(1)

Pelo Regulamento de Execução (UE) 2019/159 (3), a Comissão Europeia instituiu uma medida de salvaguarda definitiva sobre determinados produtos de aço («salvaguarda»), que consiste na fixação de contingentes pautais («CP») para certos produtos de aço («produto em causa»), que abrangem 26 categorias do produto de aço, em níveis que preservam os fluxos comerciais tradicionais por categoria de produto. É aplicável um direito pautal de 25 % apenas se os limiares quantitativos desses contingentes pautais forem excedidos. A medida de salvaguarda foi instituída por um período inicial de três anos, ou seja, até 30 de junho de 2021.

(2)

Em 15 de janeiro de 2021, a Comissão recebeu um pedido fundamentado de doze Estados-Membros da UE para examinar, nos termos do artigo 19.o do Regulamento (UE) 2015/478 do Parlamento Europeu e do Conselho e do artigo 16.o do Regulamento (UE) 2015/755, se a medida de salvaguarda em vigor deveria ser prorrogada.

(3)

A Comissão considerou que o pedido continha elementos de prova suficientes para dar início a um inquérito de reexame da caducidade/prorrogação. Por conseguinte, publicou um aviso de início (4) («aviso de início») no Jornal Oficial da União Europeia em 26 de fevereiro de 2021.

(4)

A fim de avaliar corretamente se a medida de salvaguarda continua a ser necessária para prevenir ou reparar um prejuízo grave, se a indústria do aço da União está a ajustar-se e se essa prorrogação é consentânea com o interesse geral da União, a Comissão obteve dados específicos junto da indústria da União através da utilização de questionários (5). Os referidos dados incluíam, nomeadamente, a evolução dos principais indicadores económicos e financeiros do produto em causa no período de 2018-2020 («período considerado») e elementos de prova do ajustamento da indústria.

(5)

A Comissão procurou igualmente obter a posição de outras partes interessadas sobre uma eventual prorrogação. Para o efeito, no aviso de início convidou as partes interessadas a participar no inquérito, apresentando as suas observações e os elementos de prova relevantes.

(6)

Em termos processuais, o inquérito de reexame da prorrogação incluiu um procedimento escrito em duas fases, no âmbito do qual as partes interessadas apresentaram primeiro a sua posição e tiveram depois a possibilidade de refutar as observações das outras partes e de apresentar as suas observações sobre as respostas ao questionário. No total, a Comissão recebeu mais de 150 respostas individuais ao questionário e mais de 160 observações das partes interessadas nos prazos estabelecidos. A Comissão também ofereceu às partes interessadas a possibilidade de serem ouvidas em audição, quando devidamente justificado. Apenas o Governo da Federação da Rússia fez uso desta possibilidade (6).

(7)

No inquérito de reexame da prorrogação, a Comissão avaliou, em primeiro lugar, o cumprimento dos requisitos relativos à necessidade e ao ajustamento exigidos pelas regras do Acordo que institui a Organização Mundial do Comércio («Acordo OMC») e da legislação da União (ver secção 3). Em segundo lugar, avaliou igualmente que duração e termos de liberalização da prorrogação seriam justificados (ver secções 3.3 e 3.4, respetivamente). Por último, a Comissão avaliou se essa prorrogação seria consentânea com o interesse da União (ver secção 5). Na sua avaliação, a Comissão teve devidamente em conta as observações e os elementos de prova recebidos das partes interessadas, e todas as outras informações publicamente disponíveis relacionadas com as questões acima referidas. Numa secção dedicada, a Comissão abordou especificamente as alegações relevantes apresentadas pelas partes interessadas que se afastam da sua apreciação (ver secção 7).

(8)

Nos termos do artigo 7.o, n.o 1, do Acordo sobre as Medidas de Salvaguarda da OMC e do artigo 19.o, n.o 2, do Regulamento (UE) 2015/478 relativo ao regime comum aplicável às importações (7), o período de aplicação de uma medida de salvaguarda pode ser prorrogado «se se determinar que [...] a medida de salvaguarda continua a ser necessária [...] e existem elementos de prova de que os produtores da União estão a proceder a ajustamentos».

(9)

Em primeiro lugar, a Comissão examinou e descreveu a situação económica da indústria da União com base nas respostas ao questionário recebidas (secção 3.1.1). Subsequentemente, a Comissão avaliou se, e em que medida, existiu ou persistiu alguma pressão das importações durante o período considerado (secção 3.1.2). Esta avaliação incluiu uma análise pormenorizada da evolução das importações e da utilização dos CP ao longo do período de aplicação da salvaguarda, bem como uma avaliação pormenorizada de outros fatores pertinentes para determinar o comportamento provável das importações na União caso a medida de salvaguarda viesse a caducar («análise contrafactual»).

