declarado queresulta dos sétimo e oitavo considerandos do Regulamento n.o 17 (que) os poderes atribuídos à Comissão pelo artigo 14.o desse regulamento visam permitir-lhe cumprir a missão que lhe é confiada pelo Tratado CEE de velar pelo respeito das normas de concorrência no mercado comum. Estas normas têm por finalidade, como decorre do quarto parágrafo do preâmbulo do Tratado, da alínea f) do artigo 3.o e dos artigos 85.o e 86.o, evitar que a concorrência seja falseada em detrimento do interesse geral, das empresas individuais e dos consumidores. O exercício dos poderes atribuidos à Comissão pelo Regulamento n.o 17 concorre para a manutenção do regime de concorrência pretendido pelo Tratado, cujo respeito se impõe imperativamente às empresas. Nestas condições, o Regulamento n.o 17, atribuindo à Comissão a faculdade de proceder a medidas de instrução sem comunicação prévia não implica violação do direito invocado pela recorrente.
114.Apesar de, no processo National Panasonic, o objecto de impugnação ser a ausência de comunicação prévia às diligências de instrução, é possível, em nossa opinião, concluir desse acórdão que, para o Tribunal de Justiça, os poderes de instrução previstos no artigo 14.o do Regulamento n.o 17 preenchem as condições fixadas pelo n.o 2 do artigo 8.o da Convenção Europeia dos Direitos do Homem.115.Em apoio desta conclusão, pode citar-se também o acórdão de 23 de Setembro de 1986, AKZO Chemie/Comissão (processo 5/85, Colect., p. 2585, 2612 e 2613), onde se diz que:As próprias recorrentes reconhecem que, se as condições estabelecidas pelo n.o 3 do artigo 14.o do Regulamento n.o 17 forem satisfeitas, a decisão que impõe a uma empresa a sujeição a uma diligência de instrução não é contrária aos princípios fundamentais estabelecidos no artigo 8.o da Convenção para a Protecção dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais. De acordo com o que resulta da análise dos dois primeiros fundamentos, é o que se verifica neste caso. Deve, assim, rejeitar-se também o terceiro fundamento (n.o 27).
116.Somos portanto conduzidos a concluir que, tanto da comparação dos direitos nacionais quanto da análise já feita pelo Tribunal de Justiça, à luz do artigo 8.o da Convenção Europeia dos Direitos do Homem, do artigo 14.o do Regulamento n.o 17, decorre que o exercício dos poderes conferidos à Comissão pelo n.o 3 do artigo 14.o não suscita quaisquer problemas quanto ao princípio da inviolabilidade do domicílio das empresas, apesar de serem exercidos sob a ameaça de sanção pecuniária compulsória ou multa.117.Recordemos contudo, uma vez mais, que o processo de instrução previsto pelo n.o 3 do artigo 14.o do regulamento se baseia, em nossa opinião, no princípio da colaboração das empresas e que, se autoriza os agentes da Comissão a solicitarem a apresentação de todo e qualquer processo ou documento para verificar se nele se contêm informações relacionadas com o objecto da instrução, não compreende o direito de serem eles próprios a proceder a buscas nos móveis e de retirar os documentos que neles estão guardados.118.Os direitos das empresas estão suficientemente protegidos pela possibilidade de impugnarem perante o Tribunal de Justiça a validade das decisões de instrução bem como de requererem a suspensão da respectiva execução. Recordemos também que, no caso de uma decisão de instrução ser anulada pelo Tribunal de Justiça depois de efectuado o inquérito, a Comissão não tem direito de utilizar os documentos dessa forma encontrados.119.Pelo contrário, sempre que uma empresa se opuser à entrada dos agentes da Comissão nos seus edifícios ou em determinado local, bem como no caso de se recusar a abrir um móvel fechado à chave ou a entregar aos agentes da Comissão determinados documentos guardados num móvel ou até na pasta de um empregado da empresa, e quando essa atitude for formalmente relatada em auto, estaremos perante a situação a que se refere o n.o 6 do artigo 14.o120.Entra-se, nesse caso, num sector totalmente diferente, a saber, o da execução forçada de uma decisão comunitária, que apenas pode ser efectuada pelas autoridades nacionais competentes. Pode, portanto, dizer-se que é a oposição da empresa que transforma a instrução num processo do tipo busca. Ora, as autoridades nacionais apenas podem exercer a coacção nas condições previstas no direito do seu país. Em todos os casos em que este direito condicione tal processo à prévia obtenção de um mandato ou decisão judicial, esse mandato ou decisão devem, pois, ser obtidos pelas autoridades nacionais competentes.121.Vejamos agora quais as consequências decorrentes do que precede para a solução dos litígios de que nos ocupamos.