I.

Ievads

1.

Izskatāmā pienākumu neizpildes procedūra ir par diviem Ungārijas Augstskolu likuma 2017. gada grozījumiem. Tie paredz, ka, lai uzsāktu vai turpinātu darbību Ungārijā, augstskolām no valstīm, kas neietilpst EEZ, ir jāpierāda, ka starp Ungāriju un šo augstskolu izcelsmes valsti ir noslēgts starptautisks līgums, un federālu valstu gadījumā līgums obligāti jānoslēdz centrālajai valdībai. Turklāt visu ārvalsts augstskolu darbība ir iespējama ar nosacījumu, ka tās arī savā izcelsmes valstī nodrošina augstāko izglītību.

2.

Pēc kritiķu domām, Ungārijas valdības vienīgais mērķis, pieņemot šo likumu, ir aizliegt Central European University (CEU) darbību Ungārijā. Tādēļ publiskajās debatēs dažreiz tika runāts par “lex CEU”.

3.

CEU 1991. gadā nodibināja iniciatīvas grupa, kura saskaņā ar tās sniegto informāciju bija izvirzījusi mērķi veicināt kritisko domāšanu, izglītojot jaunos politikas veidotājus Centrāleiropas un Austrumeiropas valstīs, kurās plurālisms pirms tam netika pieļauts. CEU ir saskaņā ar Ņujorkas štata tiesību aktiem dibināta universitāte, kurai attiecīgais štats ir izsniedzis darbības licenci (tā saukto Absolute Charter). Galvenie sponsori ir dažās aprindās strīdīgā Ungārijas izcelsmes ASV uzņēmēja Džordža Sorosa [George Soros] Open Society fondi  ( 2 ). Ņemot vērā CEU īpašos mērķus, tā Amerikas Savienotajās Valstīs nekad nav veikusi izglītības vai pētniecisko darbību.

4.

Starp sešām ārvalstu augstskolām, kuras brīdī, kad tika grozīts Augstskolu likums, veica darbību, kurai nepieciešama atļauja, CEU sava īpašā modeļa dēļ bija vienīgā, kura nevarēja izpildīt jaunās prasības. Tādēļ tā pārtrauca savu darbību Ungārijā; 2019. gada novembrī tā atvēra jaunu universitātes pilsētiņu Vīnē.

5.

Ņemot vērā iepriekš minēto, Komisija jaunajos tiesiskajos regulējumos saskata ne tikai pakalpojumu sniegšanas brīvības ierobežojumu, bet arī it īpaši pārkāpumu pret Eiropas Pamattiesību hartā nostiprināto akadēmisko brīvību.

6.

Tā kā abas jaunās prasības turklāt ir piemērojamas tikai augstskolām no valstīm, kas neietilpst EEZ, pienākumu neizpildes procedūra iegūst vēl vienu īpašu dimensiju. Tā tas ir tādēļ, ka Komisija izvirza Ungārijai pārmetumus, ka tā ir pārkāpusi Pasaules Tirdzniecības organizācijas (World Trade Organization, turpmāk tekstā – “PTO”) tiesību aktus, konkrēti – GATS. Līdz ar to Tiesai izskatāmajā lietā būs jālemj arī par to, cik lielā mērā pienākumu neizpildes procedūru var izmantot kā instrumentu, lai īstenotu un padarītu efektīvākas starptautiskās komerctiesības.

II.

Atbilstošās tiesību normas

A.

Savienības tiesības

1.

Padomes Lēmums 94/800 par daudzpusējo sarunu Urugvajas kārtā panākto nolīgumu slēgšanu

7.

Ar Lēmumu 94/800/EK (1994. gada 22. decembris) par daudzpusējo sarunu Urugvajas kārtā (no 1986. gada līdz 1994. gadam) panākto nolīgumu slēgšanu Eiropas Kopienas vārdā jautājumos, kas ir tās kompetencē  ( 3 ), Padome apstiprināja Līgumu par Pasaules Tirdzniecības organizācijas izveidošanu, kā arī nolīgumus šā līguma 1., 2. un 3. pielikumā, tostarp Vispārējo vienošanos par pakalpojumu tirdzniecību (General Agreement on Trade in Services, saīsināti – “GATS”).

8.

GATS I pantā ir noteikts:

9.

GATS XIV pantā, kuram dots nosaukums “Vispārējie izņēmumi”, ir paredzēts:

10.

GATS XVI pants ir iekļauts Līguma III daļā “Specifiskas saistības”. Šim noteikumam dots virsraksts “Tirgus pieejamība”, un tajā ir noteikts:

11.

GATS XVII pantā, kuram dots nosaukums “Nacionālais režīms”, ir paredzēts:

12.

GATS XX pantā ir noteikts:

2.

Padomes Lēmums 2019/485 par to, lai noslēgtu attiecīgus nolīgumus saskaņā ar Vispārējās vienošanās par pakalpojumu tirdzniecību XXI pantu

13.

Ar Padomes Lēmumu (ES) 2019/485 (2019. gada 5. marts) par to, lai noslēgtu attiecīgus nolīgumus saskaņā ar Vispārējās vienošanās par pakalpojumu tirdzniecību XXI pantu ar Argentīnu, Austrāliju, Brazīliju, Kanādu, Ķīnu, Taivānas, Penhu, Kinmenas un Macu atsevišķo muitas teritoriju (Ķīnas Taipeju), Kolumbiju, Kubu, Ekvadoru, Honkongu (Ķīnas īpašo administratīvo rajonu), Indiju, Japānu, Koreju, Jaunzēlandi, Filipīnām, Šveici un Amerikas Savienotajām Valstīm par kompensācijas korekcijām, ko nepieciešams veikt pēc Čehijas, Igaunijas, Kipras, Latvijas, Lietuvas, Ungārijas, Maltas, Austrijas, Polijas, Slovēnijas, Slovākijas, Somijas un Zviedrijas pievienošanās Eiropas Savienībai  ( 5 ), Padome apstiprināja nosaukumā minētos nolīgumus, kas bija nosacījums, lai stātos spēkā tā sauktais konsolidētais ES‑25‑GATS saistību saraksts. Konsolidētais saraksts stājās spēkā 2019. gada 15. martā. Ungārijas saistības no tās specifisko saistību grafika  ( 6 ) tajā iekļautas bez izmaiņām  ( 7 ).

14.

Ungārijas specifisko saistību grafiku veido divas daļas, no kurām I daļā ir ietvertas atrunas attiecībā uz horizontālām saistībām, savukārt II daļā ir ietvertas atrunas attiecībā uz dažām vertikālām (nozaru) saistībām.

15.

Grafika II daļā ir minētas nozares, kurās paredzēts uzņemties specifiskas saistības saskaņā ar GATS XVI pantu (Tirgus pieejamība) vai XVII pantu (Nacionālais režīms). Augstākās izglītības pakalpojumiem (Higher Education Services)  ( 8 ) attiecībā uz tirgus pieejamību piemēro izskatāmajā lietā būtisko trešo pakalpojumu sniegšanas veidu (“komercklātbūtne”): “Establishment of schools is subject to licences from the central authorities.” Slejā, kas attiecas uz nacionālo režīmu, netika norādītas atrunas (“None”).

3.

Eiropas Savienības Pamattiesību harta

16.

Eiropas Savienības Pamattiesību hartas (turpmāk tekstā – “Harta”)  ( 9 ) 13. pantā “Humanitāro un eksakto zinātņu brīvība” ir noteikts:

17.

Hartas 14. panta 3. punkts ir formulēts šādi:

18.

Hartas 16. pantā ir paredzēts:

4.

Direktīva 2006/123

19.

Saskaņā ar Eiropas Parlamenta un Padomes Direktīvas 2006/123/EK (2006. gada 12. decembris) par pakalpojumiem iekšējā tirgū (turpmāk tekstā – “Pakalpojumu direktīva”)  ( 10 ) 2. panta 1. punktu šo direktīvu piemēro “pakalpojumiem, ko sniedz pakalpojumu sniedzēji, kuri veic uzņēmējdarbību kādā dalībvalstī”.

20.

Attiecīgās direktīvas 4. panta 1. punktā pakalpojuma jēdziens ir definēts kā “jebkāda pašnodarbināta saimnieciskā darbība, parasti par atlīdzību, kā minēts [LESD 57.] pantā”.

21.

Pakalpojumu direktīvas 16. pantā ir noteikts:

B.

Valsts tiesības

22.

Ungārijas augstākās izglītības tiesību normas ir reglamentētas Nemzeti felsőoktatásról szóló 2011. évi CCIV. törvény (2011. gada Likums Nr. CCIV par valsts augstāko izglītību). 2017. gadā šajā likumā tika izdarīti grozījumi ar Nemzeti felsőoktatásról szóló 2011. évi CCIV. törvény módosításáról szóló 2017. évi XXV. törvény (2017. gada Likums Nr. XXV par grozījumiem 2011. gada Likumā Nr. CCIV par valsts augstāko izglītību, turpmāk tekstā – “Augstskolu likums”).

23.

Saskaņā ar Augstskolu likuma 76. panta 1. punkta a) apakšpunktu ārvalsts augstskola Ungārijas teritorijā var īstenot mācību procesu, kuru pabeidzot tiek izsniegts diploms, tikai tad, ja “starptautiska līguma par principiālu atbalsta sniegšanu darbības veikšanai Ungārijā, kas noslēgts starp Ungārijas valdību un valsti, kurā atrodas augstākās izglītības iestādes mītnesvieta – ja tā ir federāla valsts, kurā centrālās valdības kompetencē neietilpst starptautiska līguma saistošā spēka atzīšana, pamatojoties uz iepriekšēju vienošanos ar centrālo valdību –, līgumslēdzējas puses ir atzinušas līguma imperatīvu piemērojamību”.

24.

Saskaņā ar Augstskolu likuma 77. panta 2. punktu šo prasību piemēro ārvalstu augstskolām, kuru mītnesvieta atrodas valstī, kas neietilpst EEZ.

25.

Atbilstoši Augstskolu likuma 76. panta 1. punkta b) apakšpunktam ārvalsts augstskola Ungārijas teritorijā drīkst īstenot mācību procesu, kuru pabeidzot tiek izsniegts diploms, tikai tādā gadījumā, ja “attiecīgo augstskolu tās mītnesvietas valstī uzskata par valsts atzītu augstskolu, kura tur faktiski īsteno augstskolas mācību procesu”.

26.

Saskaņā ar 77. panta 3. punktu šo prasību piemēro arī ārvalstu augstskolām, kuru mītnesvieta atrodas kādā no EEZ valstīm.

27.

Augstskolu likuma 115. panta 7. punktā, redakcijā, kas bija spēkā Komisijas argumentētā atzinuma pieņemšanas laikā, bija paredzēts, ka attiecīgā likuma 76. panta 1. punkta a) apakšpunktā noteiktā prasība ir jāizpilda līdz 2018. gada 1. janvārim. Federālas valsts gadījumā vienošanās ar centrālo valdību ir jānoslēdz sešu mēnešu laikā no 2017. gada Likuma Nr. XXV publicēšanas brīža. 115. panta 7. punktā vēl arī ir precizēts, ka ārvalstu augstskolas, kuras noteiktā termiņa beigās neatbildīs izvirzītajām normatīvajām prasībām, zaudē tām izsniegto licenci. Tādā gadījumā attiecīgās augstskolas no 2018. gada 1. janvāra vairs nedrīkst uzņemt jaunus studentus studiju programmā Ungārijā, savukārt tās studiju programmas, kas attiecīgajā datumā jau ir uzsāktas, ar nemainīgiem nosacījumiem ir jāpabeidz vēlākais 2020./2021. akadēmiskajā gadā.

28.

2017. gada 18. oktobrī Ungārija informēja Komisiju, ka Augstskolu likumā ar 2017. gada Likumu Nr. CXXVII atkal ir izdarīti grozījumi. Grozījumi paredzēja, ka Augstskolu likuma 76. panta 1. punktā izvirzīto prasību izpildes termiņu pagarina līdz 2019. gada 1. janvārim un 115. panta 7. un 8. punktā paredzētos termiņus arī pagarina par vienu gadu.

III.

Tiesvedības priekšvēsture un pirmstiesas procedūra

29.

2017. gada 28. martā Ungārijas valdība Ungārijas Nacionālajai sapulcei iesniedza likumprojektu par grozījumiem 2011. gada Likumā Nr. CCIV. Pēc dažām dienām, proti, 2017. gada 4. aprīlī, likumprojektu pieņēma steidzamības kārtībā kā 2017. gada Likumu Nr. XXV.

30.

Ar 2017. gada 27. aprīļa vēstuli Komisija paziņoja Ungārijai, ka tā uzskata, ka, pieņemot 2017. gada Likumu Nr. XXV, Ungārija ir pārkāpusi Direktīvas 2006/123 9., 10. un 13. pantu, 14. panta 3. punktu un 16. pantu un pakārtoti – LESD 49. un 56. pantu, GATS XVII pantu, kā arī Hartas 13. pantu, 14. panta 3. punktu un 16. pantu, un aicināja Ungāriju iesniegt savus apsvērumus. Ungārija atbildēja ar 2017. gada 25. maija vēstuli, kurā tā apstrīdēja minētos pārkāpumus.

31.

Komisija 2017. gada 14. jūlijā nosūtīja argumentētu atzinumu, kurā tā atkārtoja savu nostāju. Pēc tam, kad Komisija bija noraidījusi Ungārijas lūgumu par atbilžu iesniegšanas termiņa pagarinājumu, Ungārija atbildēja ar 2017. gada 14. augusta un 2017. gada 11. septembra vēstulēm, kurās tā paziņoja, ka apgalvotie pārkāpumi neesot notikuši.

32.

Komisija 2017. gada 5. oktobrī nosūtīja papildu argumentētu atzinumu. Ungārija 2017. gada 6. oktobrī iesniedza informāciju, kas papildināja tā paša gada 14. augusta un 11. septembra vēstulēs sniegto informāciju.

33.

Ungārija 2017. gada 18. oktobrī atbildēja uz papildu argumentēto atzinumu un ar 2017. gada 13. novembra vēstuli iesniedza vēl citu papildu informāciju.

IV.

Lietas dalībnieku prasījumi un tiesvedība Tiesā

34.

Ar izskatāmo prasību sakarā ar valsts pienākumu neizpildi, kas Tiesā reģistrēta 2018. gada 1. februārī, Komisija lūdz Tiesu:

–

atzīt, ka Ungārija nav izpildījusi:

–

pienākumus, kas izriet no GATS XVII panta, jo grozītā 2011. gada Likuma Nr. CCIV 76. panta 1. punkta a) apakšpunktā tā augstākās izglītības iestādēm no valstīm, kas neietilpst EEZ, ir noteikusi prasību noslēgt starptautisku vienošanos starp Ungāriju un izcelsmes valsti kā priekšnosacījumu izglītības pakalpojumu sniegšanai;

–

pienākumus, kas izriet no Direktīvas 2006/123/EK 16. panta un katrā ziņā no LESD 49. un 56. panta, kā arī no GATS XVII panta izrietošos pienākumus, jo grozītā 2011. gada Likuma Nr. CCIV 76. panta 1. punkta b) apakšpunktā tā ir noteikusi ārvalstu izglītības iestādēm pienākumu piedāvāt augstāko izglītību savā izcelsmes valstī;

–

pienākumus, kas izriet no Eiropas Savienības Pamattiesību hartas 13. panta, 14. panta 3. punkta un 16. panta, saistībā ar iepriekš raksturotajiem ierobežojumiem;

–

piespriest Ungārijai atlīdzināt tiesāšanās izdevumus.

35.

Ungārija lūdz Tiesu:

–

noraidīt Komisijas prasību kā nepieņemamu;

–

noraidīt Komisijas prasību kā nepamatotu;

–

piespriest Komisijai atlīdzināt tiesāšanās izdevumus.

36.

Komisija un Ungārija sniedza savus mutvārdu apsvērumus 2019. gada 24. jūnija tiesas sēdē.

V.

Juridiskais vērtējums

37.

Izskatāmajā pienākumu neizpildes procedūrā ir jāizvērtē, vai ar Savienības tiesību aktiem ir saderīgas divas prasības, kuras Ungārijas Augstskolu likuma grozītajā redakcijā ir izvirzītas ārvalstu augstskolām, lai tās Ungārijā varētu īstenot mācību procesu. Prasības ir, no vienas puses, noslēgt starptautisku līgumu starp Ungāriju un augstskolas izcelsmes valsti. No otras puses, ārvalsts augstskolai arī savā izcelsmes valstī faktiski ir jāīsteno mācību process.

38.

Ņemot vērā, ka pirmo minēto normu piemēro tikai augstskolām, kuru mītnesvieta ir trešajās valstīs ārpus EEZ, Komisija šajā sakarā īpaši izvirza iebildumu par GATS XVII pantā paredzētā nacionālā režīma principa pārkāpumu. Saistībā ar šo iebildumu vispirms ir jāizvērtē Tiesas kompetence atbilstoši LESD 258. pantam (šajā ziņā skat. A punktu). Pēc tam ir jāizvērtē prasības sakarā ar valsts pienākumu neizpildi pieņemamība (šajā ziņā skat. B punktu) un pamatotība (šajā ziņā skat. C punktu). Līdztekus GATS normu pārkāpumiem Komisija iepriekš raksturotajās prasībās saskata Pakalpojumu direktīvas un attiecīgi pamatbrīvību, kā arī Hartas pārkāpumus.

A.

Tiesas kompetence vērtēt iebildumus par GATS normu pārkāpumu

39.

Tiesas kompetence izlemt lietu ir absolūts šķērslis tiesas procesam, kas Tiesai ir jāizskata pēc savas ierosmes  ( 11 ).

1.

GATS kā Savienības tiesību neatņemama sastāvdaļa

40.

Saskaņā ar judikatūru attiecībā uz LESD 258. panta pirmo daļu pienākumu neizpildes procedūras priekšmets var būt vienīgi no Savienības tiesību aktiem izrietošo pienākumu neizpilde  ( 12 ). Ungārija uzskata, ka iespējamais pienākums, kas no GATS XVII panta izriet saistībā ar specifiskajām saistībām izglītības nozarē, nav no Savienības tiesībām izrietošs pienākums, bet gan autonoms, no starptautiskajām tiesībām izrietošs attiecīgās dalībvalsts pienākums.

41.

Dalībvalstu konkrētu starptautisku pienākumu neizpilde katrā ziņā jau ir bijis pienākumu neizpildes procedūru priekšmets  ( 13 ). Tā tas ir tādēļ, ka saskaņā ar Tiesas pastāvīgo judikatūru Savienības noslēgtie starptautiskie nolīgumi no to spēkā stāšanās brīža ir Savienības tiesību sistēmas neatņemama sastāvdaļa  ( 14 ). Tādēļ saskaņā ar LESD 216. panta 2. punktu tie ir saistoši Savienības iestādēm un dalībvalstīm.

42.

Saskaņā ar judikatūru jaukti nolīgumi katrā ziņā ir saistoši, vismaz ciktāl tas skar šo nolīgumu noteikumus, kas ietilpst Savienības ārējā kompetencē  ( 15 ).

43.

Tiesa jau attiecībā uz EKL 133. pantu ir lēmusi, ka pakalpojumu tirdzniecība, proti, arī tā, kas skar tādas īpaši jutīgas jomas kā veselības un izglītības nozares, ietilpst Savienības ārējā kompetencē  ( 16 ). Ar LESD 207. pantu, ar kuru ar Lisabonas līgumu tika aizstāts EKL 133. pants, Savienības ārējā kompetence pakalpojumu tirdzniecības jomā pat tika paplašināta un tagad ir daļa no tās ekskluzīvās kompetences kopējās tirdzniecības politikas (turpmāk tekstā – “KTP”) ietvaros.

44.

Minētais neskar dalībvalstu joprojām eksistējošo plašo iekšējo kompetenci izglītības jomā, uz ko norāda Ungārija. Šis apstāklis ir ņemts vērā LESD 207. panta 4. punkta trešās daļas b) apakšpunktā  ( 17 ). Šajā noteikumā ir paredzēts, ka Padome vienprātīgi pieņem lēmumu par starptautisku nolīgumu par izglītības pakalpojumu tirdzniecību noslēgšanu, ja šie nolīgumi draud radīt nopietnus traucējumus šādu pakalpojumu organizācijai valstī un kaitē dalībvalstu spējai nodrošināt šo pakalpojumu sniegšanu. Šī vienprātība ir vajadzīga, jo saistības, kuras dalībvalstis ir uzņēmušās, attiecīgi ir jāpilda katrai dalībvalstij. Proti, saskaņā ar LESD 6. panta e) punktu izglītības jomā Savienības kompetencē ietilpst tikai dalībvalstu darbību koordinēšana.

45.

Turklāt LESD 207. panta 6. punktā ir noteikts, ka LESD 207. panta 1. punktā paredzētās kompetences īstenošanas dēļ nav jāveic dalībvalstu normatīvo aktu saskaņošana, ja Līgumi tādu saskaņošanu neparedz. Kas attiecas uz izglītības nozari, LESD 166. panta 4. punktā ir ietverts attiecīgs saskaņošanas aizliegums. Tomēr šis apstāklis nekādā veidā neietekmē Savienības ārējās kompetences esamību.

46.

Līdz ar to nolīgumus ar trešajām valstīm, kas vajadzīgi, lai stātos spēkā tā saukto ES‑25‑GATS saistību konsolidētais grafiks, Savienība apstiprināja, neiesaistot dalībvalstis  ( 18 ). Turklāt grafikā Ungārijas saistības attiecībā uz augstāko izglītību ir iekļautas bez izmaiņām.

47.

Tādējādi attiecīgais no GATS izrietošais pienākums, kuru sākotnēji uzņēmās Ungārija, vēlāk ar Lisabonas līgumu ir pārgājis Savienībai un tādēļ ir no Savienības tiesībām izrietošs pienākums, kura neizpilde var būt pienākumu neizpildes procedūras priekšmets  ( 19 ).

2.

Savienības starptautiskā atbildība par dalībvalstu izdarītiem GATS pārkāpumiem

48.

Par labu Tiesas kompetencei pienākumu neizpildes procedūrā konstatēt dalībvalsts izdarītu GATS pārkāpumu liecina arī tas, ka šāda pārkāpuma dēļ attiecīgā trešā valsts var vērsties PTO strīdu izšķiršanas padomēs  ( 20 ) un izvirzīt prasību pret Savienību.

49.

Tas, pirmkārt, izriet no apstākļa, ka Savienībai ārējās attiecībās GATS ir pilnībā saistošs. Padomes Lēmuma 94/800 1. panta 1. punktā gan ir noteikts, ka Savienība PTO līgumu un tā pielikumus apstiprina tikai attiecībā uz to daļu, kas ir tās kompetencē. Tomēr kompetenču sadalījums – atšķirībā no citiem jauktiem nolīgumiem  ( 21 ) – netika darīts zināms, un tādēļ saistošā iedarbība nav ierobežota. Vīnes Konvencijas par starptautisko līgumu tiesībām 46. panta 1. punktā šajā ziņā ir precizēts, ka “valsts nav tiesīga atsaukties uz apstākli, ka tās piekrišana līguma saistošajam raksturam tikusi izteikta, pārkāpjot to vai citu valsts iekšējo tiesību normu attiecībā uz spēju slēgt līgumus, kā pamatu līguma atzīšanai par spēkā neesošu, izņemot gadījumu, ja šāds pārkāpums ir ievērojams un attiecīgai iekšējo tiesību normai ir īpaši būtiska nozīme”  ( 22 ).

50.

Katrā ziņā Savienībai saskaņā ar Lisabonas līgumu tomēr ir visaptveroša kompetence KTP jomā.

51.

Otrkārt, dalībvalstu rīcība GATS piemērošanas jomā var tikt piedēvēta Savienībai. Tā tas ir tādēļ, ka Savienība nevar visās GATS aptvertajās jomās tieši ietekmēt dalībvalstu rīcību, jo no PTO līguma izrietošo Savienības saistību ievērošana lielā mērā ir atkarīga no veida, kā dalībvalstis īsteno savu kompetenci pieņemt normatīvos aktus. Tomēr ārējās attiecībās Savienībai šis līgums ir saistošs bez ierobežojumiem. Līdz ar to Savienībai ir jāatbild par tās dalībvalstu rīcību.

52.

No iepriekš minētā izriet, ka praksē Savienība arī dalībvalstu pasākumu gadījumā risina sarunas ar pārējām PTO dalībvalstīm un aizstāv šos pasākumus PTO strīdu izšķiršanas mehānismā  ( 23 ).

53.

Šajā ziņā no Tiesas judikatūras izriet, ka dalībvalstis, tām pašām īstenojot starptautiska nolīguma izpildi, pilda savu pienākumu pret Savienību, kura ārējās attiecībās ir uzņēmusies atbildību par nolīguma pienācīgu izpildi  ( 24 ).

54.

Šis pienākums ir LES 4. panta 3. punktā paredzētā lojālas sadarbības pienākuma izpausme, kas turklāt darbojas kā kompetenču īstenošanas ierobežojums. Tātad tas nozīmē, ka Ungārija var īstenot savu iekšējo kompetenci, paredzot tiesisko regulējumu augstākās izglītības jomā, tomēr tā to var darīt vien tiktāl, ciktāl attiecīgie tiesiskie regulējumi nepārkāpj pienākumus, kas izriet no PTO nolīgumiem. Pretējā gadījumā tas nozīmētu ne tikai Savienības starptautisko atbildību, bet arī risku pakļaut pretpasākumiem pārējās dalībvalstis. Īpaši uzskatāmi par šādu risku liecina jaunākā notikumu attīstība strīdā par subsīdijām, kuras Francija, Spānija, Vācija un Lielbritānija ir piešķīrušas Airbus – ASV noteiktās sankcijas, kuras PTO apstiprināja kā pretpasākumu, skar tostarp Parmesan sieru no Itālijas.

55.

Pienākumu neizpildes procedūrā var panākt arī to, lai tiktu ievērots lojālas sadarbības pienākums.

3.

Saikne starp pienākumu neizpildes procedūru un PTO strīdu izšķiršanas mehānismu

56.

Šo secinājumu neietekmē arī pārējie Ungārijas izvirzītie iebildumi.

57.

Ungārija šajā ziņā galvenokārt uzver PTO strīdu izšķiršanas mehānisma īpašo raksturu un PTO Strīdu izšķiršanas padomes īpašo lomu.

58.

Tomēr šajā ziņā, pirmkārt, ir jānorāda, ka Tiesas spriedums par pienākumu neizpildi nekādā ziņā neapšauba PTO Strīdu izšķiršanas padomes ekskluzīvo kompetenci konstatēt šī līguma pārkāpumus procedūrā starp divām dalībvalstīm  ( 25 ). Tā tas ir tādēļ, ka pienākumu neizpildes procedūra ir tīri iekšējs regulējošs instruments. Tādējādi spriedums ir saistošs tikai Savienības attiecībās ar dalībvalsti un tas neliedz PTO iestādēm, pamatojoties uz trešās valsts pieteikumu, konstatēt PTO līguma pārkāpumu, proti, arī tad, ja Tiesa iepriekš šāda pārkāpuma izdarīšanu ir noraidījusi.

59.

Praksē no pretrunīgiem nolēmumiem var izvairīties, apturot pienākumu neizpildes procedūru un sagaidot PTO iestāžu lēmumu, ja līdztekus ir ierosināta procedūra PTO. Turklāt var apsvērt iespēju Tiesas pārbaudi attiecināt vien uz acīmredzamiem pārkāpumiem, lai ņemtu vērā PTO Strīdu izšķiršanas padomes galīgo kompetenci īpaši strīdīgos jautājumos  ( 26 ).

60.

Otrkārt, tā gan ir taisnība, ka, atsaucoties uz sarunu īpašo nozīmi PTO kontekstā, Tiesa pastāvīgajā judikatūrā ir noraidījusi PTO tiesību normu tiešu piemērojamību  ( 27 ). Tomēr tas nozīmē vien to, ka dalībvalstis, ceļot prasību atcelt tiesību aktu, vai puses, iesniedzot lūgumu izvērtēt tiesību akta spēkā esamību, nevar atsaukties uz Savienības tiesību akta nesaderību ar PTO līgumu  ( 28 ).

61.

Šo apsvērumu pamatā ir PTO strīdu izšķiršanas mehānisma īpatnības. Šādas procedūras kontekstā ir iedomājams, ka Savienība sarunās ar trešajām valstīm izsaka gatavību atcelt noteiktu pasākumu vai tiesību aktu, ja trešā valsts apmaiņā pret to uzņemas citas saistības. Savienības pozīcijas sarunās būtu vājinātas, ja vienlaikus izskatāmu dalībvalsts prasību atcelt tiesību aktu vai lūgumu izvērtēt tiesību akta spēkā esamību varētu balstīt tieši uz PTO tiesību normu pārkāpumu. Tā tas ir tādēļ, ka šādas procedūras beigās varētu nākties atcelt attiecīgo Savienības tiesību aktu  ( 29 ). Tādējādi dalībvalsts vai pat viens prejudiciāla nolēmuma procedūras dalībnieks vienpusēji apdraudētu Savienības darbību.

62.

Tomēr no iepriekš minētā izriet vien tas, ka PTO tiesību normas principā nevar būt pārbaudes kritērijs Savienības tiesību aktiem tiesvedībās, kuras izskata Savienības tiesas. No tā ir jānošķir jautājums, vai Savienības tiesas var pārbaudīt valsts īstenotos pasākumus, pamatojoties uz PTO tiesību normām.

63.

Tiesa to jau ir apstiprinājusi lietā Komisija pret Vāciju par piena kvotām un ir pārbaudījusi valsts īstenotu pasākumu, pamatojoties uz GATT ietvaros noslēgtu līgumu  ( 30 ). Turklāt Tiesa nav ņēmusi vērā ģenerāladvokāta Džuzepes Tezauro [Giuseppe Tesauro] ierosinājumu jautājumā par pārbaudes kritēriju nenošķirt dalībvalstu un Savienības īstenotos pasākumus  ( 31 ).

64.

Manuprāt, galarezultātā Tiesa šajā nolēmumā ir pareizi uzskatījusi, ka apsvērumi, atbilstoši kuriem Savienības tiesību aktu pārbaude nav veicama, pamatojoties uz PTO līgumu, nav attiecināmi uz dalībvalstu izdarītiem PTO tiesību normu pārkāpumiem. Proti, iespēja ierosināt pienākumu neizpildes procedūru pret dalībvalsti nav pretrunā PTO strīdu izšķiršanas mērķiem un īpašajam raksturam.

65.

Vispirms jānorāda, ka iespēja balstīt pienākumu neizpildes procedūru uz PTO tiesību normu pārkāpumu var nodrošināt PTO Strīdu izšķiršanas padomes varbūtēja notiesājoša lēmuma efektīvu izpildi. Starptautisko komerctiesību īstenošana Savienības iekšienē būtu pat nopietni apdraudēta, ja Savienība šādos gadījumos nevarētu uzsākt pienākumu neizpildes procedūru pret dalībvalsti. Tomēr to īstenošana ir īpaši svarīga, ņemot vērā iespējamās sankcijas pret neiesaistītām dalībvalstīm un Savienību.

66.

Tādējādi strīdu izšķiršanas mehānismā pienākumu neizpildes procedūra sarunu kontekstā ar trešajām valstīm var iegūt autonomu nozīmi. Proti, pamatojoties uz Savienības pilnīgu kompetenci KTP jomā, Savienība arī dalībvalstu īstenoto pasākumu kontekstā uzņemas sarunu rīkošanu ar trešajām valstīm  ( 32 ). Ja Savienība tiesisku, politisku vai citu apsvērumu dēļ aizstāv dalībvalsts īstenotu pasākumu, tā pati no sevis necentīsies pret attiecīgo dalībvalsti uzsākt pienākumu neizpildes procedūru  ( 33 ). Tomēr attiecībās ar trešajām valstīm Savienībai ar pienākumu neizpildes procedūru tiek piešķirts instruments, kurš stiprina Savienības pozīcijas sarunās. Tā tas ir tādēļ, ka saviem sarunu partneriem Savienība tādējādi pierāda, ka tā Savienības iekšienē vajadzīgas gadījumā var efektīvi nodrošināt PTO līguma pārkāpumu izbeigšanu. Līdz ar to tiek stiprināta Savienības uzticamība un ņemta vērā vajadzība ārējās attiecībās apliecināt gatavību apņēmīgi un ātri rīkoties.

67.

Visbeidzot, ir iespējamas tādas situācijas kā izskatāmajā lietā, kad Savienība pati ir pārliecināta par dalībvalsts īstenota pasākuma prettiesisko raksturu. Šādos gadījumos uzsākot pienākumu neizpildes procedūru pret attiecīgo dalībvalsti, Savienība ar savu lēmumu pauž gatavību iestāties par PTO līguma ievērošanu. Tikai tajā gadījumā, ja Savienība “ir gribējusi izpildīt konkrētu pienākumu, ko tā uzņēmusies PTO ietvaros, vai gadījumā, ja [Savienības] tiesību akts tieši atsaucas uz konkrētām PTO līgumu normām”, saskaņā ar pastāvīgo judikatūru Tiesai ir jākontrolē pat Savienības tiesību aktu likumība, ņemot vērā PTO noteikumus  ( 34 ). Vēl jo vairāk tā tam ir jābūt dalībvalsts īstenotu pasākumu gadījumā.

68.

Tādējādi nedz PTO strīdu izšķiršanas mehānisma īpašais raksturs, nedz PTO Strīdu izšķiršanas padomes īpašā loma neliedz uzsākt pašlaik izskatāmo pienākumu neizpildes procedūru.

4.

Secinājumi

69.

Jāsecina, ka pirmais prasības pamats līdz ar to ietilpst Tiesas kompetencē.

B.

Prasības sakarā ar valsts pienākumu neizpildi pieņemamība

70.

Tālāk ir jāizvērtē Ungārijas izvirzītie iebildumi par prasības pieņemamību.

71.

Šajā ziņā Ungārija, no vienas puses, izvirza iebildumu, ka Komisija pirmstiesas procedūrā esot noteikusi pārāk īsus termiņus un tādējādi ierobežojusi tās tiesības uz aizstāvību. No otras puses, Ungārija pārmet Komisijai, ka tā esot pārkāpusi savu neatkarības un objektivitātes pienākumu un esot uzsākusi procedūru tīri politisku apsvērumu dēļ, kā arī vienpusēji ņēmusi vērā individuālas intereses.

1.

Par termiņu noteikšanu pirmstiesas procedūrā

72.

Pirmstiesas procedūras mērķis ir sniegt attiecīgajai dalībvalstij iespēju izpildīt Savienības tiesībās noteiktos pienākumus un lietderīgi izmantot savas aizstāvības pamatus pret Komisijas izvirzītajiem iebildumiem  ( 35 ). Tādēļ Komisijai dalībvalstīm ir jānosaka saprātīgs termiņš, lai atbildētu uz brīdinājuma vēstuli un izpildītu argumentētajā atzinumā minētās prasības vai, ja tas nepieciešams, sagatavotu savu aizstāvību. Ja noteiktais termiņš ir bijis tik īss, ka tādējādi bez pietiekama pamata ir ietekmētas dalībvalsts tiesības uz efektīvu aizstāvību, tas nozīmē, ka pirmstiesas procedūra nebija pareizi izpildīta un Komisijas prasība ir jānoraida kā nepieņemama  ( 36 ).

73.

Komisijai kā procedūras noteicējai ir plaša rīcības brīvība, nosakot attiecīgos termiņus  ( 37 ). Turklāt noteiktā termiņa atbilstība ir jāvērtē, ņemot vērā visus konkrētās lietas apstākļus. Saskaņā ar judikatūru ļoti īsi termiņi var būt pamatoti it īpaši tad, ja pienākuma neizpilde ir steidzami jānovērš vai arī ja attiecīgajai dalībvalstij jau pirms procedūras uzsākšanas pilnībā ir bijis zināms Komisijas viedoklis  ( 38 ).

74.

Izskatāmajā lietā Komisija gan oficiālajā paziņojuma vēstulē, gan argumentētajā atzinumā ir noteikusi attiecīgi viena mēneša termiņu. Pirmstiesas procedūrā Komisija gan sistemātiski nosaka divu mēnešu termiņu. Tomēr viena mēneša termiņš nav “ļoti īss” termiņš 73. punktā minētās judikatūras izpratnē  ( 39 ). Jāuzsver arī tas, ka 2017. gada 27. aprīļa brīdinājuma vēstuli no otrā viena mēneša termiņa beigām tā paša gada augusta vidū šķir aptuveni trīsarpus mēneši, kuru laikā Ungārijas valdībai bija zināms Komisijas viedoklis un tai attiecīgi bija laiks izvērtēt savas aizstāvības iespējas un sagatavot atbildes vēstuli.

75.

Turklāt izskatāmajā lietā Komisija pamatoti atsaucas uz lietas steidzamību. Šī prezumējuma pamatojumu Komisija gan Ungārijai nav skaidri norādījusi. Tomēr tas ipso facto izriet no lietas apstākļiem, proti, it īpaši no fakta, ka atbilstoši sākotnējai Augstskolu likuma 115. panta 7. punkta redakcijai tām augstākās izglītības iestādēm, kuras neizpilda attiecīgā likuma 76. panta 1. punkta prasības, jau 2018. gada 1. janvārī bija paredzēts atņemt licenci un liegt uzņemt jaunus studentus.

76.

Ungārija tikai 2017. gada 18. oktobrī paziņoja par attiecīgā termiņa pagarinājumu uz vienu gadu, tātad – pēc pirmstiesas procedūrā piemērojamo termiņu noteikšanas. Tādējādi – pretēji Ungārijas valdības viedoklim – arī tas fakts, ka Komisija prasību sakarā ar valsts pienākumu neizpildi cēla tikai 2018. gada februārī, nevar atspēkot steidzamības prezumējumu, nosakot pirmstiesas procedūras termiņu.

77.

Visbeidzot, saskaņā ar judikatūru ir jāņem vērā, vai galarezultātā ir bijušas ierobežotas dalībvalsts iespējas īstenot savas tiesības uz aizstāvību pret Komisijas apgalvojumiem  ( 40 ). Tā tas ir tādēļ, ka pat “pārāk īsa” termiņa gadījumā prasību neuzskata par nepieņemamu tad, ja Komisija ņem vērā arī novēlotus aizstāvības argumentus un tādēļ dalībvalsts galarezultātā varēja pietiekami aizstāvēties pret Komisijas izteiktajiem apgalvojumiem  ( 41 ).

78.

Izskatāmajā lietā Ungārijas valdība papildus savām 2017. gada 14. augusta un 2017. gada 18. oktobra vēstulēm ir iesniegusi vēl trīs citas vēstules, ar kurām tā atbildēja uz sākotnējo un papildu argumentēto atzinumu. Komisija ir detalizēti izvērtējusi visas šīs vēstules un ietvērusi tās savā lēmumā celt prasību.

79.

Pēdējā minētā iemesla dēļ arī nav būtiski, ka Komisija vēl divās citās pienākumu neizpildes procedūrās, kas vienlaikus ierosinātas pret Ungāriju, ir noteikusi attiecīgi viena mēneša termiņu. Nevar gan izslēgt, ka vairāku procedūru, kurās noteikti īsi termiņi, kumulācijas rezultātā dalībvalstij rodas tik liela slodze, ka tā vairs nevar efektīvi īstenot savas tiesības uz aizstāvību. Šāda iespēja Komisijai arī ir jāņem vērā, nosakot attiecīgo termiņu. Tomēr, kamēr ir konstatējams vajadzīgais pamatojums attiecīgo īso termiņu noteikšanai un tā rezultātā nav ierobežotas dalībvalsts tiesības uz aizstāvību – par ko Ungārija izskatāmajā lietā neizvirza iebildumus –, šis apstāklis pats par sevi nevar nozīmēt atsevišķu termiņu nepieņemamību.

2.

Par iebildumu attiecībā uz politisko motivāciju

80.

Ungārija vēl arī uzskata, ka Komisija pienākumu neizpildes procedūru ir ierosinājusi tīri politisku apsvērumu dēļ un ir pārkāpusi savu objektivitātes pienākumu. Proti, procedūra esot pakārtota tikai Budapeštas CEU interesēm.

81.

Šī apgalvojuma sakarā vispirms jānorāda, ka ir apšaubāmi, vai no fakta, ka CEU vienu reizi ir minēta brīdinājuma vēstulē, var izdarīt secinājumu, ka attiecīgā procedūra ir pakārtota tikai šīs universitātes interesēm. Tā tas ir tādēļ, ka Komisijai neapšaubāmi nevar aizliegt kā piemēru izvēlēties un nosaukt konkrētas skartās institūcijas.

82.

Katrā ziņā tikai apsvērumi, kuri Komisiju mudina ierosināt pienākumu neizpildes procedūru, nevar likt apšaubīt atbilstīgu pirmstiesas procesa īstenošanu, un tādēļ tie nekādi neietekmē tādas prasības pieņemamību, kas celta saskaņā ar LESD 258. pantu  ( 42 ). Komisijai gan ir jāsniedz pamatojums, kāpēc tā uzskata, ka ir noticis Savienības tiesību normu pārkāpums, tomēr Komisijai nav papildus jānorāda apsvērumi, kas to ir mudinājuši celt prasību sakarā ar valsts pienākumu neizpildi  ( 43 ).

83.

Iepriekš minēto iemeslu dēļ Ungārijas valdības izvirzītie iebildumi par nepieņemamību ir pilnībā jānoraida.

C.

Prasības sakarā ar valsts pienākumu neizpildi pamatotība

84.

Tagad es vispirms izvērtēšu Komisijas iebildumus, kas skar prasību noslēgt starptautisku līgumu starp Ungāriju un ārvalsts augstskolas izcelsmes valsti (šajā ziņā skat. 1. punktu), un pēc tam izvērtēšu tos, kas skar prasību izcelsmes valstī faktiski īstenot mācību procesu (šajā ziņā skat. 2. punktu).

1.

Prasība noslēgt starptautisku līgumu, Augstskolu likuma 76. panta 1. punkta a) apakšpunkts

85.

Saistībā ar Augstskolu likuma 76. panta 1. punkta a) apakšpunktā izvirzīto nosacījumu par starptautiska līguma esamību starp Ungāriju un ārvalsts augstskolas izcelsmes valsti, lai augstskolas, kuru mītnesvieta atrodas ārpus EEZ, varētu sniegt izglītības pakalpojumus, Komisija izvirza iebildumu par GATS XVII panta pārkāpumu, to skatot kopā ar specifiskām saistībām augstākās izglītības nozarē, un par Hartas 13. panta, 14. panta 3. punkta un 16. panta pārkāpumu.

a)

GATS XVII panta pārkāpums, to skatot kopā ar LESD 216. panta 2. punktu

86.

GATS XVII panta 1. punkta pārkāpums, to skatot kopā ar Ungārijas specifiskajām saistībām augstākās izglītības nozarē, vienlaikus nozīmētu to attiecīgās dalībvalsts pienākumu neizpildi, kas izriet no LESD 216. panta 2. punkta  ( 44 ).

1)

Pārbaudes pamatīgums

87.

Jautājumā par starptautisko paražu tiesību pārkāpumu izvērtējumu Tiesa iepriekš ir lēmusi, ka tās pārbaude aprobežojas tikai ar acīmredzamu pārkāpumu konstatēšanu  ( 45 ). Tiesa gan principā noraidīja iespēju pārbaudīt Savienības starptautiskos nolīgumus  ( 46 ).

88.

Katrā ziņā izskatāmajā lietā, ņemot vērā divus argumentus, kurus Ungārija ir izvirzījusi attiecībā pret Tiesas kompetenci, varētu apsvērt Tiesas veiktās pārbaudes pamatīgumu, pārbaudi attiecinot vien uz acīmredzamiem GATS normu pārkāpumiem.

89.

Pirmkārt, izskatāmajā lietā no GATS izrietošo pienākumu konkrēta izpilde notiek, pamatojoties uz dalībvalstu iekšējo kompetenci izglītības jomā. Tik jutīgās jomās dalībvalstīm ir jāsaglabā noteikta rīcības brīvība, ko var ņemt vērā, samazinot pārbaudes pamatīgumu.

90.

Otrkārt, PTO strīdu izšķiršanas mehānisma īpašais raksturs un PTO Strīdu izšķiršanas padomes galīgā kompetence saistoši konstatēt PTO līguma pārkāpumus apliecina, ka īpaši strīdīgi un sarežģīti jautājumi ir jāatstāj izlemšanai šai īpašajai iestādei un GATS normu izvērtējums “iekšējiem mērķiem” jāierobežo, attiecinot to uz acīmredzamiem pārkāpumiem  ( 47 ).

91.

Kas attiecas uz izskatāmo lietu, es katrā ziņā uzskatu, ka ir noticis acīmredzams GATS normu pārkāpums. To es izklāstīšu sava izvērtējuma turpinājumā.

2)

Augstskolu darbība kā pakalpojums GATS normu izpratnē

92.

Ungārija izvirza argumentu, ka CEU, kas ir vienīgā, kuras interesēs pienākumu neizpildes procedūra patiesībā tiekot veikta, esot bezpeļņas organizācija un tādēļ tās darbība neietilpstot GATS. Jāpiekrīt – GATS I panta 3. punkta b) apakšpunktā ir paredzēts, ka tā piemērošanas jomā neietilpst tādi pakalpojumi, kas netiek sniegti nedz komerciālā nolūkā, nedz konkurējot ar citiem pakalpojumu sniedzējiem.

93.

Tomēr Komisija vēršas nevis pret konkrēto pieeju, kas tiek īstenota pret CEU, bet gan pret Augstskolu likuma 76. panta 1. punkta a) apakšpunktu  ( 48 ).

94.

Šajā ziņā Ungārijas valdība izskatāmajā lietā pati uzsver, ka Augstskolu likuma 76. panta 1. punkta a) apakšpunkts ir piemērojams visām augstākās izglītības iestādēm, tostarp neapstrīdot, ka tā piemērošanas jomā ietilpst arī tādas iestādes, kuras piedāvā pakalpojumus par atlīdzību, tātad neapšaubāmi veic saimniecisko darbību.

3)

Ungārijas specifisko saistību izglītības nozarē būtība

95.

Ņemot vērā, ka Augstskolu likuma 76. panta 1. punkta a) apakšpunktā paredzēto nosacījumu piemēro tikai ārvalstu pakalpojumu sniedzējiem, tas varētu neatbilst nacionālā režīma principam.

96.

Saskaņā ar GATS XVII panta 1. punktu katra PTO dalībvalsts jebkuras citas dalībvalsts pakalpojumu sniedzējiem piemēro režīmu, kas ir ne mazāk labvēlīgs kā tas, kurš tiek attiecināts uz pašas līdzīgajiem pakalpojumiem un pakalpojumu sniedzējiem, ievērojot atrunas un nosacījumus, kas attiecībā uz konkrēto nozari ir paredzēti specifisko saistību grafikā (Schedule of Commitments).

97.

Citiem vārdiem sakot, pienākums nodrošināt nacionālo režīmu atbilstoši GATS normām ir specifiskas saistības, kuras dalībvalstij konkrēti un noteiktā apjomā ir jāuzņemas – atšķirībā, piemēram, no GATT [Vispārējās vienošanās par tarifiem un tirdzniecību], kur šīs saistības izriet tieši no GATT III panta. Saskaņā ar GATS XX panta 3. punktu katras dalībvalsts specifisko saistību grafiki tiek pievienoti šī līguma pielikumā un veido tā neatņemamu sastāvdaļu.

98.

Ungārijas specifisko saistību  ( 49 ) kontekstā attiecībā uz augstākās izglītības pakalpojumiem trešajā pakalpojumu sniegšanas veidā (“komerciālā pārstāvniecība”) slejā par tirgus pieejamību ir ierakstīts nosacījums “Establishment of schools is subject to licence from the central authorities”, savukārt attiecībā uz nacionālo režīmu netika noteikti nekādi ierobežojumi (“None”).

99.

Izskatāmās lietas dalībniekiem ir domstarpības par to, vai un, ja tā, tad cik lielā mērā licences saņemšanas nosacījums, kas paredzēts attiecībā uz tirgus pieejamību, ierobežo šķietami neierobežoto Ungārijas pienākumu piemērot nacionālo režīmu.

100.

Šajā ziņā no GATS XX panta 2. punkta izriet, ka ieraksts “None” slejā attiecībā uz nacionālo režīmu vēl obligāti nenozīmē pienākumu piemērot nacionālo režīmu pilnā apmērā. Tā tas ir tādēļ, ka saskaņā ar šo noteikumu “pasākumi, kuri neatbilst gan XVI [par tirgus pieejamību], gan XVII [par nacionālo režīmu] pantam, tiek ietverti ailē, kas attiecas uz XVI pantu. Šajā gadījumā tiek uzskatīts, ka šis ieraksts rada nosacījumu vai attiecas arī uz XVII pantu”.

101.

No PTO Strīdu izšķiršanas padomes prakses izriet, ka GATS XX panta 2. punktā ir paredzēts vienkāršošanas režīms  ( 50 ). Tā, piemēram, tādu pasākumu gadījumā, kuri neatbilst nedz pienākumam nodrošināt tirgus pieejamību, nedz pienākumam nodrošināt nacionālo režīmu, atruna ir jāreģistrē tikai attiecībā uz tirgus pieejamību. Šādā gadījumā minētā atruna attiecas arī uz attiecīgā pasākuma izraisīto atšķirīgo attieksmi starp iekšzemes un ārvalstu pakalpojumu sniedzējiem  ( 51 ).

102.

Šajā sakarā ir jāsecina, ka GATS XVI pantā nav paredzēts liegums īstenot visus iedomājamos pasākumus, kas skar tirgus pieejamību. Faktiski ar GATS XVI pantu nav saderīgas tikai sešas precīzi definētas ierobežojumu kategorijas. Tās tiek uzskaitītas GATS XVI panta 2. punktā un ir galvenokārt kvantitatīvi ierobežojumi  ( 52 ). Tikai tad, ja attiecīgais pasākums ietilpst vienā no šīm kategorijām, slejā “Tirgus pieejamība” reģistrētais nosacījums attiecas arī uz pienākumu piemērot nacionālo režīmu.

103.

Savukārt, kas attiecas uz pasākumiem, kuri nav saderīgi ar GATS XVI panta 2. punktu, izskatāmajā lietā no ieraksta “None” slejā attiecībā uz nacionālo režīmu izriet, ka attiecīgai dalībvalstij šajā ziņā nacionālais režīms ir saistošs pilnā apmērā  ( 53 ).

104.

Protams, ir iespējami licences izsniegšanas nosacījumi, kas ir kvantitatīvi un tādējādi ietilpst vienā no GATS XVI panta 2. punktā minētajām kategorijām. Piemēram, licences izsniegšanu var pakārtot vajadzības izvērtējumam. Pamatojoties uz atrunu, kas reģistrēta attiecībā uz tirgus pieejamību, Ungārija šādus pasākumus drīkst turpināt un ieviest. Atbilstoši GATS XX panta 2. punktam šādi pasākumi turklāt drīkst būt arī diskriminējoši. Tā tas ir tādēļ, ka atbilstoši šim noteikumam atrunu, kas reģistrēta attiecībā uz tirgus pieejamību, piemēro arī pienākumam nodrošināt nacionālo režīmu.

105.

Tomēr licences izsniegšanas nosacījumam var būt arī kvalitatīvs raksturs, piemēram, ja licences piešķiršana ir saistīta ar noteiktu saturisku kritēriju izpildi. GATS XVI pantā a priori nav aizliegts šāds pasākums. Tomēr šī iemesla dēļ pasākumam nav piemērojams arī XX panta 2. punkts. Tātad kvalitatīviem licences izsniegšanas nosacījumiem (arī) ir jābūt reģistrētiem slejā par nacionālā režīma nosacījumiem. Pretējā gadījumā šādiem pasākumiem pienākumu nodrošināt nacionālo režīmu, kas izriet no ieraksta “None”, piemēro pilnā apmērā  ( 54 ).

106.

Kas attiecas uz izskatāmajā lietā strīdīgo pasākumu, ir jāsecina, ka prasības noslēgt starptautisku līgumu, kā arī prasības īstenot mācību procesu izcelsmes valstī mērķis nav noteikt kvantitatīvu ierobežojumu. Attiecīgais pasākums nav arī juridiskās formas prasība (skat. GATS XVI panta 2. punkta e) apakšpunktu). Tādējādi attiecīgie pasākumi nav tādi, kuri ietilpst GATS XVI panta 2. punktā. Tādēļ tiem nav piemērojams arī GATS XX panta 2. punkts.

107.

No iepriekš minētā izriet, ka no tirgus pieejamības viedokļa Ungārija var ieviest šādas prasības. Tomēr tā tas ir vien tad, ja šīs prasības ir piemērojamas visiem vienādi. Tā tas ir tādēļ, ka ar ierakstu “None” Ungārija šajā ziņā ir apņēmusies pilnībā nodrošināt nacionālo režīmu.

108.

Ungārijai saskaņā ar GATS piedalīšanās sistēmu katrā ziņā būtu bijis atļauts reģistrēt attiecīgu atrunu attiecībā uz nacionālo režīmu. Tomēr šī iespēja netika izmantota.

109.

Līdz ar to ir jāsecina, ka strīdīgo pasākumu gadījumā Ungārijai ir pienākums pilnībā nodrošināt nacionālo režīmu.

110.

Ņemot vērā PTO Strīdu izšķiršanas padomes praksi, šis secinājums ir jāuzskata arī par acīmredzamu iepriekš raksturotā pārbaudes kritērija izpratnē  ( 55 ).

4)

Atšķirīgas attieksmes esamība

111.

Prasība noslēgt starptautisku līgumu, kas skar trešajās valstīs reģistrētas augstskolas, nozīmē atšķirīgu attieksmi pret Ungārijā reģistrētām augstskolām, no vienas puses, un trešajās valstīs reģistrētām augstskolām, no otras puses. Līdzīgi tas ir saistībā ar prasību izcelsmes valstī īstenot mācību procesu.

112.

Šo secinājumu neietekmē arī tas, ka iekšzemes pakalpojumu sniedzēji attiecīgo prasību pēc būtības nemaz nevarētu izpildīt. Saskaņā ar GATS XVII panta 3. punktu mazāk labvēlīga attieksme paredz vien konkurences nosacījumu maiņu iekšzemes tirgū par labu iekšzemes pakalpojumiem. Tomēr papildu prasību izvirzīšana maina konkurences nosacījumus par sliktu attiecīgām trešajās valstīs reģistrētām augstskolām.

5)

Izņēmums saskaņā ar GATS XIV pantu

113.

Visbeidzot, ir jāizvērtē, vai prasība noslēgt starptautisku līgumu ir kvalificējama kā GATS XVI pantā paredzēts izņēmums.

114.

Šajā ziņā Ungārijas valdība apgalvo, ka tas esot pasākums, kas ir vajadzīgs, lai nodrošinātu sabiedrisko kārtību un drošību, kā arī lai novērstu maldinošu un krāpniecisku komercpraksi. Šie mērķi ir skaidri minēti GATS XIV panta a) punktā un c) punkta i) apakšpunktā.

115.

Saskaņā ar Augstskolu likuma 76. panta 1. punkta a) apakšpunktu līgums ir jānoslēdz ar attiecīgo valsti, turklāt federālas valsts gadījumā, kurā augstskolu akreditācija neietilpst centrālās valdības kompetencē, vispirms ir jānoslēdz vienošanās ar centrālo valdību. Līgumam pēc būtības ir jāparedz izcelsmes valsts valdības principiāls atbalsts attiecīgās izglītības iestādes darbībai Ungārijā.

116.

Starptautisku līgumu slēgšana, it īpaši attiecībā uz kvalifikāciju atzīšanu, ir parasts starpvalstu sadarbības instruments augstākās izglītības jomā. No krāpnieciskas komercprakses novēršanas viedokļa līgums, kuru noslēdz izcelsmes valsts valdība un kurš attiecas uz konkrētas izglītības iestādes darbības uzņēmējā valstī apstiprināšanu, principā iegūst sava veida garantijas funkciju. Uzņēmējai valstij tādējādi kļūst skaidrs, ka izcelsmes valsts attiecīgo izglītības iestādi uzskata par uzticamu un atbalsta tās darbību.

117.

Tomēr GATS XIV pantā ir paredzēts, ka izņēmumus “nedrīkst piemērot tā, lai rastos patvarīga vai neattaisnota diskriminācija starp valstīm, kurās dominē līdzīgi apstākļi, vai pastāv slēpts pakalpojumu tirdzniecības ierobežojums”.

118.

Ņemot vērā iepriekš minēto, rūpīgāka izpēte liecina, ka prasību noslēgt starptautisku līgumu nevar uzskatīt par pieņemamu izņēmumu. Tā tas ir tādēļ, ka tās konkrētie noteikumi ir uzskatāmi par patvarīgas diskriminācijas līdzekli GATS XIV panta izpratnē.

119.

Vispirms Komisija pamatoti uzsver, ka starptautiska līguma noslēgšana neizbēgami ir saistīta ar politiskās rīcības brīvības izmantošanu, kas nav pilnībā pakļauta tiesas pārbaudei. Tādējādi Augstskolu likuma 76. panta 1. punkta a) apakšpunktā ir paredzēts, ka licences izsniegšana trešajās valstīs reģistrētu augstskolu darbībai Ungārijā ir pakārtota nosacījumam, kura izpilde galu galā ir atkarīga vien no Ungārijas. Rezultātā tas nozīmētu subject to licence nosacījumu. Tomēr, uzņemoties pienākumu nodrošināt nacionālo režīmu, Ungārija nemaz nav paredzējusi šādu nosacījumu  ( 56 ). Katrā ziņā Ungārijas valdība pēc sava ieskata var atlikt līguma slēgšanu, kas, ņemot vērā Augstskolu likuma 115. panta 7. punktā noteikto īso termiņu, jau pats par sevi var būt par iemeslu atteikt attiecīgajai augstskolai darbības licenci.

120.

Tā kā šāds līgums saskaņā ar Augstskolu likuma 76. panta 1. punkta a) apakšpunktu attiecas vien uz attiecīgās augstskolas darbības Ungārijā principiālu atbalstu, nav arī saprotams, kāpēc šī prasība nevarētu tik izpildīta, izcelsmes valsts valdībai sniedzot vienpusēju deklarāciju.

121.

Tālāk Augstskolu likuma 76. panta 1. punkta a) apakšpunktā ir precizētas prasības attiecībā uz starptautiskiem līgumiem ar federālām valstīm, nosakot, ka ir vajadzīga iepriekšēja vienošanās ar centrālo valdību, ja starptautiska līguma saistošā spēka atzīšana neietilpst centrālās valdības kompetencē. Šī īpašā prasība, iespējams, ir neizpildāms – un tādējādi galu galā patvarīgs – nosacījums. Tā tas ir tādēļ, ka visādā ziņā nav droši zināms, vai attiecīgās federālās valsts konstitucionālā sistēma vispār pieļauj prasīto vienošanos ar centrālo valdību, ja augstākā izglītība ietilpst pavalstu kompetencē  ( 57 ).

122.

Par to, ka strīdīgais nosacījums nav uzskatāms par objektīvu prasību, lai cīnītos pret krāpšanu, skaidri liecina apstāklis, ka šāda prasība tiek izvirzīta arī tām augstskolām, kuras jau darbojas Ungārijā. Nav saprotams, kā šādas augstskolas krāpniecisku darbību varētu novērst, panākot vienošanos ar tās izcelsmes valsts centrālo valdību.

123.

Līdz ar to Augstskolu likuma 76. panta 1. punkta a) apakšpunktu nevar pamatot kā izņēmumu saskaņā ar GATS XIV pantu.

124.

Ņemot vērā attiecīgā pasākuma patvarīgo raksturu, šis secinājums jāuzskata arī par acīmredzamu iepriekš minētā pārbaudes kritērija izpratnē.

125.

No visa iepriekš minētā izriet, ka prasība noslēgt starptautisku līgumu nav saderīga ar pienākumiem, kurus Ungārija ir uzņēmusies, ņemot vērā GATS XVII panta 2. punktu un specifiskās saistības attiecībā uz izglītības nozari. Tādējādi, pieņemot Augstskolu likuma 76. panta 1. punkta a) apakšpunktu, Ungārija ir pārkāpusi GATS XVII pantu, to skatot kopā ar LESD 216. panta 2. punktu.

b)

Hartas 14. panta 3. punkta pārkāpums

126.

Komisija turklāt apgalvo, ka izvirzītais nosacījums par starptautiska līguma slēgšanu ar izcelsmes valsti, lai trešajā valstī reģistrētas augstskolas varētu uzsākt un turpināt darbību Ungārijā, pārkāpj arī Hartas 14. panta 3. punktā nostiprināto brīvību dibināt mācību iestādes. Turklāt izvirzītais nosacījums pārkāpjot arī Hartas 16. pantā nostiprināto darījumdarbības brīvību.

1)

Hartas piemērojamība

127.

Kā jau iepriekš norādīts, atsevišķās saistības, kas izriet no GATS, ir Savienības starptautiskās saistības. Saskaņā ar Hartas 51. panta 1. punktu tās noteikumi ir saistoši Savienības iestādēm visu pienākumu izpildē.

128.

Turpretim dalībvalstīm saskaņā ar Hartas 51. panta 1. punktu tās noteikumi ir saistoši tikai tad, “ja tās īsteno Savienības tiesību aktus”. Tomēr tieši šāda Savienības tiesību aktu īstenošana notiek, ja dalībvalstis Savienības starptautiskās saistības transponē savās tiesībās, pamatojoties uz savu kompetenci pieņemt tiesību aktus. Tā tas ir tādēļ, ka tādējādi dalībvalstis izpilda pienākumu pret Savienību, kura ārējās attiecībās ir uzņēmusies atbildību par līguma atbilstīgu īstenošanu  ( 58 ). Hartas piemērojamība tādējādi nodrošina, ka dalībvalstis nepārkāpj pamattiesības kā Savienības “pārstāvji”  ( 59 ).

129.

Tas, protams, nenozīmē, ka dalībvalstu izglītības nozarē veiktie pasākumi tagad kopumā ir vērtējami, ņemot vērā Savienības pamattiesības. Šīs pamattiesības ir attiecināmas tikai uz pasākumiem, ko reglamentē Savienības tiesības ( 60 ). Tie it īpaši ir pasākumi, saistībā ar kuriem Savienības tiesībās dalībvalstīm ir paredzēti noteikti pienākumi. Šajā lietā GATS XVII pantā Ungārijai ir noteikts pienākums pilnībā nodrošināt valsts režīmu. Tādējādi Hartas piemērošana ir sekas tam, ka Ungārijas tiesību akti nav saderīgi ar GATS XVII pantā paredzēto pienākumu nodrošināt valsts režīmu.

2)

Hartas 14. panta 3. punkta pārkāpums

130.

Hartas 14. panta 3. punktā ir nostiprināta brīvība dibināt mācību iestādes. Šai brīvībai neizbēgami ir jāattiecas arī uz vēlāko mācību iestādes darbību, jo pretējā gadījumā tās dibināšanai nav jēgas. No paskaidrojumiem attiecībā uz Hartu izriet, ka privāti finansētās izglītības jomā Hartas 14. panta 3. punkts ir uzskatāms par tās 16. pantā paredzētās darījumdarbības brīvības īpašu izpausmi  ( 61 ).

131.

No iepriekš minētā, pirmkārt, izriet, ka izskatāmajā lietā nav atsevišķi jāizvērtē Komisijas iebildumi saistībā ar Hartas 16. pantu, jo tās 14. panta 3. punktam šajā lietā ir īpašāka nozīme.

132.

Otrkārt, no tā izriet, ka Hartas 14. panta 3. punkts katrā ziņā aizsargā privātās augstākās mācību iestādes darbības darījumdarbības pusi, tātad augstskolas izveides un darbības komerciālos aspektus.

133.

Līdz ar to tāds nosacījums, kāds ir paredzēts 76. panta 1. punkta a) apakšpunktā, kura neizpildes gadījumā var liegt dibināt šādu privātu mācību iestādi, kā arī liegt īstenot tās darbību, skar Hartas 14. panta 3. punkta aizsardzības jomu. Tā tas ir vēl jo vairāk tāpēc, ka autonomu pamattiesību dibināt privātas mācību iestādes radīšana ļauj secināt, ka papildus ekonomiskajam aspektam to mērķis ir arī īpaši aizsargāt privātu mācību iestāžu esamību. Manuprāt, tas liecina par to, ka Hartas 14. panta 3. punktam ir jāgarantē privātu izglītības iestāžu pastāvēšana līdztekus valsts skolām un augstskolām un tādējādi galu galā – izglītības piedāvājuma daudzveidība.

3)

Ierobežošana izskatāmajā lietā

134.

Kas attiecas uz Hartas 14. panta 3. punkta ierobežošanu, no tā formulējuma izriet, ka brīvība dibināt mācību iestādes “tiek ievērota saskaņā ar valstu tiesību aktiem, kas nosaka šādas brīvības un tiesību izmantošanu”. Tas nozīmē, ka brīvība dibināt mācību iestādes principā ir garantēta tikai to dibināšanai attiecīgi piemērojamo normatīvo prasību ietvaros. Citiem vārdiem sakot, likumdevējs mācību iestāžu dibināšanas un darbības nosacījumus principā var paredzēt parastā likumā, nepārkāpjot Hartas 14. panta 3. punktu. Tomēr, kā izriet jau no Hartas 52. panta 1. punkta, likumdevējam, paredzot nosacījumus, katrā ziņā ir jāievēro samērīguma princips  ( 62 ).

135.

Mērķi, kurus Ungārija ir norādījusi attiecīgā pasākuma pamatojumam, ir, pirmkārt, sabiedriskās kārtības aizsardzība, īpaši pret maldinošu un krāpniecisku komercpraksi, un, otrkārt, mācību piedāvājumu kvalitātes garantēšana.

136.

Kas attiecas uz pirmo mērķi, jāatgādina – iepriekš jau tika norādīts, ka attiecīgās augstskolas “darbības principiāls atbalsts”, kas vajadzīgs saskaņā ar Augstskolu likuma 76. panta 1. punkta a) apakšpunktu, var tikt izteikts arī ar attiecīgās valsts vienpusēju deklarāciju  ( 63 ) un līdz ar to starptautiska līguma noslēgšana nav nepieciešama.

137.

Turklāt, kā jau iepriekš norādīts, attiecīgā režīma konkrētie noteikumi slēpj sevī patvarīgas rīcības risku  ( 64 ). Tā tas ir tādēļ, ka īpašā prasība par līguma slēgšanu ar centrālo valdību, no vienas puses, negarantē, ka tā faktiski var tikt izpildīta. No otras puses, Ungārijas valdībai galu galā ir pilnīga rīcības brīvība attiecībā uz līguma slēgšanu un it īpaši attiecībā uz līguma slēgšanas laiku. Šis apstāklis rada vēl jo nopietnākas sekas tāpēc, ka šos vēlāk izstrādātos nosacījumus piemēro arī iepriekš licencētu mācību iestāžu darbībai un attiecīgās mācību iestādes nevar ietekmēt šo prasību izpildi, un tās nevarēja paredzēt šādu prasību izvirzīšanu  ( 65 ).

138.

Otrkārt, kas attiecas uz kvalitātes garantijām, Ungārija nav paskaidrojusi, kā obligātā prasība noslēgt starptautisku līgumu ar ārvalsts augstākās mācību iestādes izcelsmes valsts centrālo valdību var sekmēt attiecīgā mērķa īstenošanu.

139.

Tā tas ir vēl jo vairāk tāpēc, ka šī prasība tiek izvirzīta arī jau esošām mācību iestādēm, nenorādot uz konkrētām kvalitātes problēmām vai neminot argumentus, kā šādas problēmas varētu novērst starptautiska līguma noslēgšana ar mācību iestādes izcelsmes valsti.

140.

Tādēļ Augstskolu likuma 76. panta 1. punkta a) apakšpunktu nevar uzskatīt par brīvības dibināt mācību iestādes pieņemamu ierobežojumu. Līdz ar to es secinu, ka Augstskolu likuma 76. panta 1. punkta a) apakšpunkta pieņemšana nozīmē arī Hartas 14. panta 3. punkta pārkāpumu.

c)

Hartas 13. panta otrā teikuma pārkāpums

141.

Ņemot vērā, ka augstskolas, kuras neizpilda Augstskolu likuma 76. panta 1. punkta a) apakšpunktā noteikto prasību, šī iemesla dēļ Ungārijā nedrīkst īstenot izglītības un pētniecisko darbību vai arī – iespējams, pēc pārejas perioda beigām – tām šāda darbība ir jāizbeidz, Komisija izvirza iebildumu arī par Hartas 13. panta otrā teikuma pārkāpumu. Tajā ir noteikts, ka tiek respektēta akadēmiskā brīvība.

142.

Cik var spriest, Tiesai līdz šim vēl nav bijusi iespēja lemt par Hartas 13. panta otrajā teikumā paredzēto aizsardzības jomu.

143.

Par atskaites punktu var izmantot Hartas 52. panta 3. punktu, atbilstoši kuram Hartā ietverto tiesību, kuras atbilst ECPAK garantētajām tiesībām, nozīme un apjoms ir tāds pats kā minētajā ECPAK noteiktajām tiesībām. ECT judikatūrā eksakto zinātņu brīvību uzskata par tiesību uz vārda brīvību izpausmi, kura izriet no ECPAK 10. panta  ( 66 ) un uz kuru attiecas arī paskaidrojumi attiecībā uz Hartas 13. pantu  ( 67 ). Saskaņā ar ECT judikatūru tiesības uz vārda brīvību ietver sevī it īpaši brīvību veikt pētījumus eksaktajās zinātnēs, kā arī paust un popularizēt zinātnisko viedokli  ( 68 ).

144.

Augstskolu likuma 76. panta 1. punkta a) apakšpunktā ietvertais normatīvais regulējums par starptautiska līguma noslēgšanu gan tiešā veidā neierobežo šo brīvību. Tomēr tas var atņemt attiecīgās universitātēs strādājošiem zinātniekiem infrastruktūru, kas vajadzīga, lai īstenotu akadēmisko brīvību.

145.

No Hartas sistēmas viedokļa eksakto zinātņu brīvība ir iekļauta tās 13. pantā kopā ar humanitāro zinātņu brīvību, kura atbilstoši ECT judikatūrai arī ir vārda brīvības izpausme. No iepriekš minētā var secināt, ka Hartas 13. panta otrajā teikumā minētā akadēmiskā brīvība ir uzskatāma arī par pamattiesībām uz saziņu. Tomēr akadēmiskā brīvība neaprobežojas tikai ar saziņu vien.

146.

Salīdzinājumā ar vispārējo vārda brīvību Hartā – atšķirībā no ECPAK – drīzāk ir ietvertas autonomas pamattiesības uz humanitāro un eksakto zinātņu brīvību. Tās aptver ne tikai pēc būtības atbildīgu un no valsts ietekmes neatkarīgu pētniecību un izglītību, bet arī to institucionāli organizatorisko struktūru. Tā tas ir tādēļ, ka praksē zinātniskās pētniecības būtisks nosacījums ir piesaiste attiecīgai valsts vai privātai universitātei. Universitāte nodrošina platformu zinātniskām diskusijām un komunikāciju tīklu un infrastruktūru mācībspēkiem, studentiem un sponsoriem. Hartas 14. panta 3. punktā nostiprinātā brīvība dibināt mācību iestādes šajā ziņā aizsargā tikai šīs institucionālās struktūras fragmentu, proti, ja ir skartas privātas mācību iestādes.

147.

Līdz ar to prasība, kuras neizpildes gadījumā universitātes ietvaros nevar tikt veikta izglītības un pētnieciskā darbība vai arī tā ir jāizbeidz, skar arī Hartas 13. panta otrajā teikumā paredzēto aizsardzības jomu.

148.

Kas attiecas uz Hartas 13. panta otrā teikuma ierobežošanu, no paskaidrojumiem attiecībā uz Hartu izriet, ka tai ir piemērojami ECPAK 10. pantā atļautie ierobežojumi. Tie ir ierobežojumi, kas paredzēti likumā un nepieciešami demokrātiskā sabiedrībā, lai aizsargātu konkrētus tajā minētos mērķus. Šādi mērķi ir tostarp sabiedriskās drošības un kārtības aizsardzība un noziedzīgu nodarījumu novēršana. Šīs prasības pamatā atbilst prasībām, kas izvirzītas Hartas 52. panta 1. punktā.

149.

Šajā ziņā jāņem vērā, ka Hartas 13. panta otrajā teikumā, ciktāl tajā ir paredzēta arī pētniecības un izglītības institucionāli organizatoriskās struktūras aizsardzība, nav ietvertas garantijas attiecībā uz katras atsevišķās izglītības iestādes pastāvēšanu. Tomēr, kā izriet jau no Hartas 52. panta 1. punkta, tiesiskajam regulējumam, kura rezultātā tiek slēgta augstākās izglītības iestāde, ir jābūt samērīgam.

150.

Katrā ziņā iepriekš minēto iemeslu dēļ prasība, kas ir paredzēta Augstskolu likuma 76. panta 1. punkta a) apakšpunktā, ir jāuzskata par nesamērīgu un tādējādi nevar pamatot arī Hartas 13. panta otrā teikuma ierobežojumu  ( 69 ).

d)

Secinājums

151.

Tādēļ kopumā ierosinu Tiesai konstatēt, ka, pieņemot Augstskolu likuma 76. panta 1. punkta a) apakšpunktu, Ungārija nav izpildījusi pienākumus, kas izriet no GATS XVII panta, to skatot kopā ar LESD 216. panta 2. punktu, kā arī nav izpildījusi pienākumus, kas izriet no Hartas 13. panta otrā teikuma un 14. panta 3. punkta.

2.

Prasība par faktiska mācību procesa esamību izcelsmes valstī, Augstskolu likuma 76. panta 1. punkta b) apakšpunkts

152.

Saistībā ar Augstskolu likuma 76. panta 1. punkta b) apakšpunktu, kurā ir paredzēts, ka ārvalsts augstskolas izveide un turpmākā darbība Ungārijā ir pakārtota faktiskam mācību procesa darbam izcelsmes valstī, Komisija izvirza iebildumu par Direktīvas 2006/123 16. panta, LESD 49. un 56. panta, Hartas 13. panta, 14. panta 3. punkta un 16. panta, kā arī GATS XVII panta pārkāpumu. Tā tas ir tādēļ, ka atšķirībā no iepriekš izvērtētās prasības noslēgt starptautisku līgumu tagad analizējamo nosacījumu piemēro arī augstskolām, kuru mītnesvieta ir citā Eiropas Savienības vai EEZ dalībvalstī.

a)

LESD 49. panta, to skatot kopā ar LESD 54. pantu, pārkāpums

153.

Vispirms ir jāizvērtē izvirzītais iebildums par brīvības veikt uzņēmējdarbību pārkāpumu. Tā tas ir tādēļ, ka ir jāprezumē, ka “mācību procesu, kuru pabeidzot tiek izsniegts diploms”, kam Augstskolu likuma 76. panta 1. punktā ir izvirzītas īpašas prasības, pārsvarā gadījumu piedāvā pastāvīgs uzņēmums Ungārijā.

1)

Brīvības veikt uzņēmējdarbību ierobežojums

154.

Saskaņā ar Tiesas judikatūru augstākās izglītības mācību kursu organizēšana par atlīdzību ietilpst brīvības veikt uzņēmējdarbību piemērošanas jomā, ja vienas dalībvalsts pilsonis stabili un ilgstoši veic šo darbību citā dalībvalstī, izmantojot galveno vai pakārtoto uzņēmumu uzņēmējā dalībvalstī  ( 70 ).

155.

Pastāvīgajā judikatūrā ir noteikts, ka LESD 49. pants, no vienas puses, dod tiesības uzsākt un veikt pašnodarbinātas personas darbību, kā arī vadīt un veidot uzņēmumus ar tādiem pašiem nosacījumiem, kādi uzņēmējdarbības dalībvalsts tiesību aktos paredzēti šīs valsts pilsoņiem. No otras puses, par brīvības veikt uzņēmējdarbību ierobežojumu LESD 49. panta pirmās daļas izpratnē ir uzskatāmi visi pasākumi, kas aizliedz, traucē vai padara mazāk pievilcīgu šīs brīvības izmantošanu  ( 71 ).

156.

Saskaņā ar šiem kritērijiem Augstskolu likuma 76. panta 1. punkta b) apakšpunkts ierobežo ārvalstu augstskolu tiesības veikt uzņēmējdarbību Ungārijā, jo tām tiek liegta iespēja uzsākt augstskolas darbību vai arī tām pēc pārejas perioda beigām šī darbība ir jāizbeidz, ja tās savā izcelsmes valstī nepiedāvā augstskolas izglītību.

2)

Ierobežojuma pamatojums

157.

Kas attiecas uz attiecīgā pasākuma pamatojumu, LESD 52. panta 1. punktā ir noteikts, ka ārvalstniekiem īpašu režīmu var paredzēt tikai sabiedriskās kārtības, valsts drošības vai veselības aizsardzības apsvērumu dēļ.

158.

Izskatāmajā lietā paredzētais ir šāds “īpašs režīms ārvalstniekiem”. Tā tas ir tādēļ, ka tikai ārvalstu augstskolām ir jāiesniedz pierādījums par mācību procesa esamību savā izcelsmes valstī, lai varētu uzsākt un turpināt mācību procesu Ungārijā. Tas gan ir dabiski, ka Ungārijas augstskolas šādu pierādījumu nevar iesniegt, jo tām nav mītnesvietas citā dalībvalstī. Tomēr šis apstāklis nenozīmē, ka ārvalstu augstskolas šajā ziņā nebūtu salīdzināmas ar Ungārijas augstskolām  ( 72 ). Tā tas ir tādēļ, ka diskriminācijas valstspiederības dēļ gadījumā mītnesvieta citā dalībvalstī nevar būt pieņemams diferencēšanas kritērijs. Attiecīgā režīma diskriminējošais raksturs izriet tieši no apstākļa, ka ārvalstu augstskolu darbībai papildu nosacījumi tiek izvirzīti, balstoties uz to mītnesvietu citā dalībvalstī.

159.

Ungārija arī šajā jautājumā atsaucas uz sabiedriskās kārtības aizsardzību un izvirza argumentu, ka strīdīgā prasība esot vajadzīga, lai nepieļautu maldinošu un krāpniecisku komercpraksi. Turklāt tikai šādā veidā varot tikt garantēta mācību piedāvājumu kvalitāte.

160.

Tomēr sabiedriskās kārtības apsvērums paredz aizsardzību pret faktiskiem un pietiekami nopietniem draudiem, kas ietekmē kādu no sabiedrības pamatinteresēm. Kaut arī nevar noliegt izvirzīto mērķu – nepieļaut maldinošu un krāpniecisku komercpraksi un garantēt mācību piedāvājumu augstu kvalitāti – nozīmīgumu, tomēr tādējādi netiek skartas sabiedrības pamatintereses šīs definīcijas izpratnē  ( 73 ).

161.

Šajā kontekstā jānorāda – Tiesa jau ir lēmusi, ka LESD 49. pants principā neļauj dalībvalstīm liegt dibināt pārstāvniecību, balstoties vien uz argumentu, ka attiecīgā uzņēmējsabiedrība savā reģistrācijas valstī nav veikusi komercdarbību  ( 74 ). Cits jautājums ir par to, vai un kādas prasības dalībvalsts drīkst izvirzīt pārstāvniecības darbībai.

162.

Pamatojums citu primāro vispārējo interešu apsvērumu dēļ iespējams vēl tikai brīvības veikt uzņēmējdarbību ierobežojumu gadījumā, kas piemērojami, nediskriminējot pilsonības dēļ  ( 75 ).

163.

Tādējādi jāsecina, ka, pieņemot Augstskolu likuma 76. panta 1. punkta b) apakšpunktu, Ungārija ir pārkāpusi LESD 49. pantu.

b)

Pakalpojumu direktīvas 16. panta pārkāpums

164.

Komisija turklāt uzskata, ka Augstskolu likuma 76. panta 1. punkta b) apakšpunktā paredzētais nosacījums ir Pakalpojumu direktīvas pārkāpums.

1)

Piemērojamība

165.

Saskaņā ar Pakalpojumu direktīvas 2. panta 1. punktu šo direktīvu piemēro pakalpojumiem, ko sniedz pakalpojumu sniedzēji, kuri veic uzņēmējdarbību kādā dalībvalstī, savukārt attiecīgās direktīvas 4. panta 1. punktā pakalpojuma jēdziens ir definēts kā “jebkāda pašnodarbināta saimnieciskā darbība, parasti par atlīdzību”. Saskaņā ar judikatūru mācības, ko nodrošina izglītības iestādes, kuras ir finansētas galvenokārt no privātiem līdzekļiem, kas nav pašu pakalpojumu sniedzēju līdzekļi, ir pakalpojumi, jo šo iestāžu mērķis ir piedāvāt pakalpojumu par atlīdzību  ( 76 ).

166.

No Pakalpojumu direktīvas 2. panta 1. punkta skaidri izriet, ka netiek izvirzītas vēl citas prasības tā piemērošanai. Tajā it īpaši netiek ņemts vērā darbības pagaidu raksturs, ko pamattiesību kontekstā izmanto tikai brīvības veikt uzņēmējdarbību un pakalpojumu sniegšanas brīvības nošķiršanai  ( 77 ), jo Pakalpojumu direktīvā ir ietverti arī noteikumi par pakalpojumu sniedzēju brīvību veikt uzņēmējdarbību  ( 78 ). Manuprāt, izskatāmajā lietā šī nošķiršana katrā ziņā ir būtiska, jo Komisija izvirza iebildumu tieši par Pakalpojumu direktīvas 16. panta, kurš ir iekļauts IV nodaļā par pakalpojumu brīvu apriti, pārkāpumu.

167.

Tomēr Pakalpojumu direktīvas 16. panta piemērošanas jomā Augstskolu likuma 76. panta 1. punkta b) apakšpunkts ietilpst tikai tiktāl, ciktāl tā rezultātā mācību procesa, kuru pabeidzot tiek izsniegts diploms, pagaidu piedāvāšanai tiek izvirzīti īpaši nosacījumi. Šāds uzņēmējdarbības modelis ir iedomājams, lai arī lielākā daļa augstskolu, kas piedāvā iespēju iegūt kvalifikāciju, to noteikti dara, izmantojot pastāvīgu pārstāvniecību.

168.

Tomēr Augstskolu likuma 76. panta 1. punkta b) apakšpunktā netiek nošķirtas iestādes, kuras pastāvīgi īsteno mācību procesu Ungārijā, un iestādes, kuru darbībai ir tikai pagaidu raksturs. Līdzīgi attiecīgajā noteikumā netiek nošķirti pakalpojumu sniedzēji, kas piedāvā no privātiem līdzekļiem finansētus izglītības pakalpojumus, un tādi, kuru darbībai ir bezpeļņas raksturs.

169.

Tādējādi attiecīgais režīms vismaz daļēji ietilpst Pakalpojumu direktīvas 16. panta piemērošanas jomā.

2)

Pieņemama prasība Pakalpojumu direktīvas 16. panta 1. un 3. punkta izpratnē?

170.

Saskaņā ar Pakalpojumu direktīvas 16. panta 1. un 3. punktu dalībvalstis piekļuvi pakalpojumu darbībai vai tās veikšanai savā teritorijā var pakārtot tikai tādām prasībām, kas nav diskriminējošas, kā arī ir vajadzīgas un samērīgas. Turklāt direktīvas 16. panta 1. punkta trešās daļas b) apakšpunktā un 3. punktā ir paredzēts, ka izvirzītajām prasībām jābūt pamatotām ar sabiedriskās kārtības, valsts drošības, veselības aizsardzības vai vides aizsardzības iemesliem.

171.

Izskatāmajā lietā Augstskolu likuma 76. panta 1. punkta b) apakšpunktā noteiktās prasības pieņemamību izslēdz jau tās diskriminējošais raksturs  ( 79 ).

172.

Tomēr attiecīgo pasākumu katrā ziņā nevar pamatot neviens no iemesliem, kas minēti 16. panta 1. punkta trešās daļas b) apakšpunktā un 3. punktā. Šajā ziņā jau tika norādīts, ka attiecīgo režīmu nevar pamatot ar sabiedriskās kārtības aizsardzības apsvērumiem  ( 80 ).

173.

Pamatojumu citu primāro vispārējo interešu apsvērumu dēļ, starp kurām, kā izriet no direktīvas 40. apsvēruma, ir arī augsta izglītības līmeņa nodrošināšana, Savienības likumdevējs Pakalpojumu direktīvas 16. pantā nav paredzējis – atšķirībā no citiem šīs direktīvas noteikumiem  ( 81 ).

174.

Judikatūrā LESD 56. panta kontekstā gan tiek akceptēts pamatojums primāro vispārējo interešu apsvērumu dēļ. Tomēr līdz šim līdzīgās situācijās diskriminējošu pasākumu gadījumā šāds pamatojums netika akceptēts  ( 82 ). Tādējādi izskatāmajā lietā var palikt nenoskaidrots, vai Savienības likumdevējs pieņemamā veidā varēja ierobežot pamatojuma iespējas Pakalpojumu direktīvas 16. panta kontekstā salīdzinājumā ar primārajās tiesībās atzītiem pamatojuma iemesliem  ( 83 ). Tā tas ir tādēļ, ka arī LESD 56. panta kontekstā attiecīgo pasākumu nevarētu uzskatīt par pamatotu.

175.

Rezultātā ir jāsecina, ka prasība par faktiska mācību procesa esamību izcelsmes valstī neatbilst Pakalpojumu direktīvas 16. panta 1. un 3. punkta prasībām. Tādējādi, pieņemot Augstskolu likuma 76. panta 1. punkta b) apakšpunktu, Ungārija ir pārkāpusi Pakalpojumu direktīvas 16. pantu.

176.

Turklāt Pakalpojumu direktīvā salīdzinājumā ar pakārtoti norādīto LESD 56. pantu ir ietverti specifiskāki noteikumi, tādēļ izskatāmajā lietā pēdējais minētais noteikums nav jāizvērtē  ( 84 ).

c)

Hartas noteikumu pārkāpums

177.

Visbeidzot, ir jāizvērtē, vai, pieņemot Augstskolu likuma 76. panta 1. punkta b) apakšpunktu, Ungārija ir pārkāpusi attiecīgo augstskolu pamattiesības, it īpaši Hartas 13. pantu un 14. panta 3. punktu  ( 85 ).

1)

Hartas piemērojamība

178.

Augstskolu likuma 76. panta 1. punkta b) apakšpunkts ir uzskatāms par Pakalpojumu direktīvas nepilnīgu transponēšanu  ( 86 ). Līdz ar to saskaņā ar Hartas 51. panta 1. punktu ir piemērojama Harta  ( 87 ).

179.

Pretēji Ungārijas prezumējumam izskatāmajā lietā tādēļ nerodas jautājums par to, vai var konstatēt atsevišķu Hartas pārkāpumu tad, ja Savienības tiesību normas ir piemērojamas tikai pamattiesību ierobežojuma dēļ  ( 88 ).

180.

Katrā ziņā atsevišķa pamattiesību pārkāpuma konstatēšana izskatāmajā lietā nerada īpašas sekas. Tā tas ir tādēļ, ka prasības sakarā ar valsts pienākumu neizpildi pamatotība izriet jau no Pakalpojumu direktīvas un LESD 49. panta pārkāpumiem. Tomēr pamattiesību atsevišķs izvērtējums skaidrāk atspoguļo pārkāpuma īpašo nozīmi un kvalitāti. Tā tas ir it īpaši tad, ja, kā izskatāmajā lietā, apgalvotais pamattiesību pārkāpums pārsniedz nelabvēlīgo saimniecisko ietekmi, kas jau ir konstatēta, pamatojoties uz iekšējā tirgus noteikumu pārkāpumu.

2)

Aizskārums

181.

Kā jau iepriekš norādīts, nosacījums, kura neizpildes gadījumā universitāte nevar uzsākt izglītības un pētniecisko darbību vai arī tai šī darbība ir jāizbeidz un attiecīgi tiek liegta šādas mācību iestādes dibināšana, kā arī darbība peļņas nolūkā, skar gan Hartas 13. panta otrā teikuma, gan 14. panta 3. punkta aizsardzības jomu  ( 89 ).

3)

Attaisnojums

182.

Līdz ar to vēl atliek izvērtēt, vai var attaisnot minēto pamattiesību aizskārumu, ko ir radījuši Augstskolu likuma 76. panta 1. punkta b) apakšpunkta noteikumi. Lai šo pārkāpumu varētu attaisnot, tam it īpaši ir jābūt samērīgam  ( 90 ). Atbilstoši Hartas 52. panta 1. punkta formulējumam pamattiesību ierobežojumus drīkst noteikt tikai tad, ja tie ir nepieciešami un patiešām atbilst vispārējas nozīmes mērķiem, ko atzinusi Savienība, vai vajadzībai aizsargāt citu personu tiesības un brīvības.

183.

Ungārija, no vienas puses, norāda, ka tikai tad, ja izcelsmes valstī tiek īstenots mācību process, Ungārijas iestādes var būt drošas, ka tā ir legāla darbība un izcelsmes valstī ir izpildīti visi nosacījumi izglītības iestādes darbībai. Tādējādi varot tikt novērsta krāpnieciska komercprakse. No otras puses, pamatojoties uz izcelsmes valstī piedāvāto izglītību, valsts iestādes varot pārbaudīt, vai attiecīgajai izglītības iestādei ir izstrādāta ilgtspējīga pieeja un tās rīcībā ir kvalificēti mācībspēki, un tādējādi tā var nodrošināt mācību piedāvājuma kvalitāti.

184.

Šajā ziņā ir jāpiekrīt, ka augstskolas veiksmīga darbība izcelsmes valstī ļauj secināt, ka tā šajā valstī izpilda visus normatīvajos aktos paredzētos darbības nosacījumus. Tādējādi šis nosacījums ir piemērots, lai a priori atsijātu nelegālas un krāpnieciskas iestādes.

185.

Tomēr augstskolas piedāvājuma legālo raksturu un integritāti nekādā ziņā nevar pārbaudīt, tikai pamatojoties uz jau esošu mācību procesu izcelsmes valstī. Ja izcelsmes valstī mācību process netiek īstenots, dalībvalstij tādēļ jāņem vērā arī citi atbilstīgi pierādījumi. Tā tas ir it īpaši, ņemot vērā tiesību veikt uzņēmējdarbību Savienībā ārkārtīgi lielo nozīmi, kuras saskaņā ar judikatūru ietver arī uzņēmējsabiedrību tiesības savu darbību pārsvarā vai vienīgi veikt citā dalībvalstī nekā savas mītnesvietas valstī  ( 91 ). Tādēļ, lai izvairītos no pretrunīgiem vērtējumiem, pierādījums par darbības esamību izcelsmes valstī nevar tikt uzskatīts par nepieciešamu.

186.

Kas attiecas uz kvalitātes kontroles mērķi, jānorāda, ka Ungārijas valdība nekādā veidā nav paskaidrojusi, kā augstākās izglītības esamības fakts izcelsmes valstī var nodrošināt izglītības kvalitāti uzņēmējā valstī. Grūti iedomāties, ka universitāte abās valstīs izmanto vienus un tos pašus mācībspēkus un piedāvā vienu un to pašu mācību saturu vai arī ka abās valstīs ir identiskas kvalitātes prasības. Tādējādi attiecīgā pasākuma piemērotība jau ir apšaubāma.

187.

Attiecībā uz prasības nepieciešamību ir jāpiebilst, ka iekšzemes augstskolas pirmreizējas dibināšanas gadījumā kvalitātes kontroli nemaz nevarētu veikt, ja vienīgā iespēja veikt kvalitātes pārbaudi būtu jau eksistējošs piedāvājums. Tātad neizbēgami ir jāizmanto citi kvalitātes kontroles pasākumi, ko varētu piemērot arī ārvalstu augstskolām.

188.

Tādējādi piesaiste mācību procesa esamībai izcelsmes valstī pati par sevi nav pietiekama un kopumā katrā ziņā nav nepieciešama, lai nodrošinātu augstākās izglītības legālu raksturu un kvalitāti.

4)

Secinājums

189.

Līdz ar to, pieņemot Augstskolu likuma 76. panta 1. punkta b) apakšpunktu, Ungārija ir pārkāpusi arī Hartas 13. panta otro teikumu un 14. panta 3. punktu.

d)

GATS XVII panta, to skatot kopā ar LESD 216. panta 2. punktu, pārkāpums

190.

Ciktāl Komisija Augstskolu likuma 76. panta 1. punkta b) apakšpunktā paredzētās prasības kontekstā ir izvirzījusi iebildumu arī par GATS XVII panta pārkāpumu, pietiek secināt, ka primāro un sekundāro Savienības tiesību normām starp dalībvalstīm ir lielāks spēks par starptautisko komerctiesību normām  ( 92 ).

191.

Tomēr Augstskolu likuma 76. panta 1. punkta b) apakšpunktu piemēro arī trešo valstu universitātēm. Šajā ziņā attiecīgais tiesiskais regulējums iepriekš minēto apsvērumu dēļ  ( 93 ) pārkāpj pienākumu ievērot nacionālo režīmu, kas ir paredzēts GATS XVII pantā, un to nevar uzskatīt arī par pieņemamu izņēmumu GATS XIV panta izpratnē. Atbilstoši tam gan ir atļauti pasākumi, kas ir nepieciešami sabiedriskās morāles aizsardzībai vai lai uzturētu sabiedrisko kārtību  ( 94 ) vai nepieļautu maldinošu un krāpniecisku komercpraksi. Tomēr, kā jau iepriekš minēts, prasība par mācību procesu izcelsmes valstī nekādi neatbilst šīm prasībām  ( 95 ).

192.

Tādējādi arī Augstskolu likuma 76. panta 1. punkta b) apakšpunktā ietvertās prasības kontekstā galarezultātā būtu jāapstiprina GATS XVII panta, to skatot kopā ar LESD 216. panta 2. punktu, pārkāpums.

VI.

Secinājumi

193.

Ņemot vērā iepriekš minētos apsvērumus, ierosinu Tiesai nolemt šādi: