9.Sagsøgerne har alt efter omstændighederne og delvis samstemmende gjort gældende,at artikel 14, stk. 3, i forordning nr. 17 er ugyldig, idet bestemmelsen strider mod grundrettigheder, som består i henhold til fællesskabsretten,
at beslutningerne om kontrolundersøgelserne er retsstridige, idet de strider mod den tilgrundliggende bestemmelse, dvs. artikel 14, stk. 3, og /eller grundrettigheder, som består i henhold til fællesskabsretten,
at Kommissionens repræsentanter ved gennemførelsen af beslutningerne har overskredet grænserne for deres beføjelser og krænket grundrettigheder.
<TI><NP><NO.P>A —</NO.P><TXT>Retsvirkningerne af beslutninger om kontrolundersøgelser og rækkevidden af Kommissionens beføjelser i henhold til artikel 14 i forordning nr. 17</TXT></NP></TI>14.I artikel 1 i hver af de omtvistede beslutninger af 15. januar 1987, hvis indhold i det væsentlige er det sammeDen tyske version af den til Hoechst rettede beslutning anvender kun udtrykket omfattet af undcrsogclscns genstand, for sa vidt angår de forklaringer, som Kommissionens repræsentanter vi! kunne forlange. Dette er imidlertid kun udtryk for en koncineringsfejl, som ikke kunne fa og da heller ikke fik nogen konsekvenser. For det forste fremgår det af betragtningerne til beslutningen, at de foranstaltninger, som der blev truffet bestemmelse om, kun vedrorte de aftaler eller den samordnede praksis, som Kommissionen havde mistanke om forelå. For det andet har Hoechst ikke rejst indvendinger i anledning af, at kontrolundersøgelsen ikke kunne ga ud over den således fastlagte genstand, idet selskabet alene har gjort gældende, at Kommissionen ikke i tilstrækkelig grati bar præciseret denne genstand.
, hedder det, at det pågældende selskab er forpligtet til at give Kommissionens befuldmægtigede repræsentanter adgang til selskabets lokaler inden for normal forretningstid, til gennemsyn at fremlægge de forretningspapirer omfattet af undersøgelsens genstand, som Kommissionens repræsentanter kræver, og at lade disse tage kopier heraf, samt på opfordring fra Kommissionens repræsentanter ufortøvet at afgive forklaring over for disse.15.Det fremgår af udtrykkene fremlægge de forretningspapirer (...), som Kommissionens repræsentanter kræver, og afgive forklaring over for disse, at selskaberne efter beslutningerne ikke alene var forpligtet til at tolerere kontrolundersøgelserne, men også til aktivt at samarbejde. Med få undtagelserBlum: Die Auskunfts- und sonstigen Emiiltlungsrecbte tier Karteltbehörden, doktorafhandling, Heidelberg 1986, s. 252; Deringer: Das Wetthewerhsrccht der Europäischen Wirtschaftsgernciaschaft, Kommentar, 1962 (ajourfort 1963), Rdnr. 9 zu art. 14 VO n° 17; Goldman et Lyon-Cacn: Droit commercial européen, 4. udgave 1983, nr. 699, s. 791.
er den herskende opfattelse i teorien, at der af selve artikel 14, stk. 3, udspringer en forpligtelse for virksomhederne til at samarbejdeGleiss og Hirsch: Kommentar zum EWG-Kartellrecbt, 3. oplag 1978, Rdnr. 25 zu Art. 14 VO n° 17; Graupner: The Investigatory Powers of the European Commission in Anti-Trust Cases, International Business Lawyer 1981, s. 453; Kuyper og van Rijn: Procedural Guarantees and Investigatory Methods in European Law, with Special Reference to Competition, 1982, Yearbook of European Law, s. 13; Schröter: Kommentar zu Art. 87 EWG-Vertrag, i V. D. Groeben, Thiesing et Ehlermann: Handbuch des Europäischen Rechts, bind 8, 212. Nov. 1984, Art. 87 EWGV Rdnr. 38; Mestmäcker: Europäisches Wettbewerbsrecht, 1974, s. 606 og 607.
. Jeg vil senere vende tilbage til dette aspekt af problemet.16.Beslutningerne om kontrolundersøgelserne indeholder ingen angivelser med hensyn til, hvilke konkrete dokumenter Kommissionens repræsentanter skulle undersøge. Der henvises alene til forretningspapirer omfattet af undersøgelsens genstand. Hoechst gør under henvisning hertil gældende, at selv en frivillig fremlæggelse af forretningspapirer med henblik på at efterkomme en beslutning om en kontrolundersøgelse er omfattet af begrebet ransagning, når Kommissionen hverken er bekendt med papirernes nøjagtige art eller konkrete indhold (protokollat fra kontrolundersøgelsen den 2. april 1987, citeret på s. 7 i replikken). Jeg kan ikke være enig med Hoechst heri, da der — som jeg senere vil redegøre for — i henhold til samtlige nationale retsordener gælder undersøgelsesprocedurer, der forudsætter et samarbejde fra de pågældende virksomheders side, og hvorved de nationale forvaltningsmyndigheder ikke på forhånd ved, om de vil få adgang til oplysninger, på grundlag af hvilke det kan fastslås, at en virksomhed har gjort sig skyldig i en retsstridig handlemåde, ligesom myndighederne så meget desto mindre vil kunne have kendskab til oplysningernes art. Sådanne procedurer anses ikke dermed som udtryk for ransagninger.17.Tilbage står det spørgsmål, hvorledes Kommissionens repræsentanter over for virksomhedens skal angive, hvilke dokumenter de ønsker at gennemse.18.Det er i denne forbindelse åbenbart, at de f. eks. kan forlange at få udleveret firmaets korrespondance inden for de sidste tre år med andre producenter af PVC eller polyætylen eller referaterne af bestyrelsesmøder afholdt i perioden 1983-1987, men kan de også kræve at gennemse alle papirer, der omhandler markedsføring af PVC, eller de papirer, der befinder sig i marketingschefens skrivebord, eller endog papirerne i dette skab eller papirerne i denne skuffe?19.Efter min opfattelse er alle de nævnte fremgangsmåder antagelige af følgende grunde. I henhold til artikel 14, stk. 1, i forordning nr. 17 kan Kommissionen foretage alle nødvendige kontrolundersøgelser. Nærmere bestemt hedder det i bestemmelsen: I dette øjemed har Kommissionens befuldmægtigede repræsentanter følgende beføjelser:- a)at kontrollere bøger og andre forretningspapirer;
- b)at tage afskrifter eller ekstraudskrifter af bøger og forretningspapirer;
- c)at kræve mundtlige forklaringer på stedet;
- d)at få adgang til virksomhedernes samtlige lokaler, grunde og transportmidler.
20.Det må antages at fremgå af denne opregning af Kommissionens beføjelser, jfr. herved navnlig dens repræsentanters ret til at få adgang til alle lokaler og endog transportmidler, at disse kan undersøge enhver genstand, som befinder sig dér, og forlange at få udleveret dem, de ønsker. Hvilket formål ville deres ret til at få adgang ellers tjene? Man kan f. eks. forestille sig, at Kommissionens repræsentanter gennem et vindue pludselig opdager, at nogle medarbejdere er i færd med at anbringe nogle sagsmapper på en lastvogn. De må i så fald have ret til at lade en af deres kolleger gå ud og forlange, at dette standses, og at den pågældende dokumentation forevises vedkommende.21.Den opgave, som Kommissionens repræsentanter udfører, er således på ingen måde sammenlignelig med det arbejde, der udføres af nationale myndigheders repræsentanter, som gennemfører en skatteretlig eller arbejdsretlig undersøgelse. For så vidt angår skattespørgsmål, undersøger de pågældende ganske bestemte former for dokumenter, nemlig bogføringspapirer og regninger i forbindelse med køb og salg, mens det for arbejdsretlige spørgsmål gælder, at det navnlig er lønsedler og dokumenter vedrørende personalet, der kommer ind i billedet.22.Såfremt Kommissionens repræsentanter kun havde lu-av på at få forevist traditionelle dokumenter, som findes i enhver virksomhed, f. eks. korrespondance og formelle referater fra møder i virksomhedens ledelse, ville de formentlig aldrig være i stand til at finde oplysninger om et retsstridigt kartel. Sådanne oplysninger findes normalt på — ofte håndskrevne — løsblade i form af f. eks. notater fra hemmelige møder uden for virksomheden, der nogle gange vil blive afholdt i et hotel i et land uden for Fællesskabet, idet sådanne notater vil kunne omfatte forkortelser og henvisninger i kodeform.23.Ofte er det regnskaber fra rejser foretaget af firmaets ledelse, der — sammenholdt med rejseregnskaber for ledelsen i andre virksomheder, som er genstand for kontrolundersøgelser — vil gøre det muligt for Kommissionen at få kendskab til, hvilke virksomheder der må antages at have deltaget i det pågældende kartel, på hvilket tidspunkt den pågældende samordning er blevet aftalt osv. Hensynet til Fællesskabet kræver, at de, der har til opgave at sikre en virkeliggørelse af målsætningen med Traktatens artikel 3, litra f), og en overholdelse af reglerne i artilderne 85 og 86, har mulighed for også at få adgang til dokumenter af denne art, når der består en tilstrækkeligt begrundet mistanke om, at der foreligger retsstridige forhold. Jeg mener på denne baggrund, at Kommissionens repræsentanter også har lu-av på at få forevist mapper tilhørende virksomhedens ledelse og endog de pågældende medarbejderes kalenderbøger med henblik på at undersøge, om der dér findes dokumenter eller oplysninger vedrørende medarbejdernes professionelle virksomhed.24.Jeg bemærker endvidere, at det er Kommissionen selv og kun den, som det — med forbehold af Domstolens enekompetence til at efterprøve lovligheden heraf — tilkommer at undersøge, hvorvidt de dokumenter, den kræver udleveret, har sammenhæng med genstanden for den undersøgelse, den er i færd med at gennemføre.25.Rigtigheden heraf har Domstolen udtrykkeligt beluæftet i sin dom af 18. maj 1982, AM & S mod Kommissionen (sag 155/79, Sml. s. 1575, 1609 og 1610, præmis 17). Domstolen udtalte nærmere, ateftersom de dokumenter, som Kommissionen kan kræve fremlagt, er sådanne, som den finder det nødvendigt at få fremlagt for at afsløre overtrædelser af Traktatens konkurrenceregler, jfr. artikel 14, stk. 1, ... følger det... heraf, at det principielt tilkommer Kommissionen selv og ikke den pågældende virksomhed eller en tredjemand, det være sig en sagkyndig eller en voldgiftsinstans, at afgøre, om et dokument skal fremlægges for den (præmis 17).
26.Det er rigtigt, at Domstolen har fastslået, at der gælder visse grænser for Kommissionens vidtgående efterforsknings- og kontrolbeføjelseJfr. dommen i AM & S-sagen, præmis 15.
, f. eks. dem, der konkret følger af retten til at bevare den fortrolige karakter af en korrespondance mellem advokat og klient, for så vidt der er tale om korrespondance som led i og med henblik på klientens ret til kontradiktion, og forudsat at der er tale om uafhængige advokater, dvs. personer, der ikke står i et ansættelsesforhold til klienten. Men selv i tilfælde, hvor virksomheden hævder, at de dokumenter, der forlanges fremlagt, henhører under denne kategori, kan Kommissionen på grundlag af artikel 14, stk. 3, pålægge virksomheden at fremlægge den pågældende korrespondance og om nødvendigt pålægge virksomheden en bøde eller tvangsbøder, såfremt den nægter dette (præmis 31).27.Virksomheden kan således i intet tilfælde selv afgøre, hvilke dokumenter den er villig til at fremlægge, hvilket også gælder, selv om den er af den opfattelse, at nogle dokumenter bør nyde en beskyttelse på grundlag af det almindelige fortroligheds-princip, der er fælles for samtlige medlemsstaters retsordener. Domstolen har fastslået, at virksomhedens interesser er tilstrækkeligt beskyttet ved retsmidlerne i Traktatens artilder 185 og 186, jfr. herved artikel 83 i Domstolens procesreglement, hvorefter der kan træffes bestemmelse om en udsættelse af gennemførelsen af Kommissionens beslutning eller om andre foreløbige forholdsregler (præmis 32). I dommen af 24. juni 1986, AKZO Chemie mod Kommissionen (sag 53/85, Sml. s. 1965, 1992), har Domstolen endvidere fastslået, at det tilkommer Kommissionen at afgøre, om et bestemt dokument indeholder forretningshemmeligheder, for hvilke der gælder en beskyttelse mod udbredelse i henhold til et generelt princip, som finder anvendelse under den administrative procedures forløb (præmisserne 28 og 29).28.Når det er et led i Kommissionens beføjelser, at den kan kræve en fremlæggelse af endog dokumenter, som virksomheden finder er beskyttet i henhold til almindelige retsgrundsætninger, og — med forbehold af Domstolens enekompetence til at efterprøve lovligheden heraf — anlægge en vurdering med hensyn til, om dette virkelig er tilfældet, må Kommissionen også selv kunne undersøge, hvorvidt de dokumenter, som den kræver udleveret, har sammenhæng med undersøgelsens genstand. Kommissionens repræsentanter må derfor nødvendigvis have krav på at få udleveret dokumenter, som det ikke på forhånd er sikkert indeholder oplysninger af relevans for undersøgelsen, ligesom de ikke mindst må kunne kræve at få udleveret samtlige dokumenter eller papirer i et skab eller en skuffe.29.Tilbage står spørgsmålet om, hvorvidt Kommissionens repræsentanter selv kan udtage dokumenterne fra de skabe og skuffer, hvori de befinder sig, med henblik på at undersøge dem, i givet fald efter at have anmodet om, at de pågældende møbler åbnes. Dow Benelux og de tre spanske virksomheder, der ikke som Hoechst modsatte sig kontrolundersøgelsen, har anført, at Kommissionens repræsentanter gik frem på denne måde.30.Kommissionen har da også under retsforhandlingerne for Domstolen gjort gældende, at den har ret hertil. I dupliklien i sag 46/87 (Hoechst) beskriver Kommissionen på følgende måde, hvorledes dens repræsentanter normalt går frem:Når en repræsentant for Kommissionen befinder sig i et kontor, beder han om at få oplyst, hvor de pågældende dokumenter opbevares, og anmoder om at få adgang til skrivebordsskuffer eller kartoteksskabe for at undersøge, hvilke former for dokumenter disse indeholder. Er skufferne aflåste, forlanger han dem åbnet. Når dette først er sket, er det uden betydning, om det er Kommissionens repræsentant selv eller den pågældende medarbejder i virksombeden, der udtager dokumenterne. Normalt gennemser Kommissionens repræsentant al den foreliggende dokumentation for at undersøge, om der er indeholdt papirer af relevans for kontrolundersøgelsen. Der kan dermed ses bort fra dokumenter, der er uden sammenhæng med undersøgelsen, og papirer af privat art. [s. 20, pkt. k)]
31.I duplikken i sag 85/87 (Dow Benelux) har Kommissionen gjort gældende, at Kommissionens repræsentanter selv kan åbne uaflåste skabe og skriveborde, udtage dokumenter og andre papirer og gennemse og tage kopier af dem (s. 8, første afsnit).32.Endelig har Kommissionen i sit svar på Domstolens spørgsmål om, hvilke instruktioner den giver sine medarbejder, bl. a. oplyst, at den medarbejder, der skal gennemføre kontrolundersøgelsen, personligt og i nærværelse af en repræsentant for virksomheden gennemgår samtlige kartoteker, skabe og skriveborde, som kan indeholde dokumenter, ligesom han gennemser samtlige dokumenter med henblik på en sortering; en hurtig gennemgang gør det i almindelighed muligt at udskille mange dokumenter uden interesse.33.Må det antages, at denne fremgangsmåde fra Kommissionens repræsentanters side er dækket af Kommissionens standardbeslutninger, hvorefter virksomhederne er forpligtet til til gennemsyn at fremlægge de forretningspapirer omfattet af undersøgelsens genstand, som Kommissionen repræsentanter kræver, og at lade disse tage kopier heraf?34.Det er muligt at anlægge såvel en snæver som en vid fortolkning af udtrykket fremlægge. I snæver forstand kan der med dette ord menes, at de dokumenter, som Kommissionens repræsentanter kræver, skal udleveres til dem af firmaets repræsentanter. I bred forstand kan der med ordet menes, at virksomhedens pligt til at samarbejde omfatter en forpligtelse til at ledsage Kommissionens repræsentanter til de steder, hvor relevante dokumenter kan være opbevaret, eller til de lokaler, som Kommissionens repræsentanter selv forlanger at få adgang til, således at disse får fri adgang til samtlige de møbler, hvor dokumenter opbevares, med henblik på at udtage de dokumenter, der befinder sig dér, og undersøge dem.35.Jeg er imidlertid af den opfattelse, at sidstnævnte fortolkning ikke kan lægges til grund. Anvendelsen af udtrykkene fremlægge de forretningspapirer ..., som Kommissionens repræsentanter kræver, og at lade disse tage kopier heraf, sammenholdt med forpligtelsen for virksomhedens repræsentanter til på opfordring fra Kommissionens repræsentanter ufortøvet at afgive forklaring, leder mig til den antagelse, at Kommissionens repræsentanter i første række skal give virksomhedens repræsentanter lejlighed til aktivt at samarbejde ved undersøgelsen.36.Det er utvivlsomt, at Kommissionens repræsentanter i så vidt omfang som muligt skal kunne sikre sig, at intet relevant dokument slipper uden om deres undersøgelse. Som jeg allerede har nævnt, må de derfor have krav på at få udleveret de dokumenter eller papirer, der befinder sig i et møbel, som de udpeger. Hvordan skal de ellers kunne finde oplysninger om virksomhedens forhold, som denne har interesse i at skjule, således at virksomhedens sørger for, at spor heraf ikke optræder i traditionelle dokumenter? Er dette rigtigt, er det i sidste instans ligegyldigt, om det er Kommissionens repræsentant selv eller den pågældende medarbejder i virksomheden, som udtager dokumenterne fra det møbel, hvori de befinder sig, og en virksomhed, der er fuldt ud indstillet på at opfylde sin pligt til at samarbejde, vil uden tvivl til sidst meddele Kommissionens repræsentanter: Værsgo, De kan selv tage papirerne.37.Men denne situation er dog temmelig forskellig fra den, hvor Kommissionens repræsentanter straks giver sig til at foretage en egentlig gennemsøgning af møbler. Jeg er af den opfattelse, at en sådan beføjelse, der ubestrideligt må anses som en beføjelse til at gennemføre ransagninger, er indeholdt i artikel 14, men at dette kun gælder ultima ratio, og at beføjelsen kun kan bringes i anvendelse på de i artikel 14, stk. 6, fastlagte vilkår.38.Denne fortolkning er efter min opfattelse den eneste, der er forenelig med indholdet af forordningens artikel 15, stk. 1, litra c). Denne bestemmelse hviler åbenbart på et princip om, at virksomhedens repræsentanter har pligt til at fremlægge de pågældende dokumenter, idet Kommissionen efter bestemmelsen kan pålægge en virksomhed bøder, såfremt den fortsætligt eller uagtsomt under en kontrolundersøgelse i henhold til artikel 13 eller artikel 14 kun ufuldstændigt fremlægger de forlangte bøger eller øvrige forretningspapirer eller nægter at underkaste sig en kontrolundersøgelse, der er påbudt ved beslutning i henhold til artikel 14, stk. 3.39.Den omstændighed, at første led af den nævnte bestemmelse angår artikel 14 som helhed, således at der ikke sondres mellem henholdsvis stk. 2 (kontrolundersøgelse på grundlag af en fuldmagt) og stk. 3 (kontrolundersøgelse på grundlag af en formel beslutning fra Kommissionen), viser efter min opfattelse, at det i begge tilfælde er virksomhedens repræsentanter, der skal udlevere dokumenterne til Kommissionens repræsentanter. En lignende opfattelse fremgår da også af en brochure udfærdiget af Kommissionen i 1984, EF-Kommissionens kontrolbeføjelser på konkurrenceområdet. Det hedder således på side 37: Det er virksomhedens repræsentanter, der skal åbne skabene og udlevere dokumenterne til Kommissionens embedsmænd, som ikke uden videre selv må tage dokumenterne ud af skabene. Dersom virksomhedens repræsentanter nægter at fremlægge dokumenterne, gøres der bemærkning herom i et protokollat, og Kommissionens embedsmænd kan da anmode de nationale myndigheder om at iværksætte tvangsfuldbyrdelse. Det er på den indledende side i brochuren ganske vist angivet, at denne ikke [bør] tages som udtryk for Kommissionens officielle holdning til de berørte emner, men dette kan dog ikke bortforklare, at den nævnte opfattelse dengang var den herskende i Kommissionens tjenestegrene.40.Ordningen i henhold til artikel 14 er herefter følgende.- 1)I de i stk. 2 omhandlede tilfælde har virksomheden ret til principielt at nægte at underkaste sig undersøgelsen, men såfremt den indvilger i det, har den pligt til at fremlægge samtlige de dokumenter, der kræves udleveret.
41.2) Er der tale om den i stk. 3 omhandlede fremgangsmåde, har virksomheden pligt til at underkaste sig kontrolundersøgelsen og til at fremlægge samtlige de dokumenter, som kræves udleveret, idet den ellers vil kunne blive pålagt tvangsbøder og/eller en bøde. Jeg er enig med de forfattere, der er af den opfattelseW. Kreis: Ermittlungsverfahren der EG-Kommission in Kancllsachcn, Recht der Internationalen Wirtschaft, hæfte 5, maj 1981. S. 281, navnlig pa s. 291; W. Λ. Rclimann, Zur Vollstreckung einer Nacliprufungscntschcidung der Kommission der EG, N/W 1987, hæfte 48, s. 3061 f.
, at Kommissionen også efter denne bestemmelse kun har en beføjelse til at få oplysninger og til at undersøge dokumenter (Auskunfts- und Einsichtsrechte), der modsvares af en pligt for virksomheden til at samarbejde. Jeg er enig med MestmäckerMcstm.lckcr, op. cit., s. 607.
i, at virksomhederne er forpligtet til at gøre det muligt for Kommissionens repræsentanter at udføre deres opgave således, at de ønskede oplysninger sagligt korrekt gives, uden at det er nødvendigt at anvende umiddelbar tvang (Die Unternehmen sind verpflichtet, den Bediensteten die Erfüllung ihrer Aufgabe so zu ermöglichen, daß ohne Anwendung von unmittelbarem Zwang die geforderten Aufschlüsse sachlich richtig gegeben werden). Der må således sondres skarpt mellem den situation, hvor virksomheden samarbejder ved gennemførelsen af undersøgelsen, og den, hvor den ikke samarbejder. Den opfattelse, at Kommissionens repræsentanter som led i proceduren efter artikel 14, stk. 3, selv kan udtage dokumenter, skaber en uklarhed med hensyn til forholdet mellem denne procedure og proceduren efter artikel 14, stk. 6. Et yderligere argument til støtte for en sådan opfattelse med hensyn til indholdet af Kommissionens beføjelser er, at såfremt Kommissionen alene på grundlag af beslutningen om en kontrolundersøgelse straks kunne foretage en egentlig gennemsøgning af virksomhedens lokaler, er det vanskeligt at se, hvilket formål det ville tjene at have en ordning med en trussel om en bøde i anledning af en manglende fuldstændig fremlæggelse af bøger eller andre forretningspapirer.42.3) Endelig bemærker jeg, at såfremt virksomheden nægter at fremlægge et eller flere dokumenter, som Kommissionens repræsentanter ønsker at se — og dette gælder så meget mere, såfremt virksomheden endog nægter at åbne nogle aflåste skabe eller skuffer eller at udtage genstande fra en mappe tilhørende et medlem af ledelsen — må Kommissionens repræsentanter gøre optegnelse herom. Dette vil medføre en iværksættelse af den procedure, hvorved der træffes beslutning om en bøde eller om tvangsbøder, og Kommissionen vil i overensstemmelse med artikel 14, stk. 6, anmode den pågældende medlemsstat om, at Kommissionens repræsentanter får den fornødne støtte til løsning af deres opgaver. Sagt med andre ord, såfremt virksomheden nægter at udlevere indholdet af et møbel til Kommissionens repræsentanter, er dette udtryk for, at virksomheden i den i artikel 14, stk. 6, forudsatte betydning modsætter sig kontrolundersøgelsen, og Kommissionens repræsentanter kan ikke selv imødegå dette ved at udtage dokumenterne, idet en indgriben fra den pågældende medlemsstats repræsentanters side er nødvendig. Jeg mener, at denne konklusion også fremgår af en analogislutning fra bestemmelsen i Traktatens artikel 92 om tvangsfuldbyrdelse af råds- og kommissionsbeslutninger, som bestemmelsen i artikel 187 vedrørende fuldbyrdelse af domme afsagt af Domstolen i øvrigt indeholder en henvisning til. Jeg er af den opfattelse, at det fremgår af denne bestemmelse, at det i EØF-Traktaten er tilsigtet, at indgreb, som må sidestilles med direkte tvang, er forbeholdt medlemsstaterne.43.Artikel 14, stk. 6, opstiller en pligt for medlemsstaterne til at nå et bestemt resultat i den forstand, at de skal gøre det muligt for Kommissionens repræsentanter at undersøge, om bestemte dokumenter i virksomhedens besiddelse kan godtgøre, at virksomheden deltager i et kartel. I henhold til sidste sætning i stk. 6 skulle medlemsstaterne inden den 1. oktober 1962 efter at have rådført sig med Kommissionen træffe de fornødne forholdsregler til at opfylde den nævnte forpligtelse.44.Den omtalte sætning var ikke indeholdt i det forordningsforslag, som Kommissionen havde fremlagt for Parlamentet og Rådet. Det kan ikke udelukkes, at sætningen blev indsat af Rådet efter udtalelsen fra Parlamentets Udvalg om et indre marked (betænkning af 7. september 1961, dokument 57, den såkaldte Deringer-betænkning), hvorefter en ransagning burde forudsætte en afgørelse fra en retsinstans. Men det er under alle omstændigheder ikke længere muligt i dag at afgøre, om Rådet dermed ville opfordre medlemsstaterne til at tilpasse deres nationale lovgivninger således, at en retskendelse ikke skulle være nogen forudsætning for at kunne foretage indgreb på grundlag af artikel 14, stk. 6 (f. eks. ved i en lov at indsætte en bestemmelse om, at sådanne indgreb bør anses for uopsættelige), eller om Rådet blot ville overlade det til den enkelte medlemsstat at vælge de midler, der bør bringes i anvendelse, herunder i givet fald en ordning forudsættende en retskendelse.45.Hvad der derimod består en vished for, er, at der skulle gælde ordninger, som gør det muligt for Kommissionens repræsentanter at få adgang til eftersøgte dokumenter, uden at virksomheden får tid til at lade dem forsvinde.46.Under alle omstændigheder har ingen medlemsstat på grundlag af artikel 14, stk. 6, indført ordninger, som strider mod den herskende nationale retsopfattelse med hensyn til den beskyttelse, som det grundlæggende princip om boligens ukrænkelighed bør nyde, for så vidt angår virksomheder. Det gælder derfor i alle tilfælde, hvor Kommissionen retter henvendelse til de nationale myndigheder for at imødegå en modstand fra en virksomhed, at beskyttelsen af denne grundrettighed uden videre sker i det omfang, som er gældende i henhold til den nationale retsorden.47.Tilbage står dog at undersøge, hvorvidt en kontrolundersøgelse, i forbindelse med hvilken Kommissionens repræsentanter ikke går videre end til at anmode om en fremlæggelse af dokumenter, som de angiver, uden selv at gennemsøge de pågældende møbler, er udtryk for en krænkelse af det grundlæggende princip om boligens ukrænkelighed, fordi undersøgelsen gennemføres under trussel om en bøde eller tvangsbøder. Det må således være klart, at såfremt en virksomhed ganske frivilligt måtte samarbejde med Kommissionens repræsentanter, kan der ikke opstå noget problem vedrørende en krænkelse af den nævnte grundrettighed.48.For at besvare det nævnte spørgsmål er det nødvendigt at undersøge retstilstanden i henhold til de nationale retsordener og inddrage, hvad der kan udledes af den europæiske menneskerettighedskonvention og af Domstolens praksis.<TI><NP><NO.P>Β —</NO.P><TXT>Hvad kan der udledes af de nationale retsordener, den europæiske menneskerettighedskonvention og Domstolens praksis?</TXT></NP></TI>49.I Belgien indeholder forfatningens artikel 10 bestemmelse om, atboligen er ukrænkelig: husundersøgelser må kun ske i de ved lov fastlagte tilfælde og på de ved lov fastlagte vilkår.
50.Rent bonset fra, at der er uenighed om, hvorvidt dette princip overhovedet finder anvendelse på juridiske personer og forretningslokaler, har selve forfatningen således ikke gjort husundersøgelser betinget af, at der foreligger en forudgående retskendelse. Lovgiver har indført bestemmelse om, at undersøgelser og ransagninger i private boliger forudsætter en forudgående retskendelse, hvorimod der efter lovgivningen uden forudgående retskendelse i meget vidt omfang kan ske kontrolundersøgelser, for så vidt angår skatteretlige og socialretlige spørgsmål og spørgsmål, der angår prislovgivningen og lovgivningen om handelspraksis. De pågældende embedsmænd kan efter disse beføjelser i almindelighed få adgang til ethvert forretningslokale og gennemse og kopiere eller endog beslaglægge ethvert relevant dokument, hvorved der kan anmodes om bistand fra ordensmagten. Der synes kun at være uenighed om, hvorvidt de pågældende embedsmænd selv kan åbne skabe og gennemsøge arkiverVan Fracycnhovcn: Le respect de la vie privée et le pouvoir d'investigation du fisc, Annala de droit de Louvain, 1984, s. 85 f.
.51.Hvad angår konkurrenceforhold, indeholder lov af 27. maj 1960 om indgreb mod misbrug af en dominerende økonomisk stilling hjemmel til at gennemføre ransagninger uden forudgående retskendelse. Endvidere indeholder lov af 28. juli 1987 om gennemførelse af forordninger og direktiver udstedt i medfør af EØF-Traktatens artikel 87 {Moniteur belge af 24.9.1987, s. 138171), hvad angår fastlæggelsen af de beføjelser, som tillægges de nationale embedsmænd, der skal bistå Kommissionens repræsentanter, en ordret gengivelse af artikel 14, stk. 1, i forordning nr. 17. I henhold til denne lovs artikel 2, stk. 3, ifalder den et strafansvar, som forsætligt lægger hindringer i vejen for, at der ydes bistand eller gennemføres kontrolundersøgelser. Ifølge kongelig anordning af 1. februar 1988 om gennemførelse af artiklerne 12 og 14 i forordning nr. 17 (Moniteur belged 11.2.1988, s. 22021) udstedes skriftlige bemyndigelser til at gennemføre kontrolundersøgelser af chefen for Service de l'inspection générale économique, og ikke af et medlem af nogen retsinstans.52.I Danmark indeholder selve grundloven (§72) bestemmelse om, at husundersøgelser, beslaglæggelse og undersøgelse af breve og andre papirer alene må ske efter en retskendelse, hvor ingen lov hjemler en særegen undtagelse. Dette princip finder også anvendelse på juridiske personer, for så vidt der er tale om lokaler, hvortil offentligheden ikke har adgang. Det — gennem lang tid omstridte — spørgsmål, hvorvidt princippet ud over inden for strafferetsplejen også gælder administrative tvangsindgreb, må nu formentlig endeligt besvares bekræftende, men det forholder sig under alle omstændigheder således, at lovgiver kan fravige princippet.53.Dette skete dog hverken ved lov nr. 102 af 31. marts 1955 om konkurrencebegrænsninger eller ved lov nr. 505 af 29. november 1972, der blev udstedt for at gennemføre artikel 14, stk. 6, i forordning nr. 17. Som udgangspunkt forudsætter enhver form for kontrolundersøgelse således en retskendelse. Såfremt en virksomhed indvilger i at underkaste sig en kontrolundersøgelse, kan den pågældende myndighed dog gennemføre denne uden en forudgående retskendelse.54.Jeg bemærker dog, at fremgangsmåden i forbindelse med lov nr. 505 er, at en dansk retsinstans, før den giver bemyndigelse til en gennemførelse af de foranstaltninger, som der ved en kontrolundersøgelsesbeslutning fra Kommissionen er blevet truffet bestemmelse om, blot vil efterprøve, om en sådan beslutning er truffet, uden at tage stilling til, om beslutningen er velbegrundet.55.Endelig bemærker jeg, at Højesteret i en dom afsagt i 1976 udtalte, at selv om et administrativt kontroleftersyn måtte være omfattet af grundlovens bestemmelse om en forudgående retskendelse, kunne dette ikke være til hinder for en lovgivning, hvorefter en person, der nægter at underkaste sig eftersynet — også selv om dette ikke har været genstand for en sådan retskendelse — kan pålægges en bøde.56.I Tyskland gælder det i henhold til forfatningens artikel 13, at boligen er ukrænkelig, idet det i bestemmelsens stk. 2 hedder:Kun domstolene samt i uopsættelige tilfælde de andre myndigheder, som ved lov er bemyndiget hertil, kan træffe bestemmelse om ransagninger, og ransagninger må kun gennemføres under overholdelse af de ved lov fastsatte formforskrifter.
I henhold til forfatningens artikel 19, stk. 3, gælder grundrettighederne også juridiske personer, og der er i retspraksis og i teorien enighed om, at begrebet bolig også omfatter forretningslokaler.
57.I §46 i lov af 27. juli 1957 om forbud mod begrænsninger i konkurrencen (Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen) sondres der mellem en kompetence til at gennemføre kontrolforanstaltninger (Einsichtsund Prüfungsrecht) og en beføjelse til at gennemføre ransagninger (Durchsuchungsrecht). Sondringen kan i praksis være vanskelig at drage, men ved afgrænsningen af begrebet ransagning henvises der i almindelighed til de kriterier, som Bundesverfassungsgericht har lagt til grund i sin kendelse af 3. april 1979 (BVerfG E 51, s. 97, 107). I henhold til denne definition er det centrale led i begrebet ransagning, atstatslige myndigheder i et bestemt øjemed og med et bestemt formål foretager en gennemsøgning med henblik på at opspore personer eller genstande eller afklare faktiske omstændigheder, således at dette tjener til at få oplysning om, hvad indehaveren af den pågældende bolig ikke uden videre vil fremlægge eller udlevere (... kennzeichnend ist das ziel- und zweckgerichtete Suchen staatlicher Organe nach Personen oder Sachen oder zur Ermittlung eines Sachverhalts, um etwas aufzuspüren, was der Inhaber der Wohnung von sich aus nicht offenlegen oder herausgeben will).
58.Hvad derimod angår beføjelsen til at gennemføre kontrolforanstaltninger, som omfatter et krav på at få adgang til den pågældende virksomheds lokaler, kan der på grundlag heraf kun ske en undersøgelse af de dokumenter, som virksomhedens ledelse fremlægger for vedkommende myndighed. Det er således et led i kontrolforanstaltninger, at virksomhedens repræsentanter samarbejder, hvorimod en ransagning kan finde sted, uden at virksomhedens repræsentanter medvirker.59.Det er ikke dermed sagt, at et aktivt samarbejde fra virksomhedens side ikke kan gennemtvinges ved hjælp af tvangsbøder eller trussel om bøder, dvs. administrative tvangsforanstaltninger. Såfremt virksomhedens repræsentanter, der er forpligtet til at samarbejde ved gennemførelsen af kontrolforanstaltningerne, nægter dette, er der således tale om en retsstridig manglende opfyldelse af en forpligtelse efter en forvaltningsakt. Men nægter virksomheden på trods af de nævnte pressionsmidler vedholdende at samarbejde, kan dette kun endeligt imødegås ved hjælp af en ransagningskendelse, som er det eneste grundlag, på hvilket der kan anvendes fysisk tvang (unmittelbarer Zwang). I overensstemmelse hermed synes det at være praksis hos de pågældende myndigheder, at disse fremsætter begæring om en ransagningskendelse, hver gang der er grund til at antage, at en virksomhed ikke frivilligt vil fremlægge alle de dokumenter, som vedkommende myndighed ønsker at få adgang til.60.Som det fremgår af den måde, medarbejderne i Bundeskartellamt optrådte på i Hoechsts tilfælde, synes man også — med de følger, der er forbundet hermed — at have baseret sig på den nævnte sondring i forbindelse med anvendelsen af den tyske lov af 17. august 1967 om gennemførelse af forordning nr. 17, selv om dennes §3, stk. 2, indeholder udtrykkelig bestemmelse om, at en anvendelse af fysisk tvang (unmittelbarer Zwang) kun forudsætter, at de pågældende medarbejdere har fået udstedt en skriftlig bemyndigelse fra præsidenten for Bundeskartellamt.61.Hvad angår Grækenland, indeholder artikel 9, stk. 1, i forfatningen af 1975 følgende bestemmelse:Boligens fred er ukrænkelig. Privatlivet og familielivet er ukrænkeligt. Ransagninger i boliger må kun gennemføres i de tilfælde og efter de formforskrifter, der er fastsat ved lov, og en repræsentant for den dømmende magt skal altid være til stede.
62.Det antages, at denne bestemmelse også gælder juridiske personer, men praksis efter lovgivningen, herunder for så vidt angår konkurrenceforhold, er den, at begrebet bolig opfattes snævert, dvs. at det ikke omfatter forretningslokaler, således at kravet om, at en repræsentant for den dømmende magt skal være til stede, kun skal være opfyldt, når der er tale om ransagninger i private boliger.63.I hvert fald henviser artikel 26, stk. 1, i lov nr. 703/77 om kontrol med monopoler og oligopoler og om beskyttelse af den frie konkurrence — der indeholder en udtømmende opregning af de beføjelser, som tillægges de embedsmænd, der gennemfører kontrolforanstaltninger — kun til de forfatningsmæssige krav, for så vidt angår ransagninger i boliger [litra c)], men ikke for så vidt angår andre former for kontrolforanstaltninger som f. eks. kontrol med bøger, bilag eller andre dokumenter [litra a)] eller undersøgelser i kontorer og andre lokaler hos virksomheder og sammenslutninger af virksomheder [litra c)]. Jeg bemærker endvidere, at de pågældende embedsmænd udtrykkeligt råder over de samme beføjelser som dem, der er tillagt skattekontrollører, som efter en række love er undtaget fra forpligtelsen til at opnå en retskendelse. Endelig bemærker jeg, at det må antages at fremgå af en udtalelse, nr. 1381/1981, om lovligheden af et påtænkt dekret vedrørende miljøbeskyttelse, som det græske øverste förvaltningsråd har afgivet, at administrative kontrolforanstaltninger i lokaler tilhørende industrielle eller håndværksmæssige virksomheder ikke er udtryk for ransagninger som omhandlet i forfatningens artikel 9.64.I Spanien indeholder artikel 18, stk. 2, i forfatningen af 1978 bestemmelse om, atboligen er ukrænkelig, og om, at ingen har ret til at tiltvinge sig adgang til en bolig eller til at gennemføre en ransagning dér uden indehaverens samtykke eller en retskendelse, bortset fra i tilfælde af åbenbare og fortsat pågående lovovertrædelser.
65.Efter forfatningsdomstolens dom af 17. oktober 1985, 124/85, må det antages at stå fast, at også juridiske personer er beskyttet efter denne bestemmelse.66.Som i Danmark har kravet om en forudgående retskendelse således karakter af et forfatningsretligt princip. Og på samme måde kan den pågældendes samtykke gøre en sådan kendelse overflødig, medmindre andet er fastsat ved lovI henhold til strafferetsplejeloven forudsætter adgang til og ransagning i en bolig et samtykke og en givet bemyndigelse, således at der kræves en begrundet retskendelse, såfremt disse betingelser ikke er opfyldt.
.67.Tilbage står, at hvad angår konkurrenceforhold, er de embedsmænd, der skal gennemføre de kontrolforanstaltninger, som vedkommende myndighed finder nødvendige, ved lov nr. 110 af 20. juli 1963 (represión de prácticas restrictivas de la competencia) blevet tillagt de samme beføjelser som dem, skattemyndighedernes embedsmænd har i henhold til loven. Sidstnævnte embedsmænd har i henhold til en lov af 28. december 1963 (Ley general tributaria), der navnlig er blevet uddybet ved en gennemførelsesbekendtgørelse af 25. april 1986 (Reglamento general de la inspección de los tributos), en ret til at få adgang til og gennemføre ransagninger i områder, hvor erhvervsmæssig aktivitet udøves, på grundlag af en skriftlig bemyndigelse fra skattemyndighederne, idet dette også gælder, selv om den pågældende retsundergivne modsætter sig dette. En retskendelse — når samtykke ikke foreligger — kræves kun, når det drejer sig om at få adgang til boliger, uanset om der er tale om fysiske eller juridiske personer.68.I henhold til Real Decreto 1882 af 29. august 1986 er det de nævnte embedsmænd tilknyttet økonomiministeriets generaldirektorat for konkurrenceanliggender, der på grundlag af en skriftlig bemyndigelse fra generaldirektøren skal yde bistand ved gennemførelsen af de kontrolundersøgelser, som Kommissionen ønsker foretaget.69.I Frankrig er princippet om boligens ukrænkelighed dybt forankret i den forfatningsretlige tradition. I dag anses princippet som et led i grundsætningen om den personlige frihed, der er knæsat i artikel 66 i forfatningen af 1958. Begrebsligt er udgangspunktet således spørgsmålet om menneskets værdighed, og graden af beskyttelse afhænger af, hvilke former for lokaler mv. der er tale om, dvs. om disse har privat- eller erhvervskarakter, og om de tilhører en fysisk eller en juridisk person. Den seneste lovgivning går ubestrideligt i retning af en meget høj grad af beskyttelse, herunder for så vidt angår forretningslokaler.70.I bekendtgørelse 86/1243 af 1. december 1986 om fri prisdannelse og konkurrence sondres der således mellem to former for undersøgelser. I henhold til bekendtgørelsens artikel 47, der indeholder en så at sige positivt affattet hjemmel, har de pågældende embedsmænd krav på at få adgang til alle lokaler, områder og transportmidler med erhvervskarakter, ligesom de kan anmode om at få tilsendt forretningspapirer med henblik på at tage kopier af disse. I henhold til artikel 48, der er så at sige restriktivt affattet, kan de pågældende embedsmænd kun gennemsøge ethvert sted og beslaglægge dokumenter efter en forudgående kendelse fra præsidenten for tribunal de grande instance i vedkommende retskreds. Når de pågældende embedsmænd således vil gennemføre en aktiv undersøgelse og ikke nøjes med at få tilsendt dokumentation, dvs. at de selv vil eftersøge relevant materiale, forudsætter dette en forudgående retskendelse. Endvidere indeholder artikel 48 bestemmelse om, at retten efterprøver, om den fremsatte begæring er berettiget, idet begæringen skal indeholde en angivelse af de oplysninger, der begrunder gennemsøgningen.71.Denne meget høje grad af beskyttelse er baseret på en relativt nylig afgørelse af 29. december 1983 fra Conseil constitutionnel, hvorefter kun domstolene kan træffe bestemmelse om ransagninger med henblik på efterforskning af konkret fastlagte overtrædelser af lovgivningen, idet ransagninger kun kan gennemføres under domstolenes kontrol og på deres ansvar, og det må på denne baggrund være indlysende, at denne høje grad af beskyttelse også gælder i forbindelse med bekendtgørelse nr. 72-151 af 18. februar 1972 om anvendelse af Rom-Traktatens artikler 85-87 vedrørende karteller og virksomheder med en dominerende stilling, for så vidt kontrolundersøgelser, som Kommissionen anmoder de franske myndigheder om at gennemføre eller yde bistand i forbindelse med, omfatter en gennemsøgning ethvert sted i den i fransk lovgivning forudsatte betydning.72.I Irland gælder i henhold til forfatningens artikel 40, stk. 5, følgende om boligens ukrænkelighed:The dwelling of every citizen is inviolable and shall not be forcibly entered save in accordance with law.
73.Det må antages at fremgå af retspraksis, at denne forfatningsretlige beskyttelse hverken gælder juridiske personer eller forretningslokaler.74.I overensstemmelse hermed indeholder en række irske love, herunder navnlig love vedrørende skatte-, social- og toldspørgsmål, hjemmel for myndighederne til at få adgang og gennemføre kontrolforanstaltninger uden en forudgående retskendelse, for så vidt angår lokaler mv., hvorfra der drives erhvervsmæssig virksomhed, idet myndighederne i visse tilfælde kan gå så langt som til at fjerne forretningspapirer og beholde dem indtil udløbet af en rimelig frist. De nævnte love tillægger dog ikke de pågældende embedsmænd beføjelse til at tiltvinge sig adgang med magt eller til at foretage en ubegrænset gennemsøgning. Men hvis den pågældende retsundergivne nægter at medvirke, kan vedkommende udsættes for en strafferetlig forfølgning.75.Det samme gælder konkurrenceforhold. I henhold til Restrictive Practices Act af 1972 kan examiner uden forudgående retskendelse træffe bestemmelse om en kontrolundersøgelse på et hvilket som helst tidspunkt, der er rimeligt, for the purposes of obtaining any information necessary for the exercise of his functions. Vil indehaveren forhindre undersøgelsen, må han — idet han ellers strafferetligt kan forfølges — fremsætte begæring til High Court, for hvilken sagen skal indbringes inden syv dage, om at opnå en kendelse om, at undersøgelsen strider mod common good. Så længe det modsatte ikke er bevist, består der en formodning for, at undersøgelsen opfylder det nævnte krav, og normalt bekræftes rigtigheden af formodningen, når undersøgelsen må anses som en forudsætning for at kunne udarbejde en behørig og nøjagtig rapport.76.Efter irsk ret er det således som udgangspunkt kun, såfremt en virksomhed modsætter sig en kontrolundersøgelse, at domstolene skal inddrages.77.I Italien indeholder forfatningens artikel 14 bestemmelse om, at boligen er ukrænkelig. Det står fast, at princippet også gælder forretningslokaler og juridiske personer. I artikel 14, stk. 2 og 3, sondres der herefter mellem på den ene side ispezioni o perquisizioni o sequestri, der kun kan gennemføres i de tilfælde og på de vilkår, som fastsættes ved lov i overensstemmelse med de retssikkerhedsmæssige garantier, der tilsigter at beskytte den personlige frihed, og på den anden side accertamenti e ispezioni, hvorved der gennemføres en kontrol, for så vidt angår sundhedsmæssige, økonomiske og skattemæssige forhold, idet sådanne kontrolforanstaltninger er reguleret i særlige love.78.Kun ransagninger kræver principielt en forudgående retskendelse. Hvad derimod angår de love, der er blevet udstedt for at regulere spørgsmålet om kontrolundersøgelser mv., navnlig for så vidt angår sundheds-, arbejdssikkerheds-, told- og skattespørgsmål, tillægger disse i almindelighed de pågældende embedsmænd vide beføjelser til uden forudgående retskendelse at inspicere lokaler mv. og kontrollere bøger og dokumenter.79.I henhold til republikkens præsidents dekret nr. 884 af 22. september 1963, der blev udstedt til gennemførelse af artikel 14, stk. 6, i forordning nr. 17, kan polizia tributaria om fornødent tilkaldes til at yde assistance til de medarbejdere i Ministeriet for Industri og Handel, der bistår Kommissionen. Disse embedsmænd har krav på at få adgang til og en ret til at gennemføre kontrolog undersøgelsesforanstaltninger i lokaler tilhørende handels- og industrivirksomheder. Forfatningsdomstolen har dog fastslået, at disse beføjelser ikke omfatter en ret til at åbne mapper, pengeskabe eller døre, som den pågældende virksomhed nægter at åbne. Undersøgelsen bliver dermed til en ransagning, der forudsætter en forudgående retskendelse, da der gribes til tvangsindgreb.80.I Luxembourg svarer retstilstanden i vidt omfang til den belgiske. Som tilfældet er i belgisk ret, indeholder selve forfatningen (artikel 15) ikke nogen bestemmelse, hvorefter husundersøgelser forudsætter en forudgående retskendelse, idet det er overladt til lovgivningsmagten at fastlægge, i hvilke tilfælde og på hvilke vilkår der kan ske husundersøgelser. Det er endnu ikke i retspraksis blevet afgjort, om den nævnte forfatningsretlige beskyttelse også gælder juridiske personer.81.Bortset fra inden for strafferetsplejen har lovgivningsmagten i Luxembourg ikke indført bestemmelse om, at adgang til og ransagninger i forretningslokaler forudsætter en retskendelse. Hvad angår indkomstskat og indirekte skatter, herunder navnlig moms, har skatte- og afgiftsmyndighederne ikke alene en beføjelse til at kræve dokumenter, men også en beføjelse til at gennemføre kontrolforanstaltninger, herunder i form af husundersøgelser. I henhold til loven om tilsyn med finanssektoren, som affattet ved den konsoliderede udgave af 15. april 1986, kan det luxembourgske valutainstituts direktion udtage eller lade befuldmægtigede repræsentanter for instituttet udtage bøger, regnskaber, registre og andre papirer og dokumenter tilhørende kreditinstitutter. Hvad angår konkurrenceretten, råder de pågældende embedsmænd over de fornødne beføjelser til at gennemføre undersøgelser, og dette forudsætter kun en bemyndigelse udstedt af ministeren for økonomi og selvstændige næringsdrivende, idet embedsmændene kan anmode om bistand fra ordensmagten.82.Lov af 9. august 1971 om gennemførelse af beslutninger, afgørelser og direktiver og om sanktioner i forbindelse hermed samt om sanktioner i forbindelse med EF-forordninger vedrørende økonomiske forhold, landbrug, skovbrug, sociale spørgsmål og transport indeholder hjemmel for de embedsmænd, der skal efterforske overtrædelser af sådanne retsakter, til uden nogen ransagningskendelse at få adgang til lokaler, områder, transportmidler, bøger og forretningspapirer tilhørende de berørte personer og virksomheder, bortset fra når det drejer sig om en privat bolig.83.I Nederlandene indeholder forfatningens artikel 12 følgende bestemmelse:Ingen kan få adgang til en bolig mod indehaverens vilje, bortset fra i de ved lov eller i medfør af lov fastsatte tilfælde, og adgang kan kun gives dem, som ved lov eller en i medfør af lov udstedt bestemmelse herom er bemyndiget dertil.
84.Lovgivningsmagten kan således også overlade det til den udøvende magt inden for rammerne af en lov at udstede generelle regler om, hvornår der kan gives adgang til en bolig. Jeg bemærker endvidere, at den nævnte bestemmelse, der ikke opstiller noget krav om en forudgående retskendelse, hverken gælder juridiske personer eller andre områder end fysiske personers bolig, og at den går ud fra en forudsætning om, at indehaveren af boligen modsætter sig indgrebet.85.I overensstemmelse hermed sondres der i de særlige love, som giver myndighederne beføjelse til at gennemføre kontrolforanstaltninger eller undersøgelser og til at forlange, at dokumenter fremsendes, i almindelighed mellem private boliger og andre områder. Såvel loven om konkurrenceforhold som den generelle skatte- og afgiftslov indeholder hjemmel for de pågældende embedsmænd til på et hvilket som helst tidspunkt at få adgang til lokaler, når de behørigt skønner, at en adgang er nødvendig for udførelsen af deres opgaver, og om nødvendigt yder ordensmagten den fornødne bistand. For så vidt angår konkurrenceforhold, er det ikke nogen forudsætning, at der foreligger en skriftlig bemyndigelse, og en sådan udstedes under alle omstændigheder ikke af en retsinstans, og embedsmændene skal kun være ledsaget af en politiembedsmand eller en repræsentant for borgmesteren i den pågældende kommune, såfremt der er tale om en privat bolig.86.En prøvelse ved domstolene af lovligheden af en sådan indtrængen i forretningslokaler finder altid kun sted efterfølgende.87.I henhold til lov af 10. juli 1968, der blev udstedt på grundlag af artikel 14, stk. 6, i forordning nr. 17, har de embedsmænd, der skal gennemføre en kontrolundersøgelse, beføjelse til at foretage samtlige de indgreb, som er opregnet i stk. 1, bortset fra at få adgang til lokaler, der er en del af en bolig. For alle andre lokalers vedkommende er der således uden begrænsninger hjemmel til at få adgang.88.I Portugal gælder der efter forfatningen en ret høj grad af beskyttelse, for så vidt angår boligens ukrænkelighed. Artikel 34, stk. 2, i forfatningen af 1976 indeholder følgende bestemmelse:Der kan mod en borgers vilje kun træffes bestemmelse om adgang til dennes bolig af den kompetente retsinstans i de ved lov fastsatte tilfælde og på de ved lov fastsatte vilkår.
I henhold til stk. 3 er forbuddet absolut om natten.
89.Allerede for så vidt angår spørgsmålet om adgang til boliger, gælder således både kravet om en forudgående retslig prøvelse og lu-avet om lovhjemmel.90.Det synes dog ikke endeligt afgjort, hvorvidt denne forfatningsretlige beskyttelse også gælder juridiske personers forretningslokaler. Endvidere kræves der ikke nogen forudgående retskendelse, såfremt den pågældende indvilger i indgrebet. Dette har forfatningsdomstolen udtrykkeligt fastslået i en afgørelse af 9. januar 1987 i forbindelse med en forudgående prøvelse af forfatningsmæssigheden af nogle bestemmelser i den nye straffelov, der trådte i kraft den 1. januar 1988.91.Jeg bemærker endvidere, at udkastet til det lovdekret, der skal udstedes for at gennemføre artikel 14, stk. 6, i forordning 17, synes at indeholde hjemmel til at pålægge bøder i tilfælde, hvor virksomheder nægter at samarbejde ved kontrolundersøgelser, som Kommissionen har truffet bestemmelse om.92.I Det Forenede Kongerige følger det af princippet om Parlamentets absolutte suverænitet, at der ikke i egentlig forstand består nogen forfatningsmæssig beskyttelse af grundrettighederne. Domstolene anser sig dog traditionelt for kompetente til at påse, at de grundlæggende frihedsrettigheder, som borgerne har efter Common Law, sikres, og lovgivningsmagten tager i overensstemmelse hermed i almindelighed udgangspunkt heri og træffer bestemmelse om en beskyttelse svarende til, hvad der fremgår af retspraksis.93.Dette er blandt andet tilfældet, hvad angår princippet om boligens ukrænkelighed, der også gælder forretningslokaler.94.Myndighederne kan dog i henhold til visse love, navnlig vedrørende moms og social sikring, uden forudgående retskendelse få adgang til forretningslokaler, undersøge disse og forlange, at forretningspapirer fremlægges. Det er kun, hvor det er nødvendigt med magtanvendelse for at få adgang til de pågældende lokaler og for at gennemsøge disse, at der kræves en forudgående retskendelse.95.Det britiske parlament har ikke vedtaget særlige bestemmelser til gennemførelse af artikel 14, stk. 6, i forordning nr. 17. Om nødvendigt kan virksomhedens indforståelse tilvejebringes ved en kendelse fra High Court, som der straks kan fremsættes begæring om. Disse orders giver ikke grundlag for at trænge ind med magt, såfremt virksomheden fortsat modsætter sig kontrolundersøgelsen, men nægter virksomheden endnu en gang, kan den pågældende person straks underkastes en frihedsberøvelse.96.Dette giver mig anledning til at spørge, om denne procedure, hvorefter der først kan blive tale om sanktioner, såfremt virksomheden for anden gang nægter at samarbejde, ikke gør det for nemt for virksomheden at lade kompromitterende dokumenter forsvinde.*
97.Det fremgår af denne kortfattede sammenlignende gennemgang af medlemsstaternes retsordener, at det — således som Kommissionen da også erkender det — er utvivlsomt, at det grundlæggende princip om boligens ukrænkelighed er en traditionel forfatningsmæssig grundsætning, der er fælles for samtlige medlemsstater.98.Den nævnte rettighed er endvidere udtrykkeligt knæsat i den europæiske menneskerettighedskonvention, som alle medlemsstaterne har ratificeret, idet det i artikel 8, stk. 1, hedder, at enhver har ret til respekt for sit privatliv og familieliv, sit hjem og sin korrespondance.99.Princippet om boligens ukrænkelighed må derfor anses som et led i de grundrettigheder, som alle Fællesskabets institutioner skal handle i overensstemmelse med.100.Spørgsmålet er imidlertid, om princippet også beskytter juridiske personers forretningslokaler, og i bekræftende fald i hvor stort omfang og på hvilke vilkår.101.Som jeg har redegjort for, er retstilstanden ikke entydigt den samme i alle medlemsstaterne. I nogle er spørgsmålet ikke endeligt og klart afgjort. I andre er svaret et nej. Dette er navnlig tilfældet i Irland og Nederlandene, hvor indholdet af begreberne dwelling og woning bevirker, at princippet om boligens ukrænkelighed kun gælder private boliger og de personer, der bor i disse.102.Endvidere er spørgsmålet endnu ikke endeligt og klart afgjort, for så vidt angår artikel 8 i den europæiske menneskerettighedskonvention. Selv professor Frowein argumenterer i sin kommentar fra 1985Frowein or Peuken. Europåische Menschenrechtskonven-tion. EMRK-Kommentar, artikel 8, nr 27.
imod at sidestille forretningslokaler med private boliger.103.Hvis jeg nu ser bort fra disse divergerende opfattelser, må jeg i hvert fald konstatere, at der er en generel tendens i de nationale retsordener, som går i retning af at sidestille juridiske personer med fysiske personer. I langt størstedelen af medlemsstaterne gælder det således, at kontrolforanstaltninger i forretningslokaler ifølge særlige love er underlagt mere eller mindre strenge form- og procedurevilkår. Jeg er derfor enig med Kommissionen i, at Domstolen udtrykkeligt bør fastslå, at der efter fællesskabsretten gælder et grundlæggende princip om forretningslokalers ukrænkelighed.104.I dommen i National Panasonic-sagenDom af 26 juni 1980, National Panasonic mod Kommissionen, 136/79, Sml. s. 2033, på s. 2056 f.
— hvor problemet bl. a. var, hvorvidt navnlig det forhold, at Kommissionen i henhold til forordning nr. 17 kan gennemføre kontrolundersøgelser uden først at give den pågældende virksomhed meddelelse herom, strider mod den nævnte rettighed — udtalte Domstolen, at dette ikke er tilfældet, og dette skete, uden at Domstolen først udtrykkeligt havde fastslået, at artikel 8 i den europæiske menneskerettighedskonvention finder anvendelse på juridiske personer (jfr præmis 19, Sml. 1980, s. 2057: i det omfang den gælder for juridiske personer).105.Men i dommen af 4. april 1960, Acciaieria e Tubificio di Brescia/Den Høje Myndighed (31/59, Sml. 1954-1964, s. 171), udtalte Domstolen, at forretningslokaler er omfattet af retten til respekt for privatliv, hvad enten der er tale om lokaler tilhørende en individuel person eller lokaler tilhørende et selskabJfr. ι denne reining generaladvokat Warners forslag til afgørelse ι National Panasonic-sagen, Sml. 1980, s. 2061, på s. 2068
.106.Det fremgår imidlertid af den sammenlignende gennemgang af de nationale retsordener, som jeg har foretaget, at selv i de medlemsstater, hvor også forretningslokaler er omfattet af det forfatningsretlige princip om boligens ukrænkelighed, finder dette dog ikke anvendelse på sådanne lokaler med den samme styrke som på private boliger.107.For så vidt angår økonomiske, skattemæssige og sociale forhold, gælder der i henhold til de forskellige nationale retsordener en lang række forskellige former for kontrolforanstaltninger af forskellig intensitet, som kan gå fra anmodninger om oplysninger til eftersøgning af dokumenter med bistand fra ordensmagten. De begreber, der anvendes for at beskrive disse foranstaltninger, varierer (inspektion, kontrol, undersøgelse, efterforskning, ransagning...) og har ikke efter samtlige retsordener det samme faktuelle indhold.108.Endvidere gælder det, at selv i Tyskland, Danmark, Spanien, Frankrig, Italien og Portugal, hvor der allerede i henhold til forfatningerne kræves en forudgående retskendelse, er dette krav dog ikke absolut. I Danmark kan princippet fraviges ved lov. I Spanien og Portugal indeholder selve forfatningerne bestemmelse om, at en retskendelse ikke er nogen forudsætning, såfremt den pågældende indvilger i ransagningen. I Italien er spørgsmålet om kontrolundersøgelser og inspektioner, navnlig for så vidt angår økonomiske og skattemæssige forhold, reguleret i særlige love.109.Hvad endelig angår konkurrenceforhold, gælder det selv i Tyskland og Frankrig, at der ikke kræves nogen forudgående retskendelse, hverken for så vidt angår adgang til lokaler eller kontrol af dokumenter, som den pågældende virksomhed selv fremlægger. Det er kun i det omfang, de pågældende embedsmænd selv aktivt vil eftersøge dokumenter, som ikke frivilligt fremlægges for dem, at der kræves en forudgående retskendelse.110.Jeg bemærker endvidere, at hvad angår konkurrenceforhold, gælder det i henhold til spansk og græsk ret, at der på trods af de føromtalte forfatninsretlige krav ikke forudsættes nogen forudgående retskendelse i forbindelse med kontrolforanstaltninger i forretningslokaler, selv om disse må gennemføres under anvendelse af tvang.111.Endelig gælder det i de medlemsstater, der som Tyskland, Danmark og Frankrig gør magtanvendelse betinget af en forudgående retskendelse, at virksomhederne kan pålægges at underkaste sig kontrolforanstaltninger og at samarbejde ved undersøgelser under trussel af sanktioner som bøder eller tvangsbøder, uden at der dermed kræves en forudgående retskendelse.112.Hvad angår den europæiske menneskerettighedskonvention, indeholder denne udtrykkeligt bestemmelse om, at lovgivningsmagten under visse betingelser kan fravige princippet om boligens ukrænkelighed. Konventionens artikel 8, stk. 2, lyder således:Stk. 2.Ingen offentlig myndighed kan gøre indgreb i udøvelsen af denne ret, undtagen for så vidt det sker i overensstemmelse med loven og er nødvendigt i et demokratisk samfund af hensyn til den nationale sikkerhed, den offentlige tryghed eller landets økonomiske velfærd, for at forebygge uro eller forbrydelse, for at beskytte sundheden eller sædeligheden eller for at beskytte andres ret og frihed.
113.I dommen i National Panasonic-sagen fastslog Domstolen forudsætningsvis, at artikel 14 i forordning nr. 17 må anses som en lovbestemmelse, der opfylder disse betingelser, idet Domstolen udtalte:[Det] fremgår af den syvende og ottende betragtning til forordning nr. 17, [at] formålet med de beføjelser, der i forordningens artikel 14 er tillagt Kommissionen, [er] at give denne mulighed for at løse den opgave, den er betroet efter EØF-Traktaten til at påse overholdelsen af konkurrencereglerne inden for fællesmarkedet. Disse bestemmelsers formål er, som det fremgår af fjerde afsnit i Traktatens præambel, at artikel 3, litra f), og af artiklerne 85 og 86, at undgå, at konkurrencen fordrejes til skade for almenheden, de enkelte virksomheder og forbrugerne. Udøvelsen af de beføjelser, der er tillagt Kommissionen ved forordning nr. 17, bidrager til at opretholde det konkurrencesystem, der er tilsigtet i Traktaten, og som virksomhederne ubetinget er forpligtet til at overholde. Under disse omstændigheder ses det derfor ikke, at forordning nr. 17 ved at give Kommissionen beføjelse til at foretage kontrolundersøgelse uden forudgående underretning indebærer en krænkelse af den af sagsøgeren påberåbte rettighed.
114.Det, der anfægtedes i National Panasonic-sagen, var, at virksomheden ikke var blevet underrettet om kontrolundersøgelsen, før denne blev gennemført, men jeg læser dommen således, at Domstolen var af den opfattelse, at beføjelserne i henhold til artikel 14 i forordning nr. 17 til at gennemføre kontrolundersøgelser opfylder de betingelser, der fremgår af artikel 8, stk. 2, i den europæiske menneskerettighedskonvention.115.Til støtte for rigtigheden heraf kan jeg endvidere henvise til dommen af 23. september 1986, AKZO Chemie mod Kommissionen (sag 5/85, Sml. s. 2585, 2612 og 2613), hvori det hedder:Sagsøgerne har erkendt, at en beslutning, der pålægger en virksomhed at underkaste sig en kontrolundersøgelse, ikke strider mod de grundlæggende principper i artikel 8 i Den Europæiske Konvention til Beskyttelse af Menneskerettigheder og Grundlæggende Frihedsrettigheder, såfremt betingelserne i artikel 14, stk. 3, i forordning nr. 17 er opfyldt. Gennemgangen af de to første anbringender viser imidlertid, at betingelserne er opfyldt. Herefter må også det tredje anbringende forkastes (præmis 27).
116.Jeg er på dette grundlag af den opfattelse, at det fremgår af såvel en sammenlignende undersøgelse af de nationale retsordener som af den gennemgang af artikel 14 i forordning nr. 17 i lyset af artikel 8 i den europæiske menneskerettighedskonvention, som Domstolen allerede har foretaget, at udøvelsen af de beføjelser, som forordningens artikel 14, stk. 3, tillægger Kommissionen, ikke kan rejse betænkeligheder i henseende til princippet om boligens ukrænkelighed, for så vidt angår virksomheder, og at dette må gælde, uanset om beføjelserne udøves under trussel af tvangsbøder eller en bøde.117.Lad mig dog endnu en gang fremhæve, at kontrolundersøgelsesproceduren i henhold til forordningens artikel 14, stk. 3, efter min opfattelse hviler på et princip om, at den pågældende virksomhed samarbejder, og at Kommissionens repræsentanter efter proceduren kan forlange en fremlæggelse af enhver sagsmappe og ethvert dokument med henblik på at undersøge, om der deri findes oplysninger, som er omfattet af kontrolundersøgelsens genstand, hvorimod Kommissionens repræsentanter ikke har ret til selv at gennemsøge møbler og udtage dokumenter herfra.118.Virksomhedernes rettigheder er tilstrækkeligt beskyttede derved, at der kan anlægges sag ved Domstolen til prøvelse af gyldigheden af beslutninger om kontrolundersøgelser, ligesom der kan fremsættes begæring om udsættelse af sådanne beslutningers gennemførelse. Jeg fremhæver også, at såfremt en beslutning om en kontrolundersøgelse annulleres af Domstolen, efter at undersøgelsen har fundet sted, har Kommissionen ikke ret til at gøre brug af de dokumenter, som den har fået kendskab til.119.Såfremt en virksomhed nægter Kommissionens repræsentanter adgang til sine bygninger eller til et bestemt lokale, eller såfremt dens repræsentanter nægter at åbne et aflåst møbel eller til Kommissionen at overgive bestemte dokumenter indeholdt i et møbel eller endog en mappe tilhørende en medarbejder i virksomheden, og dette formelt konstateres ved et protokollat, foreligger derimod den situation, som artikel 14, stk. 6 angår.120.Der foreligger da en helt anden problemstilling, idet der nærmere bestemt bliver spørgsmål om en tvangsfuldbyrdelse af en fællesskabsretlig beslutning, og en sådan tvangsfuldbyrdelse kan kun ske ved de pågældende nationale myndigheders foranstaltning. Man kan derfor sige, at det er det forhold, at virksomheden nægter at medvirke ved kontrolundersøgelsen, der forvandler denne til en procedure, som har karakter af en ransagning. De nationale myndigheder kan i så fald kun gribe til magtanvendelse på de vilkår, der gælder i henhold til den pågældende medlemsstats retsorden. I alle tilfælde, hvor en sådan procedure i henhold til den nationale retsorden forudsætter en forudgående retskendelse, skal de pågældende nationale myndigheder derfor opnå en sådan.121.Jeg går nu over til en drøftelse af, hvad der med henblik på afgørelsen af de for Domstolen indbragte sager må antages at følge af den hidtidige undersøgelse.