De zaak Sorema was reeds een jaar geleden onder nummer 67-63 het onderwerp van een procedure tot vernietiging, in welke de vraag behandeld moest worden, of de Hoge Autoriteit terecht deze vennootschap het uittreden uit de Oberrheinische Kohlenunion Bettag, Puton & Co. (O.K.U.) in Mannheim opgedragen had. Ik kan er daarom thans van afzien de feitelijke bijzonderheden daarvan opnieuw voor U uiteen te zetten, dat wil zeggen de samenstelling en werkingssferen van de beide genoemde maatschappijen, hun verhouding tot elkander, alsmede de beschikkingen van de Hoge Autoriteit te beschrijven, die hun activiteiten betroffen.
Het is U immers bekend, dat de Hoge Autoriteit in haar beschikking 3-62 van
De laatstgenoemde beschikking werd door het Hof van Justitie — in afwijking van mijn conclusie — door zijn arrest van
Daardoor kwam vast te staan, dat de in beschikking 3-62 neergelegde ontheffing vooralsnog van kracht bleef; tevens zag de Hoge Autoriteit zich geplaatst voor de noodzaak, de zaak aan de hand van het gewezen arrest opnieuw in beschouwing te nemen. Het resultaat volgde in beschikking
Tegen deze beschikking is nu het huidige beroep gericht. De hoofdvordering strekt tot vernietiging van bedoelde beschikking, terwijl de Hoge Autoriteit verzoekt het beroep als ongegrond af te wijzen.
Wanneer ik in het volgende er toe overga, dit nieuwe twistcomplex juridisch te onderzoeken, dan spreekt het vanzelf, dat ik zal uitgaan van datgene, wat het Hof in zijn arrest 67-63 heeft uitgemaakt omtrent de aard en betekenis van de beschikkingen, die beslissend zijn voor de verhouding Sorema-O.K.U.
Voor de beslissing van het Hof was essentieel dat werd vastgesteld, dat de beschikkingen 31-59 en 12-60, wat de deelneming van Sorema in de O.K.U. betreft, beschikking 19-57 zowel naar onderwerp als naar motivering hadden gewijzigd. In haar beschikking 31-59 had de Hoge Autoriteit een nieuwe fase in de betrekkingen van Sorema met de O.K.U. ingeleid. Zij had daarin niet alleen maar de termijn verlengd, die aan de bij Sorema aangesloten handelaren voor hun uittreding uit de O.K.U. was gesteld, maar veeleer op bepaalde voorwaarden en voor beperkte tijd de deelneming van Sorema in de O.K.U. toegestaan, en zulks niet overeenkomstig paragraaf 12 van de Overeenkomst betreffende de overgangsbepalingen, maar volgens artikel 65, lid 2, van het Verdrag. Dientengevolge kon het uittreden van Sorema uit de O.K.U. niet via de vaststelling van de overgangstermijn, in beschikking 3-62 opgenomen, plaatsvinden, maar slechts aan de hand van de voorwaarden, die voor het intrekken of het niet verlengen van een verleende ontheffing voor overeenkomsten volgens artikel 65 vereist zijn.
Laten wij dus eerst nagaan, hoe de nieuwe beschikking van de Hoge Autoriteit tegen de achtergrond van deze uitgangspunten beoordeeld moet worden, en wel of zij — zoals de Hoge Autoriteit stelt — uitgaat van de principes van het arrest 67-63 en daarmede in overeenstemming is, dan wel of zij — en dat is het standpunt van verzoekster — beoordeeld naar de criteria van artikel 65 van het Verdrag ondeugdelijk lijkt. Daarbij zal ik mij echter niet aan de juiste volgorde houden, die verzoekster voor het aanvoeren van haar middelen heeft gekozen.
Het is logisch om in de eerste plaats te onderzoeken het argument van verzoekster, dat de Hoge Autoriteit geen feiten heeft opgesomd, die aantonen, waarom het lidmaatschap van Sorema van de O.K.U. en haar participatie in de zaken van de O.K.U. als een beperking van de mededinging moeten worden beschouwd. Naar verzoeksters opvatting moet ook in geval van intrekking van een voor een afspraak verleende ontheffing tevoren worden nagegaan, of de aan het oordeel onderworpen overeenkomst op dat ogenblik nog onder artikel 65, lid 1, valt.
Inderdaad bevat de motivering van de beschikking op dit punt niet meer dan de enkele vaststelling, dat het verbod van artikel 65, lid 1, ook voor Sorema geldt. Ik ben echter van mening, dat verdere vaststellingen met betrekking tot deze vraag van de Hoge Autoriteit in de bestreden beschikking niet mochten worden verlangd. De noodzaak van een ontheffing voor de deelneming van Sorema in de O.K.U. en daarmede de vraag, of artikel 65, lid 1, op deze verhouding toepasselijk is, was namelijk reeds in vroegere beschikkingen aan de orde gekomen, namelijk de beschikkingen 31-59, 12-60 en 3-62. Nooit zijn deze beschikkingen door verzoekster aangevallen, hoewel daartoe nu juist van deelneming steeds alleen belangrijk beperkt (namelijk voor een overgangstijd) werd toegestaan. Dientengevolge hebben deze beschikkingen — zoverre daarvan bij handelingen van de administratie kan worden gesproken — met alles wat zij behelzen rechtskracht gekregen. De nu aangevallen beschikking heeft daarentegen alleen maar ten doel, de gegeven ontheffing in te trekken; zij baseert zich op de voorafgaande beschikkingen en stelt deze en de daarin gereleveerde noodzaak van ontheffing voorop. Welbeschouwd zou er met betrekking tot de vaststelling van beschikking 15-64 alleen dan aanleiding geweest zijn tot onderzoek van de vraag, of het verbod van artikel 65, lid 1, nog voor de deelneming van Sorema in de O.K.U. gold, wanneer nieuwe feiten, bij voorbeeld wijzigingen in de markt, zich hadden voorgedaan, die van invloed hadden kunnen zijn op de beantwoording van die vraag. Maar daaromtrent heeft verzoekster niets gesteld. In plaats daarvan beroept zij zich alleen op de mededingingssituatie, die vóór de deelneming van Sorema in de O.K.U. en vóór het in werking treden van het Verdrag bestond, alsmede op het feit, dat de oprichting van Sorema in het jaar 1946 met het oog op de aanpassing aan een bepaalde mededingingssituatie geschied was. Ik ben derhalve van mening, dat het eerste argument van het verzoek als ongegrond afgewezen moet worden.
Ook tegen deze grief kan allereerst worden ingebracht, dat beschikking 3-62 nooit bestreden is, hoewel daartoe volgens de opvatting van verzoekster omtrent de mogelijkheid, de geldigheidsduur van een ontheffing voor een overeenkomst te bepalen, dat wil zeggen aan een ontheffing voor een overeenkomst bezwarende beperkingen te verbinden, alle aanleiding zou zijn geweest. Beschikking 3-62 heeft derhalve rechtskracht en zij kan als individuele beschikking volgens de rechtspraak van het Hof van Justitie ook niet indirect door middel van de exceptie van onrechtmatigheid thans weer tot voorwerp van onderzoek worden gemaakt.
Daarenboven heb ik de indruk, dat de Hoge Autoriteit in beschikking 15-64 niet van het voorbehoud van termijnstelling, opgenomen in beschikking 3-62, gebruik heeft gemaakt in de daaraan oorspronkelijk toegedachte zin, dat is zoals dat voorbehoud in beschikking 8-63 toegepast werd. De Hoge Autoriteit heeft zich, met andere woorden, niet daartoe beperkt het einde van de in beschikking 3-62 genoemde overgangstijd vast te stellen, maar zij heeft, zoals arrest 67-63 voorschrijft, voor het intrekken van de ontheffing voor een overeenkomst tenminste nog een aanvullende motivering gegeven, overeenkomstig de vereisten van artikel 65, lid 2. De rechtmatigheid van het voorbehoud van het stellen van een termijn is derhalve niet van belang, zodat ook de tweede grief van het beroep niet kan slagen.
Volgens artikel 65, lid 2, alinea 4, trekt de Hoge Autoriteit een ontheffing in, indien zij van oordeel is, dat als gevolg van een verandering in de omstandigheden de overeenkomst, waarvoor ontheffing is verleend, niet meer aan de voorwaarden van lid 2, sub a) tot en met c), beantwoordt of dat de werkelijke gevolgen van een overeenkomst of van haar toepassing strijdig zijn met de voorwaarden, welke voor het verlenen van de ontheffing vereist zijn.
Nu kan uit beschikking 15-64 opgemaakt worden, dat de daarin neergelegde intrekking ten minste subsidiair op de tekst van artikel 65 is gebaseerd, met name op de tweede van de evengenoemde mogelijkheden (dus niet op een verandering in de omstandigheden).
Maar wanneer ik de Hoge Autoriteit goed begrijp, dan wil zij de intrekking in de eerste plaats daardoor rechtvaardigen, dat reeds bij het nemen van de beschikking 3-62 de voorwaarden van artikel 65, lid 2, sub a) en b), niet vervuld waren.
Daarmee staat het in het bijzonder als volgt.
Niet alleen in de onderhavige procedure, maar ook in zaak 67-63 heeft de Hoge Autoriteit verklaard, dat zij in werkelijkheid bij het geven van beschikking 3-62 net als bij alle voorafgaande beschikkingen niet de bedoeling heeft gehad, voor de deelneming van Sorema in de O.K.U. een formele ontheffing voor een overeenkomst volgens artikel 65, lid 2, af te geven, maar deze deelneming in strijd met de bepalingen van artikel 65 bij wijze van uitzondering voor een overgangstijd toe te laten. Daarvoor heeft zij aanvankelijk van paragraaf 12 van de overgangsovereenkomst gebruik gemaakt, volgens welke de Hoge Autoriteit in de gevallen dat zij de ontheffing, bedoeld in het tweede lid van artikel 65 van het Verdrag weigert, een redelijke termijn moet bepalen, na welks afloop de verbodsbepalingen, voorzien in hetzelfde artikel 65, van kracht worden. Daarna heeft zij, om hetzelfde doel te bereiken, zich gebaseerd op algemene, aan de gehele opzet van het Verdrag te ontlenen overwegingen. Zoals wij weten, heeft het Hof van Justitie deze constructie in de zaak 67-63 niet van belang geacht en daarvoor in de plaats een objectieve uitlegging op basis van hetgeen door het Verdrag wordt toegelaten, toegepast, met het resultaat, dat in beschikking 3-62 een ontheffing met betrekking tot een overeenkomst volgens artikel 65, lid 2, werd gezien. De Hoge Autoriteit moest derhalve aan haar beschikking een andere betekenis toegekend zien, dan zij zelf daaraan had toegedacht, met andere woorden de openbaring van haar verklaring was juridisch, volgens de uitlegging van het Hof van Justitie, niet in overeenstemming met haar werkelijke wil. Zulk een discrepantie tussen wil en verklaring wordt in civilibus met de nietigverklaring wegens dwaling achterhaald, welke een later herstel met bepaalde gevolgen in rechte toelaat. In het publiekrecht bestaat dit middel naar algemene opvatting echter niet. Hier is beslissend of een administratieve handeling objectief in overeenstemming is met de wet; de administratie is bevoegd een klaarblijkelijk niet aan dit criterium beantwoordende administratieve handeling te herroepen.
Zie Müller-Henneberg-Schwartz, Voor het communautaire recht lijkt mij echter zulk een argumentatie, in verband met het verschil in redactie, niet verdedigbaar. Zij zou alleen verdedigd kunnen worden, wanneer in het Verdrag volkomen duidelijk de limitatieve aard van de gevallen van intrekking te onderkennen zou zijn. Met de Hoge Autoriteit ben ik daarom van mening, dat juist de stringente regeling van de mededingingsvragen in het Verdrag medebrengt, het principe van de mededinging te verzekeren door alle middelen, derhalve ook met toepassing van algemene rechtsbeginselen met betrekking tot de intrekking van ondeugdelijke handelingen van de administratie.
Ten aanzien van punt 1 — duidelijke verbetering van de verdeling — voert verzoekster twee bezwaren aan, een formeel en een feitelijk.
Wat de formele grief betreft, deze verwijt de Hoge Autoriteit een onvoldoende motivering van haar beschikking voorzover deze niet meer doet dan vaststellen dat Sorema in Zuid-Duitsland geen handelsactiviteit heeft ontplooid. Naar de mening van verzoekster had de Hoge Autoriteit alle denkbare gevolgen van de deelneming van Sorema in de O.K.U. in aanmerking moeten nemen.
Deze opvatting miskent de omvang van de verplichting om te motiveren, welke niet afgemeten wordt naar de bij ene objectieve uitlegging van de tekst van het Verdrag aanwijsbare voorwaarden om op te treden, maar naar de door de Hoge Autoriteit als juist aanvaarde gedachtengang en haar gevolgtrekkingen daaruit. Aangezien het voor de Hoge Autoriteit klaarblijkelijk bij de beoordeling van de voorwaarden van letter a) van artikel 65, lid 2, uitsluitend op een handelsactiviteit in Zuid-Duitsland aankwam, kon van haar gezichtspunt uit de gegeven motivering als voldoende gezien worden, want deze bevat — en meer verlangt de rechtspraak van het Hof van Justitie niet — alle van belang zijnde rechts- en feitelijke overwegingen.
De grief schending van wezenlijke vormvoorschriften moet derhalve afgewezen worden.
Omtrent de feitelijke juistheid van de door de Hoge Autoriteit met betrekking tot letter a) van artikel 65, lid 2, ontwikkelde overwegingen merkt verzoekster op, dat de Hoge Autoriteit ten onrechte er van uit is gegaan, dat een verbetering van de verdeling alleen maar verwacht kon worden van een deelneming van Sorema aan de handelsactiviteit in Zuid-Duitsland. De Hoge Autoriteit zou om correct te zijn, op ieder soort werkzaamheid in het kader van de overeenkomst voor welke ontheffing was verleend, moeten letten en in het bijzonder in aanmerking moeten nemen de uitwerking daarvan op het geheel van de gemeenschappelijke markt en niet op een enkel onderdeel van deze markt.
Ook in dit opzicht kan ik de opvatting van verzoekster, niet, althans niet volledig delen; volgens artikel 65, lid 2, sub a), moet de Hoge Autoriteit vóór zij overgaat tot verlening van een ontheffing voor een overeenkomst als de thans in het geding zijnde, vaststellen, of de gemeenschappelijke aankoop
De verdeling van deze produkten in dit gebied moet door de kartelovereenkomst worden verbeterd, maar het komt geenszins aan op de verbetering van de verdeling van welke gelijksoortige produkten dan ook onverschillig waar in de gemeenschappelijke markt. Zoals zonder meer moet worden toegegeven, is daarmede zeer zeker nog niets gezegd over de vraag, of een verbetering van de verdeling alleen maar door handelsactiviteit in het bedoelde gebied of ook door een ander soort activiteit in het kader van de afspraak kan worden bereikt. Intussen zie ik geen aanleiding om op deze vraag in de onderhavige zaak dieper in te gaan. Verzoekster heeft immers geen aanknopingspunten verstrekt voor de conclusie, dat het enkele feit van haar binding met de O.K.U. een gunstige uitwerking op de verbetering van de verdeling als bedoeld in artikel 65 heeft, een stelling, waartegen op zijn minst een feitelijk vermoeden pleit en die daarom bewijs vraagt van degeen, die zich er op beroept.
Even belangrijk voor de uitslag van het geding is het feit, dat de Hoge Autoriteit haar beslissing tot intrekking niet alleen heeft doen steunen op het ontbreken van de voorwaarden van artikel 65, lid 2, sub a), maar ook op de vaststelling, dat het enkele feit van de deelneming van Sorema in de O.K.U. in ieder geval niet onmisbaar is voor het bereiken van het doel van een betere verdeling en dat deze deelneming van een meer beperkende aard voor de mededinging is, dan voor het doel van de overeenkomst noodzakelijk is (artikel 65, lid 2, sub b]). Te dien aanzien heeft verzoekster, wanneer ik het goed zie, helemaal geen opmerkingen gemaakt en het valt ook moeilijk in te zien, dat de stelling kan worden verdedigd, dat de deelneming van Sorema in de O.K.U. op zich zelf onmisbaar is voor het bereiken van het doel van de overeenkomst met de O.K.U., zoals dit uit de beschikking 19-57 afgeleid kan worden.
En daarmee is dan eigenlijk — wat de oorspronkelijke gebrekkigheid van de ontheffing 3-62 ten opzichte van Sorema betreft — reeds al het nodige gezegd. Ik wil echter desondanks nog ingaan op de schending van het verbod van discriminatie, waarop de Hoge Autoriteit zich in beschikking 15-64 aanvullend heeft beroepen en vaststellen, of de verwijten van verzoekster in dit opzicht althans gegrond zijn.
Het lijkt mij dat dit niet het geval is met de stelling van verzoekster dat het verbod van discriminatie slechts in zoverre geldt, als de vrije mededinging daardoor nadelig wordt beïnvloed. De deelneming van Sorema aan de werkzaamheden van de O.K.U. zou daarentegen juist nadelen van de mededinging compenseren, zij zou een compensatie opleveren van het feit, dat de Hoge Autoriteit tot nu toe had nagelaten, voor een gelijke toegang tot de produktie te zorgen door doeltreffende maatregelen te treffen op het gebied van de openbaarmaking van transporttarieven en de niet-discriminerende toepassing daarvan. In principe verdedigt verzoekster daarmede het standpunt, dat zolang de Hoge Autoriteit of de Lid-Staten hun verplichtingen niet volledig nakomen, ook de ondernemingen in de Gemeenschap niet gebonden zijn aan de voor hen geldende bepalingen van het Verdrag. Een dergelijke
Even onjuist komt mij de gedachtengang van verzoekster voor, dat ten aanzien van Sorema het verbod van discriminatie niet kan worden toegepast, omdat het alleen maar tegenover kopers zou gelden, terwijl Sorema geen handelsactiviteit uitoefent. Terecht merkt de Hoge Autoriteit te dien aanzien op, dat het feit dat Sorema kopers-belangen van haar leden bundelt, niet alleen beslissend was voor de toepassing van artikel 65 op haar, maar evenzeer voor de toepassing van het verbod van discriminatie. Overal waar Sorema een voordeel in de markt wordt toegekend, gaat het uiteindelijk om niets anders dan de bevoordeling van die handelaren, die in Sorema verenigd zijn en wier belangen door Sorema worden behartigd.
Ook is in dit verband niet van belang de overweging van verzoekster, dat een overtreding van artikel 4 van beschikking 19-57 (en daardoor van het verbod tot discriminatie) niet aanwezig zou zijn, omdat Sorema, ondanks het gemis van de hoedanigheid van groothandelaar, vermeld in beschikking 19-57, reeds bij beschikking 31-59 tot de O.K.U. toegelaten was, hetgeen dan bewijzen zou, dat zij in het kader daarvan terecht een bijzondere plaats innam. Naar mijn mening zou uit beschikking 31-59 en andere beschikkingen voor de beoordeling van het onderhavige geval slechts dan iets kunnen worden geput, wanneer niet zou zijn aangetoond, dat de Hoge Autoriteit toentertijd de toelating van Sorema bij wijze van uitzondering, en zulks in strijd met de bepalingen van artikel 65, had toegestaan, namelijk op grond van paragraaf 12 van de Overgangsovereenkomst. Nu deze zienswijze door het arrest 67-63 is geëcarteerd en nu nog slechts de algemene regeling van artikel 65 in aanmerking komt, is een speciale behandeling van Sorema niet meer te rechtvaardigen.
Ten slotte is, anders dan verzoekster meent, voor de oplossing van het onderwerpelijke vraagstuk niets te putten uit het feit, dat de leveringsvoorwaarden van de kolenmijnondernemingen of hun verkoopmaatschappijen, waarnaar in beschikking 19-57 verwezen wordt, niet gericht zijn op de afzet van steenkool in Zuid-Duitsland. De maatstaf, waarnaar de gelijke of niet-gelijke behandeling van ondernemingen in hun verhouding tot de O.K.U. gewaardeerd moet worden, wordt namelijk niet bepaald door de leveringsvoorwaarden van de steenkolenmijnondernemingen, maar alleen door de voor toetreden tot de O.K.U. geldende statutaire bepalingen. En die beogen, overeenkomstig het statutaire doel, afzet in Zuid-Duitsland.
Daarmee blijkt ook gerechtvaardigd het beroep van de Hoge Autoriteit op het verbod van discriminatie van het Verdrag en de daaruit af te leiden ondeugdelijkheid van beschikking 3-62.
Nu staat evenwel volgens de rechtspraak van het Hof van Justitie vast, dat voor de intrekking van een handeling van de administratie die een derde bevoordeelt, het enkele bewijs van de onregelmatigheid van die handeling vanaf de oorsprong niet voldoende is. Of en zo ja in welke omvang en met welke gevolgen (ex nunc of ex tunc) de intrekking geoorloofd is, moet veeleer voor ieder geval afzonderlijk onder afweging van alle daarmede gemoeide belangen bepaald worden. Dat zijn dan in het onderhavige geval enerzijds het algemeen belang bij de handhaving van de grondbeginselen op het stuk van de mededinging en bij de inachtneming van het principe van gelijke behandeling van alle ondernemingen, die zich in vergelijkbare omstandigheden bevinden, anderzijds de ondernemersbelangen van Sorema en haar leden, dat zij niet worden teleurgesteld in hun vertrouwen dat de voor de overeenkomst verleende ontheffing gehandhaafd blijft en dat hun commerciële plannen dus niet in de war gestuurd worden.
Wat dat laatste betreft, zou toch de strekking, vooral de beperking van de geldigheidsduur van vroegere beschikkingen van de Hoge Autoriteit betreffende de verhouding Sorema-O.K.U., maar ook de formulering van beschikking 3-62 een waarschuwing moeten zijn tegen een overwaardering van het vertrouwenselement. Reeds op grond van het voorbehoud van artikel 2 van beschikking 3-62 moest verzoekster tot de gevolgtrekking komen, dat de Hoge Autoriteit voor haar deelneming in beginsel een kortere termijn had gesteld dan voor de ontheffing van de O.K.U. op zichzelf. Ook is in de gronden der beschikking, in haar geheel genomen, iets te bespeuren van wat men in het burgerlijk recht
Dit alles tezamen leidt bij de noodzakelijke afweging van belangen tot het resultaat, dat tegen een herroeping van de aanvankelijk gebrekkige ontheffing van een overeenkomst, zoals de Hoge Autoriteit die in beschikking 15-64 opgenomen heeft, geen bezwaar kan worden gemaakt.
Zonder op verdere herroepingsmogelijkheden en de daaromtrent naar voren gebrachte middelen van beroep in te gaan, luidt derhalve onze slotconclusie als volgt:
Het beroep van Sorema moet als ongegrond worden afgewezen en verzoekster moet in de kosten van het proces worden veroordeeld.