I.

Uvod

1.

Ovaj zahtjev za prethodnu odluku, koji je uputio Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Okružni upravni sud u Lombardiji, Italija), odnosi se, među ostalim, na tumačenje članka 5. stavka 4. Direktive (EU) 2019/944 ( 2 ), uvodnih izjava 2., 3. i 12. Direktive (EU) 2018/2001 ( 3 ) kao i uvodnih izjava 27., 28., 29., 39., članka 6. stavka 1. i članka 8. stavka 2. točaka (b) i (c) Uredbe (EU) 2022/1854 ( 4 ).

2.

Zahtjev proizlazi iz spora između Secab Soc. coop., zadruge koja djeluje u sektoru proizvodnje električne energije, i Autorità di Regolazione per Energia Reti e Ambiente (ARERA) (Regulatorno tijelo za energiju, mreže i okoliš, Italija, u daljnjem tekstu: ARERA) te Gestore dei servizi energetici (GSE) SpA (Upravitelj energetskih usluga, Italija, u daljnjem tekstu: GSE) o zakonitosti nacionalnog propisa kojim se utvrđuje gornja granica tržišnih prihoda od prodaje električne energije proizvedene iz određenih obnovljivih izvora energije.

3.

U skladu sa zahtjevom Suda ovo će se mišljenje usredotočiti na analizu drugog prethodnog pitanja. Ono se u biti odnosi na usklađenost nacionalnog propisa, kojim se predviđa gornja granica tržišnih prihoda od prodaje električne energije na način kojim se ne štite niti potiču ulaganja u sektor obnovljive energije, s prethodno navedenim odredbama prava Unije.

4.

Ovaj predmet Sudu pruža priliku da pojasni kriterije koje treba uzeti u obzir kada države članice određuju način izračuna gornje granice tržišnih prihoda od prodaje električne energije, u specifičnom kontekstu koji obilježava porast cijena energije, osobito električne energije, koje su nedavno dosegnule iznimno visoke razine uglavnom zbog rata u Ukrajini.

II.

Pravni okvir

A.

Pravo Unije

1.

Direktiva 2018/2001

5.

U skladu s uvodnim izjavama 2., 3. i 12. Direktive 2018/2001:

2.

Direktiva 2019/944

6.

Članak 5. Direktive 2019/944, naslovljen „Cijene opskrbe utemeljene na tržištu”, glasi:

3.

Uredba 2022/1854

7.

Uvodne izjave 24., 25., 27. do 29., 39., 41. i 48. Uredbe 2022/1854 navode sljedeće:

8.

Članak 6. te uredbe, naslovljen „Obvezna gornja granica tržišnih prihoda”, u stavcima 1. i 2. navodio je:

9.

Članak 7. navedene uredbe, naslovljen „Primjena gornje granice tržišnih prihoda na proizvođače električne energije”, predviđao je u stavku 1.:

10.

Članak 8. iste uredbe, naslovljen „Nacionalne krizne mjere”, određivao je:

11.

Članak 10. Uredbe 2022/1854, naslovljen „Raspodjela viška prihoda”, predviđao je u stavku 1.:

12.

Članak 22. te uredbe, naslovljen „Stupanje na snagu i primjena”, predviđao je u stavku 2.:

B.

Talijansko pravo

1.

Uredba sa zakonskom snagom br. 4/2022

13.

Uredba sa zakonskom snagom br. 4/2022, kako je izmijenjena leggeom n. 25 – Conversione in legge, con modificazioni, del decreto‑legge 27 gennaio 2022, n. 4, recante misure urgenti in materia di sostegno alle imprese e agli operatori economici, di lavoro, salute e servizi territoriali, connesse all’emergenza da COVID-19, nonché per il contenimento degli degli aumenti dei prezzi nel settore elettrico (Zakon br. 25 o pretvorbi u zakon, uz izmjenu Uredbe sa zakonskom snagom br. 4 od 27. siječnja 2022. o hitnim mjerama za potporu poduzećima i gospodarskim subjektima, radu, zdravstvu i područnim uslugama u kontekstu krize uzrokovane bolešću COVID-19 i obuzdavanje učinaka povećanja cijena u sektoru električne energije) od 28. ožujka 2022. ( 5 ) (u daljnjem tekstu: Uredba sa zakonskom snagom br. 4/2022), sadržava članak 15.bis, naslovljen „Dodatne mjere koje se odnose na električnu energiju proizvedenu u postrojenjima koja upotrebljavaju obnovljive izvore”, kojim je bilo propisano:

14.

Članak 11. stavak 2. decreto‑leggea n. 115 – Misure urgenti in materia di energia, emergenza idrica, politiche sociali e industriali (Uredba sa zakonskom snagom br. 115 o hitnim mjerama u području energetike, vodne krize, socijalne i industrijske politike) od 9. kolovoza 2022. ( 6 ), kako je izmijenjen Zakonom br. 142 od 21. rujna 2022., produljio je do 30. lipnja 2023. primjenu mehanizma naknade predviđenog tim člankom 15.bis.

2.

Zakon br. 197/22

15.

Legge n. 197 – Bilancio di previsione dello Stato per l’anno finanziario 2023 e bilancio pluriennale per il triennio 2023 – 2025 (Zakon br. 197 o planiranom državnom proračunu za financijsku godinu 2023. i višegodišnjem proračunu za trogodišnje razdoblje 2023. – 2025.) od 29. prosinca 2022. ( 7 ) (u daljnjem tekstu: Zakon br. 197/22) u članku 1. stavku 30. glasi kako slijedi:

III.

Glavni postupak, prethodna pitanja i postupak pred Sudom

16.

Secab je zadruga koja djeluje u sektoru proizvodnje električne energije i upravlja postrojenjima koja koriste hidroenergiju protočne vode. U mjeri u kojoj je to društvo obuhvaćeno područjem primjene članka 15.bis Uredbe sa zakonskom snagom br. 4/2022 (u daljnjem tekstu: sporna odredba), na njega se primjenjivala mjera gornje granice prihoda predviđena tom odredbom. Nakon što je primila više računa od GSE‑a, navedena je zadruga podnijela Tribunaleu Amministrativo Regionale per la Lombardia (Okružni upravni sud u Lombardiji), odnosno sudu koji je uputio zahtjev, tužbu za poništenje, među ostalim, računa koje mu je, primjenom navedene odredbe, GSE izdao 18. listopada i 15. studenoga 2022. U prilog svojoj tužbi Secab je istaknuo da je sporna odredba bila protivna pravu Unije.

17.

U tom kontekstu, sud koji je uputio zahtjev podsjeća na to da je provedba sporne odredbe, koja je prvotno bila predviđena za razdoblje od 1. veljače 2022. do 31. prosinca 2022., Uredbom sa zakonskom snagom br. 115/2022 od 9. kolovoza 2022., kako je izmijenjena Zakonom br. 142 od 21. rujna 2022., bila produljena do 30. lipnja 2023.; da je Uredba 2022/1854 stupila na snagu tek 8. listopada 2022.; da se potonjom predviđala viša gornja granica prihoda i šire područje primjene od onih na koje se odnosi sporna odredba i da su stavci 30. do 38. članka 1. Zakona br. 197/22 proveli članke 6. do 8. te uredbe za razdoblje od 1. prosinca 2022. do 30. lipnja 2023., isključujući ipak postrojenja koja se koriste obnovljivim izvorima energije koja su već bila obuhvaćena područjem primjene sporne odredbe. Stoga, iako je prethodila Uredbi 2022/1854, ta je odredba u biti predstavljala odredbu nacionalnog prava kojom se ta uredba provodi u pogledu energije proizvedene iz obnovljivih izvora obuhvaćenih navedenom odredbom.

18.

Taj sud dodaje da je sporna odredba, poput Uredbe 2022/1854, donesena kako bi se privremeno ograničili izvanredni tržišni prihodi koje ostvare proizvođači energije koji snose troškove neovisne o kretanju cijena prirodnog plina s obzirom na to da ga ne koriste za proizvodnju, primjenjujući gornju granicu na te izvanredne prihode i raspodjeljujući odgovarajuće iznose krajnjim kupcima. Međutim, navedeni sud izražava sumnje u pogledu konkretnih načina koje je talijanski zakonodavac odredio za utvrđivanje te gornje granice.

19.

Kao prvo, što se tiče iznosa gornje granice prihoda predviđene spornom odredbom, isti sud smatra da je referentna cijena iz stavka 3. točke (a) te odredbe pravična iako je znatno različita od one koja je utvrđena pravom Unije ( 8 ), s obzirom na to da odgovara aritmetičkom prosjeku cijena na svakom tržišnom području, zabilježenih između 1. siječnja 2010. i 31. prosinca 2020. te ponovno procijenjenih prema inflaciji. Međutim, pita se je li, s obzirom na uvodnu izjavu 28. Uredbe 2022/1854, ipak trebalo uputiti na sate tijekom kojih je potražnja bila na najvišoj razini, prije rata u Ukrajini. Sud koji je uputio zahtjev također ističe da je prosjek koji je primijenio talijanski zakonodavac uzeo u obzir 2020., na koju su utjecale nepravilnosti zbog pandemije bolesti COVID-19 i tijekom koje je jedinstvena nacionalna cijena dosegnula povijesno nisku razinu. U tom kontekstu sud koji je uputio zahtjev dvoji o tome je li gornja granica predviđena spornom odredbom proporcionalna i razumna jer se njome proizvođačima ne jamči zadržavanje 10 % prihoda iznad te gornje granice, što se, međutim, zahtijeva uvodnom izjavom 39. Uredbe 2022/1854.

20.

Kao drugo, taj se sud pita o mogućnosti sporne odredbe da zaštiti ulaganja provedena u području obnovljive energije i ostvarenju takvih ulaganja u budućnosti ( 9 ). Usto, navedeni sud upućuje na uvodne izjave 28. i 29. Uredbe 2022/1854, na temelju kojih je, prilikom određivanja gornje granice, potrebno ostaviti „razumnu maržu” u odnosu na cijenu koju su ulagači mogli očekivati, kako ta gornja granica ne bi utjecala na početnu procjenu profitabilnosti ulaganja, što talijanski zakonodavac nije uzeo u obzir. Naime, sporna odredba ne ograničava samo financijsku sposobnost poduzetnika koji proizvode energiju iz obnovljivih izvora da provode ulaganja, nego narušava povjerenje ulagača u rast tog sektora, iako je Sud već naveo potrebu da se „dugoročno potiču ulaganja u nova postrojenja” ( 10 ).

21.

Naposljetku, kao treće, isti sud se pita o usklađenosti sporne odredbe s Uredbom 2022/1854, osobito u pogledu postojanja eventualnog različitog postupanja prema proizvođačima koji koriste druge izvore energije i na koje se ne primjenjuje ista gornja granica, što je element koji bi mogao dovesti do diskriminacije određenih proizvođača, kao što je to Secab, i stoga dovesti do nefunkcioniranja tržišta ( 11 ).

22.

U tim je okolnostima Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Okružni upravni sud u Lombardiji) odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja:

23.

Pisana očitovanja podnijeli su Secab, GSE, talijanska, belgijska i grčka vlada te Europska komisija. Secab, ARERA, GSE, Associazione Italia Solare ETS, Assoidroelettrica, Elettricità Futura – Unione delle imprese elettriche italiane, talijanska i grčka vlada te Komisija također su iznijeli svoja usmena očitovanja na raspravi koja je održana 6. studenoga 2024.

IV.

Analiza

A.

Dopuštenost zahtjeva za prethodnu odluku

24.

Prije analize drugog prethodnog pitanja, u pogledu kojeg je Sud zatražio da na njega bude usmjereno ovo mišljenje, valja odlučiti o prigovorima nedopuštenosti koje su istaknuli GSE i talijanska vlada.

25.

Naime, GSE i talijanska vlada ističu da je zahtjev za prethodnu odluku nedopušten jer nisu ispunjeni zahtjevi iz članka 94. Poslovnika Suda, uzimajući u obzir činjenicu da odluka kojom se upućuju prethodna pitanja ne sadržava činjenične i pravne elemente koji su potrebni kako bi Sud mogao dati koristan odgovor na ta pitanja. Konkretnije, što se tiče drugog prethodnog pitanja, te stranke tvrde da je sud koji je uputio zahtjev samo ponovio argumente koje je Secab iznio u svojoj tužbi pred tim sudom i nije pružio Sudu nijedan koristan dokaz kako bi dokazao da je gornja granica prihoda predviđena na nacionalnoj razini odvratila ulaganja u sektor obnovljive energije.

26.

Iako je točno da sud koji je uputio zahtjev u velikom dijelu ponavlja Secab‑ovu argumentaciju, ipak smatram da ta okolnost sama po sebi nije dovoljna da bi se zaključilo da je ovaj zahtjev za prethodnu odluku nedopušten. Naime, u skladu s ustaljenom sudskom praksom Suda, isključivo je na nacionalnom sudu pred kojim se vodi postupak i koji mora preuzeti odgovornost za sudsku odluku koja će biti donesena da, uvažavajući posebnosti predmeta, ocijeni nužnost prethodne odluke za donošenje svoje presude i relevantnost pitanja koja postavlja Sudu ( 12 ). Iz navedenog proizlazi da pitanja koja su uputili nacionalni sudovi uživaju pretpostavku relevantnosti i da Sud može odbiti odlučivati o tim pitanjima samo ako je očito da zatraženo tumačenje nema nikakve veze s činjeničnim stanjem ili predmetom spora u glavnom postupku, ako je problem hipotetski ili ako Sud ne raspolaže činjeničnim i pravnim elementima potrebnima za davanje korisnog odgovora na navedena pitanja ( 13 ).

27.

Međutim, u ovom predmetu to nije slučaj. Tumačenje prava Unije, koje je zatražio sud koji je uputio zahtjev, izravno je povezano s predmetom glavnog postupka, a problematika koja se postavlja u tom postupku nije hipotetska, nego stvarna. Usto, Sud raspolaže činjeničnim i pravnim elementima potrebnima za davanje korisnog odgovora na upućena pitanja.

B.

Drugo prethodno pitanje

28.

Uvodno valja istaknuti da se čini da se drugo prethodno pitanje, kako ga je sastavio sud koji je uputio zahtjev, temelji na pretpostavci prema kojoj sporna odredba ne štiti niti potiče ulaganja u sektor obnovljive energije. Međutim, valja utvrditi, kao što je to navedeno u točki 26. ovog mišljenja, da zahtjev za prethodnu odluku ne sadržava nikakvu analizu u tom pogledu.

29.

Stoga smatram da valja preoblikovati drugo prethodno pitanje kako bi se sudu koji je uputio zahtjev dao koristan odgovor i smatrati da njime taj sud u biti pita treba li članak 5. stavak 4. Direktive 2019/944, uvodne izjave 2., 3. i 12. Direktive 2018/2001 te uvodne izjave 27., 28., 29., 39., članak 6. stavak 1. i članak 8. stavak 2. točke (b) i (c) Uredbe 2022/1854 tumačiti na način da im se protivi nacionalni propis kojim se utvrđuje gornja granica tržišnih prihoda, pri čemu se ona određuje aritmetičkom prosjekom cijena koje su utvrđene u odgovarajućem tržišnom području tijekom posljednjeg desetljeća i ponovno procijenjene s obzirom na inflaciju.

1.

Usklađenost sporne odredbe s Direktivom 2018/2001

30.

Kad je riječ o Direktivi 2018/2001, najprije valja napomenuti da svojim drugim prethodnim pitanjem sud koji je uputio zahtjev traži tumačenje samo uvodnih izjava 2., 3. i 12. te direktive a da pritom ne navodi nijednu drugu njezinu posebnu odredbu kojom se mogu konkretizirati te uvodne izjave i koja bi, u ovom slučaju, bila relevantna za potrebe glavnog postupka odnosno koja bi bila povrijeđena.

31.

Međutim, iz ustaljene sudske prakse Suda proizlazi da iako preambula akta Unije predstavlja važan element tumačenja koji može pojasniti volju njegova donositelja, ona nema obvezujuću pravnu snagu ( 14 ). Posljedično, na nju se ne može zasebno pozivati ni kako bi se uspostavila prava ili obveze u slučaju da ne postoje ekvivalentne ili komplementarne odredbe u glavnom tekstu direktive ni kako bi se odstupilo od samih odredaba dotičnog akta ili kako bi ih se tumačilo na način očito suprotan njihovu tekstu ( 15 ).

32.

U svakom slučaju, radi cjelovitosti valja istaknuti da ni iz jedne od uvodnih izjava 2., 3. i 12. Direktive 2018/2001 ne proizlazi da im može biti protivan nacionalni propis kao što je onaj o kojemu je riječ u ovom predmetu. Naime, iz tih se uvodnih izjava može samo zaključiti da je promicanje uporabe energije iz obnovljivih izvora cilj energetske politike Unije i da države članice trebaju poduzeti mjere za olakšavanje ulaganja u projekte obnovljive energije ( 16 ).

33.

Iz toga slijedi da se uvodnim izjavama 2., 3. i 12. Direktive 2018/2001 na koje se odnosi drugo prethodno pitanje ne može protiviti nacionalni propis poput onoga o kojem je riječ u glavnom postupku.

2.

Usklađenost sporne odredbe s Direktivom 2019/944

34.

U vezi s Direktivom 2019/944, prije svega treba podsjetiti na to da je cilj njezina članka 5. osigurati učinkovito tržišno natjecanje u korist potrošača, uz istodobno osiguravanje zaštite energetski siromašnih i ugroženih kupaca iz kategorije kućanstvo.

35.

Konkretnije, u stavku 1. tog članka navodi se da opskrbljivači slobodno određuju cijenu po kojoj kupce opskrbljuju električnom energijom i da države članice poduzimaju odgovarajuće mjere radi osiguravanja učinkovitog tržišnog natjecanja među opskrbljivačima. Međutim, stavkom 3. navedenog članka se priznaje da u određenim okolnostima može biti potrebno odstupiti od tog općeg načela. Tim se stavkom predviđa da države članice smiju provoditi javne intervencije u određivanje cijena opskrbe električnom energijom energetski siromašnih ili ugroženih kupaca iz kategorije kućanstvo, u skladu s uvjetima navedenima u stavcima 4. i 5. članka 5. Taj stavak 4., na koji se konkretno odnosi drugo prethodno pitanje, predviđa niz općih kriterija koje moraju ispuniti javne intervencije u određivanje cijena opskrbe električnom energijom ( 17 ).

36.

Međutim, valja utvrditi da se taj članak 5. odnosi na intervencije država članica na maloprodajnom tržištu električne energije i na prodajne cijene električne energije krajnjim potrošačima od strane opskrbljivača električnom energijom. Slijedom toga, ta odredba nije povezana s intervencijom poput one predviđene spornom odredbom koja se pak odnosi na utvrđivanje gornje granice prihoda koje proizvođači električne energije ostvare na veleprodajnom tržištu, koje je posebno uređeno Uredbom 2022/1854 ( 18 ).

37.

Osim toga, valja istaknuti da iako nije isključeno da utvrđivanje takve gornje granice ima neizravan učinak na prodajne cijene za krajnje potrošače, na temelju ograničenih informacija pruženih u tom pogledu u odluci kojom se upućuju prethodna pitanja ne može se smatrati da nacionalni propis poput onoga o kojem je riječ u glavnom postupku treba izjednačiti s intervencijom države u određivanje cijene opskrbe električnom energijom kupcima, koja je, u skladu s člankom 5. stavkom 4. Direktive 2019/944, u načelu zabranjena ( 19 ).

38.

Usto, valja utvrditi da se Uredbom 2022/1854 nastoje postići ciljevi od općeg interesa koji su istovrsni ciljevima koji se nastoje postići člankom 5. stavkom 4. Direktive 2019/944 i, konkretnije, ciljevima zaštite potrošača, osobito proširenjem mogućnosti intervencije kojima države članice raspolažu kako bi podržale potrošače koji su pogođeni energetskom krizom ( 20 ).

39.

U tim okolnostima smatram da članak 5. stavak 4. Direktive 2019/944 treba tumačiti na način da mu se ne protivi nacionalni propis poput onoga o kojem je riječ u glavnom postupku.

3.

Usklađenost sporne odredbe s Uredbom 2022/1854

40.

Što se tiče Uredbe 2022/1854, najprije valja pojasniti da ta uredba predstavlja hitnu intervenciju radi suočavanja s povećanjem cijena energije, kojom je zakonodavac Unije želio stvoriti usklađeni okvir za preraspodjelu prekomjernih prihoda kako bi otklonio zabrinutosti u pogledu poremećaja među proizvođačima koji mogu ugroziti energetsko tržište ( 21 ).

41.

Stoga, iako se člankom 6. stavkom 1. Uredbe 2022/1854 predviđa da se tržišni prihodi koje proizvođači električne energije ostvare iz izvora navedenih u članku 7. stavku 1. te uredbe ograničavaju na najviše 180 eura po MWh proizvedene električne energije, člankom 8. stavkom 1. točkom (a) navedene uredbe državama članicama dopušta se da zadrže ili uvedu mjere kojima se dodatno ograničavaju ti prihodi.

42.

Osim toga, valja utvrditi da iako nijedna odredba Uredbe 2022/1854 ne sadržava precizne naznake o načinu na koji treba izračunati gornju granicu koju konačno utvrđuju države članice, u slučaju da država članica odluči odabrati utvrđenje gornje granice koja je niža od one utvrđene tom uredbom, ta granica mora ispunjavati uvjete navedene u članku 8. stavku 2. navedene uredbe. Stoga bi se granica koju je odredila država članica mogla smatrati neusklađenom s pravom Unije samo ako se utvrdi da ta granica može povrijediti kriterije utvrđene na temelju te odredbe.

43.

Nakon tih pojašnjenja, valja primijetiti da sud koji je uputio zahtjev u biti dvoji o pitanju određivanja razine cijene na temelju koje se primjenjuje gornja granica prihoda, pri čemu taj sud smatra da sporna odredba nije prikladna za zaštitu i poticanje ulaganja u sektor obnovljive energije i da gornja granica tržišnih prihoda nije proporcionalna i razumna ( 22 ).

44.

Kao prvo, valja napomenuti, kao što je to navedeno u točki 41. ovog mišljenja, da obična činjenica da je iznos gornje granice koji je utvrdila talijanska vlada niži od iznosa utvrđenog člankom 6. stavkom 1. Uredbe 2022/1854 ne može sama po sebi dovesti do neusklađenosti sporne odredbe s tom uredbom. Naime, iz samog teksta navedene uredbe, točnije iz njezina članka 8. stavka 1., proizlazi da države članice imaju, s jedne strane, mogućnost usvajanja gornje granice koja je niža od najviše gornje granice od 180 EUR po MWh koju je propisao zakonodavac Unije i da, s druge strane, raspolažu određenom marginom prosudbe koja im dopušta da odrede iznos te gornje granice uzimajući u obzir posebne karakteristike svojeg nacionalnog tržišta ( 23 ). Osim toga, okolnost da ta gornja granica predstavlja znatno odstupanje od iznosa utvrđenog Uredbom 2022/1854, kao što je to istaknuo sud koji je uputio zahtjev, sama po sebi ne može biti dovoljna za utvrđivanje neusklađenosti s tom uredbom ( 24 ).

45.

Što se tiče uvodnih izjava 27. do 29. i 39. Uredbe 2022/1854 na koje upućuje sud koji je uputio zahtjev u svojem drugom pitanju, ni one se ne mogu tumačiti na način da državama članicama nameću preciznu metodologiju u pogledu izračuna gornje granice. Naime, iako te uvodne izjave mogu pružiti korisne smjernice za određivanje načina utvrđivanja gornje granice o kojoj je riječ kao i načina izbjegavanja mogućih negativnih učinaka na ulaganja, ipak se ne može smatrati da se njima uspostavljaju obvezujuća pravila koja su drukčija ili nadilaze obveze koje države članice imaju na temelju prethodno navedenih odredbi te uredbe ( 25 ).

46.

Kad je riječ konkretno o dvojbama koje je taj sud izrazio u pogledu usklađenosti metodologije koju je talijanska vlada primijenila za utvrđivanje iznosa gornje granice s obzirom na uvodne izjave 28. i 29. Uredbe 2022/1854, valja istaknuti da se tim odredbama prije svega nastoji objasniti odabir iznosa gornje granice od 180 eura po MWh koji je zakonodavac Unije proveo u članku 6. stavku 1. te uredbe kao i pružiti naznake državama članicama u okviru izračuna njihove nacionalne gornje granice, a da se pritom ne nameće nikakav konkretan način za uspostavu takve gornje granice ( 26 ), pri čemu je jedina obveza u tom pogledu poštovanje uvjeta navedenih u članku 8. stavku 2. navedene uredbe ( 27 ).

47.

Kao drugo, kad je riječ o kriterijima različitima od onih koji se odnose na iznos gornje granice stricto sensu i načine njegova izračuna koje države članice trebaju uzeti u obzir pri utvrđivanju te gornje granice, korisno je podsjetiti na to da se člankom 8. stavkom 2. točkama (b) i (c) Uredbe 2022/1854 državama članicama nalaže da osiguraju da se ta gornja granica utvrdi na razini koja ne ugrožava ulagačke signale i osigurava pokrivanje troškova ulaganja i operativnih troškova, pri čemu se ulagačima omogućuje da ostvare razumnu maržu u odnosu na cijenu koju su mogli očekivati.

48.

U tom je pogledu važno naglasiti da se ispitivanje usklađenosti razine gornje granice koju je odabrala talijanska vlada u pogledu gore navedenih parametara temelji na činjeničnoj ocjeni uzimajući u obzir karakteristike svojstvene nacionalnom tržištu, pri čemu je za tu ocjenu u konačnici nadležan samo sud koji je uputio zahtjev, s obzirom na to da, osim toga, raspolaže potrebnim činjeničnim podacima u tom pogledu ( 28 ). Međutim, iako je na sudu koji je uputio zahtjev da ocijeni mogući negativni učinak koji bi sporna odredba mogla imati na ulaganja, a posebno je li referentna cijena postavljena na razini koja izlazi izvan tih očekivanja i koja je prekoračila granice onoga što bi se moglo smatrati nužnim i proporcionalnim, Sud mu ipak može dati smjernice u tom pogledu. Stoga su sljedeći kriteriji, prema mojem mišljenju, relevantni u okviru analize koju će sud koji je uputio zahtjev morati provesti.

49.

Prvo, treba podsjetiti na to da je, s obzirom na to da je hitna intervencija vezana uz posebnu tržišnu konjunkturu nastalu nakon agresorskog rata Rusije protiv Ukrajine, vremensko područje primjene sporne odredbe ograničeno na kratko razdoblje ( 29 ). U tom smislu treba napomenuti da mjere predviđene Uredbom 2022/1854 nisu, kao takve, trajne intervencije na tržištu, nego predstavljaju jednokratne intervencije namijenjene suočavanju s iznimnim okolnostima.

50.

Doista, trajanje mjere kao i njezina izvanredna priroda kriteriji su koje valja uzeti u obzir prilikom ispitivanja njezine nužnosti i proporcionalnosti kako bi se ocijenio opseg njezinih učinaka ( 30 ), osobito kada se radi, kao u ovom slučaju, o ispitivanju učinaka na postojeća ulaganja u području obnovljive energije koja su, po samoj svojoj prirodi, dugoročna ulaganja. Osim toga, to je tim više slučaj kada se ispitivanje odnosi na utjecaj sporne odredbe na buduća ulaganja koja, s obzirom na ograničenu privremenu prirodu predmetne gornje granice, vjerojatno neće biti podvrgnuta toj gornjoj granici, imajući u vidu da proizvodni ciklus većine tih postrojenja počinje tek nakon isteka trajanja predmetnog režima ( 31 ).

51.

Drugo, valja istaknuti da iz samog teksta Uredbe 2022/1854 proizlazi da gornju granicu tržišnih prihoda treba utvrditi na način da se pokrije višak prihoda, uzimajući u obzir one koje ulagači nisu mogli očekivati u trenutku donošenja odluke o ulaganju. Međutim, po definiciji, takva iznimna dobit ne može odgovarati prihodima koje su predmetna društva mogla očekivati da se nisu dogodile nepredvidive okolnosti na energetskim tržištima ( 32 ).

52.

U tom pogledu valja pojasniti da se načelo zaštite legitimnih očekivanja, na koje se poziva Secab, ne može tumačiti na način da se gospodarski subjekt na njega može pozvati u pogledu svake intervencije javnih tijela koja ima za cilj otkloniti tržišni nedostatak, osobito kada ta intervencija poprimi oblik hitne intervencije zbog događaja bez presedana i stoga nepredvidivog. Naime, iz ustaljene sudske prakse Suda proizlazi da je mogućnost pozivanja na to načelo otvorena svim gospodarskim subjektima kod kojih je nacionalno tijelo stvorilo osnovana očekivanja ( 33 ). Međutim, ako razborit i upućen gospodarski subjekt može predvidjeti donošenje mjere koja može utjecati na njegove interese, on se ne može pozivati na to načelo kad se ta mjera usvoji. Iz te sudske prakse proizlazi da gospodarski subjekti ne mogu opravdano imati legitimna očekivanja u vezi s održavanjem postojeće situacije, koju nacionalna tijela mogu izmijeniti u okviru diskrecijske ovlasti.

53.

Doista, u ovom slučaju nacionalna tijela nisu mogla stvoriti nikakva očekivanja kod predmetnih društava u pogledu ostvarivanja takvih izvanrednih prihoda, s obzirom na to da su ta tijela odmah intervenirala kako bi poduzela hitne mjere da se suoče s nepredvidivim povećanjem cijena plina. Naime, razborit i upućen gospodarski subjekt trebao je očekivati takvu intervenciju uzimajući u obzir izvanrednu situaciju i njezin znatan utjecaj ne samo na energetsko tržište nego također općenito na gospodarstvo. Isto tako, još manje može postojati očekivanje koje se temelji na ostvarivanju dobiti koja proizlazi iz izvanredne situacije, koju takav subjekt nije mogao očekivati u trenutku donošenja odluke o ulaganju ( 34 ).

54.

U tom pogledu valja primijetiti da su, prema mojem mišljenju, time što je talijanska vlada upotrijebila objektivan kriterij koji se temelji na uvjetima koji su na tržištu prevladavali prije energetske krize, kao što je aritmetički prosjek cijena tijekom desetljeća prije energetske krize, kako bi se utvrdila gornja granica, ispunjeni zahtjevi iz Uredbe 2022/1854 u pogledu očekivanja ulagača u trenutku njihova ulaganja omogućujući jamstvo da se predmetna gornja granica utvrdi na razini cijene koju su ulagači mogli razumno predvidjeti ( 35 ).

55.

Treće, važno je naglasiti da iz samog teksta Uredbe 2022/1854 proizlazi da je među elementima koji se moraju uzeti u obzir, kako bi se procijenili učinci sporne odredbe na ulaganja, struktura troškova dotičnih postrojenja, a posebno srednji trošak proizvodnje energije (levelised cost of energy) ( 36 ) za predmetnu tehnologiju ( 37 ). Čini se da je za energetska postrojenja koja se napajaju obnovljivim izvorima, a koja su obuhvaćena spornom odredbom, karakteristično da prevladavaju fiksni troškovi, dok su varijabilni troškovi mnogo manje prisutni. Osim toga, kao što je to istaknuo i sud koji je uputio zahtjev, ta postrojenja snose troškove koji su neovisni o kretanju cijena prirodnog plina jer ga ne koriste kao sirovinu za proizvodnju energije. Podložno provjerama koje treba provesti sud koji je uputio zahtjev, čini se da je struktura troškova proizvođača energije iz obnovljivih izvora, kao što je to u slučaju Secaba, ostala u velikoj mjeri nepromijenjena, unatoč nepredvidivom povećanju cijena fosilnih goriva i, osobito, plina, s obzirom na to da to povećanje nije imalo nikakav utjecaj na troškove proizvodnje energije tih subjekata ( 38 ).

56.

Četvrto, treba napomenuti da je mehanizam ograničenja predviđen spornom odredbom u stvarnosti „dvosmjeran”, s obzirom na to da omogućuje, s jedne strane, ne samo ograničenje prihoda u slučaju prekomjernog povećanja tržišnih cijena, nego također stvara pravnu obvezu plaćanja naknade dotičnim proizvođačima u slučaju pretjeranog pada tržišnih cijena, a posebno kada veleprodajne cijene padnu ispod navedene prosječne cijene ( 39 ). Doista, ako je ta (referentna) cijena određena na razini koja omogućuje dotičnim društvima da pokriju svoje troškove i ostvare „razumnu maržu” u odnosu na cijenu koju su ulagači mogli očekivati, što je element koji je na sudu koji je uputio zahtjev da provjeri, takav mehanizam čuva ulaganja u obnovljivu energiju.

57.

Kao treće i posljednje, ističem da mjere uvedene Uredbom 2022/1854 imaju za cilj ne samo očuvati strukturu i funkcioniranje energetskih tržišta u Uniji nego i, općenitije, ublažiti negativne učinke koje je energetska kriza imala na gospodarstvo država članica i europske građane. Konkretnije, što se tiče zaštite potrošača, valja istaknuti da se člankom 10. Uredbe 2022/1854 izričito predviđa da se višak prihoda koji proizlazi iz primjene gornje granice može upotrijebiti za financiranje mjera potpore krajnjim kupcima kako bi se ublažio učinak visokih cijena električne energije na te kupce ( 40 ).

58.

Iako sud koji je uputio zahtjev nije spomenuo aspekt zaštite potrošača, važno je naglasiti da se Uredbom 2022/1854, kao hitnom intervencijom radi osiguranja zaštite javnog interesa, uravnotežuju, s jedne strane, interesi proizvođača energije, uključujući zaštitu njihovih ulaganja u obnovljivu energiju, i, s druge strane, interesi potrošača. Stoga se mehanizam prikupljanja i raspodjele viška prihoda opravdava potrebom da se uspostavi ravnoteža između tih proizvođača, osobito onih koji su neočekivano imali koristi od nepredvidivog povećanja cijena energije i potrošača električne energije na koje je posebno utjecao rast cijena električne energije zbog energetske krize ( 41 ).

59.

S obzirom na sve prethodno navedeno, predlažem da se na drugo prethodno pitanje, kako je preoblikovano, odgovori na način da članak 5. stavak 4. Direktive 2019/944, uvodne izjave 2., 3. i 12. Direktive 2018/2001 kao i uvodne izjave 27., 28., 29. i 39. te članak 6. stavak 1. Uredbe 2022/1854 treba tumačiti na način da im se ne protivi nacionalni propis kojim se predviđa da se gornja granica tržišnih prihoda utvrđuje na temelju aritmetičkog prosjeka cijena koje su utvrđene u odgovarajućem tržišnom području tijekom posljednjeg desetljeća i ponovno procijenjene s obzirom na inflaciju, pod uvjetom da su ispunjeni uvjeti iz članka 8. stavka 2. točaka (b) i (c) Uredbe 2022/1854.

V.

Zaključak

60.

S obzirom na sva prethodna razmatranja, predlažem Sudu da na drugo prethodno pitanje koje mu je uputio Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Okružni upravni sud Lombardije, Italija) odgovori na sljedeći način:

61.

ne protivi nacionalni propis kojim se predviđa da se gornja granica tržišnih prihoda utvrđuje na temelju aritmetičkog prosjeka cijena koje su utvrđene u odgovarajućem tržišnom području tijekom posljednjeg desetljeća i ponovno procijenjene s obzirom na inflaciju, pod uvjetom da su ispunjeni uvjeti iz članka 8. stavka 2. točaka (b) i (c) Uredbe 2022/1854.