1.

Vengrija visų pirma prašo Teisingumo Teismo panaikinti Direktyvą (ES) 2018/957 ( 2 ), kuria iš dalies keičiama Direktyva 96/71/EB ( 3 ) dėl darbuotojų komandiravimo paslaugų teikimo sistemoje. Jei Direktyva 2018/957 nebūtų panaikinta, ji prašo panaikinti kelias jos nuostatas.

I.

Teisinis pagrindas

A.

Direktyva 96/71

2.

Direktyva 96/71 buvo priimta remiantis EB sutarties 57 straipsnio 2 dalimi ir 66 straipsniu (dabar SESV 53 straipsnio 1 dalis ir 62 straipsnis).

3.

Pagal šios direktyvos 3 straipsnio 1 dalį direktyvos tikslas buvo užtikrinti, kad į valstybių narių teritoriją komandiruotiems darbuotojams būtų taikomos tam tikros darbo ir įdarbinimo sąlygos, susijusios su direktyvoje numatytais aspektais; šios sąlygos toje valstybėje narėje, kurioje darbas atliekamas, reglamentuojamos įstatymuose ir kituose teisės aktuose arba kolektyvinėse sutartyse ar arbitražo sprendimuose, kurie buvo paskelbti visuotinai taikytinais.

4.

Direktyvoje 96/71 numatyti aspektai apėmė minimalias darbo užmokesčio normas, įskaitant viršvalandžių apmokėjimo normas, nurodytas jos 3 straipsnio 1 dalies c punkte.

B.

Direktyva 2018/957

5.

Direktyvos 2018/957 teisinis pagrindas yra SESV 53 straipsnio 1 dalis ir 62 straipsnis.

6.

Direktyvos 2018/957 1 straipsnio 1 dalies b punktu į Direktyvos 96/71 1 straipsnį įterptos šios dalys:

7.

Direktyvos 2018/957 1 straipsnio 2 dalies a punktu Direktyvos 96/71 3 straipsnio 1 dalis iš dalies pakeista taip:

8.

Direktyvos 2018/957 1 straipsnio 2 dalies b punktu Direktyvos 96/71 į 3 straipsnį įterpta 1a dalis:

9.

Direktyvos 2018/957 1 straipsnio 2 dalies c punkte numatyta, kad Direktyvos 96/71 3 straipsnio 7 dalis nuo šiol suformuluota taip:

10.

Direktyvos 2018/957 3 straipsnio 3 dalyje nustatyta:

II.

Procesas Teisingumo Teisme ir šalių reikalavimai

11.

Vengrijos vyriausybė prašo Teisingumo Teismo panaikinti visą Direktyvą 2018/957. Jei tai nebūtų padaryta, ji reikalauja panaikinti tik:

12.

Vengrijos vyriausybė taip pat prašo priteisti iš Europos Parlamento ir Europos Sąjungos Tarybos bylinėjimosi išlaidas.

13.

Europos Parlamentas ir Taryba prašo Teisingumo Teismo atmesti ieškinį ir priteisti iš Vengrijos bylinėjimosi išlaidas.

14.

Vokietijai, Prancūzijai, Nyderlandams ir Komisijai buvo leista įstoti į bylą palaikyti Parlamento ir Tarybos reikalavimų. Jos visos pateikė rašytines pastabas, nors Nyderlandai tik pritarė Tarybos ir Europos Parlamento argumentams.

15.

Vengrijos vyriausybė, remdamasi Teisingumo Teismo statuto 16 straipsnio trečia pastraipa, paprašė, kad bylą nagrinėtų didžioji kolegija.

16.

2020 m. kovo 3 d. surengtame teismo posėdyje dalyvavo Tarybos, Parlamento, Komisijos ir Vengrijos, Vokietijos, Prancūzijos bei Nyderlandų vyriausybių atstovai.

III.

Pirminės pastabos

17.

Darbuotojų komandiravimas ( 4 ) teikiant tarpvalstybines paslaugas valstybėse narėse visada buvo opus klausimas Europos Sąjungoje. Nors šio klausimo ekonominė reikšmė palyginti nedidelė ( 5 ), dėl jo teisinio reglamentavimo kilo ginčų, nes jį reglamentuojant sunku suderinti dvi sistemas:

18.

Sunkumų reglamentuojant tarpvalstybinį darbuotojų komandiravimą iš esmės kyla dėl to, kad Sąjunga neturi kompetencijos suderinti darbo sąlygų. Tokią kompetenciją turi valstybės narės, todėl darbo ir darbo užmokesčio sąlygos kiekvienoje valstybėje narėje labai skiriasi ( 6 ).

19.

Be atitinkamų valstybių darbo teisės normų ir Sąjungos nuostatų dėl laisvės teikti paslaugas, tarpvalstybiniam darbuotojų komandiravimui taikomos ir Sąjungos tarptautinės privatinės teisės nuostatos (dėl sutartinėms prievolėms taikytinos teisės), Sąjungos ir atitinkamų valstybių narių teisės normos dėl socialinės apsaugos, taip pat mokesčius reglamentuojančios teisės normos. Kadangi taikoma daug teisės normų, reglamentuoti tokį komandiravimą yra dar sunkiau.

A.

Teisingumo Teismo jurisprudencija dėl darbuotojų, komandiruojamų teikiant tarpvalstybines paslaugas

20.

Prieš suderinant šios srities teisės aktus Teisingumo Teismui teko pareikšti savo poziciją dėl komandiruotiems darbuotojams taikytinos teisės ( 7 ). Jeigu paskirties valstybė įpareigotų laikytis jos darbo teisės normų, kitų valstybių įmonėms, norinčioms turėti komandiruojamų darbuotojų, kiltų kliūčių teikti paslaugas.

21.

Teisingumo Teismas laikėsi tokio požiūrio į šios srities nacionalines priemones, koks paprastai taikomas laisvės teikti paslaugas srityje. Tai reiškia, kad visų pirma jis nustato, ar dėl nacionalinės teisės normos sunku teikti tarpvalstybines paslaugas komandiruojant darbuotojus, ir, jeigu taip yra, tikrina proporcingumą, siekdamas įvertinti, ar tai pateisinama remiantis privalomuoju reikalavimu, t. y. saugotino bendrojo intereso pagrindu.

22.

Pagal suformuotą jurisprudenciją SESV 56 straipsnyje reikalaujama panaikinti ne tik bet kokią kitoje valstybėje narėje įsteigto paslaugų teikėjo diskriminaciją dėl pilietybės, bet ir bet kokius apribojimus, net vienodai taikomus tiek nacionaliniams, tiek kitų valstybių narių paslaugų teikėjams, jei dėl jų kitoje valstybėje narėje įsteigto paslaugų teikėjo veikla yra draudžiama, jai sudaromos kliūtys ar tampa mažiau patraukli ( 8 ).

23.

Teisingumo Teismas nusprendė, kad ribojamosios yra tokios nacionalinės priemonės, pagal kurias verslininkai privalo priimančiojoje valstybėje už komandiruotus darbuotojus mokėti darbdavio įmoką į socialinės apsaugos sistemą ( 9 ) arba privalo mokėti įmokas kaip „lojalumo mokesčius“ ir „blogų oro sąlygų mokesčius“, jei savo buveinės valstybėje moka panašias įmokas ( 10 ).

24.

Teisingumo Teismas taip pat pripažino, kad nacionalinės teisės aktai, pagal kuriuos komandiruojant darbuotojus priimančiojoje valstybėje narėje privaloma parengti ir saugoti socialinės apsaugos ir darbo dokumentus, gali lemti papildomą administracinę ir ekonominę naštą ir išlaidas kitoje valstybėje narėje įsteigtoms įmonėms, todėl tai yra laisvės teikti paslaugas apribojimas ( 11 ).

25.

Vis dėlto nacionalinės ribojamosios priemonės gali būti pateisinamos, jei atitinka privalomąjį bendrojo intereso pagrindą, su sąlyga, kad: a) šis interesas neginamas pagal paslaugų teikėjui jo įsteigimo valstybėje narėje taikomas taisykles; ir b) tos priemonės yra tinkamos jomis siekiamo tikslo įgyvendinimui užtikrinti ir neviršija to, kas būtina jam pasiekti (t. y. jos proporcingos) ( 12 ).

26.

Privalomieji bendrojo intereso pagrindai, kuriais Teisingumo Teismas leidžia pagrįsti paskirties valstybės darbo teisės normų taikymą komandiruotiems darbuotojams, apima, be kita ko: a) darbuotojų apsaugą ( 13 ); b) „socialinę darbuotojų apsaugą“ ( 14 ); c) „socialinę statybos pramonės darbuotojų apsaugą“ ( 15 ); d) įmonių, mokančių savo komandiruotiems darbuotojams mažesnį už minimalų darbo užmokestį, nesąžiningos konkurencijos prevenciją, nes šis tikslas apima tikslą apsaugoti darbuotojus kovojant su socialiniu „dempingu“ ( 16 ); e) kovą su sukčiavimu.

27.

Teisingumo Teismas Sprendime Seco ir Desquenne & Giral ( 17 ) konstatavo, kad jei nuostatos nesuderintos, valstybės narės gali, pavyzdžiui, įpareigoti subjektus, kurie paslaugoms teikti įdarbina komandiruotus darbuotojus, sumokėti tokiems darbuotojams priimančiojoje valstybėje narėje taikomą minimalų darbo užmokestį, net jei tokie darbuotojai priimančiosios valstybės narės teritorijoje veiklą vykdo tik laikinai ir neatsižvelgiant į šalį, kurioje yra įsisteigęs darbdavys. Valstybės narės taip pat gali reikalauti laikytis šių darbo teisės normų ( 18 ).

28.

Priėmus Direktyvą 96/71 bylų, kuriose Teisingumo Teismas tikrino nacionalinių ribojamųjų priemonių, susijusių su darbuotojų komandiravimu, atitiktį SESV 56 straipsniui, sumažėjo, tačiau jos neišnyko.

29.

Kadangi Direktyvoje 96/71 nebuvo nuostatų, kuriomis būtų galima remtis norint užtikrinti jos materialinių nuostatų įgyvendinimą, Teisingumo Teismas toliau taikė SESV 56 straipsnį, siekdamas priimti sprendimą dėl šioje srityje taikomų nacionalinių apribojimų. Ši padėtis pasikeitė įsigaliojus Direktyvai 2014/67.

30.

Konkrečiai kalbant, papildomos nacionalinės administracinės teisės normos, skirtos užtikrinti, kad būtų patikrintas komandiruotiems darbuotojams taikytinų darbo sąlygų paisymas, buvo tikrinamos taikant SESV 56 straipsnį ( 19 ):

B.

Teisės aktų suderinimas direktyvomis

1.

Direktyva 96/71 ir iki 2018 m. padaryti jos pakeitimai

31.

Valstybės narės, atsižvelgdamos į abejones dėl to, kurios nacionalinės darbo teisės normos gali būti taikytinos darbuotojus komandiruojančioms įmonėms, paprašė, kad Sąjungos teisės aktų leidėjas suderintų šiuos teisės aktus.

32.

Direktyvoje 96/71 reglamentuotas trijų rūšių komandiravimas: a) komandiravimas įmonėms tiesiogiai teikiant paslaugas pagal paslaugų sutartį ( 24 ); b) komandiravimas į kitą tai pačiai įmonių grupei priklausančią įmonę ar bendrovę („komandiravimas įmonių grupėje“) ir c) komandiravimas samdant darbuotoją per laikinojo įdarbinimo įmonę, įsteigtą kitoje valstybėje narėje.

33.

Direktyvos 96/71 tikslas buvo skatinti tarpvalstybines paslaugas sudarant sąžiningos konkurencijos sąlygas ir taikant priemones, kuriomis užtikrinamas komandiruotų darbuotojų teisių paisymas.

34.

Taigi ja buvo siekiama atsižvelgti į darbo ir įdarbinimo sąlygas, taikomas plėtojant tarpvalstybinius darbo santykius. Šiuo tikslu direktyva siekta suderinti valstybių narių teisės aktus, kad būtų „nustatyt[os] pagrindin[ės] minimalią apsaugą užtikrinanč[ios] privalom[os] teisės norm[os], kurių priimančiojoje valstybėje turi laikytis darbdaviai, komandiruojantys darbuotojus laikiniems darbams į kitos valstybės narės, kurioje paslaugos yra teikiamos, teritoriją“ ( 25 ).

35.

Šie tikslai įtvirtinti Direktyvos 96/71 3 straipsnio 1 dalies pirmoje pastraipoje:

36.

Iš pat pradžių kilo sunkumų praktiškai įgyvendinant Direktyvą 96/71, nes kai kurios jos sąvokos ir taikymo sąlygos buvo neaiškios ir netikslios ( 27 ).

37.

Teisingumo Teismas bandė paaiškinti kai kurias svarbiausias šios srities sąvokas:

38.

Labai svarbus buvo Sprendimas Laval un Partneri, nes: a) pirma, jame nurodyta, kad valstybės narės privalo suteikti jų nacionalinės teisės aktuose komandiruotiems darbuotojams užtikrinamą minimalią apsaugą, ir b) antra, pripažinta, kad, nepažeidžiant kitose valstybėse narėse įsteigtų įmonių galimybės priimančiojoje valstybėje narėje savanoriškai, visų pirma vykdant komandiruotų darbuotojų atžvilgiu prisiimtą įsipareigojimą, prisijungti prie galbūt palankesnės kolektyvinės darbo sutarties, apsaugos lygis, kuris turi būti užtikrintas į priimančiosios valstybės narės teritoriją komandiruotiems darbuotojams, iš esmės apsiriboja numatytuoju Direktyvos 96/71 3 straipsnio 1 dalies pirmos pastraipos a–g punktuose ( 29 ).

39.

Be to, tame sprendime Teisingumo Teismas pažymėjo, kad Direktyvos 96/71 3 straipsnis kartu su SESV 56 straipsniu turi būti aiškinami taip, kad pagal juos profesinei sąjungai draudžiama imantis kolektyvinių statybos darbų blokavimo veiksmų bandyti priversti kitoje valstybėje narėje įsisteigusį paslaugų teikėją pradėti su ja derybas dėl komandiruotiems darbuotojams mokėtino darbo užmokesčio, taip pat siekti priversti jį prisijungti prie kolektyvinės sutarties, kurioje dėl tam tikrų minėtų dalykų nustatomos palankesnės sąlygos, nei kylančios iš atitinkamų teisės aktų nuostatų, o kitos sąlygos yra susijusios su minėtos direktyvos 3 straipsnyje nenurodytais dalykais ( 30 ).

40.

Sprendimas Laval un Partneri buvo priimtas vėliau už Sprendimą International Transport Workers’ Federation ir Finnish Seamen’s Union ( 31 ) ir anksčiu už sprendimus Rüffert ir Komisija / Liuksemburgas ( 32 ); pastaruosiuose sprendimuose tam tikros darbuotojų apsaugos priemonės, kuriomis ribojama laisvė teikti paslaugas arba įsisteigimo laisvė, pripažintos nepateisinamomis.

41.

Profesinės sąjungos šią jurisprudenciją laikė nepalankia komandiruotų darbuotojų interesams ( 33 ); ji buvo kritikuojama dėl to, kad, kaip atrodė, dėl jos Direktyvoje 96/71 įtvirtinama didžiausia teisių riba, kurią priimančioji valstybė narė gali pripažinti komandiruotiems darbuotojams ir nustatyti juos komandiruojančioms įmonėms ( 34 ). Nenuostabu, kad buvo reikalaujama iš dalies pakeisti Direktyvą 96/71 ( 35 ).

42.

Be to, buvo patiriamas 2004 ir 2007 m. Sąjungos plėtros poveikis, t. y. prisijungė naujos valstybės narės, turinčios daug galimybių eksportuoti komandiruotus darbuotojus. 2008 m. ekonomikos krizė taip pat turėjo įtakos Direktyvos 96/71 taikymui, nes paskatino tarpvalstybinį darbuotojų komandiravimą ir prisidėjo prie platesnio masto sukčiavimo (fiktyvios bendrovės arba letter box companies, fiktyvūs savarankiškai dirbantys asmenys) ( 36 ), siekiant išvengti komandiruotiems darbuotojams užtikrinamos „minimalios apsaugos“.

43.

Pirmasis žingsnis iš dalies keičiant teisės aktus buvo Direktyvos 2014/67 priėmimas; šios direktyvos tikslas – užtikrinti, kad būtų vykdoma Direktyva 96/71, numatant naujų ir griežtesnių priemonių, skirtų kovai su piktnaudžiavimu, mokesčių vengimu ar sukčiavimu tarpvalstybinio darbuotojų komandiravimo atvejais ( 37 ).

44.

Direktyvoje 2014/67 taip pat yra nuostatų, kuriomis siekiama pagerinti administracinį už komandiravimo klausimus atsakingų nacionalinių institucijų bendradarbiavimą. Joje reglamentuojamos kontrolės priemonės, kurias valstybės narės taiko, stebėdamos, kaip įgyvendinamos komandiruotų darbuotojų darbo sąlygos. Be to, direktyvoje reikalaujama, kad būtų įdiegti tinkami ir veiksmingi patikrų ir stebėjimo mechanizmai ir kad nacionalinės institucijos vykdytų patikrinimus, siekdamos stebėti, kaip įgyvendinama Direktyva 96/71.

2.

Direktyva 2018/957

45.

Valstybės narės Direktyvą 2014/67 į nacionalinę teisę turėjo perkelti iki 2016 m. birželio 18 d. ( 38 ) Baigiantis šiam terminui, Komisija 2016 m. kovo 8 d. pateikė pasiūlymą iš dalies pakeisti Direktyvą 96/71 ( 39 ).

46.

Nagrinėjant šį pasiūlymą tapo akivaizdūs komandiruotus darbuotojus eksportuojančių ir priimančių valstybių narių nesutarimai:

47.

Per Protokolo Nr. 2 6 straipsnyje nustatytą terminą keturiolika nacionalinių parlamentų atsiuntė Komisijai pagrįstas nuomones, kuriose nurodė, kad 2016 m. kovo 8 d. pasiūlymas neatitinka subsidiarumo principo. Taip jie pradėjo Sutarties Protokolo Nr. 2 7 straipsnio 2 dalyje numatytą procedūrą dėl subsidiarumo ir proporcingumo principų taikymo.

48.

Komisijos pasiūlymo teisinis pagrindas buvo bendrąją rinką reglamentuojančios teisės normos, konkrečiai kalbant, SESV 53 straipsnio 1 dalis ir 62 straipsnis. Išnagrinėjusi jų turinį Komisija padarė išvadą, kad Direktyvos 96/71 peržiūra atitinka ESS 5 straipsnio 3 dalyje įtvirtintą subsidiarumo principą ir nereikia jos atšaukti ar keisti ( 40 ).

49.

Pasibaigus sudėtingoms deryboms Taryboje ir Europos Parlamente ( 41 ) Direktyvos 96/71 peržiūra buvo patvirtinta 2018 m. birželio 28 d., priėmus Direktyvą 2018/957; pastarosios direktyvos 3 straipsnyje numatyta, kad jos perkėlimo į nacionalinę teisę terminas – iki 2020 m. liepos 30 d., o jos taikymas kelių transporto paslaugoms priklauso nuo konkretaus teisės akto priėmimo.

50.

Direktyva 2018/957 buvo priimta Lenkijai ir Vengrijai balsavus „prieš“, o Kroatijai, Lietuvai, Latvijai ir Jungtinei Karalystei susilaikius.

51.

Galiausiai pažymėtina, kad Direktyvą 96/71 iš dalies pakeitus Direktyva 2018/957 pateiktas pasiūlymas iš dalies keisti Reglamentą (EB) Nr. 883/2004 ( 42 ) ir steigti Europos darbo instituciją ( 43 ), kurios tikslas – padėti valstybėms narėms ir Komisijai veiksmingai taikyti su darbo jėgos judumu susijusią Sąjungos teisę (įskaitant Direktyvą 96/71) ir užtikrinti jos vykdymą, taip pat koordinuoti Sąjungoje socialinės apsaugos sistemas.

IV.

Pirmasis ieškinio pagrindas: klaidingai pasirinktas Direktyvos 2018/957 teisinis pagrindas

A.

Argumentai

52.

Vengrijos vyriausybė teigia, kad SESV 53 straipsnio 1 dalis ir 62 straipsnis, kuriuose numatyta derinti su laisve teikti paslaugas susijusius teisės aktus, yra netinkamas Direktyvos 2018/957 teisinis pagrindas. Atsižvelgiant į šios direktyvos tikslą ir turinį ji iš esmės yra skirta tik darbuotojų apsaugai užtikrinti, todėl Sąjungos teisės aktų leidėjas turėjo ją priimti kaip teisiniu pagrindu arba kaip pagrindiniu teisiniu pagrindu remdamasis SESV 153 straipsniu, susijusiu su socialine politika.

53.

Vengrijos vyriausybė laikosi nuomonės, kad taikant Direktyvą 2018/957 ne panaikinami laisvės teikti paslaugas apribojimai, o sudaroma kliūčių tarpvalstybines paslaugas teikiančioms ir darbuotojus komandiruojančioms įmonėms, nes joje įtvirtintos komandiruotų darbuotojų apsaugos priemonės. Pagrindinis direktyvos tikslas yra vienodų sąlygų taikymas darbuotojams, visų pirma vienodo darbo užmokesčio mokėjimas platesniu mastu (vienodas užmokestis už tą patį darbą toje pačioje darbo vietoje).

54.

Kai teikiant tarpvalstybines paslaugas darbuotojai komandiruojami ilgesniam nei 12 mėnesių (arba išimtiniais atvejais 18 mėnesių) laikotarpiui, direktyvoje įpareigojama jiems taikyti tas pačias darbo ir įdarbinimo sąlygas kaip ir priimančiosios šalies darbuotojams. Dėl trumpesnių laikotarpių Vengrijos vyriausybė mano, kad direktyvoje sugriežtinamos pagrindinės privalomos teisės normos, kuriomis šiems darbuotojams užtikrinama minimali apsauga jų komandiruotės priimančiojoje valstybėje laikotarpiu.

55.

Vengrijos vyriausybė mano, kad Direktyvos 2018/957 teisinis pagrindas neturėtų būti toks pat kaip Direktyvos 96/71: 2018 m. direktyvos turinys apima tik komandiruotų darbuotojų apsaugą ir joje nėra nuostatų, skirtų paslaugų teikimui liberalizuoti.

56.

Ši vyriausybė taip pat remiasi jurisprudencija dėl konkretesnio teisinio pagrindo viršenybės. Priimant Direktyvą 96/71 buvo remiamasi bendru teisės aktų, susijusių su laisve teikti paslaugas, derinimo pagrindu, nes kito konkretesnio pagrindo nebuvo. Priimant Direktyvą 2018/957 toks pagrindas jau buvo (SESV 153 straipsnis) ir Sąjungos teisės aktų leidėjas turėjo juo remtis.

57.

Komisija, Taryba, Europos Parlamentas ir į bylą įstojusių valstybių narių vyriausybės mano, kad Direktyvos 2018/957 teisinis pagrindas (SESV 53 straipsnio 1 dalis ir 62 straipsnis) yra tinkamas.

B.

Vertinimas

58.

Teisingumo Teismo jurisprudencija dėl teisinio pagrindo pasirinkimo Sprendime Čekijos Respublika / Parlamentas ir Taryba ( 44 ) buvo apibendrinta taip:

59.

Taigi pagal šią jurisprudenciją reikės patikrinti, ar Sąjungos institucijos turi diskreciją iš dalies keisti Direktyvą 96/71, todėl reikia: i) nustatyti pagrindinį Direktyvos 2018/957 tikslą; ii) išnagrinėti jos turinį ( 49 ) ir iii) išanalizuoti aplinkybes, kuriomis ji buvo priimta.

1.

Direktyvos 2018/957 tikslas

60.

Siekiant nustatyti pagrindinį šios direktyvos tikslą būtina atsižvelgti į jos preambulę ir visas joje įtvirtintas nuostatas ( 50 ).

61.

Direktyvos 2018/957 konstatuojamosios dalys rodo, kad direktyva siekiama užtikrinti dviejų nebūtinai sutampančių interesų pusiausvyrą, kuri ne visada lengvai pasiekiama ( 51 ):

62.

Ši pusiausvyra (paslaugas teikiančių įmonių interesų ir komandiruotų darbuotojų socialinės apsaugos pusiausvyra) nuolat minima Direktyvos 2018/957 preambulėje ( 54 ). Pavyzdžiui, jos 10 konstatuojamojoje dalyje nurodoma, kad „būtina užtikrinti didesnę darbuotojų apsaugą siekiant garantuoti laisvę teikti paslaugas teisingomis sąlygomis tiek trumpuoju, tiek ilguoju laikotarpiu, visų pirma užkertant kelią Sutartimis garantuotų teisių pažeidimui“, ir išlaikant pusiausvyrą priduriama, kad „tokią darbuotojų apsaugą užtikrinančiomis taisyklėmis negali būti daromas poveikis į kitos valstybės narės teritoriją darbuotojus komandiruojančių įmonių teisei naudotis laisve teikti paslaugas“.

63.

Be to, išlaikant tinkamą šių dviejų interesų pusiausvyrą turi būti užtikrinama sąžininga darbuotojus komandiruojančių įmonių ir paskirties valstybėje įsteigtų įmonių konkurencija.

64.

Iš tikrųjų daugumoje Direktyvos 2018/957 konstatuojamųjų dalių minima būtent komandiruotų darbuotojų apsauga. Tai paaiškinama tuo, kad 2018 m. iš dalies pakeisti Direktyvą 96/71 buvo siekiama būtent tam, kad būtų pakeista joje nustatyta pusiausvyra ir komandiruotiems darbuotojams užtikrinta didesnė apsauga. Sąjungos teisės aktų leidėjas nusprendė, kad iš dalies pakeisti direktyvą būtina dėl 2008 m. ekonomikos krizės, taip pat atsižvelgiant į Sąjungos darbo rinkų raidą vienam po kito įvykus plėtros etapams.

2.

Direktyvos 2018/957 turinys

65.

Šios direktyvos turinys atitinka jos konstatuojamosiose dalyse išdėstytus tikslus. Naujos redakcijos Direktyvos 96/71 1 straipsnio 1 dalyje akcentuojama komandiruotų darbuotojų teisių apsauga, o ankstesnės redakcijos teisės norma buvo skirta apsaugoti juos įdarbinusioms įmonėms.

66.

Kartoju, Direktyva 2018/957 padaryti Direktyvos 96/71 pakeitimai atitinka siekį gerinti komandiruotų darbuotojų darbo sąlygas ir padaryti jas panašias į priimančiosios valstybės darbuotojų darbo sąlygas. Būtent:

67.

Be šių pakeitimų, Direktyva 2018/957 apima ir kitus dėl priimtos Direktyvos 2014/67 padarytus pakeitimus, susijusius su Direktyvos 96/71 taikymo stebėsena, kontrole ir vykdymo užtikrinimu.

68.

Taigi apskritai Direktyvos 2018/957 nuostatomis siekiama didinti komandiruotų darbuotojų teisių apsaugą, tačiau tik tais atvejais, kai įmonė teikia tarpvalstybines paslaugas.

3.

Aplinkybės, kuriomis priimta Direktyva 2018/957

69.

Kaip jau paaiškinau, priimti Direktyvą 96/71 buvo sudėtinga. Ja siekta skatinti paslaugų teikimą tarpvalstybiniu mastu ir sudaryti tam palankias sąlygas, apsaugoti komandiruotus darbuotojus ir užtikrinti sąžiningą priimančiosios valstybės įmonių bei kilmės valstybių narių įmonių konkurenciją.

70.

1996 m. buvo pasiektas status quo, o kaip nurodžiau ( 58 ), padėtis pasikeitė įvykus 2004 ir 2007 m. Sąjungos plėtrai. Dėl šios aplinkybės, taip pat dėl 2008 m. ekonomikos krizės padaugėjo tarpvalstybinių darbuotojų komandiruočių.

71.

Tokiomis aplinkybėmis politinės Sąjungos institucijos, remdamosi taip pat ir tuo, kad tam tikros direktyvos sąvokos yra neaiškios, manė, kad Direktyvą 96/71 būtina iš dalies pakeisti, ir tai buvo padaryta dviem etapais: a) Direktyvoje 2014/67 (iš dalies nepakeitus Direktyvos 96/71) įdiegtas mechanizmas jos taikymui gerinti, atsižvelgiant į gausius sukčiavimo atvejus vykdant tarpvalstybines darbuotojų komandiruotes, ir b) priimta Direktyva 2018/957, kuria padaryti pirma aprašyti pakeitimai.

72.

Jau minėti Komisijos, Tarybos ir Europos Parlamento sunkumai, patirti siekiant įgyvendinti šią reformą, parodė, kad įmonių buveinės valstybių ir priimančiųjų valstybių interesai labai skiriasi. Šis ieškinys dėl panaikinimo ir Lenkijos ieškinys (byla C‑626/18), pareikšti dėl Direktyvos 2018/957, rodo, kad valstybių narių pozicijos labai skirtingos.

4.

Mano nuomonė dėl teisinio pagrindo

73.

Išnagrinėjus Direktyvos 2018/957 tikslą, turinį ir priėmimo aplinkybes reikia išsiaiškinti, ar jai priimti taikytas teisinis pagrindas (SESV 53 straipsnio 1 dalis ir 62 straipsnis) yra tinkamas, kaip teigia Europos Parlamentas, Taryba, Komisija ir Vokietijos, Prancūzijos bei Nyderlandų vyriausybės, ar, priešingai, ši direktyva turėjo būti priimta remiantis SESV 153 straipsnyje įtvirtintu teisiniu pagrindu, kaip tvirtina Vengrija.

74.

Pritariu Vengrijai, kad Direktyvos 2018/957 tikslai ir turinys iš esmės skirti komandiruotų darbuotojų teisių apsaugai užtikrinti. Vis dėlto atsižvelgiant į šią aplinkybę negalima daryti išvados, kad direktyvos pagrindas neabejotinai turi būti SESV 153 straipsnis.

75.

Visų pirma priminsiu, kad Direktyva 2018/957 padarytas svarbus, tačiau ribotas Direktyvos 96/71 pakeitimas. Pagal Teisingumo Teismo jurisprudenciją teisės akto, kuriuo iš dalies keičiamas kitas ankstesnis teisės aktas, teisinis pagrindas paprastai yra toks pat ( 59 ) – man tai atrodo logiška. Taigi SESV 53 straipsnio 1 dalis ir 62 straipsnis gali būti tinkamas Direktyvos 2018/957 teisinis pagrindas, kaip anksčiau buvo tinkamas šia direktyva iš dalies pakeistos Direktyvos 96/71 pagrindas.

76.

Direktyvoje 96/71 įtvirtintas teisėkūros sprendimas priėmus Direktyvą 2018/957 pritaikytas prie aplinkybės, kad vykdoma vis daugiau tarpvalstybinių darbuotojų komandiruočių, siekiant įmonėms, kurios naudojasi šiuo darbo jėgos sutelkimo būdu, sudaryti geresnes sąlygas laisvai teikti paslaugas.

77.

Kartoju, toks pritaikymas buvo reikalingas dėl Sąjungos darbo rinkų raidos ir juo siekta užtikrinti didesnę komandiruotų darbuotojų darbo sąlygų apsaugą. Tam tikrais atvejais dėl šio pritaikymo gali atitinkamai sumažėti įmonių konkurencingumas siekiant teikti paslaugas kitose valstybėse narėse, naudojantis komandiruotais darbuotojais, tačiau toks yra (teisėtas) Sąjungos teisės aktų leidėjo pasirinkimas.

78.

Kaip matyti iš šios srities Teisingumo Teismo jurisprudencijos analizės, priėmus suderinimo teisės aktą iš Sąjungos teisės aktų leidėjo negalima atimti galimybės pritaikyti šį aktą prie pasikeitusių aplinkybių ir žinių raidos, atsižvelgiant į jam tenkančią pareigą užtikrinti Sutartimi pripažintus bendruosius interesus ( 60 ).

79.

Priimant Direktyvą 2018/957 būtent ir buvo atliktas toks pritaikymas. Sąjungos teisės aktų leidėjas padarė Direktyvos 96/17 pakeitimus, siekdamas joje numatytą interesų pusiausvyrą pritaikyti prie naujos situacijos, susidariusios dėl tarpvalstybinio darbuotojų judėjimo. Nagrinėjami interesai liko tie patys, tačiau užtikrinant pusiausvyrą daugiau dėmesio skiriama geresnei šių darbuotojų darbo sąlygų apsaugai. Tai, kad iš naujo apibrėžta pusiausvyra, nepateisina Direktyvos 96/71 teisinio pagrindo pakeitimo.

80.

Vengrija nurodo Teisingumo Teismo jurisprudenciją dėl konkretesnio teisinio pagrindo pasirinkimo tuo atveju, kai yra keli teisiniai Sąjungos teisės akto priėmimo pagrindai ( 61 ). Ji mano, kad siekiant priimti Direktyvą 2018/957 SESV 153 straipsnis yra konkretesnis nei SESV 53 straipsnio 1 dalis ir 62 straipsnis, nes juo siekiama apsaugoti darbuotojų teises, o ne panaikinti laisvės teikti paslaugas kliūtis.

81.

Nesutinku su tokiais argumentais. SESV 153 straipsnio 2 dalis apima du skirtingus teisinius pagrindus:

82.

Nė vienas iš šių dviejų teisinių pagrindų nėra tinkamas Direktyvos 2018/957 pagrindas. Dėl darbuotojų, komandiruotų teikiant tarpvalstybines paslaugas, pažymėtina, kad reikia išsiaiškinti, kurie darbo teisės aktai jiems taikomi komandiruotės priimančiojoje valstybėje laikotarpiu (būtent tai išaiškinama minėtoje direktyvoje). Šiuo tikslu SESV 153 straipsnio 2 dalies a punkte numatyto valstybių narių bendradarbiavimo neužtenka, ypač atsižvelgiant į tai, kad buveinės ir paskirties valstybių narių interesai gali skirtis, kaip matyti iš šios bylos.

83.

Siekiant nurodyti, kurie teisės aktai bus taikomi darbo santykiams (kai kuriems jų aspektams) komandiruotės priimančiojoje valstybėje laikotarpiu, taip pat reikia parengti SESV 153 straipsnio 2 dalies b punkte minimas Europos būtiniausio suderinimo taisykles. Kadangi neįmanoma Sąjungoje išsamiai suderinti visų darbo sąlygų, buveinės valstybės ir priimančiosios valstybės darbo teisės aktų skirtumai išliks.

84.

Remiantis šia prielaida Direktyvoje 2018/957 tik nurodoma, kurie priimančiosios valstybės teisės aktai komandiruotiems darbuotojams taikomi tuo laikotarpiu, kol tarpvalstybiniu mastu teikiamos jų įmonės paslaugos. Taip suprantama direktyva yra panaši į kolizinės teisės aktą, pagal kurį nustatoma taikytina teisė siekiant sudaryti geresnes sąlygas laisvai teikti paslaugas ir kartu užtikrinti tinkamą komandiruotų darbuotojų socialinę apsaugą. SESV 153 straipsnio 2 dalyje įtvirtinti teisiniai pagrindai nenumatyti ir neskirti šios rūšies atvejams.

85.

Taigi nagrinėjamu atveju SESV 153 straipsnis nėra konkretesnis teisinis pagrindas nei SESV 53 straipsnio 1 dalies ir 62 straipsnis. Pastarieji du straipsniai buvo teisinis pagrindas priimant Direktyvą 96/71 ir turi atlikti tą pačią funkciją siekiant ją iš dalies pakeisti Direktyva 2018/957. Kadangi Direktyvoje 2018/957 pakoreguota interesų pusiausvyra, Sąjungos teisės aktų leidėjo užtikrinta 1996 m., jos teisinis pagrindas yra tas pats kaip ir Direktyvos 96/71, net jei ir atsižvelgiama į nuo to laiko įvykusius pokyčius darbuotojų tarpvalstybinio judėjimo srityje.

V.

Antrasis ieškinio pagrindas: SESV 153 straipsnio 5 dalies pažeidimas

A.

Argumentai

86.

Vengrijos vyriausybė teigia, kad Direktyva 2018/957 prieštarauja SESV 153 straipsnio 5 daliai, nes toje dalyje Sąjungai nesuteikiama kompetencija užmokesčio už darbą pagal darbo sutartį srityje.

87.

Ji mano, kad Sąjungos teisės aktų leidėjas, nustatęs, jog darbuotojų darbo užmokestis turi atitikti priimančiojoje valstybėje narėje galiojančius teisės aktus, priėmė direktyvą, kuri iš esmės susijusi su užmokesčiu už darbą pagal darbo sutartį. Sąjungos teisės aktų leidėjas kaip teisinius pagrindus pasirinko Direktyvoje 2018/957 nustatytus pagrindus, nes, nesant Sąjungos kompetencijos, nematė kitos galimybės reglamentuoti darbo užmokesčio, kuris yra vienas iš esminių šios direktyvos aspektų. Vengrijos vyriausybė tvirtina, kad atlikdamas šiuos veiksmus jis piktnaudžiavo įgaliojimais.

88.

Komisija, Taryba, Europos Parlamentas ir į bylą įstojusių valstybių narių vyriausybės laikosi nuomonės, kad antrasis ieškinio pagrindas yra nepagrįstas.

B.

Vertinimas

89.

Atsižvelgiant į tai, ką manau dėl pirmojo ieškinio pagrindo, dėl antrojo pagrindo nereikia pareikšti nuomonės. Taigi jį nagrinėsiu tik papildomai.

90.

Teisingumo Teismas teigia, kad SESV 153 straipsnio 5 dalis (EB 137 straipsnio 5 dalis) yra nuo to paties straipsnio 1–4 dalių nukrypti leidžianti nuostata, todėl ji turi būti aiškinama siaurai, kad nebūtų pažeista 1–4 dalių taikymo sritis ir nebūtų paneigti SESV 151 straipsniu siekiami tikslai.

91.

Nukrypti leidžianti nuostata dėl „darbo užmokesčio“ (SESV 153 straipsnio 5 dalyje vartojama sąvoka) paaiškinama tuo, kad darbo užmokestis nustatomas socialinių partnerių susitarimu ir nacionaliniu lygmeniu tai yra valstybių narių kompetencija. Dabartinėje Sąjungos teisėje darbo užmokestis nėra suderinta sritis (pagal SESV 151 ir paskesnius straipsnius dėl Sąjungos socialinės politikos) ( 62 ).

92.

Ši nukrypti leidžianti nuostata yra susijusi su priemonėmis, pagal kurias Sąjungos teisės aktų leidėjas galėtų tiesiogiai kištis nustatant darbo užmokestį. Jis tiesiogiai kištųsi tuo atveju, jeigu siektų suvienodinti visas darbo užmokesčio sudedamąsias dalis arba dalį jų ir (arba) jų lygį valstybėse narėse.

93.

Vis dėlto nukrypti leidžianti nuostata negali apimti visų tam tikrą ryšį su darbo užmokesčiu turinčių aspektų. Dėl tokio aiškinimo kitos SESV 153 straipsnio 1 dalyje numatytos sritys prarastų prasmę ( 63 ).

94.

Direktyvoje 2018/957 tik suderinamas taikymas ir nustatoma, kurie darbo teisės aktai (priimančiosios ar buveinės valstybės) taikomi komandiruotiems darbuotojams. Jokiais atvejais joje nenustatomi mokėtino darbo užmokesčio dydžiai; kartoju, tokią kompetenciją turi priimančioji ir buveinės valstybės narės (kiekviena savo teritorijoje).

95.

SESV 153 straipsnio 5 dalyje įtvirtinta nukrypti leidžiančia nuostata negalima remtis prieštaraujant šioje byloje nagrinėjamam direktyvos priėmimui ir ta nuostata negali būti kliūtis direktyvai priimti. Tai patvirtinta Direktyvos 2018/957 17 konstatuojamojoje dalyje ( 64 ) – joje pažymima, kad valstybės narės turi išimtinę kompetenciją darbo užmokesčio srityje.

96.

Naujoje Direktyvos 96/71 3 straipsnio 1 dalies trečioje pastraipoje taip pat aiškiai įtvirtinta, kad „<…> darbo užmokesčio sąvoka apibrėžiama pagal valstybės narės, į kurios teritoriją darbuotojas komandiruojamas, nacionalinę teisę ir (arba) praktiką <…>“.

97.

Direktyvoje 2018/957 patikslinama ankstesnė Direktyvos 96/71 redakcija, kurioje buvo kalbama apie „minimal[aus] užmokesčio normas“, ir ši redakcija tampa tikslesnė. Taigi Teisingumo Teismas jau yra pažymėjęs, kad Direktyvos 96/71 3 straipsnio 1 dalies antroje pastraipoje:

98.

Šiuos argumentus galima pritaikyti Direktyvos 96/71 pakeitimui. Taigi galima paneigti, kad materialiniu požiūriu Direktyva 2018/957 atliktas suderinimas susijęs su komandiruotų darbuotojų darbo užmokesčiu, o tai reiškia, kad ji nepažeidžia SESV 153 straipsnio 5 dalies.

99.

Vengrijos vyriausybė mano, kad pasirinkdamas Direktyvos 2018/957 teisinius pagrindus Sąjungos teisės aktų leidėjas piktnaudžiavo įgaliojimais; atsižvelgdamas į tai, kas išdėstyta, nepritariu šiai nuomonei. Be to, Vengrijos vyriausybė nemini šios aplinkybės kaip konkretaus negaliojimo pagrindo; ji mano, kad Sąjungos teisės aktų leidėjas pažeidė SESV 153 straipsnio 5 dalį, ir nenurodo, ar savo veiksmais jis pažeidė SESV 153 straipsnio 2 dalies trečioje pastraipoje įtvirtintą specialią teisėkūros procedūrą ( 66 ).

100.

Taigi antrąjį ieškinio pagrindą reikia atmesti.

VI.

Trečiasis ieškinio pagrindas: SESV 56 straipsnio pažeidimas

101.

Vengrijos vyriausybė laikosi nuomonės, kad Direktyva 2018/957 prieštarauja SESV 56 straipsniui, kuriame įtvirtinta laisvė teikti paslaugas. Ji mano, kad valstybėje narėje įsteigtoms įmonėms, kurios komandiruoja darbuotojus į kitą valstybę narę paslaugoms teikti, nustatytos pareigos ir apribojimai yra diskriminaciniai, nereikalingi ir neproporcingi atsižvelgiant į siekiamą tikslą. Be to, nuostata dėl transporto pažeidžia SESV 58 straipsnio 1 dalį.

102.

Vengrijos vyriausybė iš esmės kritikuoja tris Direktyvos 2018/957 nuostatas:

103.

Komisija, Taryba, Europos Parlamentas ir į bylą įstojusių valstybių narių vyriausybės mano, kad trečiasis ieškinio pagrindas yra nepagrįstas.

A.

Pirminės pastabos: SESV 56 straipsnis ir suderinimo direktyvos dėl komandiruotų darbuotojų

104.

Prieš nagrinėdamas šį pagrindą pateiksiu pirmines pastabas dėl SESV 56 straipsnio taikymo Direktyvai 2018/957.

105.

Kaip pažymi Europos Parlamentas, SESV 56 straipsnis Sąjungos suderinimo teisės aktui taikomas kitaip nei tuo atveju, kai siekiama patikrinti nacionalines priemones, kuriomis ribojama minėta pagrindinė laisvė.

106.

Iš tikrųjų draudimas riboti laisvę teikti paslaugas taikomas ne tik nacionalinėms priemonėms, bet ir Sąjungos institucijų priemonėms ( 67 ). Vis dėlto negalima pamiršti, kad Sąjungos teisės aktų leidėjas suderinimo teisės aktus priima būtent siekdamas sudaryti geresnes sąlygas laisvei teikti paslaugas ir kartu užtikrindamas asmenų, kurie gali nukentėti, pagrindinių socialinių interesų apsaugą ( 68 ).

107.

Teisingumo Teismo jurisprudencijos dėl nacionalinės teisės aktų, kuriais ribojamas komandiruotų darbuotojų judėjimas teikiant tarpvalstybines paslaugas, negalima nagrinėti neatsižvelgiant į Sąjungos teisės aktus, kuriais siekiama suderinti šį aspektą, pavyzdžiui, Direktyvą 2018/957.

108.

Kaip jau nurodžiau, Sąjungos teisės aktų leidėjas Direktyva 96/71 siekė (ir dėl to nekilo ginčų) trijų sunkiai suderinamų tikslų: skatinti paslaugų teikimą tarpvalstybiniu mastu ir sudaryti tam palankias sąlygas; apsaugoti komandiruotus darbuotojus; užtikrinti sąžiningą užsienio ir vietos konkuruojančių subjektų konkurenciją. Siekdamas pritaikyti šią direktyvą prie įvykusių pokyčių Sąjungos teisės aktų leidėjas turėjo pakoreguoti ja užtikrinamą pusiausvyrą ir priėmė Direktyvą 2018/957, kurioje daugiausia dėmesio skiriama vienam iš tų tikslų (gerinti komandiruotų darbuotojų teisių apsaugą).

109.

Teisingumo Teismas, pagal ieškinį dėl panaikinimo tikrindamas tam tikros Suderinimo direktyvos galiojimą, vertina, ar ji atitinka proporcingumo principą, tačiau negali pakeisti direktyvos turinyje įtvirtintų politinių pasirinkimų. Proporcingumo principas, kaip bendrasis Sąjungos teisės principas, „įpareigoja, kad Sąjungos teisės nuostata nustatytos priemonės būtų tinkamos atitinkamais teisės aktais siekiamiems teisėtiems tikslams įgyvendinti ir neviršytų to, kas būtina jiems pasiekti“ ( 69 ).

110.

Priminsiu, kad, kiek tai susiję su teismine šių sąlygų laikymosi kontrole, Teisingumo Teismas yra nustatęs tokius kriterijus:

111.

Atsižvelgiant į šiuos kriterijus, yra aišku, kad Sąjungos teisės aktų leidėjas turėjo didelę diskreciją tokioje sudėtingoje srityje kaip darbuotojų tarpvalstybinių komandiruočių reglamentavimas. Reikia išsiaiškinti, ar jis akivaizdžiai netinkamai naudojosi šia diskrecija, pakeisdamas Direktyvoje 96/71 įtvirtintą interesų pusiausvyrą, t. y. Direktyva 2018/957 padarydamas pakeitimus.

B.

Trečiojo ieškinio pagrindo pirma dalis: pakankama komandiruotų darbuotojų apsauga taikant įmonės, kuri yra paslaugų teikėja, buveinės valstybės teisės aktus

1.

Argumentai

112.

Vengrijos vyriausybė tvirtina, kad Direktyva 2018/957 pažeidžiamas SESV 56 straipsnis, nes joje numatyta komandiruotiems darbuotojams taikyti priimančiosios valstybės darbo sąlygas, taigi nepaisoma tarpusavio pripažinimo principo taikymo. Ji mano, kad šių darbuotojų teisių apsauga pakankamai užtikrinama taikant kilmės valstybės teisės aktus. Tai, kad jiems taikomi priimančiosios valstybės teisės aktai, pažeidžia tarpusavio pripažinimo principą ir yra kliūtis laisvei teikti paslaugas ( 74 ). Direktyvoje 2006/123/EB ( 75 ) taip pat įpareigojama pripažinti darbo sąlygas, kurias kita valstybė narė nustatė pagal Sąjungos teisę.

113.

Konkrečiai kalbant, Vengrijos vyriausybė mano, kad suvienodinus komandiruotų darbuotojų ir priimančiosios valstybės vietinių darbuotojų darbo užmokestį, taip pat ilgam laikui komandiruotus darbuotojus beveik visiškai prilyginus vietiniams darbuotojams kyla abejonių dėl priimančiosios valstybės minimalaus darbo užmokesčio pajėgumo, siekiant užtikrinti tinkamą komandiruotų darbuotojų pragyvenimą, ir ribojamas tam tikrų „naujų valstybių narių“, kuriose su darbo užmokesčiu susijusios išlaidos yra mažesnės, konkurencinis pranašumas. Be to, Komisija savo poveikio vertinime nepateikė duomenų, pagrindžiančių Direktyva 2018/957 padarytų pakeitimų būtinumą.

114.

Galiausiai Vengrijos vyriausybė nurodo, kad nevienodai taikomi priimančiosios valstybės darbo teisės aktai pagal Direktyvą 2018/957 ir komandiruotiems darbuotojams taikytina socialinės apsaugos sistema, reglamentuojama Reglamentu (EB) Nr. 883/2004 ( 76 ). Šiame reglamente nurodoma, kad komandiruotiems darbuotojams taikomi kilmės valstybės socialinės apsaugos teisės aktai, nes jie yra tinkamiausi siekiant užtikrinti jų teisių apsaugą.

115.

Komisija, Taryba, Europos Parlamentas ir į bylą įstojusių valstybių narių vyriausybės mano, kad ši trečiojo ieškinio pagrindo dalis yra nepagrįsta.

2.

Vertinimas

116.

Manau, kad yra kelios priežastys, leidžiančios prieštarauti Vengrijos vyriausybės argumentams.

117.

Pirma, Direktyva 2006/123 negalima remtis siekiant komandiruotiems darbuotojams taikyti kilmės valstybės teisės aktus. Ši direktyva neturi įtakos valstybių narių darbo teisei ( 77 ) ir socialinės apsaugos nacionalinės teisės aktams ( 78 ). Be to, jos 3 straipsnio 1 dalies a punkte nurodyta, kad pirmenybė teikiama Direktyvai 96/71, o ne Direktyvai 2006/123, jeigu pastarosios direktyvos nuostatos prieštarauja kitam teisės aktui, „reglamentuojanči[am] tam tikrus teisės teikti paslaugą ar vykdyti paslaugos teikimo veiklą konkrečiuose sektoriuose ar profesijose aspektus“ ( 79 ).

118.

Antra, pradinėje Teisingumo Teismo jurisprudencijoje dėl nacionalinių priemonių, kuriomis ribojamas darbuotojų komandiravimas, atitikties SESV 56 straipsniui buvo atsižvelgiama į šių darbuotojų apsaugos sąlygas jų įmonės buveinės valstybėje ( 80 ). Į šias sąlygas taip pat atsižvelgiama priėmus Direktyvą 96/71 suformuotoje jurisprudencijoje dėl ribojimų, nepatenkančių į šios direktyvos taikymo sritį ( 81 ). Vis dėlto Teisingumo Teismas į buveinės valstybės teisės normas neatsižvelgia tuo atveju, kai darbuotojų darbo sąlygoms taikytinas Direktyvos 96/71 3 straipsnis, nes ši teisės norma taptų neveiksminga ( 82 ).

119.

Trečia, Komisijos parengtame poveikio vertinime ( 83 ) pateikiama pakankamai duomenų ir informacijos, kad būtų patvirtintas pasiūlymas dėl teisės akto, pagal kurį priimta Direktyva 2018/957. Tiesa, kaip pripažįsta pati Komisija, duomenys apie tarpvalstybinį darbuotojų judėjimą buvo nevisiškai tikslūs, nes jie gauti remiantis informacija, kurią, išsiuntus A1 formas, pateikė nacionalinės socialinės apsaugos įstaigos. Vienų ir kitų šalių darbo užmokesčių skirtumus Komisija taip pat įvertino, remdamasi apytiksliais duomenimis.

120.

Vis dėlto Teisingumo Teismo jurisprudencijoje pripažįstama, kad Sąjungos teisės aktų leidėjas turi didelę diskreciją nustatant bazinius duomenis, kurių reikia siekiant priimti teisės aktą. Teisminė šios diskrecijos kontrolė turi būti ribota ( 84 ). Taigi Komisijos poveikio vertinime buvo pateikta pakankamai duomenų, kad Direktyvos 2018/957 priėmimas būtų pagrįstas. Per teisėkūros procedūrą dėl šių duomenų abejonių nekilo; Komisija jais rėmėsi, siekdama išnagrinėti įvairias alternatyvas ir teisingai pasirinkti tą alternatyvą, dėl kurios būtų sustiprinta darbuotojų apsauga.

121.

Ketvirta, manau, kad yra netinkama komandiruotų darbuotojų socialinės apsaugos sistemą (Reglamentas Nr. 883/2004) pritaikyti pagal jų darbo sąlygas.

122.

Kaip teigia Taryba, Sąjungos taisyklės, pagal kurias koordinuojamos nacionalinės socialinės apsaugos sistemos, pagrįstos logika, sukurta siekiant nustatyti teisių bei pareigų turinčio asmens ir pagalbą teikiančios valstybės santykius. Šiuo tikslu Reglamento Nr. 883/2004 11 straipsnio 1 dalyje kaip pagrindinis principas nustatyta tai, kad asmenims taikomi tik vienos valstybės narės teisės aktai, – paprastai pagal principą lex loci laboris tai yra faktinės darbo vietos teisės aktai.

123.

Vis dėlto šis bendrasis principas turi išimčių. Viena iš tokių išimčių yra atvejis, kai išlaikomas darbuotojo išimtinis ryšys su buveinės valstybės (t. y. valstybės, kurioje darbuotoją samdanti įmonė paprastai veikia) socialinės apsaugos sistema, kai įmonė šį darbuotoją ribotos trukmės laikotarpiui, ne ilgesniam nei 24 mėnesiai, komandiruoja į kitą valstybę narę, jeigu įvykdytos Reglamento Nr. 883/2004 12 straipsnyje nustatytos sąlygos ( 85 ).

124.

Ši išimtis netaikytina komandiruotų darbuotojų darbo sąlygoms, nes teisiniai santykiai sieja silpnąją šalį (samdomą asmenį) ir didesnę galią turinčią kitą šalį (įmonę darbdavę). Norint geriau apsaugoti silpnąją šalį reikia kartu taikyti buveinės valstybės ir priimančiosios valstybės darbo teisės aktus.

125.

Direktyvoje 96/71 paisoma šio siekio, nes užtikrinama, kad komandiruotiems darbuotojams būtų taikomos pagrindinės priimančiosios valstybės darbo sąlygos (išplėstos Direktyva 2018/957) ir kartu leidžiama kitus su darbo santykiais susijusius aspektus reglamentuoti buveinės valstybės teisės aktais. Šiuo klausimu direktyva atitinka reglamentą „Roma I“ ( 86 ) (juo remsiuosi vėliau).

126.

Apibendrinant reikia nurodyti, kad Reglamente Nr. 883/2004 įtvirtintas sprendimas dėl komandiruotų darbuotojų socialinės apsaugos (jai taikomos buveinės valstybės teisės normos) yra netaikytinas jų darbo sąlygoms; šioms sąlygoms turi būti iš dalies taikomi priimančiosios valstybės teisės aktai kartu su buveinės valstybės teisės aktais ( 87 ).

127.

Galiausiai Teisingumo Teismas Sąjungos teisės aktų leidėjo vertinimo neturi pakeisti savo vertinimu. Kaip jau pažymėjau, jis tik privalo patikrinti, ar Sąjungos teisės aktų leidėjas akivaizdžiai viršijo turimą didelę diskreciją kompleksinių vertinimų, kuriuos turėjo atlikti, srityje.

128.

Šiuo atveju manau, kad Sąjungos teisės aktų leidėjas nepasirinko „akivaizdžiai netinkamų priemonių“ atsižvelgiant į siekiamą tikslą ( 88 ). Jis taip pat neviršijo turimos didelės diskrecijos iš dalies pakeisdamas ankstesnę sistemą tokioje sudėtingoje srityje kaip tarpvalstybinis darbuotojų komandiravimas.

C.

Trečiojo ieškinio pagrindo antra dalis: nediskriminavimo principo pažeidimas

1.

Argumentai

129.

Vengrijos vyriausybė mano, kad Direktyva 2018/957 pažeidžiamas nediskriminavimo principas, pagal kurį draudžiama panašiomis aplinkybėmis taikyti skirtingas taisykles arba tą pačią taisyklę taikyti skirtingoms situacijoms ( 89 ).

130.

Pirma, pakeitus pareigą komandiruotiems darbuotojams mokėti minimalų darbo užmokestį, siekiant užtikrinti, kad jų darbo užmokestis būtų toks pat kaip vietinių darbuotojų, paslaugas teikiančios įmonės, komandiruojančios savo darbuotojus, yra diskriminuojamos vietinių įmonių atžvilgiu. Jos diskriminuojamos dėl to, kad priimančiosios valstybės įmonės privalo savo darbuotojams mokėti tik nacionalinėje teisėje nustatyto dydžio minimalų darbo užmokestį, o darbuotojus komandiruojančios kitų valstybių narių įmonės turi jiems mokėti darbo užmokestį, kuris bus nustatomas atsižvelgiant į nacionalinę praktiką ir, kaip mano Vengrijos vyriausybė, bus neišvengiamai didesnis už minimalų darbo užmokestį.

131.

Antra, Vengrijos vyriausybė teigia, kad tai, jog tos pačios teisės normos pagal Direktyvos 96/71 3 straipsnio 1a dalį taikomos ilgam laikui komandiruotiems darbuotojams ir vietiniams darbuotojams, neatitinka nediskriminavimo principo, nes abiejų kategorijų darbuotojų padėtis nėra panaši.

132.

Nediskriminavimo principas taip pat pažeidžiamas taikant darbuotojus komandiruojančioms įmonėms nustatytą pareigą mokėti jiems kelionės, buto ir maisto išlaidas (nauja Direktyvos 96/71 3 straipsnio 7 dalis).

133.

Komisija, Taryba, Europos Parlamentas ir į bylą įstojusių valstybių narių vyriausybės mano, kad ši trečiojo ieškinio pagrindo dalis yra nepagrįsta.

2.

Vertinimas

134.

Direktyvoje 96/71, iš dalies pakeistoje Direktyva 2018/957, komandiruotų darbuotojų ir vietinių priimančiosios valstybės darbuotojų padėtis apskritai nelaikoma tapačia.

135.

Dėl to jos 3 straipsnio 1 dalyje pateiktas baigtinis sričių, kuriose komandiruotiems darbuotojams taikomi priimančiosios valstybės teisės aktai, sąrašas, siekiant užtikrinti, kad komandiruotų ir vietinių darbuotojų sąlygos būtų vienodos ( 90 ). Likusiose srityse neįpareigojama sudaryti vienodų sąlygų abiejų kategorijų darbuotojams.

136.

Tai, kad sąvoka „minimalaus darbo užmokesčio normos“ pakeista sąvoka „darbo užmokestis“ (šį pakeitimą nagrinėsiu toliau), nereiškia, jog diskriminuojamos darbuotojus komandiruojančios įmonės, kaip teigia Vengrija.

137.

Iš tiesų pagal naują 3 straipsnio 1 dalies trečią pastraipą „darbo užmokesčio sąvoka apibrėžiama pagal valstybės narės, į kurios teritoriją darbuotojas komandiruojamas, nacionalinę teisę ir (arba) praktiką ir apima visas darbo užmokesčio sudedamąsias dalis, kurios yra privalomos ( 91 ) pagal nacionalinius įstatymus ir kitus teisės aktus arba kolektyvines sutartis ar arbitražo sprendimus, kurie toje valstybėje narėje buvo paskelbti visuotinai taikytinais arba yra kitais atžvilgiais [kitaip] taikomi pagal 8 dalį“.

138.

Taigi darbuotojus komandiruojančios įmonės turi jiems mokėti tik darbo užmokestį, apimantį minimalų darbo užmokestį ir bet kokias kitas jo dalis, privalomas priimančiojoje valstybėje. Nustatytos darbo užmokesčio dalys taip pat galioja vietiniams darbuotojams, nes yra privalomos pagal priimančiosios valstybės nacionalinę teisę ir jas turi mokėti šioje valstybėje įsteigtos įmonės, taigi netaikomos jokios skirtingos sąlygos. Žinoma, Direktyvoje 2018/957 konkrečiai nenurodoma, kurios darbo užmokesčio dalys yra privalomos; šis klausimas sprendžiamas priimančiosios valstybės teisėje.

139.

Kaip matyti iš Komisijos poveikio vertinimo, Direktyvoje 2018/957 nereikalaujama, kad komandiruotų ir vietinių darbuotojų darbo užmokesčiai būtų visiškai suvienodinti ( 92 ).

140.

Dėl nurodytos diskriminacijos, atsirandančios tas pačias teisės normas taikant ilgam laikui komandiruotiems ir vietiniams darbuotojams, tik pakartosiu, kad Direktyvos 96/71 3 straipsnio 1a dalyje nenustatyta vienodų sąlygų abiejų rūšių darbuotojams. Šioje nuostatoje ilgam laikui komandiruotiems darbuotojams taikoma sistema suderinama su vietinių darbuotojų sistema, tačiau jos nesuvienodinamos būtent dėl to, kad šių darbuotojų padėtis skiriasi.

141.

Taip pat nemanau, kad darbuotojus komandiruojančioms įmonėms nustatyta pareiga padengti jiems kelionės, buto ar maisto išlaidas yra diskriminacinė. Tokių išlaidų patiriama dėl pačios komandiruotės ir darbdavys darbuotojui jas turi padengti pagal darbo santykiams taikytiną nacionalinę teisę ar praktiką, t. y. buveinės šalies teisę ar praktiką. Atitinkamoje direktyvos nuostatoje nurodoma, pagal kurią nacionalinę teisę turi būti padengiamos komandiruotės išlaidos, ir valstybės narės turi diskreciją šias išlaidas reglamentuoti nacionalinėje teisėje ( 93 ). Manau, kad dėl šios taisyklės negali atsirasti jokios diskriminacijos.

D.

Trečiojo ieškinio pagrindo trečia dalis: proporcingumo principo pažeidimas

1.

Argumentai

142.

Vengrijos vyriausybė laikosi nuomonės, kad taikant Direktyvą 2018/957 sudaroma sunkumų ir kliūčių teikti tarpvalstybines paslaugas komandiruojant darbuotojus vidaus rinkoje, nes joje tik užtikrinama didesnė komandiruotų darbuotojų apsauga. Taigi ši direktyva netinkama ja siekiamiems tikslams įgyvendinti ir pažeidžia proporcingumo principą.

143.

Komisija, Taryba, Europos Parlamentas ir į bylą įstojusių valstybių narių vyriausybės mano, kad ši trečiojo ieškinio pagrindo dalis yra nepagrįsta.

2.

Vertinimas

144.

Pagal proporcingumo principą Sąjungos institucijų teisės aktai turi būti tinkami atitinkamais teisės aktais siekiamiems teisėtiems tikslams įgyvendinti ir neviršyti to, kas būtina jiems pasiekti ( 94 ).

145.

Sąjungos institucijos turi didelę diskreciją tuo atveju, kai privalo atlikti techninio pobūdžio pasirinkimus ir parengti sudėtingas prognozes ir vertinimus. Teisingumo Teismas tikrina tik tai, ar Sąjungos teisės aktų leidėjas akivaizdžiai viršijo šią diskreciją, pasirinkdamas akivaizdžiai netinkamas ar neproporcingas priemonės atsižvelgiant į siekiamą tikslą ( 95 ).

146.

Pritariu Tarybai ir Parlamentui, kad priimdamas Direktyvą 2018/957 Sąjungos teisės aktų leidėjas laikėsi proporcingumo principo reikalavimų.

147.

Norėdamas išvengti pasikartojimų, Vengrijos vyriausybės argumentus dėl nuostatų, susijusių su ilgam laikui komandiruotais darbuotojais, neproporcingumo nagrinėsiu aptardamas ketvirtą šio trečiojo ieškinio pagrindo dalį.

148.

Dėl komandiruotų darbuotojų darbo užmokesčio pažymėtina, kad sąvokos „minimalaus darbo užmokesčio normos“ pakeitimas sąvoka „darbo užmokestis“, padarytas Direktyva 2018/957, Komisijos paskelbtame poveikio vertinime pateisinamas tuo, kad taikant Direktyvą 96/71 kyla sunkumų dėl pirmosios sąvokos vartojimo.

149.

Siekdama ištaisyti šią situaciją Komisija išnagrinėjo galimus sprendimus ir jų ekonomines pasekmes. Ji pasirinko sprendimą, kurį laikė tinkamiausiu, t. y. nusprendė padaryti ribotą Direktyvos 96/71 pakeitimą (jis padarytas priėmus Direktyvą 2018/957), atmetusi galimybę skelbti aiškinamąjį komunikatą arba nekeisti Direktyvos 96/71 ( 96 ).

150.

Manau, kad šis sprendimas neprieštarauja proporcingumo principui ir juo nenustatomas SESV 56 straipsnio neatitinkantis apribojimas. Tai galima pagrįsti keliais argumentais.

151.

Pirma, dėl sąvokos „minimalaus darbo užmokesčio normos“ kilo praktinių sunkumų ( 97 ), kaip matyti iš Teisingumo Teismo jurisprudencijos, konkrečiai kalbant, iš Sprendimo Sähköalojen ammattiliitto ( 98 ). Šiame sprendime pritarta plačiam aiškinimui, apimančiam:

152.

Sąjungos teisės aktų leidėjas, priimdamas Direktyvą 2018/957 ir Direktyvos 96/71 3 straipsnio 1 bei 7 dalyse įtvirtindamas sąvoką „darbo užmokestis“, atsižvelgė į šiuos aiškinimo sunkumus, taip pat į Teisingumo Teismo skatinamą platų aiškinimą.

153.

Be to, dėl šio pakeitimo galima apriboti įmonių praktiką, kai komandiruodamos darbuotojus jos galbūt siekia mokėti jiems minimalų darbo užmokestį, neatsižvelgdamos į jų kategoriją, pareigas, profesinę kvalifikaciją ir darbo stažą, todėl darbo užmokestis skiriasi nuo vietinių darbuotojų, kurių padėtis panaši, užmokesčio ( 99 ).

154.

Per teismo posėdį Komisija pakartojo tai, kas jau nurodyta jos poveikio vertinime: Direktyvoje 96/71 įtvirtintų „minimalaus darbo užmokesčio normų“ prilyginimas priimančiosios valstybės nacionalinės teisės aktuose teisėtai nustatytam minimaliam darbo užmokesčiui praktiškai lėmė tai, kad atsirado vietinių ir komandiruotų darbuotojų darbo užmokesčio skirtumas, visų pirma statybos sektoriuje.

155.

Antra, taikant Direktyvos 96/71 3 straipsnio 1 dalies antrą pastraipą minimalaus darbo užmokesčio normos turi būti nustatomos pagal priimančiosios valstybės narės nacionalinę teisę ar praktiką ( 100 ). Šių normų apskaičiavimo tvarką ir pasirinktus apskaičiavimo kriterijus taip pat nustato priimančioji valstybė narė ( 101 ). Sąjungos valstybių narių nacionalinė teisė ar praktika, taikoma siekiant apskaičiuoti minimalų darbo užmokestį, yra labai nevienoda (ir ne visada skaidri), todėl sunku darbuotojus komandiruoti taikant teisingas darbo sąlygas, panašias į galiojančias vietiniams darbuotojams ( 102 ).

156.

Savo poveikio vertinime Komisija pateikė pagrindimą, pagal kurį darbo užmokesčio sąvoka leidžia ištaisyti šiuos neatitikimus ir užtikrinti didesnę komandiruotų darbuotojų apsaugą, sudarant sąžiningesnes vietinių įmonių ir įmonių, komandiruojančių darbuotojus paslaugoms teikti, konkurencijos sąlygas tik tuose sektoriuose, kurie itin imlūs darbo jėgai ( 103 ).

157.

Atsižvelgiant į tai, kas išdėstyta, galima daryti išvadą, kad Sąjungos teisės aktų leidėjas, pasirinkdamas siekiamiems tikslams įgyvendinti tinkamą priemonę (darbo užmokesčio sąvokos įtvirtinimą), paisė proporcingumo principo reikalavimų ir akivaizdžiai neviršijo didelės savo diskrecijos tokioje sudėtingoje techninėje srityje, kaip nagrinėjama. Ši priemonė savaime padeda padidinti komandiruotų darbuotojų apsaugą ir užtikrinti sąžiningas vietinių ir darbuotojus komandiruojančių įmonių konkurencijos sąlygas.

E.

Trečiojo ieškinio pagrindo ketvirta dalis: laisvės teikti paslaugas pažeidimas, padarytas taikant ilgam laikui komandiruotų darbuotojų sistemą

1.

Argumentai

158.

Vengrijos vyriausybė teigia, kad konkreti sistema, skirta ilgam laikui komandiruotiems darbuotojams (nauja Direktyvos 96/71 3 straipsnio 1a dalis), neatitinka SESV 56 straipsnio.

159.

Iš dalies pakeitus ilgam laikui komandiruotiems darbuotojams taikytiną teisę ir taikant jiems visas priimančiosios valstybės narės darbo sąlygas, pagal šią sistemą neproporcingai ir nepateisinamai ribojama darbuotojus komandiruojančių įmonių veikla teikiant tarpvalstybines paslaugas. Dėl to taip pat išnyksta ribos tarp laisvės teikti paslaugas ir laisvo darbuotojų judėjimo.

160.

Sąjungos institucijos ir į bylą įstojusių valstybių narių vyriausybės mano, kad ilgam laikui komandiruotiems darbuotojams skirta nauja sistema yra pateisinama, atitinka proporcingumo principą ir neprieštarauja SESV 56 straipsniui.

2.

Vertinimas

161.

Nauja ilgam laikui komandiruotų darbuotojų kategorija skiriasi nuo „įprastų“ komandiruotų darbuotojų kategorijos. Skiriamasis kriterijus yra faktinė komandiruotės trukmė: jeigu komandiruotė trunka ilgiau nei 12 mėnesių (išimtiniais atvejais 18 mėnesių), įprastas komandiruotas darbuotojas tampa ilgam laikui komandiruotu darbuotoju.

162.

Praėjus šiam terminui, komandiruotam (dabar – ilgam laikui) darbuotojui taikoma kitokia teisinė sistema: be 3 straipsnio 1 dalyje numatytų darbo sąlygų, jam taikomos valstybės narės, kurioje jis dirba, darbo sąlygos.

163.

Remiantis Direktyvos 2018/957 9 konstatuojamąja dalimi ( 104 ) darytina išvada, kad šioje direktyvoje ilgam laikui komandiruoti darbuotojai vis dėlto nėra visiškai sutapatinami su vietiniais darbuotojais (atitinkamos valstybės ar kitų valstybių narių piliečiais, pasinaudojusiais judėjimo laisve).

164.

Išlaikoma ilgam laikui komandiruotų darbuotojų teisinė padėtis, grindžiama laisve teikti paslaugas (naudojantis šia padėtimi minėta laisvė yra įgyvendinama), kaip nurodyta Direktyvos 2018/957 10 konstatuojamojoje dalyje ( 105 ).

165.

Priešingai, nei teigia Vengrijos vyriausybė, naujoje Direktyvos 2018/957 3 straipsnio 1a dalyje ilgam laikui komandiruoti darbuotojai nėra visiškai sutapatinami su vietiniais darbuotojais, nes:

166.

Manau, kad naujos ilgam laikui komandiruotų darbuotojų kategorijos reglamentavimas yra pateisinamas, o pagal jį taikomi apribojimai yra suderinami su laisve teikti paslaugas ir atitinka SESV 56 straipsnį.

167.

Nustačius 12 mėnesių (išimtiniais atvejais 18 mėnesių) terminą panaikinta neaiški pradinės redakcijos Direktyvos 96/71 nuostata: šios direktyvos 2 straipsnio 1 dalyje komandiruotu darbuotoju buvo laikomas darbuotojas, kuris kitoje nei kilmės valstybėje dirba „ribotą laiką“. Pažymiu, kad naujoje taisyklėje šis neaiškumas pašalintas, nes paaiškinama, kad ilgam laikui komandiruotu darbuotoju laikomas darbuotojas, kurio komandiruotė trunka ilgiau nei 12 (arba) 18 mėnesių.

168.

Taip pat manau, kad ilgam laikui komandiruoto darbuotojo statusas yra pagrįstas, nes atitinka darbuotojų situaciją: darbuotojai priimančiojoje valstybėje gyvena ilgą laiką, todėl daugiau dalyvauja šios valstybės darbo rinkoje. Logiška (ir proporcinga), kad šiomis aplinkybėmis jiems taikoma daugiau paskirties valstybės darbo teisės normų; kartu jie išlaiko ryšį su įmonės, kuriai dirba, buveinės valstybe.

169.

Naujoje 3 straipsnio 1a dalies trečioje pastraipoje šis pakeitimas padarytas pateikiant tokį patikslinimą: „Jeigu 1 straipsnio 1 dalyje nurodyta įmonė pakeičia komandiruotą darbuotoją kitu komandiruotu darbuotoju, atliekančiu tą patį darbą toje pačioje vietoje, komandiruotės trukmė šios dalies tikslais yra bendra atitinkamų atskirų komandiruotų darbuotojų komandiruotės laikotarpių trukmė“. Nors praktiškai dėl šios nuostatos gali kilti tam tikrų sunkumų, manau, kad apskritai ji yra tinkama siekiant užtikrinti, kad nebūtų vengiama taikyti direktyvos ir ja nebūtų piktnaudžiaujama, pakeičiant komandiruotus darbuotojus kitais komandiruotais darbuotojais, atliekančiais tą patį darbą.

F.

Trečiojo ieškinio pagrindo penkta dalis: SESV 58 straipsnio 1 dalies pažeidimas

1.

Argumentai

170.

Vengrijos vyriausybė teigia, kad Direktyvos 2018/957 3 straipsnio 3 dalimi pažeidžiama SESV 58 straipsnio 1 dalis, nes pagal ją tos direktyvos teisės normų dėl darbuotojų komandiravimo taikymo sritis išplečiama, įtraukiant į ją transporto sektorių.

171.

Komisija, Taryba, Europos Parlamentas ir į bylą įstojusių valstybių narių vyriausybės mano, kad ši trečiojo ieškinio pagrindo dalis yra nereikšminga arba nepagrįsta.

2.

Vertinimas

172.

Laisvas paslaugų judėjimas transporto srityje reglamentuojamas ne SESV 56 straipsnyje, kuriame apskritai kalbama apie laisvę teikti paslaugas, o visų pirma SESV 58 straipsnio 1 dalyje įtvirtintoje nuostatoje. Pagal šią nuostatą „[l]aisvę teikti paslaugas transporto srityje reglamentuoja transportui skirtos antraštinės dalies nuostatos“ ( 107 ), t. y. SESV 90–100 straipsniai.

173.

Nors Direktyvos 96/71 teisinis pagrindas yra tik teisės normos, reglamentuojančios laisvę teikti paslaugas (SESV 53 straipsnio 1 dalis ir 62 straipsnis), o ne teisės normos, susijusios su bendra transporto politika (SESV 91 straipsnis), galima teigti, kad ši direktyva taikoma transporto paslaugoms ( 108 ).

174.

Direktyvoje 96/71 nurodyta, kad į jos taikymo sritį nepatenka „prekybinės laivininkystės įmonių personal[as], dirban[tis] jūroje“ ( 109 ), todėl darytina išvada, jog teisės aktų leidėjas nori, kad direktyva būtų taikoma kitoms transporto srities paslaugoms. Tai patvirtina Direktyvoje 2014/67 pateikiama nuoroda į „judžius [transporto sektoriaus] darbuotoj[us]“ ( 110 ), taip pat kituose Sąjungos teisės aktuose pateikiamos nuorodos į tai, kad Direktyva 96/71 taikoma kabotažo transportui ( 111 ).

175.

Pagal Direktyvos 2018/957 3 straipsnio 3 dalį ši direktyva „kelių transporto sektoriui taikoma nuo teisėkūros procedūra priimamo akto, kuriuo iš dalies keičiamos Direktyvos 2006/22/EB nuostatos dėl vykdymo užtikrinimo reikalavimų ir nustatomos konkrečios su Direktyva 96/71/EB ir Direktyva 2014/67/ES susijusios kelių transporto vairuotojų komandiravimo taisyklės, taikymo pradžios dienos“.

176.

Taigi, kaip patvirtinama Direktyvos 2018/957 15 konstatuojamojoje dalyje ( 112 ), šia direktyva padaryti Direktyvos 96/71 pakeitimai ateityje bus taikomi tik kelių transporto sektoriui ir ne besąlygiškai, o priėmus teisėkūros procedūra priimamą teisės aktą, kuriuo bus iš dalies keičiama Direktyva 2006/22 ir kuris apims konkrečias taisykles dėl direktyvų 96/71 ir 2014/67.

177.

Jeigu taip yra, naujoje Direktyvos 2018/957 3 straipsnio 3 dalyje iš tikrųjų nepateikiama jokių materialinės teisės normų dėl darbuotojų komandiravimo transporto sektoriuje ir visiškai nepakeičiama Direktyvos 96/71 taikymo šiam sektoriui tvarka ( 113 ).

178.

Tos teisės normos bus įtvirtintos naujame teisėkūros procedūra priimamame akte, kurio pasiūlymą Komisija jau pateikė ( 114 ). Nėra jokių kliūčių, kad šio teisės akto teisinis pagrindas taip pat būtų SESV 91 straipsnis.

179.

Taigi manau, kad, priėmus Direktyvos 2018/957 3 straipsnio 3 dalį, SESV 58 straipsnio 1 dalis nepažeista.

180.

Atsižvelgdamas į tai, kas išdėstyta, siūlau atmesti visą trečiąjį ieškinio dėl panaikinimo pagrindą.

VII.

Ketvirtasis ieškinio pagrindas: SESV 56 straipsnio pažeidimas, padarytas į Direktyvos 96/71 taikymo sritį neįtraukus darbuotojų kolektyvinių veiksmų

A.

Argumentai

181.

Vengrijos vyriausybė teigia, kad 1 straipsnio 1a dalimi, įterpta į Direktyvą 96/71 Direktyva 2018/957, pažeidžiamas SESV 56 straipsnis, nes į jos taikymo sritį nepatenka naudojimasis teise streikuoti ir vykdyti kitus veiksmus, numatytus valstybių narių darbo santykių sistemose, ir naudojimasis teise derėtis dėl kolektyvinių susitarimų, juos sudaryti ir užtikrinti jų vykdymą, taip pat imtis kolektyvinių veiksmų.

182.

Tai, kad šie aspektai nepatenka į jos taikymo sritį, prieštarauja Sprendimui Laval un Partneri ir leidžia teise streikuoti ir vykdyti kolektyvines derybas naudotis pagal nacionalinę teisę, neatsižvelgiant į Sąjungos teisės reikalavimus. Taip sudaromos sąlygos riboti kitų valstybių įmonių laisvę teikti paslaugas komandiruojant darbuotojus.

183.

Komisija, Taryba, Europos Parlamentas ir į bylą įstojusių valstybių narių vyriausybės mano, kad šis ketvirtasis ieškinio pagrindas yra nepagrįstas.

B.

Vertinimas

184.

Naujoje 1 straipsnio 1a dalyje paaiškinama Direktyvos 96/71 taikymo sritis. Jei apskritai šioje direktyvoje įtvirtinamos „privalom[os] nuostat[os] dėl darbo sąlygų ir [komandiruotų] darbuotojų sveikatos apsaugos ir saugos“, tai 1a dalyje nurodoma, kad į direktyvos taikymo sritį nepatenka, be kita ko, „teis[ė] ar laisv[ė] streikuoti arba imtis kitų veiksmų, numatytų konkrečiose valstybių narių darbo santykių sistemose, laikantis nacionalinės teisės ir (arba) praktikos. Ja taip pat nedaromas poveikis teisei derėtis dėl kolektyvinių susitarimų, juos sudaryti ir užtikrinti jų vykdymą ar imtis kolektyvinių veiksmų pagal nacionalinę teisę ir (arba) praktiką“.

185.

Direktyvoje 2018/957 neįtvirtinta jokių Direktyvos 96/71 nuostatų, kuriose būtų numatyta su kolektyviniais veiksmais susijusių naujovių. Pastarosios direktyvos 22 konstatuojamojoje dalyje aiškiai nurodoma, kad ji „nepažeidžia valstybių narių teisės, reglamentuojančios kolektyvinius veiksmus, skirtus verslo ir profesinių sluoksnių interesams ginti“.

186.

Manau, kad aiškindama šią nuostatą Vengrijos vyriausybė daro aiškinimo klaidą. Tai, kad Direktyva 96/71 netaikoma darbuotojų teisėms imtis kolektyvinių veiksmų, nereiškia, kad naudojimuisi šiomis teisėmis netaikomos kitos nacionalinės ir Sąjungos teisės normos. Minėtos 1 straipsnio 1a dalies pradžioje nurodoma, kad „[š]ia direktyva nedaromas poveikis naudojimuisi valstybių narių ir Sąjungos lygmeniu pripažintomis pagrindinėmis teisėmis, įskaitant <…>“.

187.

Vadinasi, ši nuostata netrukdo darbuotojų komandiravimo atvejais taikyti Chartijos 28 straipsnio arba ankstesnės Teisingumo Teismo jurisprudencijos dėl naudojimosi darbuotojų kolektyvinėmis teisėmis ir tokio naudojimosi poveikio laisvei teikti paslaugas.

188.

Taigi manau, kad Direktyvos 96/71 1 straipsnio 1a dalimi laisvė teikti paslaugas neribojama, ir siūlau atmesti šį ieškinio dėl panaikinimo pagrindą.

VIII.

Penktasis ieškinio pagrindas: teisinio saugumo principo pažeidimas, padarytas dėl to, kad Direktyva 2018/957 neatitinka Reglamento Nr. 593/2008 („Roma I“)

A.

Argumentai

189.

Penktąjį ieškinio pagrindą iš tiesų sudaro dvi skirtingos dalys, kurios tarpusavyje nelabai susijusios.

190.

Komisija, Taryba, Europos Parlamentas ir į bylą įstojusių valstybių narių vyriausybės mano, kad penktasis ieškinio pagrindas yra nepagrįstas.

B.

Penktojo ieškinio pagrindo pirmos dalies vertinimas: Direktyvos 2018/957 ir Reglamento Nr. 593/2008 („Roma I“) ryšys

191.

Reglamento „Roma I“ 8 straipsnio 1 dalyje apskritai yra įtvirtinta kolizinė teisės norma, taikoma individualioms darbo sutartims; ji yra šalių pasirenkama teisė (taikant toje pačioje dalyje nurodytas sąlygas). Jeigu šalys nepasirinko šios teisės, „sutarčiai taikoma teisė valstybės, kurioje, o jei ši sąlyga netenkinama – iš kurios, darbuotojas vykdydamas sutartį įprastai atlieka darbą, teisė. Laikoma, kad valstybė, kurioje įprastai atliekamas darbas, nepasikeitė, jei darbuotojas laikinai dirba kitoje valstybėje“ (2 dalis).

192.

Reglamento „Roma I“ 23 straipsnyje įtvirtinta šiame reglamente nustatytų kolizinių teisės normų taikymo išimtis: pagal jį, jeigu Sąjungos teisės nuostatose įtvirtintos taisyklės dėl sutartiniams santykiams, susijusiems su tam tikrais klausimais, taikytinos teisės, šioms taisyklėms teikiama pirmenybė ( 115 ).

193.

Taigi pirmenybė teikiama ne reglamento „Roma I“ bendrosioms taisyklėms dėl teisės pasirinkimo, o specialiosioms taisyklėms, kurios šiuo klausimu įtvirtintos konkrečiose Sąjungos teisės nuostatose ( 116 ).

194.

Priešingai, nei teigia Vengrijos vyriausybė, manau, kad Direktyvos 96/71 3 straipsnio 1 dalis (įprastų komandiruotų darbuotojų atveju) ir nauja 3 straipsnio 1a dalis (ilgam laikui komandiruotų darbuotojų atveju) yra specialiosios teisės kolizijos taisyklės ( 117 ), kurios turi būti taikomos kartu su reglamento „Roma I“ taisyklėmis ( 118 ).

195.

Laikantis šių dviejų Direktyvos 96/71 nuostatų ir pagal įprastas kolizines teisės normas taikytinos teisės, turi būti taikomos tokios priimančiosios valstybės teisės sistemos nuostatos:

196.

Kaip savo pastabose pažymi Taryba, iš reglamento „Roma I“ rengimo proceso matyti, kad reglamento 23 straipsnis apima Direktyvoje 96/71 numatytą išimtį, nes Komisijos pasiūlyme buvo pateiktas specialiųjų teisės normų, įtvirtintų kitose Sąjungos teisės nuostatose (įskaitant Direktyvos 96/71 nuostatas), priedas ( 119 ).

197.

Šį teiginį galima patvirtinti remiantis Direktyvos 96/71 11 konstatuojamąja dalimi, nes joje nurodyta, kad konvencija (pakeista reglamentu „Roma I“) „neturi įtakos taikant nuostatas, pagal kurias konkrečiam atvejui yra nustatomi teisės pasirinkimo principai, susiję su sutartinėmis prievolėmis[,] ir kurios yra ar bus įtrauktos į Europos Bendrijų institucijų aktus arba į nacionalinius įstatymus, suderintus įgyvendinant tokius aktus“.

198.

Tą pačią išvadą galima padaryti remiantis reglamento „Roma I“ 40 konstatuojamąja dalimi; joje nustatyta, kad „<…> šis reglamentas nepanaikina galimybės su sutartinėmis prievolėmis susijusias teisės kolizijos taisykles įtraukti į Bendrijos teisės nuostatas, susijusias su konkrečiais dalykais“.

199.

Taigi, priešingai, nei teigia Vengrija, teisinio saugumo principas nereiškia, kad Direktyva 2018/957 iš dalies pakeitus Direktyvą 96/71 turi būti padarytas ir reglamento „Roma I“ pakeitimas.

200.

Pagal šio reglamento 23 straipsnį komandiruotų darbuotojų sutarčių srityje specialiosios Direktyvos 96/71 taisyklės gali būti taikomos kartu su bendrosiomis taisyklėmis, įtvirtintomis paties reglamento 8 straipsnyje. Abiejų rūšių taisyklių ryšys yra pakankamai aiškus, numatomas ir tikslus, taigi teisinio saugumo principo laikomasi ( 120 ).

201.

Ši išvada nėra paneigta, kaip teigia Vengrija, nes naujoje Direktyvos 96/71 3 straipsnio 1a dalies trečioje pastraipoje yra numatyta teisės norma dėl kovos su sukčiavimu, taikoma komandiruotų darbuotojų pakeitimo atveju (ją nurodžiau pirma) ( 121 ). Tokiu atveju kiekvieno pakeičiamo ar pakeičiančio darbuotojo sutarčiai gali būti taikomi kitos šalies teisės aktai, o šioje nuostatoje tik įtvirtinama sąlyga, kuria siekiama išvengti sukčiavimo, užtikrinant Direktyvos 96/71 ir reglamento „Roma I“ ryšį.

C.

Penktojo ieškinio pagrindo antros dalies vertinimas: Direktyvoje 2018/957 įtvirtintos sąvokos „darbo užmokestis“ neapibrėžimas

202.

Vengrijos vyriausybė mano, kad tai, jog ankstesnę sąvoką „minimalaus darbo užmokesčio normos“ pakeitusi nauja sąvoka „darbo užmokestis“ yra neapibrėžta ir neaiški, neatitinka teisės normų aiškumo principo, kylančio iš teisinio saugumo principo.

203.

Ši penktojo ieškinio dėl panaikinimo pagrindo dalis yra susijusi su antruoju ieškinio pagrindu, kurį jau pasiūliau atmesti.

204.

Paradoksalu, kad Vengrijos vyriausybė tokio paties prieštaravimo (grindžiamo teisiniu nesaugumu) nepateikia dėl ankstesnės Direktyvos 96/71 sąvokos ( 122 ), kurią aiškinant buvo kilę tam tikrų sunkumų, o jį pateikia dėl teisės normos, kuria siekiama pašalinti tokius aiškinimo sunkumus.

205.

Taip pat paradoksalu tai, kad priekaištaujama, jog pavojus teisiniam saugumui kyla dėl antrinės teisės akto, nors pati sąvoka, dėl kurios pateikiamas prieštaravimas, yra įtvirtinta SESV 153 straipsnio 5 dalyje.

206.

Naujoje Direktyvos 96/71 3 straipsnio 1 dalies trečioje pastraipoje pateikiama sąvoka „darbo užmokestis“ susijusi su valstybės narės, į kurios teritoriją darbuotojas komandiruojamas, nacionalinės teisės arba praktikos nuostatomis. Dėl šios sąvokos turinio pažymėtina, kad ji apima visas darbo užmokesčio sudedamąsias dalis, kurios yra privalomos pagal nacionalinius įstatymus ir kitus teisės aktus arba kolektyvines sutartis ar arbitražo sprendimus, kurie toje valstybėje narėje buvo paskelbti visuotinai taikytinais arba yra kitais atžvilgiais taikomi pagal 8 dalį.

207.

Direktyvos 2018/957 17 konstatuojamojoje dalyje primenama, kad darbo užmokesčio taisyklių nustatymas yra tik valstybių narių reikalas. Šios valstybės arba socialiniai partneriai taip pat turi nustatyti darbo užmokesčius. Tai patvirtinama SESV 153 straipsnio 5 dalyje; joje nustatyta, kad darbo užmokesčiai nepatenka į Sąjungos institucijų kompetencijos derinti socialinę politiką sritį.

208.

Taigi komandiruotų darbuotojų darbo užmokesčiams taikomos taisyklės neišvengiamai skiriasi, kol Sąjunga neturi kompetencijos jas suderinti. Kaip jau nurodžiau, taip pat skyrėsi ir sąvoka „minimalaus darbo užmokesčio normos“, kuri buvo vartojama pradinės redakcijos Direktyvoje 96/71 ir kurią paaiškinti turėjo Teisingumo Teismas.

209.

Žinoma, sąvoka „darbo užmokestis“, kaip ir dauguma šioje srityje vartojamų sąvokų, turi būti išaiškinta apibrėžiant jos ribas. Vis dėlto tokio neaiškumo, būdingo daugeliui kitų panašių sąvokų, neužtenka, kad būtų galima teigti (kaip tai daro Vengrijos vyriausybė), jog Direktyvoje 2018/957 įtvirtinta sąvoka yra neapibrėžta tiek, kad pažeidžia teisinio saugumo principą.

210.

Be to, priminsiu, kad siekiant išspręsti problemas, su kuriomis gali susidurti komandiruoti darbuotojai ir juos įdarbinusios įmonės, naujo Direktyvos 96/71 3 straipsnio 1 dalies ketvirtoje ir penktoje pastraipose valstybėms narėms nustatoma pareiga užtikrinti skaidrumą; pagal šias pastraipas valstybės narės interneto svetainėje turi paskelbti svarbią, tikslią ir atnaujintą informaciją apie, be kita ko, „darbo užmokesčio sudedamąsias dalis, kaip nurodyta šios dalies trečioje pastraipoje, ir visas darbo sutarties sąlygas pagal šio straipsnio 1a dalį“.

IX.

Išvada

211.

Atsižvelgdamas į tai, kas išdėstyta, siūlau Teisingumo Teismui: