I 

Johdanto

1.

Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardian (Lombardian alueellinen hallintotuomioistuin, Italia) esittämä ennakkoratkaisupyyntö koskee erityisesti direktiivin (EU) 2019/944 ( 2 ) 5 artiklan 4 kohdan, direktiivin (EU) 2018/2001 ( 3 ) johdanto-osan 2, 3 ja 12 perustelukappaleen sekä asetuksen (EU) 2022/1854 ( 4 ) johdanto-osan 27, 28, 29 ja 39 perustelukappaleen, 6 artiklan 1 kohdan ja 8 artiklan 2 kohdan b ja c alakohdan tulkintaa.

2.

Tämä pyyntö perustuu oikeusriitaan, jossa asianosaisina ovat yhtäältä Secab Soc. coop., joka on sähköntuotannon alalla toimiva osuuskunta, ja toisaalta Autorità di Regolazione per Energia Reti e Ambiente (ARERA) (energia‑, verkko‑ ja ympäristöalan sääntelyviranomainen, Italia; jäljempänä ARERA) sekä Gestore dei servizi energetici (GSE) SpA (energiapalvelujen hallintayhtiö, Italia; jäljempänä GSE) ja jossa on kyse sellaisen kansallisen lainsäädännön lainmukaisuudesta, jossa asetetaan yläraja tietyistä uusiutuvista energialähteistä tuotetun sähkön myynnistä saaduille markkinatuloille.

3.

Unionin tuomioistuimen pyynnöstä tässä ratkaisuehdotuksessa keskitytään toisen ennakkoratkaisukysymyksen tarkasteluun. Kysymys koskee lähinnä sellaisen kansallisen lainsäädännön yhteensoveltuvuutta edellä mainittujen unionin oikeuden säännösten kanssa, jossa säädetään sähkön myynnistä saataville markkinatuloille yläraja menettelyllä, jolla ei ole tarkoitus sen paremmin suojata kuin suosiakaan uusiutuviin energianlähteisiin tehtäviä investointeja.

4.

Unionin tuomioistuin saa tässä asiassa tilaisuuden täsmentää perusteita, jotka on otettava huomioon, kun jäsenvaltiot määrittävät sähkön myynnistä saatavien markkinatulojen ylärajan laskentatapoja erityistilanteessa, jolle on ominaista energian ja varsinkin sähkön hintojen jyrkkä nousu niiden kohottua viime aikoina poikkeuksellisen korkealle tasolle pääasiassa Ukrainan sodan vuoksi.

II 

Asiaa koskevat oikeussäännöt

A 

Unionin oikeus

1. 

Direktiivi 2018/2001

5.

Direktiivin 2018/2001 johdanto-osan 2, 3 ja 12 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:

2. 

Direktiivi 2019/944

6.

Direktiivin 2019/944 5 artiklassa, jonka otsikko on ”Markkinaperusteiset toimitushinnat”, säädetään seuraavaa:

3. 

Asetus 2022/1854

7.

Asetuksen 2022/1854 johdanto-osan 24, 25, 27, 28, 29, 39, 41 ja 48 perustelukappaleessa täsmennettiin seuraavaa:

8.

Mainitun asetuksen 6 artiklan, jonka otsikkona on ”Markkinatulojen pakollinen yläraja”, 1 ja 2 kohdassa säädettiin seuraavaa:

9.

Mainitun asetuksen 7 artiklan, jonka otsikko on ”Markkinatulojen ylärajan soveltaminen sähköntuottajiin”, 1 kohdassa säädettiin seuraavaa:

10.

Saman asetuksen 8 artiklassa, jonka otsikko on ”Kansalliset kriisitoimenpiteet”, säädettiin seuraavaa:

11.

Asetuksen 2022/1854 10 artiklan, jonka otsikko on ”Ylijäämätulojen jakaminen”, 1 kohdassa säädettiin seuraavaa:

12.

Kyseisen asetuksen 22 artiklan, jonka otsikko on ”Voimaantulo ja soveltaminen”, 2 kohdassa säädettiin seuraavaa:

B 

Italian oikeus

1. 

Asetus (decreto legge) nro 4/2022

13.

Asetus (decreto legge) nro 4/2022, sellaisena kuin se on muutettuna kiireellisistä toimenpiteistä yritysten ja talouden toimijoiden, työn, terveyden ja alueellisten palvelujen tukemiseksi covid‑19‑kriisin yhteydessä sekä hinnankorotusten vaikutusten hillitsemisestä sähköalalla 27.1.2022 annetun asetuksen nro 4 muutoksesta annetulla muuntamislailla nro 25 (legge n. 25 – Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 27 gennaio 2022, n. 4, recante misure urgenti in materia di sostegno alle imprese e agli operatori economici, di lavoro, salute e servizi territoriali, connesse all’emergenza da COVID‑19, nonché per il contenimento degli effetti degli aumenti dei prezzi nel settore elettrico; jäljempänä asetus nro 4/2022), ( 5 ) sisältää 15 bis §:n, jonka otsikkona on ”Uusiutuvia energialähteitä käyttävien voimaloiden tuottamaa sähköä koskevat lisätoimenpiteet” ja jossa säädettiin seuraavaa:

14.

Kyseisessä 15 bis §:ssä säädetyn korvausmekanismin soveltamista jatkettiin 30.6.2023 saakka energiaa, vesikriisiä sekä sosiaali‑ ja teollisuuspolitiikkaa koskevista kiireellisistä toimenpiteistä 9.8.2022 annetun asetuksen nro 115 (decreto-legge n. 115 – Misure urgenti in materia di energia, emergenza idrica, politiche sociali e industriali) ( 6 ) 11 §:n 2 momentilla, sellaisena kuin kyseinen asetus on muutettuna 21.9.2022 annetulla lailla nro 142.

2. 

Laki nro 197/22

15.

Valtion alustavasta talousarviosta varainhoitovuodeksi 2023 ja monivuotisesta talousarviosta kolmivuotiskaudeksi 2023–2025 29.12.2022 annetun lain nro 197 (La legge n. 197 – Bilancio di previsione dello Stato per l’anno finanziario 2023 e bilancio pluriennale per il triennio 2023–2025; jäljempänä laki nro 197/22) ( 7 ) 1 §:n 30 momentissa säädetään seuraavaa:

III 

Pääasia, ennakkoratkaisukysymykset ja asian käsittely unionin tuomioistuimessa

16.

Secab on sähköntuotantoalalla toimiva osuuskunta, joka hallinnoi jokivesivoimalla toimivia voimaloita. Kyseinen yhtiö kuuluu asetuksen nro 4/2022 15 bis §:n (jäljempänä riidanalainen säännös) soveltamisalaan, joten siihen on sovellettu kyseisessä säännöksessä säädettyä tulojen ylärajaa koskevaa toimenpidettä. Saatuaan GSE:ltä useita laskuja kyseinen yhtiö nosti Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardiassa, joka on ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin, kanteen, jossa se vaati muun muassa GSE:n sille 18.10. ja 15.11.2022 toimittamien laskujen mitätöintiä mainitun säännöksen nojalla. Secab väitti kanteensa tueksi, että riidanalainen säännös on unionin oikeuden vastainen.

17.

Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin muistuttaa tässä yhteydessä, että riidanalaisen säännöksen, joka alun perin koski 1.2.2022 ja 31.12.2022 välistä ajanjaksoa, täytäntöönpanoa jatkettiin 30.6.2023 asti 9.8.2022 annetulla Italian asetuksella nro 115/2022, sellaisena kuin se on muutettuna 21.9.2022 annetulla lailla nro 142; Euroopan unionin asetus 2022/1854 tuli voimaan vasta 8.10.2022; viimeksi mainitussa säädetään korkeammasta tulojen ylärajasta ja laajemmasta soveltamisalasta kuin riidanalaisessa säännöksessä; ja lain nro 197/22 1 §:n 30–38 momentissa pantiin täytäntöön 1.12.2022 ja 30.6.2023 väliseksi ajanjaksoksi kyseisen unionin asetuksen 6–8 artikla, mutta sen ulkopuolelle kuitenkin jätettiin ne uusiutuvia energialähteitä käyttävät voimalat, jotka jo kuuluivat riidanalaisen säännöksen soveltamisalaan. Vaikka kyseinen säännös olikin annettu ennen asetusta 2022/1854, sen väitettiin olennaisilta osin olevan kyseisen asetuksen kansallinen täytäntöönpanosäännös kyseisen säännöksen otsikossa tarkoitetun uusiutuvista energialähteistä tuotetun energian osalta.

18.

Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin huomauttaa lisäksi, että riidanalainen säännös on asetuksen 2022/1854 tavoin annettu, jotta voitaisiin tilapäisesti rajoittaa poikkeuksellisia markkinatuloja, joita saavat ne energiantuottajat, joille aiheutuu maakaasun hinnanmuutoksista riippumattomia kustannuksia silloin, kun ne käyttävät sitä tuotantoon, soveltamalla tällaisiin poikkeuksellisiin tuloihin ylärajaa ja jakamalla vastaavat määrät loppuasiakkaille. Kyseisellä tuomioistuimella on kuitenkin epäilyjä niistä konkreettisista menettelytavoista, jotka Italian lainsäätäjä on määrittänyt kyseisen ylärajan vahvistamiseksi.

19.

Ensinnäkin kyseinen tuomioistuin katsoo riidanalaisessa säännöksessä säädetystä tulojen ylärajasta, että vaikka kyseisen säännöksen 3 momentin a kohdassa tarkoitettu viitehinta onkin varsin etäällä unionin oikeudessa vahvistetusta viitehinnasta, ( 8 ) se on kohtuullinen, koska se vastaa kullakin markkina-alueella 1.1.2010 ja 31.12.2020 välisenä aikana kirjattujen ja inflaatiokorjattujen hintojen aritmeettista keskiarvoa. Se pohtii kuitenkin, olisiko – kun otetaan huomioon asetuksen 2022/1854 johdanto-osan 28 perustelukappale – pikemminkin pitänyt ottaa lähtökohdaksi ne tunnit, joina kysyntä oli korkeimmillaan ennen Ukrainan sotaa. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa myös, että Italian lainsäätäjän käyttämässä keskiarvossa otettiin huomioon vuosi 2020, johon covid‑19‑epidemiasta johtuvat markkinoiden toimintapuutteet vaikuttivat ja jonka aikana kansallinen yhtenäishinta saavutti historiallisen alhaisen tason. Kyseinen tuomioistuin on tässä yhteydessä epävarma siitä, onko riidanalaisessa säännöksessä säädetty yläraja oikeasuhteinen ja kohtuullinen, koska siinä ei taata tuottajille mahdollisuutta pitää kymmentä prosenttia kyseisen ylärajan ylittävistä tuloista, mitä asetuksen 2022/1854 johdanto-osan 39 perustelukappaleessa kuitenkin edellytetään.

20.

Toiseksi ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pohtii, voidaanko riidanalaisella säännöksellä suojata uusiutuvien energialähteiden alalla jo tehtyjä investointeja ja niiden toteuttamista tulevaisuudessa. ( 9 ) Se viittaa lisäksi asetuksen 2022/1854 johdanto-osan 28 ja 29 perustelukappaleeseen, joiden mukaan ylärajaa vahvistettaessa on tarpeen jättää ”kohtuullinen marginaali” suhteessa hintaan, jonka sijoittajat olisivat voineet odottaa saavansa, jotta kyseinen yläraja ei vaikuttaisi investointien kannattavuutta koskevaan alkuperäiseen arvioon, mitä Italian lainsäätäjä ei sen mukaan ole ottanut huomioon. Riidanalaisella säännöksellä nimittäin ei ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mukaan pelkästään rajoiteta uusiutuvista lähteistä peräisin olevaa energiaa tuottavien yritysten rahoitusvalmiutta investointien tekemiseen, vaan sillä heikennetään sijoittajien luottamusta kyseisen alan kasvuun, vaikka unionin tuomioistuin onkin jo todennut, että on tarpeen pyrkiä ”edistämään pitkällä aikavälillä investointeja uusiin laitoksiin”. ( 10 )

21.

Kolmanneksi kyseinen tuomioistuin vielä pohtii riidanalaisen säännöksen yhteensoveltuvuutta asetuksen 2022/1854 kanssa erityisesti siltä osin kuin on kyse muita energialähteitä käyttävien tuottajien, joihin ei sovelleta samaa ylärajaa, mahdollisesti erilaisesta kohtelusta, joka voisi johtaa tiettyjen tuottajien, kuten Secabin, syrjintään ja sen vuoksi johtaa markkinoiden puutteelliseen toimintaan. ( 11 )

22.

Tässä tilanteessa Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia päätti lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:

23.

Kirjallisia huomautuksia ovat esittäneet Secab, GSE, Italian, Belgian ja Kreikan hallitukset sekä Europan komissio. Secabin, ARERAn, GSE:n, Associazione Italia Solare ETS:n, Assoidroelettrica, Elettricità Futura – Unione delle imprese elettriche italianen, Italian ja Kreikan hallitusten sekä komission suulliset lausumat kuultiin 6.11.2024 pidetyssä istunnossa.

IV 

Asian tarkastelu

A 

Ennakkoratkaisupyynnön tutkittavaksi ottaminen

24.

Ennen kuin ryhdyn tarkastelemaan toista ennakkoratkaisukysymystä, johon unionin tuomioistuin on pyytänyt kohdentamaan tämän ratkaisuehdotuksen, on lausuttava GSE:n ja Italian hallituksen esittämistä oikeudenkäyntiväitteistä.

25.

GSE ja Italian hallitus nimittäin väittävät, että ennakkoratkaisupyyntö on jätettävä tutkimatta sillä perusteella, ettei unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 94 artiklan vaatimuksia ole noudatettu, koska ennakkoratkaisupyyntö ei väitetysti sisällä niitä tosiseikkoja ja oikeudellisia seikkoja, joita unionin tuomioistuin tarvitsee voidakseen antaa hyödyllisen vastauksen esitettyihin kysymyksiin. Toisesta ennakkoratkaisukysymyksestä nämä osapuolet väittävät erityisesti, että ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin vain toistaa Secabin sille kannekirjelmässään esittämät perustelut eikä ole esittänyt unionin tuomioistuimelle hyödyllisiä seikkoja sen osoittamiseksi, että kansallisella tasolla säädetty tulojen yläraja olisi vähentänyt uusiutuviin energiamuotoihin tehtäviä investointeja.

26.

Vaikka ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin paljolti vain toistaa Secabin väitteet, katson silti, ettei tämä seikka itsessään ole riittävä peruste nyt käsiteltävän ennakkoratkaisupyynnön jättämiselle tutkimatta. Unionin tuomioistuimen vakiintuneesta oikeuskäytännöstä ilmeneekin, että yksinomaan kansallisen tuomioistuimen, jossa asia on vireillä ja joka vastaa annettavasta ratkaisusta, tehtävänä on kunkin asian erityispiirteiden perusteella harkita, onko ennakkoratkaisu tarpeen asian ratkaisemiseksi ja onko sen unionin tuomioistuimelle esittämillä kysymyksillä merkitystä asian kannalta. ( 12 ) Tästä seuraa, että kansallisten tuomioistuinten esittämillä kysymyksillä oletetaan olevan merkitystä asian ratkaisemisen kannalta ja että unionin tuomioistuin voi kieltäytyä ratkaisemasta ennakkoratkaisukysymyksiä ainoastaan silloin, kun ilmenee, että pyydetyllä tulkitsemisella ei ole mitään yhteyttä kansallisessa tuomioistuimessa käsiteltävän asian tosiseikkoihin tai kohteeseen, jos kyseinen ongelma on luonteeltaan hypoteettinen taikka jos unionin tuomioistuimella ei ole tiedossaan niitä tosiseikkoja ja oikeudellisia seikkoja, jotka ovat tarpeen, jotta se voisi antaa hyödyllisen vastauksen mainittuihin kysymyksiin. ( 13 )

27.

Tämä ei kuitenkaan ole tilanne tässä asiassa. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen pyytämällä unionin oikeutta koskevalla tulkinnalla on välitön yhteys pääasian kohteeseen, eivätkä tässä oikeusriidassa esiin tuodut kysymykset ole hypoteettisia vaan todellisia. Lisäksi on huomattava, että unionin tuomioistuimella on tiedossaan tarvittavat tosiseikat ja oikeudelliset seikat voidakseen antaa hyödyllisen vastauksen sille esitettyihin kysymyksiin.

B 

Toinen ennakkoratkaisukysymys

28.

Aluksi on todettava, että toinen ennakkoratkaisukysymys näyttää ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen esittämässä muodossa perustuvan olettamaan, jonka mukaan riidanalaisella säännöksellä ei suojata uusiutuviin energianlähteisiin tehtäviä investointeja eikä kannusteta niihin. On kuitenkin todettava, että – kuten tämän ratkaisuehdotuksen 26 kohdassa esitetään – ennakkoratkaisupyyntöön ei sisälly minkäänlaista tarkastelua tältä osin.

29.

Jotta ennakkoratkaisua pyytäneelle tuomioistuimelle voitaisiin antaa hyödyllinen vastaus, toinen ennakkoratkaisukysymys onkin mielestäni muotoiltava uudelleen ja katsottava, että kyseinen tuomioistuin tiedustelee sillä lähinnä, onko direktiivin 2019/944 5 artiklan 4 kohtaa, direktiivin 2018/2001 johdanto-osan 2, 3 ja 12 perustelukappaletta sekä asetuksen 2022/1854 johdanto-osan 27, 28, 29 ja 39 perustelukappaletta sekä 6 artiklan 1 kohtaa ja 8 artiklan 2 kohdan b ja c alakohtaa tulkittava siten, että ne ovat esteenä kansalliselle säännöstölle, jossa vahvistetaan markkinatulojen yläraja määrittämällä se asianomaisella markkina-alueella edellisen vuosikymmenen aikana todettujen inflaatiokorjattujen hintojen aritmeettisen keskiarvon perusteella.

1. 

Riidanalaisen säännöksen yhteensopivuus direktiivin 2018/2001 kanssa

30.

Direktiivistä 2018/2001 on aluksi huomautettava, että ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin viittaa toisessa ennakkoratkaisukysymyksessään ainoastaan kyseisen direktiivin johdanto-osan 2, 3 ja 12 perustelukappaleen tulkintaan yksilöimättä mitään muuta kyseisen direktiivin erityistä säännöstä, jossa kyseiset johdanto-osan perustelukappaleet konkretisoituisivat ja jolla olisi käsiteltävässä asiassa merkitystä pääasian kannalta tai jota olisi rikottu.

31.

Unionin tuomioistuimen vakiintuneesta oikeuskäytännöstä kuitenkin ilmenee, että vaikka säädöksen johdanto-osan perustelukappaleet ovatkin tärkeitä tulkinnan osatekijöitä, jotka voivat selventää unionin säädöksen laatijan tahtoa, ne eivät ole oikeudellisesti sitovia. ( 14 ) Näin ollen niihin ei voida vedota erikseen eikä myöskään oikeuksien tai velvollisuuksien perustelemiseksi silloin, kun itse direktiivin tekstiosassa ei ole vastaavia tai täydentäviä säännöksiä, eikä kyseisen säädöksen varsinaisista säännöksistä poikkeamista varten tai niiden tulkitsemiseksi tavalla, joka on selvästi niiden sanamuodon vastainen. ( 15 )

32.

On joka tapauksessa todettava perusteellisuuden vuoksi, ettei yhdestäkään direktiivin 2018/2001 johdanto-osan 2, 3 ja 12 perustelukappaleesta ilmene, että ne voisivat olla esteenä tässä asiassa kyseessä olevan kaltaiselle kansalliselle lainsäädännölle. Kyseisistä perustelukappaleista voidaan nimittäin päätellä ainoastaan se, että uusiutuvista lähteistä peräisin olevan energian käytön edistäminen on yksi unionin energiapolitiikan tavoitteista ja että jäsenvaltioiden olisi toteutettava toimenpiteitä helpottaakseen investointeja uusiutuvaa energiaa koskeviin hankkeisiin. ( 16 )

33.

Tästä seuraa, että toisessa ennakkoratkaisukysymyksessä tarkoitetut direktiivin 2018/2001 johdanto-osan 2, 3 ja 12 perustelukappale eivät voi olla esteenä pääasiassa kyseessä olevan kaltaiselle kansalliselle lainsäädännölle.

2. 

Riidanalaisen säännöksen yhteensopivuus direktiivin 2019/944 kanssa

34.

Direktiivin 2019/944 osalta on aluksi muistutettava, että sen 5 artiklalla pyritään varmistamaan tehokas kilpailu kuluttajien eduksi ja varmistamaan samalla heikossa asemassa olevien ja energiaköyhien kotitalousasiakkaiden suojelu.

35.

Tarkemmin sanottuna kyseisen artiklan 1 kohdassa säädetään, että toimittajat voivat vapaasti määrittää hinnan, jolla ne toimittavat sähköä asiakkaille, ja että jäsenvaltioiden on toteutettava asianmukaiset toimenpiteet varmistaakseen tehokas kilpailu toimittajien välillä. Kyseisen artiklan 3 kohdassa kuitenkin todetaan, että tästä yleisperiaatteesta saattaa olla tarpeen poiketa tietyissä olosuhteissa. Kyseisessä 3 kohdassa säädetäänkin, että jäsenvaltiot saavat 5 artiklan 4 ja 5 kohdassa säädettyjen edellytysten mukaisesti soveltaa julkisia toimia heikossa asemassa oleville tai energiaköyhille kotitalousasiakkaille toimitettavan sähkön hinnoitteluun. Kyseisessä 4 kohdassa, johon toisessa ennakkoratkaisukysymyksessä nimenomaisesti viitataan, säädetään useista yleisistä edellytyksistä, jotka sähköntoimitusten hinnoitteluun kohdistettavien julkisten toimien on täytettävä. ( 17 )

36.

On kuitenkin todettava, että kyseinen 5 artikla koskee jäsenvaltioiden toimenpiteitä sähkön vähittäismarkkinoilla ja kohdistuu sähköntoimittajien loppuasiakkaille myymän sähkön myyntihintoihin. Mainittu säännös ei näin ollen liity riidanalaisessa säännöksessä säädetyn kaltaiseen toimenpiteeseen, joka puolestaan koskee sähköntuottajien tukkumarkkinoilta saamien tulojen ylärajan vahvistamista, josta säädetään erityisesti asetuksessa 2022/1854. ( 18 )

37.

On myös huomattava, että vaikka ei olekaan poissuljettua, että tällaisen ylärajan vahvistamisella on välillinen vaikutus loppuasiakkailta perittäviin myyntihintoihin, ennakkoratkaisupyynnössä tältä osin esitettyjen rajallisten tietojen perusteella ei voida katsoa, että pääasiassa kyseessä olevan kaltainen kansallinen säännöstö olisi rinnastettava valtion puuttumiseen sähkön toimittamisesta asiakkaille perittävien hintojen vahvistamiseen, mikä on direktiivin 2019/944 5 artiklan 4 kohdan mukaan lähtökohtaisesti kiellettyä. ( 19 )

38.

Lisäksi on todettava, että asetuksella 2022/1854 pyritään yleisen edun mukaisiin tavoitteisiin, jotka ovat samankaltaisia kuin direktiivin 2019/944 5 artiklan 4 kohdan mukaiset tavoitteet ja erityisesti kuluttajansuojan tavoitteet, muun muassa laajentamalla jäsenvaltioiden käytettävissä olevia toimintamahdollisuuksia energiakriisistä kärsivien kuluttajien tukemiseksi. ( 20 )

39.

Näin ollen katson, että direktiivin 2019/944 5 artiklan 4 kohtaa on tulkittava siten, ettei se ole esteenä pääasiassa kyseessä olevan kaltaiselle kansalliselle säännöstölle.

3. 

Riidanalaisen säännöksen yhteensopivuus asetuksen 2022/1854 kanssa

40.

Asetuksesta 2022/1854 on aluksi täsmennettävä, että se on hätätoimenpide, jolla oli tarkoitus puuttua energiahintojen nousuun ja jolla unionin lainsäätäjä halusi luoda yhdenmukaistetut puitteet liiallisten tulojen uudelleenjakamiselle, jotta voitaisiin poistaa energiamarkkinoita mahdollisesti vaarantavia tuottajien välisiä vääristymiä koskevat huolenaiheet. ( 21 )

41.

Vaikka asetuksen 2022/1854 6 artiklan 1 kohdassa säädetäänkin, että sähköntuottajien kyseisen asetuksen 7 artiklan 1 kohdassa tarkoitetuista lähteistä saamien markkinatulojen ylärajana on 180 euroa tuotetun sähkön megawattituntia kohti, kyseisen asetuksen 8 artiklan 1 kohdan a alakohdan mukaan jäsenvaltiot voivat kuitenkin pitää voimassa tai ottaa käyttöön toimenpiteitä, joilla näitä tuloja rajoitetaan edelleen.

42.

On myös huomattava, että vaikka yhteenkään asetuksen 2022/1854 säännöksistä ei sisälly täsmällisiä ohjeita siitä, miten jäsenvaltioiden lopullisesti vahvistama yläraja on laskettava, siinä tapauksessa, että jäsenvaltio päättäisi vahvistaa ylärajan, joka on mainitussa asetuksessa vahvistettua alhaisempi, kyseisen ylärajan on oltava kyseisen asetuksen 8 artiklan 2 kohdassa säädettyjen edellytysten mukainen. Jäsenvaltion määrittämän ylärajan voidaankin katsoa rikkovan unionin oikeutta ainoastaan silloin, kun sen osoitetaan olevan ristiriidassa kyseisen säännöksen nojalla vahvistettujen perusteiden kanssa.

43.

Näiden selvennysten jälkeen on huomautettava, että ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen pohdittavana on ennen kaikkea kysymys sen hintatason vahvistamisesta, jonka perusteella tulojen ylärajaa sovelletaan, koska se katsoo, että riidanalainen säännös ei sovellu suojaamaan ja kannustamaan uusiutuvien energiamuotojen alalla tehtäviä investointeja ja että markkinatulojen yläraja ei ole oikeasuhteinen ja kohtuullinen. ( 22 )

44.

Ensinnäkin on huomattava, että – kuten tämän ratkaisuehdotuksen 41 kohdassa muistutetaan – pelkästään se, että Italian hallituksen vahvistama yläraja on asetuksen 2022/1854 6 artiklan 1 kohdassa vahvistettua ylärajaa alempi, ei sinänsä voi johtaa siihen, että riidanalainen säännös olisi ristiriidassa kyseisen asetuksen kanssa. Mainitun asetuksen sanamuodosta ja tarkemmin sanottuna sen 8 artiklan 1 kohdasta nimittäin ilmenee, että jäsenvaltioilla on yhtäältä mahdollisuus vahvistaa alhaisempi yläraja kuin unionin lainsäätäjän säätämä yläraja 180 euroa megawattitunnilta ja että niillä on toisaalta tiettyä harkintavaltaa, jotta ne voivat vahvistaa kyseisen ylärajan määrän ottaen huomioon kansallisten markkinoidensa ominaispiirteet. ( 23 ) Lisäksi se seikka, että kyseinen yläraja poikkeaa merkittävästi asetuksessa 2022/1854 vahvistetusta määrästä, kuten ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa, ei yksinään riitä, jotta sen voitaisiin todeta olevan ristiriidassa mainitun asetuksen kanssa. ( 24 )

45.

Asetuksen 2022/1854 johdanto-osan 27, 28, 29 ja 39 perustelukappaletta, joihin ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin viittaa toisessa kysymyksessään, ei myöskään voida tulkita siten, että niissä velvoitettaisiin jäsenvaltiot käyttämään ylärajan laskemiseen jotain tiettyä menetelmää. Vaikka kyseiset johdanto-osan perustelukappaleet voivatkin antaa hyödyllisiä viitteitä siitä, millä menetelmällä kyseessä oleva yläraja vahvistetaan ja miten vältetään mahdolliset kielteiset vaikutukset investointeihin, niiden ei kuitenkaan voida katsoa muodostavan sitovia sääntöjä, jotka eroaisivat kyseisen asetuksen edellä mainittujen säännösten mukaisista jäsenvaltioiden velvoitteista tai menisivät niitä pidemmälle. ( 25 )

46.

Kyseisen tuomioistuimen esiin tuomasta epätietoisuudesta, joka koskee erityisesti Italian hallituksen kyseisen ylärajan vahvistamisessa käyttämän menetelmän yhteensopivuutta asetuksen 2022/1854 johdanto-osan 28 ja 29 perustelukappaleen kanssa, on erityisesti todettava, että näiden säännösten päätarkoituksena on selittää unionin lainsäätäjän kyseisen asetuksen 6 artiklan 1 kohdassa tekemää valintaa 180 euron ylärajasta megawattituntia kohti ja antaa jäsenvaltioille ohjeita niiden oman kansallisen ylärajan laskemiseen, nimeämättä kuitenkaan jotain tiettyä menetelmää sen vahvistamista varten, ( 26 ) vaan ainoana velvollisuutena siinä on mainitun asetuksen 8 artiklan 2 kohdassa säädettyjen edellytysten noudattaminen. ( 27 )

47.

Toiseksi, kun kyse on niistä muista kriteereistä kuin ylärajan määrästä suppeassa merkityksessä ja sen laskentatavoista, jotka jäsenvaltioiden on otettava huomioon kyseistä ylärajaa vahvistaessaan, on syytä muistuttaa, että asetuksen 2022/1854 8 artiklan 2 kohdan b ja c alakohdassa jäsenvaltiot velvoitetaan varmistamaan, että yläraja asetetaan tasolle, joka ei vaaranna investointisignaaleja ja jolla varmistetaan investointi‑ ja toimintakustannusten kattaminen siten, että sijoittajille annetaan samalla mahdollisuus saada kohtuullinen marginaali hinnasta, jonka ne olisivat voineet odottaa saavansa.

48.

Tältä osin on korostettava, että Italian hallituksen valitseman ylärajan yhteensopivuuden tutkiminen edellä mainittuihin parametreihin nähden perustuu tosiseikkojen arviointiin, jossa otetaan huomioon kansallisten markkinoiden erityispiirteet ja jonka osalta ainoastaan kansallinen tuomioistuin on viime kädessä toimivaltainen, koska sillä on käytettävissään myös siinä tarvittavat tosiseikat. ( 28 ) Vaikka ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen tehtävänä onkin arvioida riidanalaisen säännöksen mahdollisia kielteisiä vaikutuksia investointeihin ja erityisesti sitä seikkaa, vahvistettiinko viitehinta tasolle, joka ylitti nämä odotukset ja sen, mitä voitiin pitää tarpeellisena ja oikeasuhteisena, unionin tuomioistuin voi kuitenkin antaa sille ohjeita tästä. Pidänkin seuraavia kriteerejä merkityksellisinä arvioinnissa, joka ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen kuuluu nyt tehdä.

49.

Ensinnäkin on muistutettava, että riidanalainen säännös on Venäjän Ukrainaa vastaan käymän hyökkäyssodan jälkeen vallinneisiin erityisiin markkinaolosuhteisiin liittyvä hätätoimenpide, joten sen väliaikainen soveltamisala on rajattu lyhyeen ajanjaksoon. ( 29 ) Tältä osin on huomattava, että asetuksessa 2022/1854 säädetyt toimenpiteet eivät sellaisinaan ole pysyviä markkinainterventioita vaan kertaluonteisia toimenpiteitä, joilla on tarkoitus reagoida poikkeuksellisiin olosuhteisiin.

50.

Toimenpiteen kesto ja sen poikkeuksellinen luonne ovat kriteereitä, jotka on otettava huomioon tutkittaessa tietyn toimenpiteen tarpeellisuutta ja oikeasuhteisuutta sen vaikutusten laajuuden arvioimiseksi, ( 30 ) erityisesti kyseen ollessa – kuten tässä asiassa – toimenpiteen vaikutusten tarkastelusta nykyisiin uusiutuvia energiamuotoja koskeviin investointeihin, jotka ovat jo luonnostaan pitkän aikavälin investointeja. Näin on erityisesti myös silloin, kun tarkastelu koskee riidanalaisen säännöksen vaikutuksia tuleviin investointeihin, joihin kyseistä ylärajaa ei sen rajallisen merkityksen ja väliaikaisuuden vuoksi mitä todennäköisimmin sovelleta, koska näistä voimaloista useimpien tuotantosykli alkaa vasta kyseisen järjestelmän voimassaolon päätyttyä. ( 31 )

51.

Toiseksi on todettava, että jo asetuksen 2022/1854 sanamuodosta ilmenee, että markkinatulojen yläraja on vahvistettava siten, että se kattaa ylijäämätulot, kun otetaan huomioon ne ylijäämätulot, joita sijoittajat eivät voineet ennakoida sijoituspäätöstä tehdessään. Tällaiset poikkeukselliset voitot eivät lähtökohtaisesti voi kuitenkaan vastata tuloja, joita asianomaiset yritykset olisivat voineet odottaa saavansa, jos energiamarkkinoilla ei olisi ilmennyt ennakoimattomia olosuhteita. ( 32 )

52.

Tältä osin on täsmennettävä, että luottamuksensuojan periaatetta, johon Secab on vedonnut, ei voida tulkita siten, että talouden toimija voisi vedota siihen aina, kun viranomaiset toteuttavat toimenpiteitä markkinoiden toimintapuutteen korjaamiseksi, varsinkaan silloin, kun ne toteutetaan kiireellisinä toimenpiteinä ennennäkemättömän ja siten ennalta-arvaamattoman tapahtuman seurauksena. Unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan mahdollisuus vedota kyseiseen periaatteeseen on kaikilla talouden toimijoilla, joille on kansallisen viranomaisen toiminnan vuoksi syntynyt perusteltuja odotuksia. ( 33 ) Silloin, kun huolellisella ja järkevällä talouden toimijalla on mahdollisuus ennakoida etuihinsa vaikuttavan toimenpiteen toteuttaminen, se ei kuitenkaan voi vedota luottamuksensuojan periaatteeseen, kun tällainen toimenpide toteutetaan. Mainitusta oikeuskäytännöstä ilmenee, että talouden toimijat eivät voi perustellusti luottaa sellaisen olemassa olevan tilanteen säilymiseen, jota voidaan muuttaa kansallisten viranomaisten harkintavallan rajoissa.

53.

Asianomaisissa yhtiöissä ei voinut tässä asiassa syntyä kansallisten viranomaisten toimesta odotuksia tämän kaltaisten poikkeuksellisten tulojen saamisesta, sillä nämä olivat välittömästi ryhtyneet kiireellisiin toimenpiteisiin reagoidakseen kaasun hintojen odottamattomaan nousuun. Huolellisen ja järkevän talouden toimijan olisikin varauduttava tällaiseen toimenpiteeseen, kun kyse on poikkeuksellisesta tilanteesta ja sen merkittävästä vaikutuksesta energiamarkkinoihin ja myös laajemmin koko talouteen. Tällaisella toimijalla oli myös vieläkin vähemmän aihetta odotukseen, joka perustuisi sellaiseen poikkeuksellisesta tilanteesta johtuvien voittojen toteutumiseen, jota se ei voinut ennakoida sijoituspäätöksen tekemisajankohtana. ( 34 )

54.

Tältä osin on huomattava, että se, että Italian hallitus käytti ylärajan vahvistamisessa ennen energiakriisiä vallinneisiin markkinaolosuhteisiin perustuvaa objektiivista kriteeriä, nimittäin energiakriisiä edeltäneen vuosikymmenen aikaisten hintojen aritmeettista keskiarvoa, täyttää mielestäni asetuksen 2022/1854 vaatimukset sijoittajilla sijoittamisajankohtana olleiden odotusten suhteen, jotta voidaan varmistaa, että kyseinen yläraja asetetaan sellaiselle hintatasolle, jonka sijoittajat saattoivat perustellusti ennakoida. ( 35 )

55.

Kolmanneksi on tärkeätä painottaa sitä, että asetuksen 2022/1854 varsinaisesta tekstistä käy ilmi, että yksi niistä tekijöistä, jotka on otettava huomioon arvioitaessa riidanalaisen säännöksen vaikutuksia investointeihin, on asianomaisten voimaloiden kustannusrakenne ja erityisesti energian tasoitetut kokonaistuotantokustannukset (levelised cost of energy) ( 36 ) kyseessä olevan teknologian osalta. ( 37 ) Vaikuttaa kuitenkin siltä, että uusiutuvia energialähteitä käyttäville energialaitoksille, joita riidanalainen säännös koskee, on ominaista se, että kustannukset ovat pääosin kiinteitä ja muuttuvat kustannukset ovat paljon pienemmät. Kuten ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on myös todennut, tällaisille laitoksille aiheutuu lisäksi kustannuksia, jotka ovat riippumattomia maakaasun hintakehityksestä, koska ne eivät käytä sitä raaka-aineena energiantuotannossa. Jollei ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen tehtäväksi jäävistä tarkistuksista muuta johdu, näyttäisi siltä, että uusiutuvan energian tuottajien kustannusrakenne, kuten Secabin tapauksessa, on pysynyt pitkälti ennallaan huolimatta fossiilisten polttoaineiden ja erityisesti kaasun hintojen ennakoimattomasta noususta, jolla ei ole ollut vaikutusta näiden toimijoiden energiantuotantokustannuksiin. ( 38 )

56.

Neljänneksi on huomattava, että riidanalaisen säännöksen mukainen ylärajamekanismi on käytännössä ”kaksisuuntainen”, koska se mahdollistaa yhtäältä paitsi tulojen ylärajan asettamisen tilanteessa, jossa markkinahinnat nousevat kohtuuttomasti, ja sillä myös luodaan lakisääteinen velvoite korvata asianomaisille tuottajille markkinahintojen liiallinen aleneminen erityisesti silloin, kun tukkuhinnat painuvat alle ilmoitetun keskihinnan. ( 39 ) Jos tämä (viite)hinta kuitenkin määritetään tasolle, jonka ansiosta asianomaiset yhtiöt voivat kattaa kustannuksensa ja saada ”kohtuullisen marginaalin” suhteessa hintaan, jonka sijoittajat olisivat voineet odottaa saavansa – mikä seikka ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on tarkistettava –, tällainen mekanismi on omiaan säilyttämään uusiutuviin energialähteisiin tehtävät investoinnit.

57.

Kolmanneksi huomautan lopuksi, että asetuksella 2022/1854 käyttöön otettujen toimenpiteiden tarkoituksena ei ole ainoastaan säilyttää unionin energiamarkkinoiden rakenne ja toiminta vaan myös yleisemmin lieventää niitä kielteisiä vaikutuksia, joita energiakriisillä on ollut jäsenvaltioiden talouksiin ja Euroopan kansalaisiin. Erityisesti kuluttajansuojan osalta on huomattava, että asetuksen 2022/1854 10 artiklassa säädetään nimenomaisesti, että ylärajan soveltamisesta saatavat ylijäämätulot voidaan käyttää loppuasiakkaita tukevien toimenpiteiden rahoittamiseen, joilla lievennetään korkeiden sähkönhintojen vaikutusta tällaisiin asiakkaisiin. ( 40 )

58.

Vaikka ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin ei olekaan maininnut kuluttajansuojaan liittyvää näkökohtaa, on tärkeätä korostaa, että yleisen edun turvaamiseksi toteutettavana kiireellisenä toimenpiteenä asetuksessa 2022/1854 punnitaan keskenään yhtäältä energiantuottajien etuja, mukaan lukien niiden uusiutuvaan energiaan tekemien investointien suojaaminen, ja toisaalta kuluttajien etuja. Ylijäämätulojen vähentämis‑ ja uudelleenjakomekanismi on näin ollen tarkoituksenmukainen, koska on saatava aikaan tasapaino yhtäältä kyseisten tuottajien, erityisesti energiahintojen ennakoimattomasta noususta odottamattomasti hyötyneiden tuottajien, ja toisaalta niiden sähkönkuluttajien välillä, joihin energiakriisin aiheuttamalla sähköhintojen nousulla on ollut erityisen raju vaikutus. ( 41 )

59.

Kaiken edellä esitetyn perusteella ehdotan, että toiseen ennakkoratkaisukysymykseen, sellaisena kuin se on uudelleen muotoiltuna, vastataan siten, että direktiivin 2019/944 5 artiklan 4 kohtaa, direktiivin 2018/2001 johdanto-osan 2, 3 ja 12 perustelukappaletta sekä asetuksen 2022/1854 johdanto-osan 27, 28, 29 ja 39 perustelukappaletta ja 6 artiklan 1 kohtaa on tulkittava siten, että ne eivät ole esteenä kansalliselle säännöstölle, jossa säädetään, että markkinatulojen yläraja määritetään asianomaisella markkina-alueella edellisen vuosikymmenen aikana todettujen ja inflaatiokorjattujen hintojen aritmeettisen keskiarvon perusteella, kunhan asetuksen 2022/1854 8 artiklan 2 kohdan b ja c alakohdassa säädetyt edellytykset täyttyvät.

V 

Ratkaisuehdotus

60.

Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardian esittämään toiseen ennakkoratkaisukysymykseen seuraavasti: