1.

Węgry wnoszą do Trybunału, tytułem żądania głównego, o stwierdzenie nieważności dyrektywy (UE) 2018/957 ( 2 ) zmieniającej dyrektywę 96/71/WE ( 3 ) dotyczącą delegowania pracowników w ramach świadczenia usług. Tytułem żądania ewentualnego, wnoszą o stwierdzenie nieważności szeregu przepisów dyrektywy 2018/957.

I.

Ramy prawne

A.

Dyrektywa 96/71

2.

Dyrektywa 96/71 została wydana na podstawie art. 57 ust. 2 i art. 66 traktatu WE (obecnie art. 53 ust. 1 i art. 62 TFUE).

3.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 dyrektywy 96/71, celem tej dyrektywy jest zagwarantowanie pracownikom delegowanym na terytorium państw członkowskich warunków pracy i zatrudnienia, obejmujących określone w niej zagadnienia, które w państwie członkowskim, gdzie wykonywana jest praca, będą ustalane przez przepisy prawne, rozporządzenia lub przepisy administracyjne lub przez umowy zbiorowe lub orzeczenia arbitrażowe uznane za powszechnie stosowane.

4.

Wśród zagadnień objętych dyrektywą 96/71 znalazły się, w jej art. 3 ust. 1 lit. c), minimalne stawki płacy, wraz ze stawką za nadgodziny.

B.

Dyrektywa 2018/957

5.

Podstawę prawną dyrektywy 2018/957 stanowi art. 53 ust. 1 i art. 62 TFUE.

6.

Artykuł 1 pkt 1 lit. b) dyrektywy 2018/957 wprowadza następujące ustępy w art. 1 dyrektywy 96/71:

7.

Artykuł 1 pkt 2 lit. a) dyrektywy 2018/957 wprowadza zmiany w art. 3 ust. 1 dyrektywy 96/71, nadając mu następujące brzmienie:

8.

Artykuł 1 pkt 2 lit. b) dyrektywy 2018/957 wprowadza do art. 3 dyrektywy 96/71 ust. 1a w następującym brzmieniu:

9.

Zgodnie z art. 1 pkt 2 lit. c) dyrektywy 2018/957, art. 3 ust. 7 dyrektywy 96/71 ma obecnie następujące brzmienie:

10.

Zgodnie z art. 3 ust. 3 dyrektywy 2018/957:

II.

Postępowanie przed Trybunałem i żądania stron

11.

Rząd węgierski wnosi do Trybunału o stwierdzenie nieważności dyrektywy 2018/957 w całości. Ewentualnie, ogranicza swoje żądania do stwierdzenia nieważności:

12.

Rząd węgierski wnosi również o obciążenie Parlamentu Europejskiego i Rady Unii Europejskiej kosztami postępowania.

13.

Parlament Europejski i Rada wnoszą do Trybunału o oddalenie skargi i obciążenie Węgier kosztami postępowania.

14.

Niemcy, Francja, Niderlandy i Komisja zostały dopuszczone do sprawy w charakterze interwenientów popierających żądania Parlamentu i Rady. Wszyscy interwenci przedstawili uwagi na piśmie, chociaż Niderlandy ograniczyły się do poparcia argumentów Rady i Parlamentu Europejskiego.

15.

Rząd węgierski wniósł, na podstawie art. 16 akapit trzeci statutu Trybunału, o przydzielenie sprawy wielkiej izbie.

16.

W rozprawie, która odbyła się w dniu 3 marca 2020 r., uczestniczyły Rada, Parlament, Komisja, oraz rządy: węgierski, niemiecki, francuski i niderlandzki.

III.

Uwagi wstępne

17.

Delegowanie pracowników ( 4 ) w ramach transnarodowego świadczenia usług między państwami członkowskimi zawsze stanowiło wrażliwą kwestię w ramach Unii Europejskiej. Pomimo jego bardzo ograniczonego znaczenia gospodarczego w wartościach względnych ( 5 ), jego regulacja prawna wywoływała spory, ponieważ zbiegają się w niej dwie sprzeczne ze sobą logiki:

18.

Trudności w uregulowaniu transnarodowego delegowania pracowników wynikają zasadniczo z faktu, że Unia nie ma kompetencji do harmonizacji warunków pracy. To państwom członkowskim przysługuje ta kompetencja, co przekłada się na zauważalne różnice między warunkami pracy i płacy w każdym z nich ( 6 ).

19.

Transnarodowe delegowanie pracowników, poza przepisami prawa pracy zainteresowanych państw oraz przepisami dotyczącymi swobody świadczenia usług w Unii, podlega zasadom prawa międzynarodowego prywatnego Unii (dotyczącym prawa właściwego dla zobowiązań umownych), przepisom Unii i zainteresowanych państw członkowskich o ubezpieczeniu społecznym oraz przepisom o charakterze podatkowym. Ta wielokrotna podległość zwiększa trudności w jego uregulowaniu.

A.

Orzecznictwo Trybunału dotyczące pracowników delegowanych w zakresie transnarodowego świadczenia usług

20.

Przed harmonizacją ustawodawstw w tym zakresie Trybunał orzekał już co do tego, jakie prawo należało zastosować do pracowników delegowanych ( 7 ). Proste wprowadzenie przez państwo, do którego pracownicy są delegowani obowiązku przestrzegania jego przepisów prawa pracy, utrudniałoby świadczenie usług przez przedsiębiorstwa z innych państw, które chciałyby korzystać z tego rodzaju pracowników.

21.

Podejście przyjęte przez Trybunał w związku ze środkami krajowymi w tym zakresie było takie, jak zazwyczaj stosowane w zakresie swobody świadczenia usług. Po pierwsze, ustala, czy przepis krajowy utrudnia transnarodowe świadczenie usług za pomocą delegowania pracowników, a jeśli tak jest, stosuje test proporcjonalności w celu oceny, czy jest to uzasadnione nadrzędnym celem, to znaczy podlegającym ochronie względem interesu ogólnego.

22.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem art. 56 TFUE wymaga nie tylko wyeliminowania wszelkiej dyskryminacji usługodawców mających siedzibę w innym państwie członkowskim ze względu na ich przynależność państwową, lecz również zniesienia jakichkolwiek ograniczeń, nawet gdy mają one zastosowanie bez różnicy zarówno do krajowych usługodawców, jak i usługodawców z innych państw członkowskich, jeżeli są one w stanie zakazać działalności usługodawcy mającego siedzibę w innym państwie członkowskim, utrudnić ją lub uczynić mniej atrakcyjną ( 8 ).

23.

Za ograniczające Trybunał uznał środki krajowe nakładające na przedsiębiorstwa obowiązek zapłaty w państwie przyjmującym części składki na ubezpieczenie społeczne obciążającej pracodawcę w odniesieniu do pracowników, których delegowały ( 9 ), czy też zapłaty składek z tytułu „lojalności” lub „złej pogody”, podczas gdy podobne składki uiszczały w państwie, z którego pracownicy są delegowani ( 10 ).

24.

Uznał również, że uregulowanie krajowe przewidujące, w ramach oddelegowania pracowników, obowiązek sporządzenia i przechowywania dokumentów zabezpieczenia społecznego lub pracowniczych w przyjmującym państwie członkowskim może pociągać za sobą dodatkowe opłaty oraz koszty administracyjne i ekonomiczne dla przedsiębiorstw mających siedzibę w innym państwie członkowskim i, w konsekwencji, stanowić ograniczenie swobodnego świadczenia usług ( 11 ).

25.

Środki krajowe mogą być jednak uzasadnione, o ile czynią one zadość nadrzędnym względom interesu ogólnego, pod warunkiem, że: a) wspomniany interes nie jest chroniony poprzez przepisy, którym usługodawca podlega w państwie członkowskim, gdzie ma siedzibę; i b) przepisy te są odpowiednie, aby zagwarantować osiągnięcie celu, do którego zmierzają, oraz nie wykraczają poza to, co jest konieczne do jego osiągnięcia (czyli są proporcjonalne) ( 12 ).

26.

Pośród nadrzędnych względów interesu ogólnego przyjętych przez Trybunał na poparcie stosowania środków prawa pracy państwa, do którego pracownicy są delegowani wobec pracowników delegowanych znajdują się: a) ochrona pracowników ( 13 ); b) „ochrona socjalna pracowników” ( 14 ); c) „ochrona socjalna pracowników w sektorze budowlanym” ( 15 ); d) zapobieganie nieuczciwej konkurencji ze strony przedsiębiorstw wynagradzających swoich pracowników na poziomie niższym od wynagrodzenia minimalnego, o ile cel ten obejmuje cel ochrony pracowników za pomocą zwalczania „dumpingu” socjalnego ( 16 ), i e) zwalczanie oszustw.

27.

W wyroku Seco i Desquenne & Giral ( 17 ) Trybunał stwierdził, że wobec braku harmonizacji, państwa członkowskie mogą na przykład zobowiązać zatrudniających pracowników delegowanych w celu świadczenia usług do wypłacania takim pracownikom minimalnego wynagrodzenia obowiązującego w przyjmującym państwie członkowskim, nawet jeśli pracownicy ci wykonują swoją działalność jedynie tymczasowo na terytorium przyjmującego państwa członkowskiego, i to niezależnie od kraju, w którym pracodawca ma siedzibę. Państwa członkowskie mogą również egzekwować takie przepisy prawa pracy ( 18 ).

28.

Przyjęcie dyrektywy 96/71 zmniejszyło liczbę spraw, w których Trybunał oceniał zgodność środków krajowych ograniczających delegowanie pracowników z art. 56 TFUE, ale nie wyeliminowało tych spraw całkowicie.

29.

Ponieważ w dyrektywie 96/71 brakowało przepisów umożliwiających dochodzenie przestrzegania jej przepisów materialnoprawnych, Trybunał nadal wykorzystywał art. 56 TFUE do oceny krajowych ograniczeń nakładanych w tej dziedzinie. Sytuacja ta ulega zmianie wraz z wejściem w życie dyrektywy 2014/67.

30.

W szczególności kontrola dodatkowych krajowych przepisów administracyjnych mających na celu umożliwienie weryfikacji, czy przestrzegane są warunki pracy mające zastosowanie do pracowników delegowanych, była kontynuowana poprzez zastosowanie art. 56 TFUE ( 19 ):

B.

Harmonizacja ustawodawstw w drodze dyrektyw

1.

Dyrektywa 96/71 i jej zmiany wprowadzone przed rokiem 2018

31.

Wobec wątpliwości dotyczących tego, które przepisy krajowego prawa pracy powinny być przestrzegane przez przedsiębiorstwa delegujące pracowników, państwa członkowskie nalegały, aby ustawodawca Unii dokonał harmonizacji tych ustawodawstw.

32.

Dyrektywa 96/71 określa trzy rodzaje delegowania: a) bezpośrednie świadczenie usług przez przedsiębiorstwo w ramach umowy o świadczenie usług ( 24 ); b) delegowanie w ramach zakładu albo przedsiębiorstwa należącego do tej samej grupy („delegowanie wewnątrzgrupowe”), i c) delegowanie w ramach wynajmowania pracownika przez przedsiębiorstwo pracy tymczasowej mające siedzibę w innym państwie członkowskim.

33.

Dyrektywa 96/71 miała wspierać transnarodowe świadczenie usług poprzez stworzenie klimatu uczciwej konkurencji i poprzez środki gwarantujące poszanowanie praw pracowników delegowanych.

34.

Jej celem było zatem uwzględnienie warunków pracy i zatrudnienia mających zastosowanie do stosunku pracy powstałego w kontekście transnarodowym. W tym celu dążyła do skoordynowania regulacji państw członkowskich „w taki sposób, aby określały jądro przepisów bezwzględnie obowiązujących dla ochrony minimalnej, które w kraju przyjmującym powinny być przestrzegane przez pracodawców delegujących tymczasowo pracowników do pracy na terytorium państwa członkowskiego, w którym świadczone są usługi” ( 25 ).

35.

Cele te znajdują odzwierciedlenie w art. 3 ust. 1 akapit pierwszy dyrektywy 96/71:

36.

Wdrożenie dyrektywy 96/71 od początku było trudne z powodu braku jasności i precyzji niektórych jej pojęć i warunków stosowania ( 27 ).

37.

Trybunał próbował wyjaśnić niektóre z najistotniejszych pojęć w tej dziedzinie:

38.

Szczególne znaczenie miał wyrok Laval un Partneri ponieważ: a) z jednej strony Trybunał potwierdzał w nim, że państwa członkowskie są zobowiązane do przyznania pracownikom delegowanym minimalnego poziomu ochrony przyjętego w ich ustawodawstwie krajowym; i b) z drugiej strony, stwierdzał, że, z zastrzeżeniem prawa przedsiębiorstw mających siedzibę w innych państwach członkowskich do przystąpienia z własnej woli w przyjmującym państwie członkowskim, w szczególności w ramach zobowiązania podjętego wobec własnego personelu delegowanego, do potencjalnie korzystniejszego układu zbiorowego pracy, poziom ochrony, jaki powinien być gwarantowany pracownikom delegowanym na terytorium przyjmującego państwa członkowskiego, jest ograniczony co do zasady do poziomu określonego w art. 3 ust. 1 akapit pierwszy lit. a)–g) dyrektywy 96/71 ( 29 ).

39.

Ponadto Trybunał stwierdził w tym wyroku, że wykładni art. 3 dyrektywy 96/71 (w związku z art. 56 TFUE) należy dokonywać w ten sposób, że sprzeciwiają się one temu, by organizacja związkowa mogła próbować zmusić, w drodze akcji protestacyjnej przyjmującej formę blokady budowy, usługodawcę mającego siedzibę w innym państwie członkowskim do podjęcia z nią negocjacji w sprawie stawki płac, jaka powinna być wypłacana pracownikom delegowanym, jak również do przystąpienia do układu zbiorowego, którego postanowienia ustalają w zakresie pewnych omawianych kwestii korzystniejsze warunki niż warunki wynikające z odpowiednich przepisów ustawowych, podczas gdy inne postanowienia dotyczą kwestii niewymienionych w art. 3 tej dyrektywy ( 30 ).

40.

Wyrok Laval un Partneri poprzedzony był wyrokiem International Transport Workers’ Federation i Finnish Seamen’s Union ( 31 ), a po nim wydane zostały wyroki Rüffert i Komisja/Luksemburg ( 32 ), w których za nieuzasadnione zostały uznane określone środki ochrony pracowników naruszające swobodę świadczenia usług czy swobodę przedsiębiorczości.

41.

Orzecznictwo to zostało uznane przez związki zawodowe za niekorzystne dla interesów pracowników delegowanych ( 33 ) i poddane krytyce ze względu na to, że zdawało się czynić z dyrektywy 96/71 maksymalny próg praw, które przyjmujące państwo członkowskie mogło przyznać pracownikom delegowanym i nałożyć obowiązek ich przestrzegania na przedsiębiorstwa ich wysyłające ( 34 ). Nic dziwnego zatem, że doprowadziło to do żądań zmiany dyrektywy 96/71 ( 35 ).

42.

Do powyższego doszły rozszerzenia Unii w latach 2004 i 2007, czyli przystąpienie nowych państw członkowskich o znacznym potencjale eksportowania pracowników delegowanych. Kryzys gospodarczy z roku 2008 również wpłynął na stosowanie dyrektywy 96/71, sprzyjając transnarodowemu delegowaniu pracowników i przyczyniając się do rozwoju oszukańczych praktyk (fikcyjne przedsiębiorstwa lub letter box companies, osób pozornie prowadzących działalność na własny rachunek) ( 36 ) w celu obejścia „minimalnej” ochrony, którą dyrektywa dawała pracownikom delegowanym.

43.

Pierwszym krokiem w procesie reformy było przyjęcie dyrektywy 2014/67 służącej zapewnieniu przestrzegania dyrektywy 96/71 poprzez wprowadzenie nowych i wzmocnionych instrumentów w celu zwalczania wszelkiego nadużywania i obchodzenia przepisów oraz zapobiegania oszustwom w przypadkach transnarodowego delegowania pracowników a także karania tego typu postępowania ( 37 ).

44.

Dyrektywa 2014/67 zawiera jednocześnie przepisy służące poprawie współpracy administracyjnej między organami krajowymi właściwymi w zakresie delegowania. Reguluje środki kontrolne stosowane przez państwa członkowskie w ramach monitorowania przestrzegania warunków pracy pracowników delegowanych. Wymaga również wdrożenia kontroli oraz odpowiednich i skutecznych mechanizmów monitorowania, a także kontroli przeprowadzanych przez organy krajowe w celu monitorowania przestrzegania dyrektywy 96/71.

2.

Dyrektywa 2018/957

45.

Państwa członkowskie miały obowiązek wdrożenia dyrektywy 2014/67 do ustawodawstwa krajowego do dnia 8 czerwca 2016 r. ( 38 ). Przed upływem tego terminu Komisja przedstawiła w dniu 18 marca 2016 r. wniosek zmiany dyrektywy 96/71 ( 39 ).

46.

Złożenie tego wniosku uwydatniło konfrontację między państwami członkowskimi eksportującymi a przyjmującymi pracowników delegowanych:

47.

W terminie wyznaczonym w art. 6 protokołu nr 2 czternaście parlamentów krajowych przekazało Komisji uzasadnione opinie, w których stwierdzały, że projekt z dnia 8 marca 2016 r. jest niezgodny z zasadą pomocniczości. Rozpoczęły w ten sposób procedurę z art. 7 ust. 2 Protokołu nr 2 w sprawie stosowania zasad pomocniczości i proporcjonalności.

48.

Podstawę prawną wniosku Komisji stanowiły przepisy dotyczące rynku wewnętrznego, w szczególności art. 53 ust. 1 i art. 62 TFUE. Komisja, po przeprowadzeniu analizy jego treści, uznała, że przegląd dyrektywy 96/71 jest zgodny z zasadą pomocniczości zapisaną w art. 5 ust. 3 TUE oraz, że nie wymaga on zmian ani wycofania ( 40 ).

49.

Po skomplikowanych negocjacjach w Radzie i w Parlamencie Europejskim ( 41 ) przegląd dyrektywy 96/71 został zatwierdzony w dniu 28 czerwca 2018 r. poprzez przyjęcie dyrektywy 2018/957, której art. 3 przewidywał termin transpozycji do dnia 30 lipca 2020 r. i której zastosowanie do usług w zakresie transportu drogowego zależy od przyjęcia szczególnego aktu prawnego.

50.

Dyrektywa 2018/957 została przyjęta przy głosach przeciwnych Polski i Węgier oraz głosach wstrzymujących się Chorwacji, Litwy, Łotwy i Zjednoczonego Królestwa.

51.

Podsumowując, należy zaznaczyć, że zmianie dyrektywy 96/71 poprzez przyjęcie dyrektywy 2018/957 towarzyszył wniosek dotyczący reformy rozporządzenia (WE) nr 883/2004 ( 42 ) i utworzenia Europejskiego Urzędu ds. Pracy ( 43 ), którego celem jest pomoc państwom członkowskim i Komisji w skutecznym stosowaniu i egzekwowaniu prawa Unii w zakresie mobilności pracowników (w tym dyrektywy 96/71), a także koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego na terenie Unii.

IV.

Zarzut pierwszy: błąd w wyborze podstawy prawnej dyrektywy 2018/957

A.

Argumentacja

52.

Zdaniem rządu węgierskiego art. 53 ust. 1 i art. 62 TFUE, przewidujące zbliżenie ustawodawstw w zakresie swobody świadczenia usług, nie stanowią właściwej podstawy prawnej dla dyrektywy 2018/957. Ze względu na jej cel i treść dyrektywa ta ma wyłącznie, lub w głównej mierze na celu ochronę pracowników, w związku z czym prawodawca Unii powinien ją przyjąć na podstawie art. 153 TFUE, a przynajmniej w oparciu głównie o tę ostatnią podstawę prawną w dziedzinie polityki społecznej.

53.

W opinii tego rządu dyrektywa 2018/957 nie usuwa ograniczeń swobody świadczenia usług, lecz tworzy utrudnienia dla przedsiębiorstw świadczących usługi transnarodowe z wykorzystaniem delegowania pracowników, gdyż wdraża środki ochrony pracowników delegowanych. Jej głównym celem jest równe traktowanie pracowników, w szczególności rozszerzenie równości płacy (równa płaca za taką samą pracę w tym samym miejscu pracy).

54.

W przypadku delegowania pracowników w ramach transnarodowego świadczenia usług na okres przekraczający 12 miesięcy (lub wyjątkowo 18 miesięcy), dyrektywa nakazuje stosowanie do tych pracowników takich samych warunków pracy i zatrudnienia, jakie mają zastosowanie do pracowników w państwie przyjmującym. W przypadku krótszych okresów, rząd węgierski uważa, że dyrektywa wzmacnia „twarde jądro” bezwzględnie obowiązujących przepisów zapewniających tym pracownikom minimalną ochronę w okresie ich delegowania w państwie przyjmującym.

55.

Rząd węgierski uważa, że dyrektywa 2018/957 nie powinna mieć tej samej podstawy prawnej co dyrektywa 96/71: treść dyrektywy z 2018 r. ogranicza się do ochrony pracowników delegowanych, nie zawierając przepisów ukierunkowanych na liberalizację świadczenia usług.

56.

Rząd węgierski powołuje się również na orzecznictwo dotyczące pierwszeństwa bardziej szczegółowej podstawy prawnej. W momencie przyjęcia dyrektywy 96/71 powołano się na ogólną podstawę zbliżenia ustawodawstw w dziedzinie swobody świadczenia usług, gdyż bardziej szczegółowej nie było. Gdy przyjmowano dyrektywę 2018/957 istniała już owa bardziej szczegółowa podstawa (art. 153 TFUE), na którą ustawodawca powinien się powołać.

57.

W ocenie Komisji, Rady, Parlamentu Europejskiego i rządów państw członkowskich biorących udział w postępowaniu podstawa prawna dyrektywy 2018/957 (art. 53 ust. 1 i art. 62 TFUE) jest prawidłowa.

B.

Ocena

58.

Orzecznictwo Trybunału dotyczące wyboru podstawy prawnej zostało całościowo ujęte w wyroku Republika Czeska/Parlament i Rada ( 44 ) w sposób, który przedstawiam poniżej.

59.

Zgodnie z tym orzecznictwem zbadam zatem, czy zmiana dyrektywy 96/71 mieści się w zakresie uznania instytucji Unii, co wymaga: i) identyfikacji głównego celu dyrektywy 2018/957; ii) zbadania jej treści ( 49 ); i iii) analizy kontekstu, w jakim została przyjęta.

1.

Cel dyrektywy 2018/957

60.

Aby zidentyfikować główny cel tej dyrektywy należy mieć na uwadze jej uzasadnienie i ogół przepisów w niej zawartych ( 50 ).

61.

Motywy dyrektywy 2018/957 uwypuklają nie zawsze łatwe dążenie do uzyskania równowagi między dwoma niekoniecznie zbieżnymi interesami ( 51 ):

62.

Do tej równowagi (pomiędzy interesem przedsiębiorstw świadczących usługi a ochroną socjalną pracowników delegowanych) stale nawiązuje uzasadnienie dyrektywy 2018/957 ( 54 ). Na przykład jej motyw 10 po wskazaniu, że „zapewnienie pracownikom lepszej ochrony jest niezbędne dla zagwarantowania swobody świadczenia usług na sprawiedliwych zasadach zarówno w perspektywie krótko-, jak i długoterminowej, w szczególności poprzez zapobieganie nadużywaniu praw gwarantowanych w Traktatach” dodaje, tytułem przeciwwagi, że „przepisy zapewniające taką ochronę pracowników nie mogą jednak wpływać na prawo przedsiębiorstw delegujących pracowników na terytorium innego państwa członkowskiego do powoływania się na swobodę świadczenia usług”.

63.

Właściwa równowaga między tymi dwoma interesami musi również zapewniać uczciwą konkurencję między przedsiębiorstwami, które delegują pracowników a przedsiębiorstwami mającymi siedzibę w państwie, do którego pracownicy są delegowani.

64.

Prawdą jest, że znaczna część motywów dyrektywy 2018/957 dotyczy w szczególności ochrony pracowników delegowanych. Powtórzenie to jest uzasadnione tym, że w roku 2018 intencją była nowelizacja dyrektywy 96/71 właśnie w celu zmiany równowagi ustanowionej w tej ostatniej i zapewnienia większej ochrony pracownikom delegowanym. Prawodawca Unii uznał tę zmianę za niezbędną wobec ewolucji rynków pracy Unii po kolejnych rozszerzeniach oraz jako konsekwencję kryzysu gospodarczego z roku 2008.

2.

Treść dyrektywy 2018/957

65.

Treść niniejszej dyrektywy jest zgodna z celami określonymi w jej motywach. Nowa wersja art. 1 ust. 1 dyrektywy 96/71 kładzie większy nacisk na ochronę praw pracowników delegowanych, podczas gdy poprzednia czyniła to wobec przedsiębiorstw ich zatrudniających.

66.

Dyrektywa 2018/957 wprowadza w dyrektywie 96/71 zmiany mające na celu, powtarzam, poprawę warunków pracy pracowników delegowanych, zbliżając je do warunków pracy pracowników z państwa przyjmującego. I tak:

67.

Oprócz tych zmian dyrektywa 2018/957 zawiera inne zmiany związane z monitorowaniem, kontrolowaniem i egzekwowaniem stosowania dyrektywy 96/71, wynikające z przyjęcia dyrektywy 2014/67.

68.

Ogólnie rzecz biorąc treść dyrektywy 2018/957 ma zatem na celu zwiększenie ochrony praw pracowników delegowanych, zawsze jednak w kontekście wykonywanego przez przedsiębiorstwo transnarodowego świadczenia usług.

3.

Kontekst, w jakim przyjęto dyrektywę 2018/957

69.

Jak już wyjaśniłem, dyrektywa 96/71 powstała w wyniku złożonego procesu. Miała ona na celu promowanie i ułatwienie transgranicznego świadczenia usług, ochronę pracowników delegowanych i zapewnienie uczciwej konkurencji między przedsiębiorstwami z państwa, z którego pracownicy są delegowani i przedsiębiorstwami z państw członkowskich, do którego pracownicy są delegowani.

70.

Osiągnięty w 1996 r. status quo został, w sposób wyżej opisany ( 58 ), zmieniony wraz z rozszerzeniami Unii w latach 2004 i 2007. W ich wyniku nastąpił wzrost transnarodowego delegowania pracowników, do czego dołączył kryzys gospodarczy z roku 2008.

71.

W tej sytuacji, a także z powodu braku jasności niektórych pojęć dyrektywy 96/71, instytucje polityczne Unii uznały za konieczne dokonanie zmian w tej dyrektywie, co zostało przeprowadzone w dwóch etapach: a) dyrektywa 2014/67, w obliczu licznych przypadków oszustw w zakresie transnarodowego delegowania pracowników, nie zmieniając dyrektywy 96/71, wprowadziła mechanizmy usprawniające jej stosowanie: i b) przyjęcie dyrektywy 2018/957, która wprowadza wyżej opisane zmiany.

72.

Wspomniane już trudności, jakich doświadczyły Komisja, Rada i Parlament Europejski w związku z tą nowelizacją uwidoczniły wyraźne różnice interesów między państwami, w których mają siedzibę przedsiębiorstwa, a państwami przyjmującymi. Niniejsza skarga o stwierdzenie nieważności i skarga złożona przez Polskę (sprawa C‑626/18) na dyrektywę 2018/957 ukazują skalę rozbieżności między państwami członkowskimi.

4.

Moje stanowisko w przedmiocie podstawy prawnej

73.

Po przeanalizowaniu celu, treści i kontekstu dyrektywy 2018/957 należy rozstrzygnąć, czy zastosowana w celu jej przyjęcia podstawa prawna (art. 53 ust. 1 i art. 62 TFUE) jest prawidłowa, jak twierdzą Parlament Europejski, Rada, Komisja i rządy: niemiecki, francuski i niderlandzki, czy też przeciwnie, dyrektywa ta powinna była zostać przyjęta na podstawie art. 153 TFUE, jak utrzymują Węgry.

74.

Zgadzam się z Węgrami, że cele i treść dyrektywy 2018/957 mają na celu głównie ochronę praw pracowników delegowanych. Okoliczność ta nie pozwala jednak na wyciągnięcie wniosku, że jej korzeni należy nieuchronnie szukać w art. 153 TFUE.

75.

Przede wszystkim przypomnę, że w dyrektywie 2018/957 dokonano ważnej, choć ograniczonej, zmiany dyrektywy 96/71. Zgodnie z orzecznictwem Trybunału akt zmieniający wcześniej istniejący akt zazwyczaj ma tę samą podstawę prawną ( 59 ), co wydaje mi się logiczne. Artykuł 53 ust. 1 i art. 62 TFUE mogą zatem stanowić właściwą podstawę prawną dla dyrektywy 2018/957, tak jak kiedyś stanowiły podstawę prawną dla dyrektywy 96/71, którą dyrektywa 2018/957 zmienia.

76.

Dyrektywa 2018/957 dostosowuje rozwiązanie legislacyjne wprowadzone w dyrektywie 96/71 do (coraz bardziej rozpowszechnionego) zjawiska transnarodowego delegowania pracowników w celu ułatwienia swobody świadczenia usług przez przedsiębiorstwa stosujące ten sposób wykorzystania czynnika pracy.

77.

Powtarzam, że dostosowanie to było konieczne ze względu na rozwój rynków pracy Unii i miało na celu większą ochronę warunków pracy pracowników delegowanych. Możliwe jest, że w niektórych przypadkach istnieje związane z tym ograniczenie konkurencyjności przedsiębiorstw w zakresie świadczenia w ten sposób usług w innych państwach członkowskich, ale jest to zamierzony (zgodny z prawem) wybór prawodawcy europejskiego.

78.

Jak wspomniałem analizując orzecznictwo Trybunału w tej dziedzinie, przyjmując przepisy harmonizujące, prawodawca Unii nie może zostać pozbawiony możliwości dostosowania tego aktu do wszelkich zmian okoliczności lub do rozwoju wiedzy, z uwagi na ciążące na nim zadanie dbałości o ochronę zapisanych w traktacie interesów ogólnych ( 60 ).

79.

Dokładnie tak właśnie stało się w przypadku przyjęcia dyrektywy 2018/957. Prawodawca Unii dokonał zmian w dyrektywie 96/17 w celu dostosowania odzwierciedlonej w niej równowagi interesów do nowej sytuacji spowodowanej transnarodowym przepływem pracowników. Konkurencyjne interesy pozostają takie same, ale punkt ciężkości i punkt równowagi między nimi przesunęły się w kierunku większej ochrony praw pracowniczych tych pracowników. Takie zrównoważenie nie uzasadnia zmiany podstawy prawnej w porównaniu z dyrektywą 96/71.

80.

Węgry powołują orzecznictwo Trybunału w sprawie wyboru bardziej szczegółowej podstawy prawnej w przypadku zbiegu kilku podstaw prawnych do przyjęcia aktu normatywnego Unii ( 61 ). Ich zdaniem przepisem szczególnym właściwym do przyjęcia dyrektywy 2018/957 jest bardziej art. 153 TFUE niż art. 53 ust. 1 i art. 62 TFUE, ponieważ ma on na celu ochronę praw pracowników, a nie eliminację przeszkód w swobodnym przepływie usług.

81.

Nie podzielam tej argumentacji. Artykuł 153 TFUE ust. 2 zawiera dwie różne podstawy prawne:

82.

Żadna z tych podstaw prawnych nie stanowi właściwej podstawy dla dyrektywy 2018/957. Jeśli chodzi o pracowników delegowanych w ramach transnarodowego świadczenia usług, to kwestią to rozstrzygnięcia, i tym właśnie zajmuje się niniejsza dyrektywa, są przepisy prawa pracy, które będą miały do nich zastosowanie w okresie ich delegowania w państwie przyjmującym. W tym celu przewidziana w art. 153 ust. 2 TFUE współpraca między państwami członkowskimi jest niewystarczająca, zwłaszcza biorąc pod uwagę, że interesy państw członkowskich, z których pracownicy są delegowani i państw, do których pracownicy są delegowani, mogą nie być zbieżne, co pokazuje niniejsza sprawa.

83.

Określenie, które ustawodawstwo będzie miało zastosowanie do stosunków pracy (w określonych ich aspektach) w okresie delegowania w państwie przyjmującym również nie wymaga wydania przepisów europejskich wprowadzających minimalną harmonizację, do których odnosi się art. 153 ust. 2 lit. b) TFUE. Ponieważ wyczerpująca harmonizacja wszystkich warunków pracy w Unii nie jest możliwa, nadal będą istnieć różnice między przepisami prawa pracy państwa z którego pracownicy są delegowani i państwa przyjmującego.

84.

Wychodząc z tego założenia dyrektywa 2018/957 ogranicza się do określenia, które przepisy państwa przyjmującego mają zastosowanie do pracownika delegowanego w okresie transnarodowego świadczenia usług przez jego przedsiębiorstwo. Rozumiana w ten sposób przypomina normę kolizyjną, zgodnie z którą określa się przepisy mające zastosowanie w celu ułatwienia swobodnego świadczenia usług, a jednocześnie zapewnienia pracownikom delegowanym odpowiedniej ochrony socjalnej. Podstawy prawne z art. 153 ust. 2 TFUE nie są do takich przypadków przewidziane.

85.

Z tego względu, art. 153 TFUE, w interesującym nas zakresie, nie stanowi bardziej szczegółowej podstawy prawnej niż art. 53 ust. 1 i art. 62 TFUE. Te dwa ostatnie artykuły stanowiły podstawę prawną przyjęcia dyrektywy 96/71 powinny pełnić tę samą funkcję w przypadku jej zmiany, której dokonuje dyrektywa 2018/957. Zważywszy, że stanowi ona dostosowanie równowagi interesów osiągniętej przez prawodawcę Unii w 1996 r., jej podstawa jest taka sama, jak dyrektywy 96/71, chociaż uwzględnia zmiany, które od tego momentu nastąpiły w transnarodowych przepływach pracowników.

V.

Zarzut drugi: naruszenie art. 153 ust. 5 TFUE

A.

Argumentacja

86.

Rząd węgierski uważa, że dyrektywa 2018/957 jest niezgodna z art. 153 ust. 5 TFUE ponieważ przepis ten wyłącza uprawnienie prawodawcze Unii w odniesieniu wynagrodzeń w dziedzinie stosunków pracy.

87.

Jego zdaniem prawodawca Unii, stanowiąc, że wynagrodzenie pracowników powinno odpowiadać przepisom obowiązującym w przyjmującym państwie członkowskim, przyjął dyrektywę, która odnosi się zasadniczo do wynagrodzenia w ramach stosunku pracy. Jako podstawy prawne wybrał te wskazane w dyrektywie 2018/957, ponieważ dostrzegł, w braku kompetencji Unii, że była to jedyna możliwość uregulowania wynagrodzeń pracowniczych, które stanowią jeden z zasadniczych elementów tej dyrektywy. Działając w ten sposób dopuścił się, zdaniem rządu węgierskiego, nadużycia władzy.

88.

Komisja, Rada, Parlament Europejski i rządy państw członkowskich występujących w charakterze interwenientów uważają ten zarzut za nieuzasadniony.

B.

Ocena

89.

Moja opinia w przedmiocie pierwszego zarzutu uczyniłaby zbędnym wypowiadanie się co do drugiego. Zatem zajmę się nim tylko w sposób pomocniczy.

90.

Zdaniem Trybunału, ponieważ art. 153 ust. 5 TFUE (art. 137 ust. 5 WE) stanowi wyjątek od przepisów ust. 1–4 tego samego artykułu, powinien on podlegać ścisłej wykładni, aby nie ograniczać bezzasadnie skutków wymienionych ust. 1–4 ani nie naruszać celów realizowanych przez art. 151 TFUE.

91.

Wyjątek związany z „wynagrodzeniami” (pojęcie używane w art. 153 ust. 5 TFUE) wynika stąd, że ustalanie wysokości wynagrodzeń wchodzi w zakres swobody układowej partnerów społecznych i, na szczeblu krajowym należy do kompetencji państw członkowskich w tej dziedzinie. Na obecnym etapie rozwoju prawa wspólnotowego wynagrodzenia zostały wyłączone z harmonizacji (zgodnie z art. 151 i nast. TFUE dotyczących polityki społecznej Unii) ( 62 ).

92.

Ten wyjątek dotyczy środków, które zakładałyby bezpośrednią ingerencję prawodawcy Unii w ustalanie wynagrodzenia za pracę. Miałoby to miejsce w przypadku ujednolicenia niektórych lub wszystkich elementów wynagrodzeń lub ich poziomu w państwach członkowskich.

93.

Wyjątek ten nie może być rozciągnięty na każdą kwestię w jakikolwiek sposób związaną z wynagrodzeniem. Wykładnia taka pozbawiałaby znaczenia innych dziedzin, o których mowa w art. 153 ust. 1 TFUE ( 63 ).

94.

Dyrektywa 2018/957 ogranicza się do koordynacji stosowania i określenia, które przepisy prawa pracy (państwa przyjmującego czy państwa, z którego pracownicy są delegowani) stosuje się do pracowników delegowanych. W żadnym przypadku nie określa wysokości należnej płacy, co, powtarzam, należy do kompetencji państwa przyjmującego i państwa, z którego pracownicy są delegowani, którą każde z nich wykonuje na swoim terytorium.

95.

Wyjątek z art. 153 ust. 5 TFUE nie sprzeciwia się ani nie może stanąć na przeszkodzie dyrektywy będącej przedmiotem sporu. Potwierdza to motyw 17 dyrektywy 2018/957 ( 64 ), potwierdzając wyłączną kompetencję państw członkowskich w zakresie wynagrodzeń pracowniczych.

96.

Podobnie, nowy art. 3 ust. 1 akapit trzeci dyrektywy 96/71 wyraźnie stwierdza, że „[…] pojęcie wynagrodzenia jest określane zgodnie z krajowym ustawodawstwem […]lub praktyką Państwa Członkowskiego, na którego terytorium pracownik jest delegowany […]”.

97.

Dyrektywa 2018/957 łagodzi poprzednie brzmienie 96/71, w którym była mowa o „minimalnych stawkach płacy”, nadając mu większą precyzję. Trybunał ustalił już, że art. 3 ust. 1 akapit drugi dyrektywy 96/71:

98.

Twierdzenia te można przenieść na grunt reformy dyrektywy 96/71. W konsekwencji odrzucić można [zarzut], że dyrektywa 2018/957 harmonizuje, z materialnego punktu widzenia, wynagrodzenia pracowników delegowanych, a więc nie narusza art. 153 ust. 5 TFUE.

99.

W opinii rządu węgierskiego, której, jak wyżej stwierdziłem, nie podzielam, prawodawca Unii dopuścił się nadużycia władzy wybierając podstawy prawne dyrektywy 2018/957. Ponadto rząd węgierski nie przedstawia tej okoliczności jako szczególnej przyczyny nieważności, stwierdzając, że prawodawca Unii naruszył art. 153 ust. 5 TFUE, bez określenia czy jego działanie godzi w specjalną procedurę ustawodawczą z art. 153 ust. 2 akapit trzeci TFUE ( 66 ).

100.

Drugi zarzut nieważności należy zatem odrzucić.

VI.

Zarzut trzeci: naruszenie art. 56 TFUE

101.

Zdaniem rządu węgierskiego dyrektywa 2018/957 jest niezgodna z art. 56 TFUE, gwarantującym swobodę świadczenia usług. Według niego obowiązki i ograniczenia nałożone przez tę dyrektywę na przedsiębiorstwa mające siedzibę w państwie członkowskim, delegujące pracowników do innego państwa członkowskiego w ramach świadczenia usług, są dyskryminujące, zbędne i nieproporcjonalne w stosunku do zamierzonego przez nie celu. Ponadto przepisy w zakresie transportu naruszają art. 58 ust. 1.

102.

Zastrzeżenia rządu węgierskiego koncentrują się na trzech elementach dyrektywy 2018/957, to znaczy:

103.

Komisja, Rada, Parlament Europejski i rządy państw członkowskich występujących w charakterze interwenientów uważają ten zarzut za bezzasadny.

A.

Uwaga wstępna: art. 56 TFUE dyrektywy harmonizujące w zakresie pracowników delegowanych

104.

Zanim przejdę do analizy tego zarzutu, dokonam wstępnej analizy zastosowania art. 56 TFUE do dyrektywy 2018/957.

105.

Jak podkreśla Parlament Europejski, zastosowanie art. 56 TFUE do unijnego przepisu harmonizującego odbywa się w inny sposób, niż do kontroli środków krajowych ograniczających tę podstawową swobodę.

106.

Prawdą jest, że zakaz ograniczeń swobody świadczenia usług odnosi się nie tylko do środków krajowych, lecz również do środków pochodzących od instytucji Unii ( 67 ). Nie można jednak zapominać, że prawodawca Unii przyjmuje przepisy harmonizujące właśnie w celu ułatwienia swobodnego świadczenia usług, jednocześnie zapewniając ochronę podstawowych interesów społecznych, na które ono może mieć wpływ ( 68 ).

107.

Orzecznictwo Trybunału w przedmiocie przepisów krajowych ograniczających przepływ pracowników delegowanych w ramach transnarodowego świadczenia usług nie może być tak po prostu przenoszone na przepisy Unii mających na celu harmonizację tego zjawiska, takie jak dyrektywa 2018/957.

108.

Jak już wyjaśniłem, w dyrektywie 96/71 prawodawca Unii połączył, w sposób niekwestionowany, trzy trudne do pogodzenia cele: wspieranie i ułatwianie transgranicznego świadczenia usług, ochronę pracowników delegowanych i gwarancję uczciwej konkurencji między zagranicznymi a lokalnymi konkurentami. Aby dostosować ją do zachodzących zmian, prawodawca Unii musiał skorygować tę równowagę za pomocą dyrektywy 2018/957, która koncentruje się na jednym z tych celów (poprawie ochrony praw pracowników delegowanych).

109.

Kontrola, jaką Trybunał może przeprowadzić w sprawie ważności dyrektywy dotyczącej harmonizacji w ramach skargi o stwierdzenie nieważności, polega na ocenie, czy jest ona zgodna z zasadą proporcjonalności, ale nie pozwala na zastąpienie leżących u jej podstaw wyborów politycznych. Jako podstawowa zasada prawa Unii, zasada proporcjonalności „wymaga, by środki prawne wynikające z zastosowania przepisów Unii były odpowiednie do realizacji zgodnego z prawem celu zamierzonego przez dane regulacje i nie wykraczały poza to, co jest konieczne do jego osiągnięcia” ( 69 ).

110.

Przypomnę, że jeśli chodzi o sądową kontrolę poszanowania wskazanych warunków, Trybunał Sprawiedliwości ustanowił następujące kryteria:

111.

W świetle tych kryteriów prawodawca Unii dysponował szerokim zakresem uznania w dziedzinie tak złożonej, jak regulacja transnarodowego delegowania pracowników. Do rozstrzygnięcia pozostaje, czy uprawnienie to wykorzystał w sposób oczywiście niewłaściwy, zmieniając równowagę interesów, którą osiągnął w dyrektywie 96/71, poprzez wprowadzenie zmian dokonane dyrektywą 2018/957.

B.

Część pierwsza trzeciego zarzutu: wystarczająca ochrona pracowników delegowanych przez przepisy państwa, w którym ma siedzibę przedsiębiorstwo świadczące usługi

1.

Argumentacja

112.

Według rządu węgierskiego dyrektywa 2018/957 narusza art. 56 TFUE, ponieważ przewidując zastosowanie warunków pracy państwa przyjmującego do pracowników delegowanych, ignoruje stosowanie zasady wzajemnego uznawania. Jego zdaniem ochrona praw tych pracowników jest wystarczająco zapewniona przez ustawodawstwo państwa, z którego pracownicy są delegowani. Poddanie ich ustawodawstwu państwa przyjmującego jest sprzeczne z zasadą wzajemnego uznawania i stwarza przeszkodę dla swobody świadczenia usług ( 74 ). Dyrektywa 2006/123 ( 75 ) nakładałaby także obowiązek uznania warunków pracy ustanowionych przez inne państwo członkowskie zgodnie z prawem Unii.

113.

W szczególności, dla rządu węgierskiego, wyrównanie wynagrodzeń pracowników delegowanych i pracowników miejscowych w państwie przyjmującym, a także prawie całkowite wyrównanie tych ostatnich z pracownikami delegowanymi długoterminowo, podważają zdolność płacy minimalnej państwa przyjmującego do zapewnienia odpowiedniego utrzymania pracowników delegowanych i ograniczają przewagę konkurencyjną niektórych „nowych państw członkowskich” o niższych kosztach wynagrodzeń. Ponadto Komisja nie dostarczyła w swojej analizie skutków regulacji danych uzasadniających potrzebę zmian wprowadzonych dyrektywą 2018/957.

114.

Rząd węgierski podkreśla wreszcie rozbieżność między obowiązkiem stosowania przepisów pracy państwa przyjmującego, nałożonym dyrektywą 2018/957, a systemem zabezpieczenia społecznego obowiązującym pracowników delegowanych, regulowanym przez rozporządzenie (WE) nr 883/2004 ( 76 ). To ostatnie przewiduje podleganie przepisom z dziedziny zabezpieczenia społecznego państwa, z którego pracownicy są delegowani i stosowanie tych przepisów wobec pracowników delegowanych, ponieważ są one bardziej odpowiednie do zapewnienia ochrony ich praw.

115.

Komisja, Rada, Parlament Europejski i rządy państw członkowskich występujących w charakterze interwenientów uważają, że ta część zarzutu trzeciego jest nieuzasadniona.

2.

Ocena

116.

Istnieje kilka powodów, które moim zdaniem przemawiają przeciwko argumentom rządu węgierskiego.

117.

Po pierwsze, nie można powoływać się na dyrektywę 2006/123 w celu stosowania do pracowników delegowanych przepisów państwa, z którego pracownicy są delegowani. Dyrektywa ta nie ma wpływu na prawo pracy ( 77 ) ani na przepisy państw członkowskich dotyczące zabezpieczenia społecznego ( 78 ). Ponadto art. 3 ust. 1 lit. a) stanowi, że dyrektywa 96/71 ma pierwszeństwo przed dyrektywą 2006/123 w przypadku kolizji „[dotyczącej] specyficzn[ych] aspekt[ów] podejmowania i prowadzenia działalności usługowej w określonych dziedzinach lub w ramach określonych zawodów” ( 79 ).

118.

Po drugie, wcześniejsze orzecznictwo Trybunału dotyczące zgodności krajowych środków ograniczających delegowanie pracowników z art. 56 TFUE uwzględniało warunki ochrony tych pracowników w państwie, w którym ma siedzibę ich przedsiębiorstwo ( 80 ). To samo podejście zostało utrzymane w orzecznictwie wydanym po przyjęciu dyrektywy 96/71, w odniesieniu do ograniczeń, które nie wchodziły w jej zakres ( 81 ). Trybunał nie bierze jednak pod uwagę przepisów państwa, z którego pracownicy są delegowani w ramach stosowania art. 3 dyrektywy 96/71 do warunków pracy pracowników, gdyż sprowadzałoby się to do pozbawienia skuteczności tego przepisu ( 82 ).

119.

Po trzecie, sporządzona przez Komisję ocena skutków regulacji ( 83 ) zawierała dane i elementy wystarczające do poparcia propozycji normatywnej, która doprowadziła do przyjęcia dyrektywy 2018/957. Prawdą jest, jak przyznaje sama Komisja, że dane dotyczące międzynarodowego przepływu pracowników nie były całkowicie dokładne, ponieważ pochodziły z informacji dostarczonych przez krajowe instytucje zabezpieczenia społecznego po przekazaniu formularzy A1. Różnice w wynagrodzeniach między jednymi a drugimi państwami zostały również oszacowane przez Komisję za pomocą przybliżonych danych.

120.

Orzecznictwo Trybunału przyznaje jednak prawodawcy Unii szeroki zakres swobodnego uznania w zakresie ustalenia podstawowych danych, koniecznych do przyjęcia aktu normatywnego. Sądowa kontrola tej oceny musi być ograniczona ( 84 ). Ocena skutków regulacji zawierała zatem wystarczające dane, aby uzasadnić przyjęcie dyrektywy 2018/957. W toku procesu legislacyjnego dane te nie były kwestionowane i służyły jako wsparcie dla Komisji w ocenie różnych alternatyw i, zasadniczo, wyboru tej, która stanowiła wzmocnienie ochrony pracowników.

121.

Po czwarte, nie uważam za właściwe przenoszenia systemu ubezpieczenia społecznego pracowników delegowanych (rozporządzenie nr 883/2004) na ich warunki pracy.

122.

Logika unijnych zasad koordynujących krajowe systemy zabezpieczenia społecznego została zaprojektowana, jak argumentuje Rada, dla stosunku między osobą posiadającą prawa i obowiązki a państwem opiekuńczym. Z tego względu art. 11 ust. 1 rozporządzenia nr 883/2004 jako zasadę przewodnią przyjmuje podleganie osób ustawodawstwu tylko jednego państwa członkowskiego, którym zazwyczaj będzie państwo miejsca wykonywania pracy, zgodnie z zasadą lex loci laboris.

123.

Od tej ogólnej zasady istnieją jednak wyjątki. Wśród nich wskazać należy utrzymanie wyłącznego związku pracownika z systemem zabezpieczenia społecznego państwa, z którego jest on delegowany (to znaczy tego, w którym normalnie prowadzi działalność przedsiębiorstwo zatrudniające pracownika), podczas gdy pracownik ten pozostaje delegowany przez przedsiębiorcę do innego państwa członkowskiego na czas określony, nieprzekraczający 24 miesięcy, pod warunkiem spełnienia wymogów z art. 12 rozporządzenia nr 883/2004 ( 85 ).

124.

Wyjątek ten nie może zostać rozszerzony na warunki pracy pracowników delegowanych, ponieważ obejmuje on stosunki prawne między stroną słabszą (osoba zatrudniona) a drugą stroną o większej sile (przedsiębiorstwo zatrudniające). W celu lepszej ochrony tej pierwszej konieczne jest połączenie stosowania prawa pracy państwa, z którego pracownicy są delegowani, z prawem państwa przyjmującego.

125.

Dyrektywa 96/71 wynika z tych samych powodów, ponieważ gwarantuje pracownikom delegowanym stosowanie zasadniczego rdzenia warunków pracy państwa przyjmującego (rozszerzonego o dyrektywę 2018/957), a jednocześnie dopuszcza podleganie innych elementów stosunku pracy przepisom państwa, z którego pracownicy są delegowani. W tym zakresie przestrzega rozporządzenia Rzym I ( 86 ), do którego odniosę się w dalszej kolejności.

126.

Podsumowując, rozwiązania z rozporządzenia nr 883/2004 dotyczącego zabezpieczenia społecznego pracowników delegowanych (podległość przepisom państwa, z którego pracownicy są delegowani) nie można przenosić na ich warunki pracy, do których należy stosować częściowo ustawodawstwo państwa przyjmującego, wraz z przepisami państwa, z którego pracownicy są delegowani ( 87 ).

127.

Nie jest wreszcie rolą Trybunału zastępowanie oceny prawodawcy Unii swoją własną oceną. Należy do niego jedynie, jak już wspomniałem, sprawdzenie, czy prawodawca Unii w sposób oczywisty nie wykroczył poza szeroki zakres uznania, którym dysponuje w odniesieniu do kompleksowych ocen i analiz, które musiał przeprowadzić.

128.

W niniejszej sprawie nie uważam, że prawodawca Unii wybrał środki mające „oczywiście niewłaściwy charakter” w stosunku do zamierzonego celu ( 88 ). Z tego samego powodu nie przekroczył szerokiego zakresu swobodnego uznania, jakim dysponował przy modyfikowaniu poprzedniego systemu, w dziedzinie tak złożonej, jak transnarodowe delegowanie pracowników.

C.

Część druga trzeciego zarzutu: naruszenie zasady niedyskryminacji

1.

Argumentacja

129.

Zdaniem rządu węgierskiego dyrektywa 2018/957 narusza zasadę niedyskryminacji, która zakazuje stosowania różnych zasad do porównywalnych sytuacji lub też stosowania tej samej zasady do różnych sytuacji ( 89 ).

130.

Po pierwsze, zastąpienie obowiązku płacenia pracownikom delegowanym płacy minimalnej, w celu zapewnienia im takiego samego wynagrodzenia jak pracownikom miejscowym, powoduje dyskryminację wobec usługodawców delegujących swoich pracowników, w odniesieniu do przedsiębiorstw miejscowych. Dyskryminacja polega na tym, że przedsiębiorstwa państwa przyjmującego są zobowiązane jedynie do wypłacania swoim pracownikom minimalnych stawek płacy ustalanych przez prawo krajowe, podczas gdy firmy z innych państw członkowskich, które delegują pracowników, muszą wypłacać im wynagrodzenie ustalone przez krajowe praktyki i które, zdaniem rządu węgierskiego, będzie nieuchronnie wyższe niż minimalna stawka płacy.

131.

Po drugie, rząd węgierski twierdzi, że stosowanie tych samych zasad do pracowników delegowanych długoterminowo i pracowników miejscowych, zgodnie z art. 3 ust. 1a dyrektywy 96/71, jest niezgodne z zasadą niedyskryminacji, ponieważ obie kategorie nie znajdują się w porównywalnych sytuacjach.

132.

Zasadę niedyskryminacji naruszałby również obowiązek przedsiębiorstw delegujących pracowników do pokrycia kosztów podróży, zakwaterowania i wyżywienia (nowy art. 3 ust. 7 dyrektywy 96/71).

133.

Komisja, Rada, Parlament Europejski i rządy państw członkowskich występujących w charakterze interwenientów uważają, że ta część zarzutu trzeciego jest bezzasadna.

2.

Ocena

134.

Dyrektywa 96/71 zmieniona dyrektywą 2018/957 nie uznaje sytuacji pracowników delegowanych i pracowników miejscowych z państwa przyjmującego za w całości identyczne.

135.

Z tego powodu art. 3 ust. 1 wymienia w sposób wyczerpujący zagadnienia, w których do pracowników delegowanych stosuje się ustawodawstwa państwa przyjmującego, w celu zagwarantowania równego traktowania z pracownikami miejscowymi ( 90 ). W pozostałych obszarach nie wprowadza równego traktowania jednych i drugich.

136.

Zastąpienie pojęcia „minimalnych stawek płacy” pojęciem „wynagrodzenia”, do czego odniosę się poniżej, nie powoduje zarzucanej przez Węgry dyskryminacji wobec przedsiębiorstw delegujących pracowników.

137.

W istocie, zgodnie z nowym art. 3 ust. 1 akapit, „pojęcie wynagrodzenia jest określane zgodnie z krajowym ustawodawstwem […] lub praktyką państwa członkowskiego, na którego terytorium pracownik jest delegowany, i oznacza wszystkie elementy składowe wynagrodzenia obowiązkowe ( 91 ) na mocy krajowych przepisów ustawowych, wykonawczych lub administracyjnych, lub na mocy umów zbiorowych lub orzeczeń arbitrażowych, które zostały uznane w tym państwie członkowskim za powszechnie stosowane lub które w innym przypadku mają zastosowanie zgodnie z ust. 8”.

138.

Przedsiębiorstwo, które deleguje pracowników, musi więc zapłacić im jedynie wynagrodzenie w postaci płacy minimalnej wraz z każdym innym obowiązkowym elementem składowym wynagrodzenia w państwie przyjmującym. W ten sposób określone elementy składowe wynagrodzenia, wobec ich obligatoryjności na podstawie prawa krajowego państwa przyjmującego, mają zastosowanie także do pracowników miejscowych i muszą być wypłacane przez przedsiębiorstwa posiadające siedzibę w państwie przyjmującym, bez żadnej różnicy w traktowaniu. Oczywiście dyrektywa 2018/957 nie wskazuje, które elementy wynagrodzenia są obowiązkowe, jest to kwestia do rozstrzygnięcia przez prawo krajowe.

139.

Jak wynika z oceny skutków regulacji Komisji, dyrektywa 2018/957 wykluczyła całkowite zrównanie wynagrodzeń pracowników delegowanych i miejscowych ( 92 ).

140.

W odniesieniu do zarzucanej dyskryminacji poprzez zastosowanie tych samych przepisów do pracowników delegowanych długoterminowo i do pracowników miejscowych, ograniczę się do zaznaczenia, że art. 3 ust. 1a dyrektywy 96/71 nie wprowadza tego samego traktowania obu rodzajów pracowników. Przepis ten zbliża sytuację prawną pracowników delegowanych długoterminowo do sytuacji pracowników miejscowych, ale ich nie zrównuje, właśnie dlatego, że ich sytuacja jest różna.

141.

Nie widzę również dyskryminacji w obowiązku pokrycia kosztów podróży, zakwaterowania i wyżywienia pracowników przez przedsiębiorstwa, które ich delegują. Mamy tu do czynienia z kosztami wynikającymi z samego delegowania, które pracodawca musi pokryć pracownikowi zgodnie z mającymi zastosowanie do stosunku pracy ustawodawstwem lub praktykami krajowymi, którymi będą ustawodawstwo lub praktyki państwa, z którego pracownicy są delegowani,. Równoległy przepis dyrektywy wskazuje prawo krajowe, zgodnie z którym powinny zostać opłacone wydatki wynikające z delegowania, pozostawiając państwom członkowskim swobodę uregulowania kwestii tych wydatków w ich prawie krajowym ( 93 ). Nie wiem, jaki rodzaj dyskryminacji mogłaby spowodować ta zasada.

D.

Część trzecia zarzutu trzeciego: naruszenie zasady proporcjonalności

1.

Argumentacja

142.

Zdaniem rządu węgierskiego dyrektywa 2018/957 utrudnia transnarodowe świadczenie usług poprzez delegowanie pracowników na rynku wewnętrznym, ponieważ ogranicza się do zwiększenia ochrony pracowników delegowanych. Z tego względu nie jest właściwa dla osiągnięcia zamierzonych celów i narusza zasadę proporcjonalności.

143.

Komisja, Rada, Parlament Europejski i rządy państw członkowskich występujących w charakterze interwenientów uważają, że ta część zarzutu trzeciego jest bezzasadna.

2.

Ocena

144.

Zasada proporcjonalności wymaga, aby akty prawne instytucji Unii były odpowiednie do realizacji zgodnych z prawem celów zamierzonych przez dane uregulowanie i nie wykraczały poza to, co jest konieczne do ich osiągnięcia ( 94 ).

145.

W przypadku, gdy instytucje Unii muszą dokonać rozstrzygnięć natury technicznej oraz złożonych ocen i analiz, dysponują one szerokim zakresem uznania. Trybunał ogranicza się do ustalenia, czy prawodawca Unii w sposób oczywisty przekroczył szeroki zakres uznania i obrał środki oczywiście niewłaściwe lub nieproporcjonalne w stosunku do zamierzonego celu ( 95 ).

146.

Zgadzam się z Radą i Parlamentem, że przyjmując dyrektywę 2018/957, prawodawca Unii dochował wymogów płynących z zasady proporcjonalności.

147.

Aby uniknąć powtórzeń, zbadam argumenty rządu węgierskiego dotyczące nieproporcjonalnego charakteru przepisów dotyczących pracowników delegowanych długoterminowo w czwartej części tego trzeciego zarzutu.

148.

Jeśli chodzi o wynagrodzenie pracowników delegowanych, dokonane przez dyrektywę zastąpienie pojęcia „minimalnych stawek płacy” pojęciem „wynagrodzenia” w opublikowanej przez Komisję ocenie skutków regulacji zostało uzasadnione trudnościami w używaniu tego pierwszego pojęcia przy stosowaniu dyrektywy 96/71.

149.

Aby zaradzić tej sytuacji, Komisja zbadała możliwe rozwiązania i ich konsekwencje gospodarcze. Opowiedziała się za tym rozwiązaniem, które uznała za najwłaściwsze, a mianowicie za przeprowadzeniem ograniczonej reformy dyrektywy 96/71, dokonanej poprzez przyjęcie dyrektywy 2018/957, odrzucając wydanie komunikatu wyjaśniającego lub rezygnację ze zmiany dyrektywy 96/71 ( 96 ).

150.

Moim zdaniem to rozwiązanie nie jest sprzeczne z zasadą proporcjonalności i nie wprowadza ograniczenia niezgodnego z art. 56 TFUE. Stanowisko to opiera się na szeregu argumentów.

151.

W pierwszej kolejności pojęcie „minimalnych stawek płacy” powodowało trudności praktyczne ( 97 ), jak to ukazywało orzecznictwo Trybunału, a w szczególności jego wyrok Sähköalojen ammattiliitto ( 98 ). Została w nim przyjęta szeroka interpretacja obejmująca:

152.

Przyjmując dyrektywę 2018/957 i wprowadzając pojęcie wynagrodzenia do art. 3 ust. 1 i 7 dyrektywy 91/76, prawodawca Unii brał pod uwagę te trudności interpretacyjne, jak też szeroką wykładnię przyjętą przez Trybunał.

153.

Zmiana ta pozwala również ograniczyć praktykę firm, które delegując swoich pracowników, mogłyby dążyć do płacenia im minimalnego wynagrodzenia, niezależnie od ich kategorii, funkcji, kwalifikacji zawodowych i stażu pracy, co prowadziłoby do różnicy w wynagrodzeniu w porównaniu z pracownikami miejscowymi znajdującymi się w podobnej sytuacji ( 99 ).

154.

Na rozprawie Komisja powtórzyła to, co już stwierdziła w swojej ocenie skutków regulacji: że utożsamianie „minimalnych stawek płacy” wskazanych w dyrektywie 96/71 z płacą minimalną ustaloną zgodnie z ustawodawstwem państwa przyjmującego doprowadziło w praktyce do różnic w wynagrodzeniach między pracownikami miejscowymi a delegowanymi, zwłaszcza w sektorach takich jak budownictwo.

155.

W drugiej kolejności ustalenie minimalnych stawek płacy na podstawie art. 3 ust. 1 akapit drugi dyrektywy 96/71 odpowiada ustawodawstwu lub praktyce krajowej przyjmującego państwa członkowskiego ( 100 ). Obliczenie wspomnianej stawki oraz określenie kryteriów tego obliczenia także należą do kompetencji tego państwa członkowskiego ( 101 ). Przepisy ustawowe i praktyki krajowe dotyczące obliczenia płacy minimalnej są bardzo niejednorodne (i nie zawsze przejrzyste) w państwach członkowskich Unii, co utrudnia delegowanie pracowników na warunkach pracy sprawiedliwych i porównywalnych z warunkami pracy pracowników miejscowych ( 102 ).

156.

Komisja w swojej ocenie skutków regulacji uzasadniała, że pojęcie wynagrodzenia pozwoliłoby na usunięcie tych rozbieżności i umożliwiłoby lepszą ochronę pracowników delegowanych tworząc bardziej sprawiedliwe warunki konkurencji między przedsiębiorstwami miejscowymi a tymi, które delegują pracowników, w szczególności w sektorach o dużej pracochłonności ( 103 ).

157.

Z powyższego wynika, że prawodawca Unii przestrzegał wymogów zasady proporcjonalności, nie wykraczając w sposób oczywisty poza szeroki zakres uznania w kwestii technicznej i złożonej, jak niniejsza, sięgając po środek (wprowadzenie pojęcia wynagrodzenia) odpowiedni do osiągnięcia zamierzonych celów. Środek ten sam w sobie ułatwia najlepszą ochronę pracowników delegowanych i gwarantuje sprawiedliwe warunki konkurencji między przedsiębiorstwami miejscowymi a tymi, które delegują pracowników.

E.

Część czwarta zarzutu trzeciego: naruszenie swobody świadczenia usług przez przepisy dotyczące pracowników delegowanych długoterminowo

1.

Argumentacja

158.

Rząd węgierski twierdzi, że uregulowania dotyczące pracowników delegowanych długoterminowo (nowy art. 3 ust. 1a dyrektywy 96/71) są niezgodne z art. 56 TFUE.

159.

Uregulowania te, poprzez zmianę prawa właściwego mającego zastosowanie do pracownika delegowanego długoterminowo i stosowanie do niego wszystkich warunków pracy państwa przyjmującego, ograniczyłyby działalność przedsiębiorstw delegujących pracowników w ramach transnarodowego świadczenia usług w sposób nieproporcjonalny i nieuzasadniony. W ten sposób zacierają się również granice między swobodą świadczenia usług, a swobodnym przepływem pracowników.

160.

Instytucje Unii i rządy państw członkowskich występujących w charakterze interwenientów uważają, że nowe regulacje dotyczące pracowników delegowanych długoterminowo są uzasadnione, przestrzegają zasady proporcjonalności i nie są sprzeczne z art. 56 TFUE.

2.

Ocena

161.

Nowa kategoria pracowników delegowanych długoterminowo różni się od „zwykłych” pracowników delegowanych. Kryterium różnicującym jest faktyczny czas delegowania: jeśli przekroczy 12 (wyjątkowo 18) miesięcy, zwykły pracownik delegowany stanie się pracownikiem delegowanym długoterminowo.

162.

Po upływie tego terminu pracownik delegowany (obecnie długoterminowo) jest objęty innym reżimem prawnym: poza warunkami pracy określonymi w art. 3 ust. 1, będą do niego miały zastosowanie warunki pracy państwa członkowskiego, w który wykonywana jest praca.

163.

Jak wynika z motywu 9 ( 104 ), dyrektywa 2018/957 nie prowadzi jednak do całkowitego zrównania pracowników delegowanych długoterminowo z pracownikami miejscowymi (obywatelami państwa przyjmującego lub innych państw członkowskich, którzy skorzystali ze swobody przemieszczania się).

164.

Jak wskazuje moty dziesiąty dyrektywy 2018/957 ( 105 ), sytuacja prawna pracowników delegowanych długoterminowo nadal pozostaje zakotwiczona (objęta) w swobodzie świadczenia usług.

165.

W przeciwieństwie do tego, co twierdzi rząd węgierski, nowy art. 3 ust. 1a dyrektywy 2018/957 nie zrównuje całkowicie pracowników delegowanych długoterminowo z pracownikami miejscowymi, ponieważ:

166.

Moim zdaniem uregulowanie tej nowej kategorii pracowników jest uzasadnione i pociąga za sobą ograniczenia proporcjonalne do swobody świadczenia usług, które są zgodne z art. 56 TFUE.

167.

Ustanowienie 12-miesięcznego (wyjątkowo 18-miesięcznego) okresu eliminuje niepewność istniejącą w pierwotnej wersji dyrektywy 96/71, która w art. 2 ust. 1 za pracownika delegowanego uznawała pracownika, który „przez ograniczony okres” wykonywał swą pracę w innym państwie członkowskim, niż państwo, z którego jest delegowany. Uważam, że nowa reguła rozwiewa tę niepewność, rozstrzygając, iż za pracownika delegowanego długoterminowo należy uznać tego, który kontynuuje delegowanie w ponad 12 (lub 18) miesięcy.

168.

Status pracownika delegowanego długoterminowo wydaje mi się również rozsądny, ponieważ dostosowuje się do sytuacji pracowników, którzy będą przebywać w państwie przyjmującym przez dłuższy czas, a tym samym ich udział w rynku pracy tego państwa jest większy. Logiczne (i proporcjonalne) jest, że w tej sytuacji stosuje się do nich większą liczbę przepisów prawa pracy państwa, do którego pracownicy są delegowani, zachowując jednocześnie związek z państwem, w którym ma siedzibę przedsiębiorstwo, dla którego pracują.

169.

Zmianie tej towarzyszy nowy art. 3 ust. 1a akapit trzeci o następującym brzmieniu: „W przypadku gdy przedsiębiorstwo, o którym mowa w art. 1 ust. 1, zastępuje pracownika delegowanego innym pracownikiem delegowanym wykonującym to samo zadanie w tym samym miejscu, okresem delegowania do celów niniejszego ustępu jest łączny czas trwania okresów delegowania poszczególnych pracowników delegowanych”. Z zastrzeżeniem, że w praktyce przepis ten może powodować pewne trudności, ogólnie uważam go za odpowiedni, aby uniknąć obchodzenia i nadużywania dyrektywy w drodze zastępowania jednych pracowników delegowanych innymi na tym samym stanowisku pracy.

F.

Część piąta trzeciego zarzutu: naruszenie art. 58 ust. 1 TFUE

1.

Argumentacja

170.

Rząd węgierski twierdzi, że nowy art. 3 ust. 3 dyrektywy 2018/957, narusza art. 58 ust. 1 TFUE, w zakresie, w jakim rozciąga na sektor transportu zastosowanie przepisów tej dyrektywy dotyczących delegowania pracowników.

171.

Komisja, Rada, Parlament Europejski i rządy państw członkowskich występujących w charakterze interwenientów uważają, że ta część zarzutu trzeciego jest bezskuteczna lub nieuzasadniona.

2.

Ocena

172.

Swobodny przepływ usług w dziedzinie transportu nie jest regulowany w art. 56 TFUE, który ogólnie dotyczy swobodnego świadczenia usług, lecz w szczególności przez art. 58 ust. 1. Zgodnie z nim „swobodę przepływu usług w dziedzinie transportu regulują postanowienia tytułu dotyczącego transportu” ( 107 ), czyli art. 90–100 TFUE.

173.

Chociaż podstawę prawną dyrektywy 96/71 stanowią wyłącznie przepisy dotyczące swobody świadczenia usług (art. 53 ust. 1 i art. 62 TFUE) i niezwiązane ze wspólną polityką transportową (art. 91 TFUE), można utrzymywać, że dyrektywa ta ma zastosowanie do usług transportowych ( 108 ).

174.

Dyrektywa 96/71 wyłącza ze swojego zakresu stosowania „przedsiębiorstw[a] marynarki handlowej w odniesieniu do personelu pływającego” ( 109 ), z czego należy wnioskować, że zamiarem prawodawcy było stosowanie jej do innych usług w dziedzinie transportu. Potwierdziłoby to odniesienie w dyrektywie 2014/67 do „pracowników mobilnych w sektorze transportu” ( 110 ) oraz odniesienia do stosowania dyrektywy 96/71 do transportu kabotażowego w innych aktach normatywnych Unii ( 111 ).

175.

Zgodnie z art. 3 ust. 3 dyrektywy 2018/957 obejmie ona „sektor transportu drogowego od daty rozpoczęcia stosowania aktu ustawodawczego zmieniającego dyrektywę 2006/22/WE w odniesieniu do wymogów dotyczących egzekwowania prawa oraz ustanawiającego szczegółowe zasady w odniesieniu do dyrektywy 96/71/WE i dyrektywy 2014/67/UE dotyczące delegowania kierowców w sektorze transportu drogowego”.

176.

Tak więc, jak potwierdzono w motywie 15 ( 112 ) dyrektywy 2018/957, zmiany, które wprowadza ona do dyrektywy 96/71, będą miały zastosowanie tylko do transportu drogowego w przyszłości i nie w sposób bezwarunkowy, lecz wówczas, gdy zostanie przyjęty akt ustawodawczy zmieniający dyrektywę 2006/22/WE oraz zawierający szczegółowe zasady w odniesieniu do dyrektyw 96/71 i 2014/67.

177.

W takim wypadku art. 3 ust. 3 dyrektywy 2018/957 nie zawiera w istocie żadnej normy materialnej dotyczącej delegowania pracowników w sektorze transportu, ani nie zmienia zasad stosowania dyrektywy 96/71 do tego sektora ( 113 ).

178.

Przepisy te będzie zawierał nowy akt ustawodawczy już zaproponowany przez Komisję ( 114 ). Nic nie stoi na przeszkodzie, aby ten akt miał również jako postawę prawną art. 91 TFUE.

179.

Podsumowując, uważam, że art. 3 ust. 3 dyrektywy 2018/957, nie narusza art. 58 ust. 1.

180.

Zgodnie z powyższymi rozważaniami proponuję oddalić w całości trzeci zarzut nieważności.

VII.

Zarzut czwarty: naruszenie art. 56 TFUE przez wyłączenie z zakresu stosowania dyrektywy 96/71 działań zbiorowych pracowników

A.

Argumentacja

181.

Zdaniem rządu węgierskiego art. 1 ust. 1a wprowadzony do dyrektywy 96/71 przez dyrektywę 2018/957 narusza art. 56 TFUE, ponieważ wyłącza z jej zakresu stosowania korzystanie z prawa do strajku czy podejmowania innych działań objętych systemami stosunków pracy w państwach członkowskich, jak również z prawa do negocjowania, zawierania i egzekwowania umów zbiorowych i podejmowania działań zbiorowych.

182.

Wyłączenie to byłoby sprzeczne z wyrokiem Laval un Partneri i umożliwiałoby korzystanie z prawa do strajku i rokowań zbiorowych zgodnie z prawami krajowymi i niezależnie od wymogów prawa Unii. W tym zakresie ułatwiłoby to ograniczenie swobody świadczenia usług w drodze delegowania pracowników przez firmy z innych państw.

183.

Komisja, Rada, Parlament Europejski i rządy państw członkowskich występujących w charakterze interwenientów uważają, że ten czwarty zarzut jest nieuzasadniony.

B.

Ocena

184.

Nowy art. 1 ust. 1 wyjaśnia zakres stosowania dyrektywy 96/71. Jeśli zasadniczo dyrektywa ta ustanawia „przepis[y] dotycząc[e] warunków pracy oraz ochrony zdrowia i bezpieczeństwa pracowników” delegowanych, ust. 1a wyłącza z jej zakresu m.in. „praw[o] do strajku czy swobody podejmowania strajku lub innych działań objętych szczególnymi systemami stosunków pracy w państwach członkowskich, zgodnie z krajowym ustawodawstwem […]lub praktyką. Niniejsza dyrektywa nie narusza również prawa do negocjowania, zawierania i egzekwowania umów zbiorowych […] podejmowania działań zbiorowych zgodnie z krajowym ustawodawstwem […]lub praktyką”.

185.

W odniesieniu do działań zbiorowych dyrektywa 2018/957 nie wprowadza niczego nowego do dyrektywy 96/71. Motyw 22 wyraźnie wskazuje, że dyrektywa ta „nie ma wpływu na stosowanie prawa państw członkowskich dotyczącego zbiorowych działań na rzecz obrony interesów zawodowych”.

186.

Interpretacja tego przepisu, jakiej dokonuje rząd węgierski, jest, moim zdaniem, obarczona błędem. Brak stosowania dyrektywy 96/71 do praw do działań zbiorowych pracowników nie oznacza, że korzystanie z nich nie podlega pozostałym przepisom prawa krajowego i prawa Unii. Przywołany art. 1 ust. 1a rozpoczyna się sformułowaniem „niniejsza dyrektywa nie wpływa w jakikolwiek sposób na korzystanie z praw podstawowych uznanych w państwach członkowskich i na poziomie Unii, w tym […]”.

187.

W związku z powyższym przepis ten nie stoi na przeszkodzie stosowaniu art. 28 karty lub wcześniejszego orzecznictwa Trybunału dotyczącego korzystania ze zbiorowych praw pracowników i jego wpływowi na swobodę świadczenia usług w przypadku delegowania pracowników.

188.

Nie uważam zatem, aby nowy art. 1 ust. 1a dyrektywy 96/71 ograniczał swobodę świadczenia usług i proponuję oddalenie tego zarzutu nieważności.

VIII.

Zarzut piąty: naruszenie zasady pewności prawa jako konsekwencja niezgodności dyrektywy 2018/957 z rozporządzeniem nr 593/2008 (Rzym I)

A.

Argumentacja

189.

Zarzut piąty składa się w istocie z dwóch różnych części niemających ze sobą większego związku.

190.

Komisja, Rada, Parlament Europejski i rządy państw członkowskich występujących w charakterze interwenientów uważają, że ten zarzut piąty jest bezzasadny.

B.

Ocena części pierwszej piątego zarzutu: związek pomiędzy dyrektywą 2018/957 a rozporządzeniem nr 593/2008 (Rzym I)

191.

Artykuł 8 ust. 1 rozporządzenia Rzym I określa zasadniczo normę kolizyjną mającą zastosowanie do indywidualnych umów o pracę, którą jest prawo wybrane przez strony (na warunkach, które on sam wskazuje). W zakresie, w jakim nie dokonano takiego wyboru, „umowa podlega prawu państwa, w którym lub – gdy takiego brak – z którego pracownik zazwyczaj świadczy pracę w wykonaniu umowy. Za zmianę państwa, w którym zazwyczaj świadczona jest praca, nie uważa się tymczasowego zatrudnienia w innym państwie” (ust. 2).

192.

Artykuł 23 rozporządzenia Rzym I zawiera wyjątek od stosowania jego przepisów kolizyjnych: zezwala na to, że jeżeli przepisy prawa Unii ustanawiają reguły określania prawa właściwego dla zobowiązań umownych w określonych sprawach, reguły te wówczas mają pierwszeństwo ( 115 ).

193.

Wobec tego reguły ogólne rozporządzenia Rzym I dotyczące wyboru prawa ustępują miejsca regułom szczególnym zawartych, w tym zakresie, w szczególnych przepisach prawa Unii ( 116 ).

194.

W przeciwieństwie do tego, co twierdzi rząd węgierski, uważam, że art. 3 ust. 1 dyrektywy 96/71 (dla zwykłych pracowników delegowanych) i nowy art. 3 ust. 1a (dla pracowników delegowanych długoterminowo), stanowią przepisy szczególne zawierające normy kolizyjne ( 117 ), których stosowanie musi być połączone z przepisami rozporządzenia Rzym I ( 118 ).

195.

Te dwa przepisy dyrektywy 96/71 wraz z prawem, które ma zastosowanie zgodnie ze zwykłymi normami kolizyjnymi, nakazują stosowanie następujących przepisów porządku prawnego państwa przyjmującego:

196.

Jak stwierdza Rada w swoich uwagach, proces przygotowywania rozporządzenia Rzym I dowodzi, że jego art. 23 obejmuje wyjątek przewidziany w dyrektywie 96/71, ponieważ wniosek Komisji zawierał załącznik do reguł szczególnych, które znajdowały się w innych przepisach prawa Unii, a m.in. znajdowały się przepisy dyrektywy 96/71 ( 119 ).

197.

Motyw 11 dyrektywy 96/71 potwierdza to stwierdzenie deklarując, że Konwencja (zastąpiona przez rozporządzenie Rzym I) „nie wpływa na stosowanie przepisów, które w szczególnych przypadkach rozstrzygają konflikty prawne w zakresie umownych stosunków zobowiązaniowych, a które są lub będą zawarte w aktach wydawanych przez instytucje Wspólnot Europejskich lub w ustawach krajowych, zharmonizowanych w wyniku wykonania tych aktów”.

198.

To samo wynika z motywu 40 rozporządzenia Rzym I, zgodnie z którym „[…] niniejsze rozporządzenie nie powinno wykluczać jednak możliwości włączenia norm kolizyjnych odnoszących się do zobowiązań umownych do przepisów prawa wspólnotowego w odniesieniu do kwestii szczególnych”.

199.

Wbrew temu co twierdzi rząd węgierski, zasada pewności prawa nie wymaga aby zmianie dyrektywy 96/71 dokonanej przez dyrektywę 2018/957 towarzyszyła zmiana rozporządzenia Rzym I.

200.

Artykuł 23 tego rozporządzenia w stosunku do umów pracowników delegowanych umożliwia współistnienie przepisów szczególnych dyrektywy 96/71 wraz z przepisami ogólnymi z art. 8 samego rozporządzenia. Istnieje wystarczająca jasność, przewidywalność i precyzja w relacji pomiędzy obydwoma rodzajami przepisów, a zatem zasada pewności prawa jest przestrzegana ( 120 ).

201.

Twierdzenie to nie jest sprzeczne, jak uważają Węgry, ponieważ nowy art. 3 ust. 1a akapit trzeci dyrektywy 96/71 zawiera normę mającą na celu przeciwdziałanie oszustwom w przypadkach delegowania na zastępstwo, o których wcześniej wspomniałem ( 121 ). W tym przypadku umowa każdego pracownika, który uczestniczy w zastępstwie, może podlegać ustawodawstwu innego państwa a przepis ten dodaje do relacji między dyrektywą 96/71, a rozporządzeniem Rzym I, dodatkowy warunek w celu uniknięcia oszustwa.

C.

Ocena drugiej części zarzutu piątego: nieokreśloność pojęcia „wynagrodzenie” wprowadzonego przez dyrektywę 2018/957

202.

Zdaniem rządu węgierskiego nieokreśloność i niejasność nowego pojęcia „wynagrodzenia”, zastępującego poprzednie pojęcie „minimalnych stawek płacy”, jest niezgodna z zasadą jasności norm prawnych wynikającą z zasady pewności prawa.

203.

Ta część piątego zarzutu nieważności pokrywa się z zarzutem drugim, którego oddalenie już zaproponowałem.

204.

Jest nieco paradoksalne, że rząd węgierski nie podnosi tego samego zarzutu (brak pewności prawa) wobec pojęcia pochodzącego z dyrektywy 96/71 ( 122 ), którego wykładnia powodowała pewne trudności, a czyni to natomiast wobec przepisu, którego celem jest przezwyciężenie tych trudności interpretacyjnych.

205.

Równie paradoksalne jest to, że zarzuca się zagrożenie pewności prawa przez przepis prawa pochodnego, podczas gdy pojęcie, przeciwko któremu skierowany jest zarzut, występuje w art. 153 ust. 5 TFUE.

206.

Pojęcie wynagrodzenia z nowego art. 3 ust. 1 akapit trzeci dyrektywy 96/71 jest powiązane z tym, co określa ustawodawstwo lub praktyki krajowe państwa członkowskiego, na którego terytorium pracownik jest delegowany. Jeśli chodzi o treść tego pojęcia, to obejmuje ono wszystkie elementy składowe wynagrodzenia, które uznano za obowiązkowe na mocy przepisów ustawowych, wykonawczych lub administracyjnych, umowy zbiorowe lub orzeczenia arbitrażowe, które w tym państwie członkowskim zostały uznane za powszechnie stosowane lub które w innym przypadku mają zastosowanie zgodnie z ust. 8.

207.

W motywie 17 dyrektywy 2018/957 przypomniano, że ustanowienie przepisów dotyczących wynagrodzenia jest wyłączną kompetencją państw członkowskich. Także do nich lub do partnerów społecznych należy kształtowanie wynagrodzeń. Potwierdza to art. 153 ust. 5 TFUE wyłączając wynagrodzenia z kompetencji instytucji Unii harmonizacji w dziedzinie polityki społecznej.

208.

Rozbieżności między przepisami mającymi zastosowanie do wynagrodzeń pracowników delegowanych są zatem nieuniknione, dopóki Unia nie będzie mieć nad nimi uprawnień harmonizacyjnych. Jak już wyjaśniłem to samo miało miejsce w odniesieniu do pojęcia „minimalnych stawek płacy” używanego w pierwotnej wersji dyrektywy 96/71, co wymagało wyjaśnień ze strony Trybunału.

209.

Prawdą jest, że podobnie jak większość pojęć używanych w tej dziedzinie, pojęcie „wynagrodzenia” wymaga prac interpretacyjnych nakreślających jego kontury. Ale cecha ta, wspólna dla wielu innych podobnych pojęć, nie wystarcza do stwierdzenia, jak uważa rząd węgierski, że pojęcie wprowadzone dyrektywą 2018/957 jest nieokreślone do tego stopnia, że narusza zasadę pewności prawa.

210.

Przypomnę również, że w celu złagodzenia problemów, z jakimi mogą się zmagać pracownicy delegowani i ich przedsiębiorstwa, nowy art. 3 ust. 1 akapit czwarty i piąty nakładają na państwa członkowskie obowiązek przejrzystości, na podstawie którego muszą podawać na stronie internetowej istotne, dokładne i aktualne informacje o, m.in., „elementach składowych wynagrodzenia, o których mowa w akapicie trzecim niniejszego ustępu, oraz o wszystkich warunkach zatrudnienia zgodnie z ust. 1a niniejszego artykułu”.

IX.

Wnioski

211.

W świetle powyższego proponuję, by Trybunał Sprawiedliwości: