9.Le ricorrenti sostengono a seconda dei casi e talora simultaneamente:che l'art. 14, n. 3, del regolamento n. 17 è invalido in quanto in contrasto con i diritti fondamentali riconosciuti dall'ordinamento giuridico comunitario;
che le decisioni di accertamento sono illegittime in quanto in contrasto con la norma di base, vale a dire l'art. 14, n. 3, e/o con i diritti fondamentali riconosciuti dall'ordinamento giuridico comunitario;
che, dando esecuzione a dette decisioni, gli agenti della Commissione sono andati al di là dei loro poteri ed hanno violato diritti fondamentali.
<TI><NP><NO.P>A —</NO.P><TXT>Portata delle decisioni che ordinano gli accertamenti e poteri attribuiti alla Commissione dall'articolo 14 del regolamento n. 17</TXT></NP></TI>14.L'art. 1 di ogni decisione impugnata del 15 gennaio 1987, il cui testo è sostanzialmente identicoPur se la versione tedesca della decisione destinata alla Hoechst fa uso dei termini relativi all'oggetto dell'inda-åinc solo in rapporto alle delucidazioni che gli agenti ella Commissione possono richiedere, tuttavia ciò rappresenta unicamente un errore di redazione che non poteva determinare e, di fatto, non ha detcrminato conseguenze. Da un lato, infatti, dai considerando della decisione risulta che gli atti che essa ordinava riguardavano unicamente gli accordi o pratiche concordate di cui la Commissione ha sospettato l'esistenza. Dall'altro, la Hoechst non ha sollevato obiezioni quanto al fatto che l'accertamento potesse vertere unicamente sull'oggetto così determinato, addebitando alla Commissione solo di aver insufficientemente precisato detto oggetto.
, recita che l'impresa è tenuta a consentire agli agenti incaricati della Commissione di accedere ai suoi locali durante l'orario normale di apertura degli uffici, ad esibire ai fini dell'ispezione ed a far fotocopiare documenti relativi all'oggetto dell'indagine chiesti dagli agenti, e di fornire immediatamente i chiarimenti che questi possano chiedere .15.L'uso delle espressioni esibire i documenti chiesti dagli agenti della Commissione e fornire i chiarimenti richiesti dimostra che la decisione non obbliga le imprese unicamente a tollerare l'accertamento, bensì impone loro un atteggiamento attivo di collaborazione. Con qualche eccezioneBlum: Die Auskunft!- und ¡mutigen Ennilllungsrechte der Kartellbebörden, Diss. Heidelberg 1986, nag. 252; Deringer: Das Wellbewerbsrecht der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft, Kommentar, 1962 (aggiornamento 1963), punto 9 sull'art. 14 del regolamento n. 17; Goldman e Lyon-Caen: Droit commercial européen, quarta edizione 1983, n. 699, pag. 791.
, la dottrina peraltro ritiene che l'art. 14, n. 3, imponga di per sé alle imprese un simile dovere di cooperazioneGleiss e Hirch: Kommentar zum EWG-Kartellrecht, terza edizione 1978, punto 25 sull'art. 14 del regolamento n. 17; Graupner: Tne Investigatory Powers of the European Commission in Anti-Trust Cases , International Business Lawyer 1981, pag. 453; Kuyper e van Rijn: Procedural Guarantees and Investigatory Methods in European Law, with Special Reference to Competition, 1982 , Yearbook of European Law, pag. 13; Schröter: Kommentar zu Art. 87 EWG-Vertrag , in V. D. Groeben, Thiesing et Ehlermann: Handbuch des Europäischen Rechts, vol. VIII, 212. Lieferung novembre 1984, art. 87, trattato CEE, punto 38; Mestmäcker: Europäisches Wettbewerbsrecht, 1974, pagg. 606 e 607.
. In prosieguo tornerò su questo profilo del problema.16.Il testo delle decisioni di accertamento non contiene indicazioni quanto ai documenti concreti che gli agenti della Commissione sono incaricati di esaminare; vi si fa unicamente rinvio ai documenti aziendali relativi all'oggetto dell'indagine . Muovendo da ciò, la Hoechst sostiene che anche la presentazione volontaria di documenti di carattere commerciale, per dare attuazione ad una decisione di accertamento, rappresenta una perquisizione qualora la Commissione non conosca né l'esatta natura né i dettagli dei documenti presentati (verbale di accertamento 2 aprile 1987, citato alla pagina 7 della replica). Detto argomentare non può essere accolto poiché, come vedremo in seguito, tutti gli ordinamenti nazionali conoscono procedimenti di indagine che presuppongono la collaborazione delle imprese e nell'ambito dei quali le autorità amministrative competenti non sanno in anticipo se saranno rinvenuti dati tali da far rilevare un'infrazione da parte dell'impresa né, a fortiori, quale sia la natura di tali dati. Siffatte operazioni non vengono comunque considerate perquisizioni.17.Si deve quindi accertare in che modo gli agenti della Commissione debbono determinare, di fronte ai rappresentanti dell'impresa, i documenti che desiderano poter esaminare.18.Pertanto, se essi possono sicuramente chiedere, per esempio, che sia loro presentata la corrispondenza degli ultimi tre anni fra la ditta e altri produttori di PVC o di polietilene od i processi verbali delle riunioni del consiglio d'amministrazione tenutesi durante gli anni 1983-1987 , può richiedersi del pari l'esibizione di tutti i documenti relativi alle condizioni di vendita del PVC o dei documenti che si trovano nell'ufficio del capo della divisione marketing od ancora dei fascicoli trovantisi in questo armadio o in quel cassetto ?19.I modi di procedere esemplificati mi paiono essere accettabili per i motivi seguenti. A norma dell'art. 14, n. 1, del regolamento n. 17, la Commissione ha il diritto di procedere a tutti gli accertamenti necessari . A tal fine, secondo detta disposizione, gli agenti della Commissione incaricati dispongono dei seguenti poteri:- a)controllare i libri e gli altri documenti aziendali;
- b)prendere copie o estratti dei libri e degli altri documenti aziendali;
- c)richiedere spiegazioni orali in loco ;*
- d)accedere a tutti i locali, terreni e mezzi di trasporto delle imprese .
20.Ebbene, detta definizione, in particolare il diritto degli agenti della Commissione di accedere a tutti i locali ed anche ai mezzi di trasporto, comporta che gli agenti possono prendere visione di tutti gli oggetti che si trovino in detti luoghi e chiedere che siano messi a loro disposizione gli oggetti che essi indicano; altrimenti, a che pro un diritto di accesso? Si immagini, a mo' di esempio, che, guardando dalla finestra, gli agenti della Commissione si accorgano che alcuni operai stanno caricando fascicoli su un automezzo. In tal caso essi devono avere il diritto di inviare sul posto uno dei loro colleghi per chiedere che sia posto termine all'operazione e che gli siano mostrati i documenti di cui trattasi.21.Non si possono infatti assolutamente paragonare i compiti degli agenti della Commissione con i compiti degli agenti delle autorità nazionali che effettuano accertamenti in materia fiscale o di diritto del lavoro. In materia fiscale, gli ispettori sono alla ricerca di categorie determinate di documenti, cioè i libri contabili nonché le fatture di acquisto o di vendita, mentre in materia di diritto del lavoro vengono in considerazione soprattutto i ruolini paga ed i fascicoli del personale.22.Qualora gli ispettori della Commissione avessero unicamente il diritto di chiedere che siano loro presentati i classici fascicoli di ogni impresa, come i fascicoli della corrispondenza o i verbali ufficiali degli organi direttivi dell'impresa, probabilmente essi non sarebbero mai in grado di reperire indicazioni su di una intesa illegittima. Queste indicazioni si trovano piuttosto su fogli volanti spesso scritti a mano, come annotazioni prese durante riunioni segrete tenutesi fuori dell'impresa, talora in un albergo situato in un paese non membro della Comunità, con abbreviazioni o riferimenti in codice.23.Spesso le note spese per i viaggi effettuati dai dirigenti dell'azienda, messe a confronto con quelle dei responsabili di altre imprese sottoposte a controllo, consentono alla Commissione di accertare quali imprese possono aver partecipato all'intesa, in che momento hanno avuto luogo gli incontri, ecc. Gli interessi della Comunità impongono che chi è incaricato di garantire il perseguimento della finalità stabilita dall'art. 3, lett. f), e il rispetto delle norme stabilite dagli artt. 85 e 86 del trattato sia posto in grado di accedere anche a documenti di questo genere in quanto sussistano sospetti sufficientemente gravi di comportamenti illegittimi. Per questo ritengo che gli agenti della Commissione abbiano anche il diritto di guardare nelle valigette dei responsabili dell'impresa e persino nelle loro agende per accertare se contengano documenti od indicazioni sulle loro attività professionali.24.D'altra parte, spetta alla Commissione stessa, e solo ad essa, verificare e constatare, sotto il controllo esclusivo della Corte, se i documenti cui essa fa riferimento riguardino l'oggetto dell'indagine che essa conduce.25.La Corte lo ha esplicitamente confermato nella sentenza 18 maggio 1982, AM & S/Commissione (causa 155/79, Racc. pag. 1575, in particolare pagg. 1609 e 1610, punto 17), in cui essa ha dichiarato che poiché i documenti che la Commissione può esigere sono, come viene affermato nell'art. 14, n. 1, quelli che essa considera necessano conoscere per poter accertare un'infrazione alle norme del trattato relative alla concorrenza, ne consegue che, in via di principio, spetta alla stessa Commissione, non già all'impresa interessata o ad un terzo, perito o arbitro, decidere se un documento debba o meno esserle mostrato (punto 17 della motivazione).
26.La Corte ha sì riconosciuto che questo ampio potere di accertamento e di verifica Vedasi sentenza AM & S, punto 15 della motivazione.
della Commissione può incontrare alcuni limiti, come, nel caso di specie, quelli derivanti dall'esigenza della tutela della riservatezza della corrispondenza fra avvocato e cliente, purché si tratti di corrispondenza scambiata nell'ambito e nell'interesse del diritto alla difesa del cliente e purché provenga da avvocati indipendenti, vale a dire non legati al cliente da un rapporto d'impiego. Tuttavia, anche nel caso in cui l'impresa sostenga che i documenti che essa è invitata ad esibire rientrano in questa categoria, la Commissione conserva il potere di ordinarle, a norma dell'art. 14, n. 3, l'esibizione della corrispondenza controversa e, se necessario, di infliggerle ammende o penalità di mora come sanzione per il suo rifiuto (punto 31 della motivazione).27.Pertanto, l'impresa non può in nessun caso scegliere autonomamente i documenti che è disposta ad esibire o meno, anche qualora ritenga che alcuni siano protetti in forza del principio generale della riservatezza, che è comune agli ordinamenti di tutti gli Stati membri. Secondo la Corte, gli interessi dell'impresa sono sufficientemente salvaguardati dalla possibilità, offerta dagli artt. 185 e 196 del trattato nonché dall'art. 83 del regolamento di procedura, che venga sospesa l'esecuzione della decisione o adottato qualsiasi altro provvedimento provvisorio (punto 32 della motivazione). Nella sentenza 24 giugno 1986, AKZO Chemie/Commissione (causa 53/85, Race. 1986, pag. 1965, in particolare pag. 1992), la Corte ha del pari riconosciuto alla Commissione il potere di valutare se un dato documento contenga segreti commerciali la cui divulgazione è protetta in forza di un principio generale che trova applicazione durante il procedimento amministrativo (punti 28 e 29 della motivazione).28.Spetta quindi alla Commissione esigere anche l'esibizione di documenti che l'impresa ritenga protetti in forza di principi generali del diritto e valutare, col solo controllo della Corte, se sia effettivamente così; la Commissione deve altresì poter verificare essa stessa se i documenti di cui chiede l'esibizione rientrino o no nell'oggetto dell'indagine. Gli agenti della Commissione pertanto non possono non avere il diritto di farsi presentare fascicoli circa i quali non è certo, prima facie, se contengano informazioni atte a rivestire una data importanza nell'ambito dell'indagine e di chiedere in particolare che tutti i fascicoli o tutte le carte contenuti in un armadio o in un determinato cassetto vengano loro consegnati.29.Occorre stabilire quindi se gli agenti della Commissione abbiano il diritto di estrarre personalmente i documenti dagli armadi e dai cassetti in cui si trovano onde esaminarli, se del caso dopo aver chiesto che i mobili di cui trattasi siano aperti. La Dow Benelux e le tre imprese spagnole che, al contrario della Hoechst, non si sono opposte ai controlli sostengono che gli agenti della Commissione hanno così proceduto.30.La Commissione ha effettivamente rivendicato un siffatto diritto durante il procedimento dinanzi alla Corte. Nella controreplica nella causa 46/87 (Hoechst), la Commissione ha così descritto il modo abituale di procedere dei propri agenti: Quando un agente della Commissione si trova in un ufficio, egli si informa del luogo in cui sono conservati i fascicoli in questione e chiede di poter accedere ai cassetti della scrivania o dell'archivio per accertarsi della natura dei fascicoli che essi contengono. Se i cassetti sono chiusi, egli esige che siano aperti. Compiuto ciò, che l'agente della Commissione estragga personalmente i fascicoli dal mobile in cui si trovano o che a farlo sia il dipendente dell'impresa, poco importa. Come regola generale, l'agente della Commissione esamina comunque ogni fascicolo per accertare se contenga documenti che rivestono interesse per l'oggetto dell'accertamento. I documenti non riguardanti il procedimento di indagine nonché i documenti di carattere privato possono quindi essere eliminati [pag. 20, lett. k)].
31.Nella controreplica nella causa 85/87 (Dow Benelux), la Commissione ha affermato che gli agenti della Commissione possono aprire personalmente armadi o scrivanie non chiusi a chiave, estrarne fascicoli e documenti, consultarli e fotocopiarli (pag. 8, primo capoverso).32.Infine, nella risposta al quesito postole dalla Corte circa le istruzioni impartite ai propri agenti, la Commissione ha fra l'altro segnalato che l'agente incaricato dell'accertamento esamina personalmente, in presenza di un rappresentante dell'impresa, tutte le cartelle, gli armadi e le scrivanie in cui possono essere conservati i documenti e consulta tutti i documenti onde poterne fare una cernita; un rapido esame consente in generale di mettere da parte numerosi documenti privi di interesse .33.Può ritenersi che siffatto modo di procedere degli agenti della Commissione sia giustificato dalle decisioni tipo della Commissione che ingiungono alle imprese di esibire ai fini di ispezione e far fotocopiare documenti aziendali relativi all'oggetto dell'indagine richiesti dagli (...) agenti ?34.Il verbo esibire può essere interpretato in senso stretto o in un senso più ampio. In senso stretto, esibire può indicare che i documenti indicati dagli agenti della Commissione devono essere a questi consegnati dai rappresentanti dell'impresa. In senso lato, l'espressione può essere interpretata nel senso che il dovere di collaborazione da parte dell'impresa comporta l'obbligo di condurre gli agenti della Commissione nei luoghi in cui possono essere conservati documenti rilevanti o nei locali che gli agenti chiedono personalmente di visitare, garantendo loro il libero accesso a tutti i mobili di archivio affinché possano estrarre ed esaminare i documenti che vi si trovano.35.Non ritengo tuttavia che quest'ultima interpretazione possa essere accolta. L'uso delle espressioni esibire (...) e far fotocopiare i documenti richiesti in rapporto con il dovere per i rappresentanti dell'impresa di fornire immediatamente ogni chiarimento che possa essere chiesto mi fa ritenere che gli agenti della Commissione debbano innanzitutto permettere ai responsabili dell'impresa di collaborare attivamente all'indagine.36.Non v'è dubbio che gli agenti della Commissione devono poter accertarsi, per quanto possibile, che nessun elemento di rilievo sfugga al loro esame. A tal fine essi debbono usufruire, come ho già indicato, del diritto di chiedere che siano loro consegnati i fascicoli od i documenti che si trovano in un mobile da essi indicato, poiché altrimenti non si vede come potrebbero trovare indicazioni su comportamenti che l'impresa ha interesse a tenere nascosti e dei quali essa baderà a non lasciare tracce nei fascicoli classici . Accolto questo principio, certamente poco importa, in ultima analisi, che l'agente stesso estragga i fascicoli dal mobile in cui si trovano, ovvero che lo faccia il dipendente dell'impresa; un'impresa che intenda rispettare completamente il proprio dovere di collaborazione finirà senz'altro col dire agli agenti della Commissione : prego, prendete voi stessi i fascicoli .37.Però questa situazione è piuttosto diversa da quella in cui gli agenti della Commissione procedono senza indugi ad una perquisizione in piena regola dei mobili. Ritengo che l'art. 14 ricomprenda un potere del genere, che senz'altro rappresenta un potere di perquisizione, ma ciò unicamente in quanto ultima ratio ; detto potere può essere esercitato solo nell'osservanza dei requisiti stabiliti dal n. 6 di detto articolo.38.A mio giudizio, questa interpretazione è l'unica compatibile con il dettato dell'art. 15, n. 1, lett. c), del regolamento. Quest'ultimo è fondato manifestamente sul principio dell'esibizione ( Vorlage ) dei documenti da parte dei rappresentanti dell'impresa, in quanto stabilisce che la Commissione può infliggere ammende alle imprese quando intenzionalmente o per negligenza presentino in maniera incompleta, all'atto degli accertamenti effettuati a norma dell'art. 13 o dell'ari. 14, i libri o altri documenti aziendali richiesti o non si sottopongano agli accertamenti ordinati mediante decisione presa in applicazione dell'art. 14, n. 3 .39.La circostanza che la prima parte della disposizione faccia riferimento all'art. 14 nel suo complesso e quindi non operi distinzione fra il suo n. 2 (accertamento effettuato in base ad un semplice mandato) ed il suo n. 3 (accertamento in base ad una decisione formale della Commissione) dimostra a mio parere che in entrambi i casi spetta ai rappresentanti dell'impresa consegnare i documenti agli agenti della Commissione. Identica tesi viene esposta d'altronde in un opuscolo edito dalla Commissione nel 1984 e intitolato: Ipoteri di indagine della Commissione europea in materia di concorrenza. A pagina 38 si legge infatti che spetta ai rappresentanti dell'impresa aprire gli armadi e consegnare i documenti agli agenti: questi ultimi non possono estrarli direttamente dagli armadi. L'eventuale rifiuto da parte dei rappresentanti dell'impresa di esibire i documenti è messo a verbale e gli ispettori possono chiedere l'esecuzione forzata da parte delle autorità nazionali . Anche se sulla copertina dell'opuscolo viene precisato che esso non può considerarsi espressione autentica della posizione della Commissione sulle materie analizzate , è chiaro comunque che l'opinione appena menzionata doveva allora essere l'opinione dominante in seno alla Commissione.40.Il sistema instaurato dall'art. 14 è pertanto il seguente.- 1)Nel caso di cui al n. 2, l'impresa ha il diritto di non accettare il principio stesso dell'ispezione, ma, qualora accetti, deve presentare in modo completo tutti i documenti richiesti.
41. 2)Nell'ambito della procedura di cui al n. 3, l'impresa è obbligata a sottoporsi agli accertamenti e a presentare in modo completo i documenti richiesti, sotto minaccia di una penalità di mora e/o di un'ammenda. Condivido il giudizio di quella parte della dottrina che ritieneKreis, W.: Ermittlungsverfahren der EG-Kommission in Kartcllsachcn , in Recht tier Internationalen Wirtschaft, vol. V, maggio 1981, pag. 281, in particolare pag. 291; Rehmann, \V. Λ.: Zur Vollstreckung einer Nachprüfungscntscheidung der Kommission der EG , in NJW 1987, vol. 48, pag. 3061 e seguenti.
che il n. 3 attribuisca anch'esso alla Commissione unicamente diritti di informazione e di esame ( Aus-kunfts- und Einsichtsrechte ) cui corrisponde, dal lato dell'impresa, un dovere di collaborazione. Insieme a MestmäckerMestmäcker, opera citata, pag. 607.
, ritengo difatti che le imprese sono obbligate a consentire agli agenti l'espletamento dei loro compiti in modo tale che, senza ricorso alla coazione diretta, siano correttamente fornite le informazioni richieste ( Die Unternehmen sind verpflichtet, den Bediensteten die Erfüllung ihrer Aufgabe so zu ermöglichen, daß ohne Anwendung von unmittelbarem Zwang die geforderten Aufschlüsse sachlich richtig gegeben werden ). È necessario quindi poter distinguere molto nettamente la situazione in cui un'impresa collabora all'indagine dal caso in cui essa non collabori. Se fosse consentito agli agenti della Commissione, nell'ambito della procedura di cui al n. 3 dell'art. 14, di impossessarsi personalmente dei documenti, si genererebbe confusione fra questa procedura e quella di cui al n. 6 dello stesso articolo. Ulteriore argomento a sostegno di una interpretazione in tal senso dei poteri della Commissione può rintracciarsi nella circostanza che, se la Commissione potesse procedere immediatamente in base unicamente alla decisione di accertamento ad una reale ispezione nei locali dell'impresa, la comminazione di un'ammenda per presentazione incompleta dei libri e di altri documenti non servirebbe più a granché.42. 3)Infine, se l'impresa rifiuta di esibire uno o più documenti che gli agenti della Commissione vogliono esaminare e, a fortiori, se rifiuta anche di aprire alcuni armadi od alcuni cassetti chiusi a chiave o di estrarre gli oggetti contenuti in una valigetta di uno dei suoi dirigenti, agli agenti della Commissione non resta che redigere un verbale del rifiuto. La relativa constatazione darà avvio al procedimento che sfocia nella fissazione di una ammenda o di una penalità di mora ed indurrà la Commissione a chiedere allo Stato membro interessato di prestare ai suoi agenti, ai sensi dell'art. 14, n. 6, l'assistenza necessaria per l'esecuzione del loro mandato . In altri termini, il rifiuto di consegnare il contenuto di un mobile agli agenti della Commissione costituisce opposizione ai sensi del n. 6 dell'art. 14 che gli agenti non possono da soli superare appropriandosi dei fascicoli, rendendosi invece necessario l'intervento dei rappresentanti dello Stato membro interessato. Ritengo che questa conclusione discenda pure analogicamente dall'art. 192 del trattato sull'esecuzione forzata delle decisioni del Consiglio e della Commissione, cui del resto fa rinvio l'art. 187 sull'esecuzione delle sentenze della Corte. Credo che da detta disposizione si evinca che il trattato CEE ha inteso riservare agli Stati membri ogni forma di intervento analogo alla coazione diretta.43.Il n. 6 dell'art. 14 impone agli Stati membri un obbligo di risultato, quello cioè di consentire agli agenti della Commissione di accertare se taluni documenti in possesso dell'impresa siano atti a dimostrare la sua partecipazione ad un'intesa. L'ultima frase del n. 6 imponeva agli Stati membri di adottare, entro il 1 o ottobre 1962, e dopo aver consultato la Commissione, le misure necessarie per poter assolvere detto obbligo.44.Quest'ultima frase non si rinviene nella proposta di regolamento che la Commissione aveva sottoposto al Parlamento ed al Consiglio. Non può escludersi che sia stata introdotta dal Consiglio in seguito all'osservazione della commissione mercato interno del Parlamento (relazione 7 settembre 1961, documento 57, detto rapporto Deringer) per cui, all'atto di una perquisizione, si dovrebbe prevedere l'intervento di un giudice. Ad ogni modo, ora non si può più determinare se il Consiglio abbia voluto chiedere agli Stati membri di congegnare le loro legislazioni nazionali in modo tale che non fosse imposto un mandato giudiziario per le azioni intraprese ai sensi dell'art. 14, n. 6 (per esempio stabilendo in una legge che dette azioni vanno considerate casi in cui sussiste periculum in mora) o se esso abbia semplicemente inteso riservare ad ogni Stato membro la scelta degli strumenti cui esso riteneva far ricorso, ivi compreso, se del caso, il requisito del mandato giudiziario.45.Per contro, non v'è dubbio che i provvedimenti da adottare dovevano essere atti a consentire agli agenti della Commissione di accedere ai documenti ricercati senza che l'impresa avesse il tempo di farli scomparire.46.Ad ogni buon conto, nessuno Stato membro avrà adottato, in forza dell'art. 14, n. 6, provvedimenti in contrasto con la propria concezione della tutela del diritto fondamentale all'inviolabilità del domicilio delle imprese. Pertanto, in tutti i casi in cui la Commissione farà appello alle autorità nazionali per superare l'opposizione di un'impresa, la tutela di questo diritto fondamentale sarà automaticamente garantita in tutta la sua portata dall'ordinamento giuridico nazionale.47.Tuttavia si deve ancora valutare se un'operazione di accertamento, durante la quale gli agenti della Commissione si limitino a chiedere l'esibizione dei fascicoli da essi indicati senza ispezionare personalmente i mobili, comporti violazione del diritto fondamentale alla tutela del domicilio, in quanto essa si svolge sotto minaccia di un'ammenda e di una penalità di mora. È infatti pacifico che, se un'impresa collaborasse in via del tutto volontaria con gli ispettori, non sorgerebbe questione di violazione del domicilio.48.Per risolvere detta questione occorre esaminare la situazione nei sistemi giuridici nazionali nonché gli insegnamenti che possono trarsi dalla convenzione europea sui diritti dell'uomo e dalla giurisprudenza della Corte di giustizia.<TI><NP><NO.P>Β —</NO.P><TXT>Gli insegnamenti che possono trarsi dai sistemi giuridici nazionali, dalla convenzione europea sui diritti dell'uomo e dalla giurisprudenza della Corte</TXT></NP></TI>49.In Belgio, l'art. 10 della Costituzione stabilisce che il domicilio è inviolabile: esso può essere perquisito solo nei casi stabiliti dalla legge e nelle forme da essa prescritte .
50.A prescindere dal fatto che l'applicazione di questo principio alle persone giuridiche ed ai locali aziendali è controversa, la Costituzione di per sé non ha assoggettato le perquisizioni domiciliari alla previa autorizzazione di un giudice. Mentre il legislatore impone detta autorizzazione preventiva per le ispezioni e perquisizioni nei locali destinati ad uso abitativo, esso riconosce poteri molto ampi di controllo, senza previa autorizzazione giudiziaria, agli ispettori che operano in materia fiscale e previdenziale nonché in materia di disciplina dei prezzi e di pratiche commerciali. Questi poteri consentono loro in generale di introdursi in tutti i locali aziendali, di prendere conoscenza e fare copie, cioè di sequestrare tutti i documenti utili nonché di richiedere l'assistenza della forza pubblica. Controversa sembra essere solo la questione se essi possano aprire da sé un armadio e perquisire gli archiviVan Fraeyenhoven: Le respect dc la vie privée le pouvoir d'investigation du fisc , Aimuks de droit de Louvain, 1984, pag. 85 e seguenti.
.51.In materia di concorrenza, la legge 27 maggio 1960 sulla tutela contro l'abuso di potere economico conferisce un diritto di perquisizione, senza previa autorizzazione giudiziaria. Peraltro, la legge 28 luglio 1987 di attuazione dei regolamenti e direttive adottati in applicazione dell'art. 87 del trattato CEE (Moniteur belge del 24.9.1987, pag. 138171) definisce i poteri degli agenti nazionali che assistono gli ispettori della Commissione riproducendo esattamente il testo dell'art. 14, n. 1, del regolamento n. 17. L'art. 2, n. 3, di questa legge commina sanzioni penali per coloro che impediscono od ostacolano volontariamente i compiti di assistenza o di accertamento. In conformità col regio decreto 1o febbraio 1988 di attuazione degli artt. da 12 a 14 del regolamento n. 17 (Moniteur belge dell'11.2.1988, pag. 22021), i mandati scritti di accertamento sono rilasciati dal capo del servizio di ispezione generale economica, non già dall'autorità giudiziaria.52.In Danimarca, la stessa Costituzione (art. 72) impone, per le perquisizioni domiciliari, il sequestro o l'esame di lettere e di altre carte, il requisito della pronuncia di un giudice, salvo le eccezioni espressamente stabilite da una legge. Questo principio vale anche per le persone giuridiche in quanto trattasi di locali che non sono aperti al pubblico. Benché la questione, a lungo dibattuta, se esso vada applicato, fuori dell'ambito della procedura penale, anche ai provvedimenti amministrativi coercitivi sembri oggi risolta in senso affermativo, si deve rilevare che il legislatore può quindi stabilire deroghe.53.Né la legge 31 marzo 1955, n. 102, sulla concorrenza, né la legge 29 novembre 1972, n. 505, adottata per dare attuazione all'art. 14, n. 6, del regolamento n. 17, hanno però previsto deroghe. Bisogna quindi convenire che, in linea di principio, ogni operazione di accertamento è soggetta ad una decisione di un giudice. Tuttavia si ammette anche che, se un'impresa dà il proprio consenso a che l'operazione sia eseguita, l'autorità di cui trattasi può procedere senza che vi sia una previa decisione giudiziaria.54.Si noti peraltro che, nell'ambito della legge n. 505, il giudice danese, prima di autorizzare le misure previste da una decisione di accertamento della Commissione, si limiterebbe a constatarne l'esistenza senza sindacarne la fondatezza.55.Mi pare infine sia di un certo interesse sottolineare che in una sentenza del 1976 lo Højesteret ha dichiarato che la circostanza che un controllo amministrativo sia soggetto a previa autorizzazione giudiziaria in forza della Costituzione non impediva che la legge stabilisse che un'ammenda può essere inflitta a chi si opponga ad un controllo benché quest'ultimo non sia stato previamente autorizzato da un giudice.56.In Germania, l'art. 13 della legge fondamentale, dichiarando che il domicilio è inviolabile , al secondo comma recita: le perquisizioni possono essere ordinate unicamente dal giudice nonché, qualora sussista periculum in mora, dagli altri organi previsti dalla legge; esse possono essere eseguite solo nelle forme ivi prescritte .
In forza dell'art. 19, n. 3, i diritti fondamentali valgono anche per le persone giuridiche e la nozione di domicilio va estesa, secondo il giudizio unanime di giurisprudenza e dottrina, ai locali commerciali.
57.La legge 17 luglio 1957 sulle restrizioni della concorrenza ( Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen ) distingue all'art. 46 fra il potere di accertamento ( Einsichtsund Prüfungsrecht ) ed il potere di perquisizione ( Durchsuchungsrecht ). Nonostante sia talora difficile operare la distinzione, in genere ci si riferisce ai criteri cui il Bundesverfassungsgericht ha fatto ricorso nell'ordinanza 3 aprile 1979 per definire la nozione di perquisizione (BVerfG E 51, pag. 97, 107). Secondo questa definizione, una perquisizione consiste nella ricerca effettuata con un obiettivo ed uno scopo precisi, da poteri dello Stato, al fine di rintracciare persone o cose o di appurare circostanze in modo da scoprire ciò che l'occupante dell'abitazione in cui si effettua la perquisizione non intende presentare o consegnare spontaneamente [ kennzeichnend (...) das ziel- und zweckgerichtete Suchen staatlicher Organe nach Personen oder Sachen oder zur Ermittlung eines Sachverhalts, um etwas aufzuspüren, was der Inhaber der Wohnung von sich aus nicht offenlegen oder herausgeben will ].
58.Per contro, il potere di accertamento, che comprende il diritto di accedere ai locali aziendali, consente l'esame unicamente dei documenti esibiti alle autorità dai responsabili dell'impresa. L'accertamento pertanto presuppone la collaborazione dei rappresentanti dell'impresa controllata, mentre la perquisizione può effettuarsi nell'inattività di questi.59.Si badi che ciò non significa tuttavia che la cooperazione attiva non possa essere forzata mediante penalità di mora o la minaccia di ammende, strumenti coercitivi amministrativi. Il rifiuto dei rappresentanti dell'impresa, che hanno l'obbligo di collaborare all'accertamento, costituisce infatti un'infrazione amministrativa. Qualora però persista nonostante detti strumenti di coazione, il rifiuto può essere superato solo con un mandato di perquisizione, unico mezzo che consente il ricorso alla forza ( unmittelbarer Zwang ). Sembra poi che in pratica le autorità competenti richiedano un mandato giudiziario di perquisizione ogniqualvolta vi siano motivi di ritenere che l'impresa non esibirà spontaneamente tutti i documenti che esse vogliono consultare.60.Come indicato dal comportamento degli agenti del Bundeskartellamt nella pratica Hoechst, questa distinzione, e le conseguenze che le si ricollegano, sembra vada del pari seguita nell'ambito dell'applicazione della legge tedesca 17 agosto 1967 relativa all'esecuzione del regolamento n. 17, benché il suo art. 3, n. 2, subordini espressamente il ricorso alla forza ( unmittelbarer Zwang ) all'unico requisito che detti agenti dispongano di un mandato scritto del presidente dell'ente.61.In Grecia, l'art. 9, n. 1, della Costituzione del 1975 recita: il domicilio di ciascuno è luogo d'asilo. La vita privata e familiare dell'individuo è inviolabile. Si possono effettuare perquisizioni domiciliari solo nei casi e secondo le forme stabiliti dalla legge e sempre in presenza di rappresentanti dell'autorità giudiziaria .
62.Nonostante si ammetta che questa disposizione tutela anche le persone giuridiche, pare che la prassi legislativa, segnatamente in materia di concorrenza, intenda la nozione di domicilio in senso stretto, nel senso cioè che non ricomprende i locali commerciali, cosicché la presenza di un rappresentante dell'autorità giudiziaria si impone solo in caso di perquisizioni del domicilio privato.63.In ogni caso, l'art. 26, n. 1, della legge n. 703/77, sul controllo dei monopoli e degli oligopoli e sulla tutela della libera concorrenza, che contiene un elenco completo dei poteri degli agenti incaricati delle ispezioni, fa rinvio al dettato costituzionale unicamente per le perquisizioni domiciliari [lett. c)], non invece per altre forme di ispezione, come il controllo di ogni libro, elemento od altro documento [lett. a)] o le ispezioni in uffici ed altri locali delle imprese ed associazioni di imprese [lett. c)]. D'altronde, a detti agenti sono attribuiti espressamente gli stessi poteri di cui dispongono gli ispettori in materia fiscale, che alcune leggi dispensano dal ricorrere all'autorità giudiziaria. Infine, sembra potersi evincere dal parere di legalità n. 1381/1981 del Consiglio di Stato greco in merito ad un progetto di decreto sulla tutela dell'ambiente che l'ispezione amministrativa dei locali delle imprese industriali o artigianali non costituisce perquisizione domiciliare ai sensi dell'art. 9 della Costituzione.64.In Spagna, l'art. 18, n. 2, della Costituzione del 1978 recita: il domicilio è inviolabile e nessuno può accedervi o effettuarvi una perquisizione senza il consenso del titolare o senza mandato giudiziario, salvo il caso di flagranza di reato .
65.Dopo la sentenza 124/85 della Corte costituzionale del 17 ottobre 1985, pare che tale disposizione vada riferita anche alla tutela del domicilio delle persone giuridiche.66.Come in Danimarca, il requisito della previa autorizzazione giudiziaria ha pertanto natura costituzionale. Allo stesso modo, il consenso della persona interessata può rendere superflua l'autorizzazione, salvo che la legge disponga altrimentiIn questo senso le norme di procedura penale impongono, per l'accesso e la perquisizione in un domicilio, il consenso ed un mandato e, in caso di rifiuto, un mandato giudiziario motivato.
.67.Tuttavia, in materia di concorrenza, la legge 20 luglio 1963, n. 110 ( represión de prácticas restrictivas de la competencia ), attribuisce agli agenti incaricati di effettuare i controlli ritenuti necessari dalle autorità competenti gli stessi diritti e gli stessi poteri che la legge attribuisce agli agenti dell'amministrazione tributaria. Ebbene, questi hanno, in forza di una legge 28 dicembre 1963 ( Ley general tributaria ), confermata segnatamente da un regolamento di esecuzione 25 aprile 1986 ( Reglamento general de la inspección de los tributos ), il diritto di accedere ai luoghi in cui si svolgono attività economiche e di perquisirli in forza di una semplice autorizzazione scritta dell'amministrazione tributaria, anche qualora l'interessato faccia opposizione; un mandato giudiziario è necessario soltanto qualora si entri nel domicilio di una persona fisica o di una persona giuridica senza il consenso del titolare.68.A norma del Real Decreto 29 agosto 1986, n. 1882, questi stessi agenti, in forza alla direzione generale per la tutela della concorrenza presso il Ministero dell'economia, sono incaricati di procedere, in base ad un mandato scritto del loro direttore generale, agli accertamenti richiesti dalla Commissione.69.In Francia, il diritto all'inviolabilità del domicilio è da sempre presente nella tradizione costituzionale. Oggi si ritiene faccia parte del principio della libertà individuale sancito dall'art. 66 della Costituzione del 1958. Concepito quindi piuttosto nell'ottica della dignità della persona, il grado di tutela di tale diritto può mutare a seconda dei locali, privati o commerciali, secondo che appartengano ad una persona fisica o ad una persona giuridica. Indubbiamente però l'attuale tendenza legislativa si muove verso una tutela molto ampia, anche dei locali commerciali.70.A tale proposito, il decreto 86/1243 del 1° dicembre 1986, sulla libertà dei prezzi e della concorrenza, distingue due tipi di indagini. L'art. 47, redatto in termini positivi, consente a chi conduce le indagini di accedere a tutti i locali, terreni o mezzi di trasporto destinati ad uso aziendale e di chiedere la trasmissione dei documenti aziendali per farne copie. L'art. 48, redatto in termini restrittivi, consente di procedere alle perquisizioni in tutti i luoghi nonché al sequestro di documenti solo previa autorizzazione del presidente del tribunal de grande ¡stance della circoscrizione in cui sono situati i luoghi da perquisire. Qualora chi conduce le indagini desideri parteciparvi attivamente, non ritenendo soddisfacente la semplice trasmissione dei documenti ma intendendo cercarli personalmente, è necessario un previo mandato giudiziario. D'altronde, l'art. 48 stabilisce poi che il giudice deve accertare la fondatezza dell'istanza di autorizzazione presentatagli e che detta istanza deve contenere gli elementi di informazione atti a giustificare la perquisizione .71.Questa tutela così severa si fonda su una decisione relativamente recente del Conseil constitutionnel 29 dicembre 1983, secondo la quale solo l'autorità giudiziaria può decidere una perquisizione alla ricerca di illeciti concretamente delimitati, perquisizione che può essere effettuata solo sotto il suo controllo e la sua responsabilità; appare pertanto con evidenza che tale tutela trova del pari applicazione nell'ambito del decreto 18 febbraio 1972, n. 72-151, relativo all'applicazione degli artt. da 85 a 87 del trattato di Roma, riguardanti gli accordi e le imprese in posizione dominante, qualora gli accertamenti che la Commissione chiede alle autorità francesi di effettuare o per i quali domanda la loro assistenza comportino perquisizioni in tutti i luoghi ai sensi della normativa francese.72.In Irlanda, l'art. 40, n. 5, della Costituzione così sancisce l'inviolabilità del domicilio: The dwelling of every citizen is inviolable and shall not be forcibly entered save in accordance with law .
73.La giurisprudenza però pare indicare che la tutela d'ordine costituzionale non si estende né alle persone giuridiche né ai locali commerciali.74.Anche varie leggi irlandesi, segnatamente in materia tributaria, previdenziale e doganale, attribuiscono all'amministrazione un diritto di accesso e di ispezione senza previa autorizzazione giudiziaria in tutti i locali in cui siano svolte attività commerciali, giungendosi talora a consentire di asportare documenti aziendali per un periodo ragionevole. Queste stesse leggi però non attribuiscono agli agenti il diritto di introdursi ricorrendo alla forza e di procedere ad ispezioni senza incontrare limiti. Tuttavia, se l'interessato oppone un rifiuto, rischia di vedersi infliggere sanzioni penali.75.Lo stesso dicasi in materia di concorrenza. Il Restrictive Practices Act del 1972 consente allo examiner di ordinare ispezioni, senza previo mandato giudiziario, in ogni momento ragionevole for the purposes of obtaining any information necessary for the exercise of his functions . Qualora il proprietario vi si opponga, deve obbligatoriamente adire la High Court entro sette giorni, sotto minaccia di sanzioni penali, onde ottenere una pronunzia che dichiari l'ispezione in contrasto con le esigenze del common good . La conformità a queste esigenze viene presunta fino a prova contraria e troverà generalmente conferma se l'ispezione è necessaria per la preparazione di un rapporto fedele ed esatto.76.In linea di principio, l'ordinamento irlandese impone l'intervento di un giudice solo qualora l'impresa si opponga al controllo.77.In Italia, l'art. 14 della Costituzione sancisce che il domicilio è inviolabile . È pacifico che è fatto qui riferimento anche ai locali commerciali delle persone giuridiche. Lo stesso art. 14, al secondo ed al terzo comma, distingue poi le ispezioni o perquisizioni o sequestri che non si possono eseguire se non nei casi e nei modi stabiliti dalla legge secondo le garanzie prescritte per la tutela delle libertà personali e gli accertamenti e ispezioni per motivi di sanità e di incolumità pubblica o a fini economici e fiscali che sono disciplinati da leggi speciali.78.In linea di principio, si richiede una previa autorizzazione del giudice soltanto per le perquisizioni. Per contro, le leggi adottate per disciplinare l'esecuzione degli accertamenti ed ispezioni, segnatamente in materia sanitaria e di sicurezza sul lavoro nonché in materia doganale e fiscale, attribuiscono generalmente ai pubblici ufficiali ampi poteri di controllo dei luoghi, libri e documenti, senza previo mandato giudiziario.79.In forza del decreto del presidente della Repubblica 22 settembre 1963, n. 884, adottato in esecuzione dell'art. 14, n. 6, del regolamento n. 17, gli agenti della polizia tributaria possono essere chiamati, in caso di necessità, a dar man forte ai dipendenti del Ministero dell'industria e del commercio incaricati di assistere la Commissione. Gli agenti hanno poteri di accesso, di accertamento e di ricerca nei locali delle imprese commerciali o industriali. La Corte costituzionale ha però dichiarato che dette attività non comprendono la possibilità di aprire valigie, casseforti o porte chiuse che il soggetto passivo rifiuti di aprire. La ricerca si trasforma pertanto in una perquisizione, per la quale occorre una previa autorizzazione giudiziaria, dal momento in cui viene fatto ricorso alla coazione.80.In Lussemburgo, la situazione rispecchia quanto considerato per il Belgio. Come nell'ordinamento belga, la Costituzione (art. 15) non ha essa stessa sottoposto le perquisizioni domiciliari alla previa autorizzazione di un giudice bensì ha riservato al legislatore la determinazione dei casi e delle forme in cui esse possono essere effettuate. La giurisprudenza non si è ancora pronunciata sulla questione se la tutela di ordine costituzionale vada estesa anche alle persone giuridiche.81.Fuori della procedura penale, il legislatore lussemburghese non ha disposto l'intervento dell'autorità giudiziaria per l'accesso e la perquisizione di locali commerciali. In materia di imposte sul reddito e di imposte indirette, segnatamente in materia di IVA, l'amministrazione tributaria non solo dispone del potere di esigere documenti, ma anche di un potere di controllo, ivi comprese le perquisizioni domiciliari. La legge sul controllo del settore finanziario, nella versione del testo coordinato del 15 aprile 1986, autorizza la direzione dell'Institut monétaire luxembourgeois a requisire essa stessa o mediante gli agenti dell'Institut libri, conti, registri o altri atti e documenti degli istituti di credito . In materia di concorrenza, gli agenti competenti hanno il più ampio diritto di indagine , in forza di una semplice autorizzazione rilasciata dal ministro dell'economia e dei ceti medi, e possono chiedere l'assistenza degli agenti della forza pubblica.82.La legge 9 agosto 1971 sull'esecuzione e l'attuazione delle decisioni e delle direttive nonché dei regolamenti delle Comunità europee in materia economica, agricola, forestale, sociale e in materia di trasporti consente agli agenti incaricati della ricerca di infrazioni a detti testi di accedere, senza mandato di perquisizione, ai locali, terreni, mezzi di trasporto, libri e documenti aziendali delle persone ed imprese, a meno che non si tratti di domicilio privato.83.Nei Paesi Bassi, l'art. 12 della Costituzione vieta di penetrare in un'abitazione contro la volontà dell'occupante, se non nei casi stabiliti dalla legge o da disposizione adottata in forza di questa e purché l'atto sia compiuto da persone indicate dalla legge o da disposizione adottata in forza di questa .
84.Il potere legislativo può quindi del pari demandare all'esecutivo l'autonoma determinazione, in astratto, nell'ambito della legge, dei casi in cui è possibile l'ingresso in un'abitazione. Peraltro questa norma, che non contiene il requisito di un previo controllo giudiziario, non si applica alle persone giuridiche né a luoghi diversi dall'abitazione delle persone fisiche e presuppone l'opposizione dell'occupante.85.Anche le leggi speciali che attribuiscono agli agenti dell'amministrazione poteri di controllo o d'ispezione e di trasmissione di documenti distinguono in genere le abitazioni private da altri luoghi. Sia la legge sulla concorrenza sia il codice tributario generale autorizzano il personale competente ad accedere in ogni momento a tutti i locali qualora ritengano, in tutta coscienza, che ciò sia necessario per eseguire il loro mandato, se del caso con l'assistenza della forza pubblica. In materia di concorrenza, essi devono disporre di un mandato scritto, che comunque non è rilasciato dall'autorità giudiziaria, e devono essere accompagnati da un commissario di polizia o dal sindaco del comune solo se vogliono accedere ad un'abitazione privata.86.Il controllo giudiziario dell'introduzione nei locali d'impresa avviene sempre solo a posteriori.87.La legge 10 luglio 1968, adottata in base all'art. 14, n. 6, del regolamento n. 17, attribuisce agli agenti incaricati dell'accertamento la competenza a procedere al complesso delle attività elencate al n. 1, fatta eccezione per l'accesso a locali appartenenti ad un'abitazione. Per tutti gli altri locali, pertanto, l'accesso è autorizzato senza restrizioni.88.In Portogallo, la tutela costituzionale dell'inviolabilità del domicilio è piuttosto severa. L'art. 34, n. 2, della Costituzione del 1976 recita: l'accesso al domicilio dei cittadini contro la volontà di questi ultimi può essere ordinato solo dal giudice competente nei casi stabiliti dalla legge e secondo le forme da essa prescritte .
A norma del n. 3 il divieto è assoluto durante la notte.
89.Sia il requisito del previo controllo giudiziario, sia la riserva di legge trovano quindi assieme applicazione già nel caso di accesso al domicilio.90.Pare tuttavia che la questione se la tutela costituzionale si estenda ai locali commerciali delle persone giuridiche non sia definitivamente risolta. D'altro canto, della previa autorizzazione giudiziaria non v'è bisogno se la persona interessata presta il proprio consenso. La Corte costituzionale lo conferma espressamente in una pronuncia del 9 gennaio 1987 nell'ambito di un procedimento preventivo di controllo della costituzionalità delle disposizioni del nuovo codice penale entrato in vigore il 1o gennaio 1988.91.Si noti poi che il progetto di decreto legge da adottare per dare attuazione all'art. 14, n. 6, del regolamento n. 17 pare commini ammende alle imprese che rifiutano di collaborare agli accertamenti ordinati dalla Commissione.92.Nel Regno Unito, il principio dell'assoluta sovranità del Parlamento determina la mancanza di tutela costituzionale, stricto sensu, dei diritti fondamentali. Tuttavia i tribunali si riconoscono tradizionalmente il diritto di vigilare sul rispetto delle libertà fondamentali che derivano al cittadino dalla Common Law e il legislatore ne trae in genere ispirazione per adottare misure di tutela conformi alla giurisprudenza.93.Questo è il caso in particolare per quanto riguarda il diritto all'inviolabilità del domicilio che si estende anche ai locali commerciali.94.Alcune leggi però, segnatamente in materia di IVA e in materia di previdenza sociale, consentono all'amministrazione di accedere ai locali commerciali, di effettuarvi ispezioni e di richiedervi l'esibizione di documenti aziendali senza autorizzazione giudiziaria. Un previo mandato giudiziario è necessario soltanto in caso di ricorso alla forza per accedere ai locali e per effettuarvi perquisizioni.95.Il Parlamento britannico non ha adottato provvedimenti specifici in applicazione dell'art. 14, n. 6, del regolamento n. 17. In caso di necessità, il consenso dell'impresa può essere garantito da un'ordinanza della High Court, la relativa istanza non essendo soggetta a termini. Questi orders non autorizzano l'accesso facendo ricorso alla forza se l'impresa continua ad opporsi al controllo, ma un secondo rifiuto può determinare l'immediata carcerazione della persona di cui trattasi.96.Mi sia consentito osservare en passant che ci si può chiedere se questo modo di procedere, che subordina la sanzione ad un secondo rifiuto, non dia un po' troppo modo all'impresa di far scomparire tutti i documenti compromettenti.*
97.Dalla breve esposizione di diritto comparato che precede discende che non può esservi dubbio — la Commissione lo riconosce di buon grado — che il diritto fondamentale all'inviolabilità del domicilio è comune alle tradizioni costituzionali di tutti gli Stati membri.98.Questo diritto peraltro trova puntuale espressione nella convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo, ratificata da tutti gli Stati membri, il cui art. 8, n. 1, stabilisce che ogni persona ha diritto al rispetto della sua vita privata e familiare, del suo domicilio e della sua corrispondenza .99.Il diritto all'inviolabilità del domicilio deve pertanto essere considerato uno dei diritti fondamentali di cui tutte le istituzioni della Comunità devono garantire il rispetto.100.Sorge tuttavia la questione se detto principio si estenda anche ai locali aziendali delle persone giuridiche e quali debbano essere in tal caso la portata e le modalità della tutela.101.Abbiamo visto che la situazione non è la stessa in tutti gli Stati membri. In alcuni Stati la situazione non è chiaramente e difinitivamente risolta. In altri la soluzione è in senso negativo. Così è in particolare in Irlanda e nei Paesi Bassi, ove le nozioni di dwelling e di woning fanno sì che la tutela del diritto al rispetto del domicilio sia riferita unicamente al domicilio privato delle persone.102.Peraltro, non si è ancora fatto sufficientemente e definitivamente luce sulla questione per quanto riguarda l'art. 8 della convenzione europea. Lo stesso professor Frowein, nel commentario del 1985Frowein e Peuken: Europäische Menschenrechtskonvention , EMRK-Kommentar, art. 8, n. 27.
, ritiene che non si possano equiparare i locali commerciali al domicilio dei privati.103.A prescindere da tali divergenze, si deve comunque rilevare una tendenza generale nel senso di una siffatta equiparazione al livello degli ordinamenti nazionali. Nella stragrande maggioranza degli Stati membri, l'ispezione dei locali commerciali in ogni caso è soggetta, in forza di leggi speciali, a requisiti di forma e procedura più o meno severi. Propongo alla Corte quindi, d'intesa con la Commissione, di ammettere esplicitamente l'esistenza a livello comunitario del diritto fondamentale all'inviolabilità dei locali commerciali.104.Nella sentenza National PanasonicSentenza 26 giugno 1980, causa 136/79, National Panasonic/Commissione, Racc. pag. 2033, in particolare pagg. 2056 e 2057.
, in cui la Corte doveva risolvere la questione se, in particolare, la circostanza che il regolamento n. 17 consenta alla Commissione di procedere ad accertamenti senza previa comunicazione all'impresa interessata costituisca violazione del suddetto diritto, la Corte aveva concluso per la negativa senza aver prima esplicitamente rilevato che l'art. 8 della convenzione europea si applica alle persone giuridiche (vedasi punto 19 della motivazione, Racc. 1980, pag. 2057: supposto che si applichi a persone giuridiche ).105.Tuttavia, nella sentenza 14 aprile 1960, Acciaieria e tubificio di Brescia/Alta Autorità (causa 31/59, Racc. pag. 147, in particolare pag. 168), la Corte aveva ritenuto che il diritto al rispetto della vita privata si estende anche ai locali d'impresa, sia individuale, sia esercitata sotto forma di società Vedansi le conclusioni dell'avvocato generale Warner pronunciate nella causa National Panasonic, Racc. 1980, pag. 2061, in particolare pag. 2068.
.106.Dal confronto, di cui sopra, fra gli ordinamenti nazionali risulta comunque che, anche negli Stati membri in cui la garanzia costituzionale dell'inviolabilità del domicilio si estende ai locali delle imprese, essa non ha però la stessa portata che riveste quanto al domicilio privato.107.Nelle sfere economica, tributaria e previdenziale si rintracciano nei diversi ordinamenti nazionali varie misure di ispezione di mutevole intensità, dalla semplice richiesta di informazioni alla ricerca di documenti con il concorso della forza pubblica. Le nozioni cui si fa ricorso per descrivere tali misure sono diverse (ispezione, controllo, indagine, ricerca, perquisizione, ...) e non rispecchiano le medesime realtà in tutti gli ordinamenti.108.D'altronde, anche in Germania, in Danimarca, in Spagna, in Francia, in Italia ed in Portogallo, paesi in cui il diritto costituzionale stesso impone un previo controllo giudiziario, detta esigenza non ha un carattere assoluto. In Danimarca una legge può derogarvi. In Spagna ed in Portogallo, in forza della Costituzione stessa, non è necessaria l'autorizzazione di un giudice se la persona interessata acconsente alla perquisizione. In Italia, controlli ed ispezioni, in particolare a fini economici e fiscali, sono disciplinati da leggi speciali.109.Infine, in materia di concorrenza, anche in Germania ed in Francia non è necessario un previo mandato giudiziario né per accedere ai locali né per controllare i documenti che le imprese presentano spontaneamente. Un mandato è necessario solo qualora gli ispettori desiderino ricercare personalmente e attivamente documenti che non sono loro esibiti volontariamente.110.È del pari interessante rilevare che, anche in materia di concorrenza, gli ordinamenti spagnolo e greco, nonostante le esigenze di ordine costituzionale, non richiedono un previo mandato giudiziario per le ispezioni nei locali delle aziende, anche se le ispezioni devono essere effettuate facendo ricorso alla forza.111.Infine, negli Stati membri che, come la Germania, la Danimarca e la Francia, assoggettano il ricorso alla forza al previo rilascio di un mandato giudiziario può essere ordinato alle imprese di sottoporsi ad ispezioni e di cooperare ad indagini sotto minaccia di sanzioni come ammende o penalità di mora, non essendo tuttavia necessario il previo intervento di un giudice.112.La convenzione europea sui diritti dell'uomo, dal canto suo, sancisce espressamente il diritto del legislatore di derogare, al ricorrere di date condizioni, al principio dell'inviolabilità del domicilio. Il n. 2 dell'art. 8 della convenzione recita infatti: 2.Non può esservi ingerenza della pubblica autorità nell'esercizio di tale diritto se non in quanto tale ingerenza sia prevista dalla legge e in quanto costituisca una misura che, in una società democratica, è necessaria per la sicurezza nazionale, l'ordine pubblico, il benessere economico del paese, la prevenzione dei reati, la protezione della salute o della morale o la protezione dei diritti e delle libertà altrui .
113.Nella sentenza National Panasonic, la Corte ha riconosciuto implicitamente che l'art. 14 del regolamento n. 17 costituisce una norma di legge che risponde ai requisiti suddetti, avendo essa rilevato che — come risulta dal settimo e dall'ottavo consierando del regolamento n. 17 — i poteri attribuiti alla Commissione dall'art. 14 del regolamento hanno lo scopo di consentirle di espletare il compito, ad essa affidato dal trattato CEE, di vegliare sull'osservanza delle norme sulla concorrenza nel mercato comune. Dette norme, come risulta dal quarto comma del preambolo del trattato, dall'art. 3, lett. f), e dagli artt. 85 e 86, hanno la funzione di evitare che la concorrenza sia alterata a danno dell'interesse pubblico, delle singole imprese e dei consumatori. L'esercizio dei poteri conferiti alla Commissione dal regolamento n. 17 contribuisce al mantenimento del regime di libera concorrenza voluto dal trattato, la cui osservanza si impone imperativamente alle imprese. Così stando le cose, non sembra quindi che il regolamento n. 17, nell'attri-buire alla Commissione il potere di procedere ad accertamenti senza preavviso, comporti una lesione del diritto fatto valere dalla ricorrente .
114.Anche se, nella causa National Panasonic, oggetto del contendere era la mancanza di preavviso che precede l'accertamento, a mio giudizio può dedursi da questa sentenza che per la Corte i poteri di accertamento stabiliti dall'art. 14 del regolamento n. 17 sono conformi ai requisiti di cui all'art. 8, n. 2, della convenzione europea sui diritti dell'uomo.115.A sostegno della conclusione in tal senso si può parimenti citare la sentenza 23 settembre 1986, AKZO Chemie/Commis-sione (causa 5/85, Racc. 1986, pag. 2585, in particolare pagg. 2612 e 2613), nella quale si legge quanto segue: Anche le ricorrenti ammettono che se le condizioni poste dall'art. 14, n. 3, del regolamento n. 17 sono state rispettate, una decisione che ordini ad un'impresa di sottoporsi ad un accertamento non è contraria ai principi fondamentali sanciti dall'art. 8 della convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali. Come risulta dall'esame dei due primi mezzi, è questo il caso nostro. Anche il terzo mezzo va pertanto respinto (punto 27 della motivazione).
116.Ciò mi induce a concludere che, sia da un confronto dei sistemi giuridici nazionali sia dall'analisi già svolta dalla Corte intorno all'art. 14 del regolamento n. 17, alla luce dell'art. 8 della convenzione europea sui diritti dell'uomo, discende che l'esercizio dei poteri che l'art. 14, n. 3, di questo regolamento attribuisce alla Commissione non solleva problemi quanto al principio dell'inviolabilità del domicilio delle imprese nonostante il fatto che detti poteri siano esercitati sotto minaccia di una penalità di mora e di un'ammenda.117.Si ricordi comunque una volta di più che il procedimento di accertamento istituito dall'art. 14, n. 3, del regolamento si fonda a mio parere sul principio della collaborazione delle imprese e, se consente agli agenti della Commissione di chiedere l'esibizione di qualunque fascicolo o documento per verificare se contenga informazioni relative all'oggetto dell'accertamento, non implica però il diritto di procedere autonomamente a perquisizioni dei mobili e di estrarne i documenti che essi contengono.118.I diritti delle imprese trovano sufficiente tutela nella possibilità di impugnare dinanzi alla Corte la validità delle decisioni di accertamento e di chiederne la sospensione dell'esecuzione. Si ricordi poi che, nel caso in cui una decisione di accertamento venga annullata dalla Corte dopo lo svolgimento dell'indagine, la Commissione non è legittimata ad utilizzare i documenti da essa trovati.119.Per contro, ogniqualvolta un'impresa si opponga all'ingresso degli agenti della Commissione nei suoi edifici o in un locale determinato, come pure qualora si rifiuti di aprire un mobile chiuso a chiave o di mettere a disposizione degli agenti della Commissione alcuni documenti contenuti in un mobile od anche nella valigetta di un dipendente dell'impresa, se detto comportamento è debitamente registrato in un verbale, si è di fronte all'ipotesi di cui all'art. 14, n. 6.120.Ci si ritrova quindi in tutt'altra sfera, quella dell'esecuzione forzata di una decisione comunitaria che può avvenire solo per il tramite delle autorità nazionali competenti. Si può pertanto affermare che l'opposizione dell'impresa trasforma l'accertamento in un procedimento del genere delle perquisizioni. Ebbene, le autorità nazionali possono ricorrere alla coazione solo alle condizioni previste dall'ordinamento dei loro paesi. Ogniqualvolta l'ordinamento nazionale assoggetti un procedimento del genere al previo rilascio di un mandato o di una decisione giudiziaria, il mandato o la decisione devono quindi essere ottenuti dalle autorità nazionali competenti.121.Passiamo ora all'analisi delle conseguenze che discendono da quanto precede per la soluzione delle controversie sottoposteci.