(10)

A fim de avaliar a situação económica da indústria do aço da União, a Comissão enviou questionários aos produtores de aço da União conhecidos, a fim de recolher informações sobre os indicadores de prejuízo relativos ao produto em causa durante o período de 2018-2020 («período considerado»). A Comissão solicitou igualmente às associações industriais da União conhecidas (EUROFER, ESTA e CET) que distribuíssem os questionários entre os seus membros individuais. Além disso, a Comissão notificou os produtores da União conhecidos, através do sistema de ficheiros abertos (TRON) (8), sobre o pedido de preenchimento dos questionários, que foram igualmente disponibilizados no sítio Web da Direção-Geral do Comércio (9).

(11)

A Comissão recebeu mais de 150 respostas individuais ao questionário. A Comissão recebeu igualmente dados consolidados das associações industriais que se deram a conhecer. Além disso, recebeu respostas individuais ao questionário de cada produtor que tinha fornecido dados às associações industriais individualmente e de produtores que não pertenciam a nenhuma associação. A Comissão procedeu depois ao tratamento dos dados recebidos. Começou por consolidar os dados diretamente recebidos dos membros das associações e, posteriormente, procedeu a uma verificação cruzada da sua exatidão e metodologia de consolidação com os conjuntos de dados apresentados pelas associações industriais, tendo para isso organizado várias sessões de verificação à distância em 14 de junho de 2021. Em seguida, a Comissão reuniu as respostas dos membros das associações e as respostas individuais recebidas dos produtores que não pertencem a nenhuma associação num único conjunto de dados consolidados. Este conjunto de dados constituiu a base da avaliação da situação económica da indústria da União. A avaliação deste conjunto de dados (quadros 1 a 4) revelou o seguinte:

(12)

Durante o período considerado, o volume de produção diminuiu de forma constante numa base anual, registando-se uma diminuição de -5 % em 2019 e uma redução mais acentuada de -16 % em 2020, face aos valores de 2018. A desagregação trimestral de 2020 (10) mostra que esta diminuição se deveu, em grande medida, ao desempenho no segundo e terceiro trimestres, que foram os mais afetados pelos efeitos da pandemia de COVID-19. A capacidade de produção manteve-se estável ao longo do período e, por conseguinte, a utilização da capacidade seguiu uma tendência em baixa, acompanhando a diminuição da produção (ver quadro 1) Por último, as existências diminuíram 7 % em 2019 e 15 % em 2020, face a 2018.

(13)

O consumo no mercado da União começou a baixar em 2019 (-6 %) e esta tendência manteve-se em 2020 (-16 %), face a 2018. A evolução do volume de vendas no mercado interno pelos produtores da União seguiu uma tendência muito semelhante no período considerado (-4% em 2019 e -14% em 2020). Durante o período considerado, a indústria da União aumentou a sua parte de mercado mais de 2 pontos percentuais.

(14)

Os indicadores de prejuízo relacionados com o valor e o volume de vendas (ver quadro 2) registaram uma diminuição contínua durante o período considerado. O volume de vendas por unidade baixou de forma constante (5 % em 2019 e 12 % em 2020) face a 2018. O cash flow e o retorno do capital utilizado também se deterioraram numa base anual durante o período considerado, tendo este último atingido valores negativos em 2019 (-2,6 %) e em 2020 (-19,4 %).

(15)

A diminuição dos preços, associada às reduções nos volumes de produção e de vendas indicadas nos quadros 1 e 2, resultou numa situação de prejuízo para a indústria da União logo em 2019 (-0,4 %), que se deteriorou mais ainda em 2020 (com perdas de -3,7 %).

(16)

O emprego manteve-se estável em 2019, mas diminuiu 6 % em 2020, face a 2018.

(17)

Os dados apresentados na secção 3.1.1 mostraram que a situação económica da indústria da União se tinha deteriorado significativamente logo em 2019, registando a indústria da União no mesmo ano uma situação deficitária e mantendo-se praticamente todos os indicadores de prejuízo com forte tendência negativa. Note-se que, entre 2018 e 2019, a rendibilidade registou uma quebra de 6.1 pontos percentuais, atingindo -0,4 % no final de 2019. Este forte agravamento ocorreu portanto muito antes do início inesperado da pandemia de COVID-19 e dos seus efeitos no mercado. A situação financeira da indústria da União deteriorou-se mais ainda em 2020, quando os efeitos económicos da crise da COVID-19 se associaram ao enfraquecimento dessa situação financeira, provocado pela continuação da pressão das importações exercida no mesmo ano pelos exportadores para a União. Os efeitos da pandemia de COVID-19 vieram agravar a ameaça contínua à situação financeira da indústria da União resultante da pressão das importações. As importações, juntamente em certa medida com a pandemia de COVID-19, mergulharam a indústria da União numa situação financeira grave, com perdas de -4 %. É de salientar que o impacto adicional da crise provocada pela pandemia na situação financeira da indústria da União, que veio agravar a deterioração já originada pelas importações, foi comparativamente menor. Entre 2019 e 2020, a rendibilidade baixou 3.3 pontos percentuais, para atingir perdas de quase -4 %. Por conseguinte, a crise pandémica da COVID-19 agravou os efeitos de um forte prejuízo já existente e persistente para a indústria da União resultante principalmente das importações.

(18)

Em conclusão, a Comissão considerou que, durante o período de aplicação da medida de salvaguarda, a situação económica da indústria da União continuou a agravar-se em resultado da pressão das importações num período em que os importantes ajustamentos efetuados pela indústria da União não tinham ainda produzido efeitos.

(19)

A Comissão concluiu, com base na situação económica e na evolução dos indicadores de prejuízo para o produto em causa nos quadros 1 a 4, que a indústria da União se continuou a deteriorar entre 2018 e 2020, encontrando-se atualmente numa situação de fragilidade.

(20)

Além disso, e em consonância com a abordagem seguida no inquérito inicial (13), a Comissão confirmou igualmente as suas constatações com base em três famílias do produto: os produtos planos, os produtos longos e os tubos (14).

Quadro 5

Produção, capacidade de produção, utilização da capacidade e existências

Quadro 6

Consumo da União, vendas no mercado interno e parte de mercado

Quadro 7

Preço de venda unitário, rendibilidade, cash flow e retorno do capital utilizado

Quadro 8

Emprego

(21)

Os quadros 5 a 8 mostraram a evolução dos indicadores de prejuízo por família de produtos durante o período considerado. Em especial, confirmaram que a situação económica e financeira da indústria da União seguiu, para cada uma das famílias de produtos individualmente, tendências de deterioração comparáveis às estabelecidas para o produto em causa no seu conjunto. A título de exemplo, certos indicadores de prejuízo, como o volume de produção, o volume de vendas no mercado interno, o preço de venda unitário e a rendibilidade, sofreram uma deterioração constante em 2019 e esta tendência manteve-se em 2020, mostrando uma situação económica e financeira negativa. A única exceção, em termos de tendências divergentes em comparação com as do produto em causa, respeita à evolução do cash flow na família dos tubos durante o período considerado.

(22)

Tendo em conta o que precede, a análise suplementar efetuada por família de produtos veio assim corroborar as conclusões alcançadas sobre o produto em causa: mesmo quando avaliada com base nessa análise constata-se que a situação económica da indústria da União se agravou significativamente durante o período considerado e que se encontra atualmente numa situação de fragilidade.

(23)

Para determinar se as importações exerceram pressão na indústria do aço da União durante o período considerado e em que medida se sentiu essa pressão, a Comissão avaliou, em primeiro lugar, a evolução global das importações (15) do produto em causa e, em segundo lugar, o nível de consumo. Paralelamente, a Comissão avaliou a evolução dos CP utilizados ao abrigo da salvaguarda (ver secção 3.1.2, alínea b)).

Quadro 9

Evolução das importações em toneladas

(24)

Em termos globais, o volume das importações do produto em causa diminuiu 13 % em 2019 e 27 % em 2020, face ao nível de 2018 (16).

Quadro 10

Evolução das quotas de importação

Quadro 11

Parte de mercado das importações por família de produtos

(25)

Ao avaliar a diminuição no volume de importações mostrada no quadro 9 em função da evolução do consumo no mercado da União, a Comissão observou que, embora a parte de mercado das importações tenha diminuído gradualmente durante o período em causa, manteve-se contudo, em 2020, no mesmo nível que em 2017, ou seja, o ano imediatamente anterior à instituição da medida de salvaguarda (17). Além disso, a parte de mercado média das importações durante o período abrangido pela salvaguarda foi maior do que nos anos anteriores à instituição da medida (quer em anos individuais, quer em média). Isto mostra que, apesar da salvaguarda, a presença de importações no mercado do aço da União não diminuiu. Pelo contrário, aumentou em termos relativos face ao período anterior à instituição da salvaguarda (18).

(26)

A Comissão também procedeu a uma análise mais aprofundada da pressão das importações, avaliando a evolução da utilização dos CP no período abrangido pela salvaguarda (19).

(27)

A referida análise mostra que os principais países exportadores de aço esgotaram um número significativo de contingentes específicos por país que lhes foram atribuídos e, muito frequentemente, num prazo bastante curto, dentro dos períodos de aplicação pertinentes da medida de salvaguarda. Em alguns casos extremos, esgotaram grandes volumes de contingentes anuais no primeiro dia do período ou em poucas semanas. Esta tendência manteve-se durante a gestão trimestral dos contingentes específicos por país introduzida em 1 de julho de 2020. A análise mostrou igualmente que certos países esgotaram também muito rapidamente alguns contingentes residuais em várias categorias, depois de esgotarem previamente os seus próprios contingentes, excluindo assim outros fornecedores históricos. Este é um padrão constante, que pode ser observado em todas as categorias e origens do produto, e em grandes volumes.

(28)

Os principais países de exportação não só demonstram capacidade para fornecer grandes volumes num curto período, criando perturbações significativas no mercado, como também parecem dispostos a aumentar ainda mais a sua presença no mercado da União, sempre que a conceção da medida lhes permita fazê-lo (por exemplo, através do acesso excecional ao contingente residual). Por conseguinte, tal como constatado no segundo reexame da aplicação da salvaguarda (20), os exportadores dos principais países de exportação mostram claramente um comportamento oportunista que procura maximizar a sua presença no mercado ao abrigo da medida de salvaguarda, por todos os meios possíveis.

(29)

Antes da adoção em março de 2018 das medidas pautais dos EUA ao abrigo da secção 232 da Lei da Expansão do Comércio de 1962 («medidas da secção 232») aplicáveis a determinados produtos de aço, os EUA eram o maior mercado de importação de aço. Após a instituição de um direito antecipado de 25 % sobre as importações, os EUA perderam esta posição para a União, que é atualmente o maior importador de aço do mundo (21), seguido dos EUA. A fim de proteger o mercado da União do subsequente desvio de fluxos comerciais, a União instituiu a sua medida de salvaguarda, provisoriamente em julho de 2018 e na sua forma definitiva em fevereiro de 2019, aplicando contingentes pautais ao produto em causa. Contrariamente à medida dos EUA, a medida da União preserva os fluxos comerciais históricos e dissuade importações adicionais (incluindo o comércio desviado).

(30)

As importações na União diminuíram 13 % em 2019 e 27 % em 2020, face ao pico alcançado em 2018 (ver quadro 5). Simultaneamente, no mesmo período, as importações no mercado dos EUA seguiram uma tendência descendente paralela ainda mais acentuada após a instituição das medidas da secção 232, como indicado no quadro 11.

Quadro 11

Importações nos Estados Unidos em toneladas  (22)

(31)

Por conseguinte, estes dados provam a existência de uma correlação estreita e significativa entre a forte redução dos volumes de importação nos EUA após a instituição das medidas da secção 232 e o aumento paralelo das importações na UE, parcialmente mitigado pela salvaguarda. Esta correlação confirma-se em todos os períodos de salvaguarda até ao impacto da pandemia de COVID-19.

(32)

Após ter identificado estas tendências de importação nos dois maiores mercados importadores de aço (a União e os EUA), a Comissão analisou os resultados das exportações noutros mercados terceiros dos principais países fornecedores de aço da União (23).

Quadro 12

Evolução das exportações do produto em causa dos principais países fornecedores de aço da UE para mercados terceiros (com exceção da UE e dos EUA)

(33)

A Comissão realizou uma análise estatística das tendências de exportação do produto em causa para os principais países exportadores de aço, com base nos dados do «Global Trade Atlas» (24). O quadro 8 mostra que, globalmente, os principais países exportadores para a União do produto em causa diminuíram substancialmente os seus volumes de exportação para outros mercados terceiros durante o período considerado. Uma avaliação individual dos resultados das exportações destes países confirmou que a maioria destes países registou igualmente uma redução nos seus volumes de exportação para cada país (exceto a União e os EUA). Por conseguinte, num período em que os dois principais países importadores de aço do mundo (a União e os EUA) registaram uma diminuição significativa das importações quando estavam em vigor as respetivas medidas, os principais países exportadores para a União também diminuíram os seus volumes de exportação para outros mercados terceiros.

(34)

A Comissão completou ainda a sua própria avaliação com a análise efetuada pela OCDE. Os dados da OCDE confirmaram a avaliação da Comissão de que os resultados das exportações dos principais países exportadores de aço tinham, globalmente, baixado de forma constante durante o período considerado (25).

(35)

Em seguida, a Comissão avaliou a evolução do consumo interno nos principais países exportadores de aço (26) durante o período considerado.

Quadro 13

Evolução do consumo nos principais mercados produtores de aço (incluindo os principais países exportadores para a UE)  (27)

(36)

O quadro 13 mostra que, globalmente, durante o período considerado, o consumo (28) nos mercados internos dos principais países produtores de aço (incluindo os principais países fornecedores de aço da União) aumentou. No entanto, esta tendência global é impulsionada pelo aumento excecional do consumo registado na China, de longe o maior mercado produtor de aço do mundo. Com esta exceção, todos os outros países registaram uma redução constante do consumo interno.

(37)

Por conseguinte, a diminuição simultânea das exportações e do consumo interno durante o período considerado na maioria dos principais países produtores de aço testemunha inequivocamente as crescentes dificuldades com que estes se deparam para encontrar pontos de escoamento para as suas operações tradicionais de exportação. Estas dificuldades agravam fortemente a tensão concorrencial e estimulam um comportamento agressivo dos exportadores nos mercados terceiros.

(38)

A Comissão avaliou igualmente os desenvolvimentos mais recentes relacionados com a sobrecapacidade mundial do setor do aço, já abordados no âmbito do Regulamento Salvaguardas Provisórias e do Regulamento Salvaguardas Definitivas.

(39)

Uma análise das várias fontes reconhecidas, mencionadas no presente regulamento, mostra que a situação de sobrecapacidade mundial do setor do aço se agravou durante o período considerado. Na opinião da OCDE, as últimas informações disponíveis (desde dezembro de 2020) sugerem que a capacidade de produção de aço a nível mundial aumentou em 2020 pelo segundo ano consecutivo (figura 10). A mudança de capacidade líquida em 2020, tendo em conta os novos aumentos de capacidade e encerramentos, eleva a atual capacidade mundial de produção de aço para 2 453,2 mmt, o que representa um aumento de 1,6 % em relação ao nível registado no final de 2019 (29).

(40)

Além disso, segundo a OCDE, em 2020 a capacidade mundial de produção de aço aumentou para 2 453,2 mmt, ao passo que a produção de aço bruto diminuiu para 1 827,8 mmt, registando-se um aumento da diferença entre os dois valores desde 2019 de 568,7 mmt para 625,4 mmt. A produção mundial de aço em percentagem da capacidade, enquanto indicador aproximado da taxa de utilização mundial, baixou de 76,5 % em 2019 para 74,5 % em 2020 (30).

(41)

As conclusões do relatório ministerial do Fórum Mundial sobre a Capacidade Siderúrgica Excedentária de 2020 («GFSEC»), baseado em dados até 2019, já tinham salientado que a evolução do setor poderia seguir esta direção. Segundo o relatório, duas preocupações específicas no final de 2019 foram a tendência de reversão observada na capacidade de produção de aço chinesa, com o lançamento de vários grandes projetos inovadores sobretudo nas zonas costeiras meridionais e orientais apoiadas pelo programa do Governo para alterar a capacidade de aço utilizada nas construções, e o apoio ou a participação da China na expansão da capacidade em países terceiros. O Sudeste Asiático e o Médio Oriente registaram um rápido crescimento da capacidade (31).

(42)

O relatório acrescenta que a implicação imediata da procura esperada é que a diferença entre a capacidade e a procura mundiais, um indicador de risco de excesso de oferta no mercado do aço, deverá aumentar significativamente para, pelo menos, 606 mmt em 2020 (32). Observa igualmente que a inversão da capacidade excedentária pode conduzir a perturbações comerciais, provocar uma descida acentuada dos preços do aço e prejudicar a sustentabilidade económica da indústria do aço (33).

(43)

Por conseguinte, a Comissão considerou evidente que o problema de sobrecapacidade mundial do setor do aço se agravou no período considerado, resultando num fosso ainda maior entre produção, consumo e capacidade instalada. A Comissão confirmou ainda estas informações com a sua própria avaliação dos dados da base de dados CRU para os principais países produtores de aço a nível mundial, que incluem os principais países exportadores de aço para o mercado da UE (34).

(44)

Nos regulamentos que instituem as medidas de salvaguarda provisória e definitiva, a Comissão concluiu que as medidas dos EUA ao abrigo da secção 232 aplicáveis a determinados produtos de aço poderiam causar um desvio considerável dos fluxos comerciais para o mercado da União, no que se refere a exportações inicialmente destinadas ao mercado norte-americano, caso a União não tomasse medidas corretivas. No seu regulamento definitivo, a Comissão concluiu que existiam provas de que os primeiros sinais de desvio dos fluxos comerciais se verificaram em 2018 (35).

(45)

A Comissão já mostrou no quadro 11 que, desde a adoção das medidas norte-americanas relativas ao aço ao abrigo da secção 232, o nível das importações no mercado dos EUA diminuiu significativamente. Com efeito, durante o período considerado, as importações anteriormente destinadas aos EUA não parecem ter encontrado outros pontos de venda a nível mundial, uma vez que as exportações mundiais para outros países, incluindo o mercado da União, diminuíram numa situação de redução do consumo interno dos principais países exportadores de aço para a União.

(46)

Até à data, as medidas da secção 232 dos EUA continuam em vigor e não há indicações de que as autoridades norte-americanas prevejam a sua revogação. Consequentemente, o risco de desvio dos fluxos comerciais, tanto das mercadorias atualmente expedidas para os EUA como das mercadorias habitualmente importadas no mercado norte-americano que, em resultado das medidas da secção 232 dos EUA, deixaram de ser importadas, mantém-se inteiramente, caso a medida de salvaguarda da União viesse a caducar.

(47)

Durante o período considerado, além das medidas da secção 232 dos EUA, que continuam em vigor, a Comissão constatou a instituição permanente de novas medidas em diversas jurisdições que afetam significativamente os principais países exportadores de aço para a União, no que diz respeito a uma vasta gama de produtos de aço, incluindo vários dos produtos abrangidos pela medida de salvaguarda (36). Tal inclui o recentemente anunciado aviso de prorrogação da medida de salvaguarda para determinados produtos de aço pelo Reino Unido (37).

(48)

Esta tendência observada de aumento contínuo do âmbito das categorias de aço sujeitas a direitos anti-dumping e de compensação, sem sinais de inversão no futuro previsível, reforça as dificuldades supramencionadas para os países de exportação encontrarem escoamento para as suas exportações, o que aumenta a tensão concorrencial e a agressividade dos exportadores.

(49)

A União é atualmente o maior mercado mundial importador de aço em termos de volumes (38). Em termos de níveis de preços, os preços de importação na União praticados pelos principais países fornecedores são sistematicamente mais elevados do que os preços de exportação que praticam para outros mercados terceiros relativamente à grande maioria das suas exportações de aço (para 53 % a 73 % dos códigos de mercadorias afetados, os valores das exportações para a União são mais elevados do que os praticados para outros mercados terceiros) (39).

(50)

Isto significa que os exportadores estão interessados em entrar no mercado da União por todos os meios e, por vezes, em adotar comportamentos desleais em matéria de preços. Com efeito, nos últimos anos, a Comissão instituiu várias medidas anti-dumping e de compensação sobre as importações de aço, incluindo as categorias do produto abrangidas pela salvaguarda.

(51)

As tendências estatísticas das importações na UE (ver quadro 9) confirmam a atratividade do mercado da União para os exportadores. As importações na União até aumentaram, em média, a sua parte de mercado durante o período considerado, em comparação com o período anterior à instituição da salvaguarda, num contexto de diminuição do consumo e apesar de uma salvaguarda em vigor.

(52)

Tendo em conta estes elementos, a Comissão concluiu que o mercado do aço da União continua a ser atrativo para os países de exportação.

(53)

Com base nos elementos de prova e considerações anteriores, a Comissão concluiu que a indústria do aço da União, após os primeiros três anos da medida de salvaguarda, ainda se encontra numa situação económica frágil.

(54)

A Comissão concluiu igualmente que as importações provenientes dos principais países exportadores de aço exerceram e continuam a exercer uma pressão muito elevada de importação no mercado do aço da União, com um padrão agressivo e oportunista de comportamento comercial, ou seja, utilizando qualquer margem para aumentar a presença no mercado.

(55)

Além disso, tendo em conta as tendências em baixa prevalecentes das exportações mundiais e do consumo interno dos principais países exportadores de aço durante o período considerado, já iniciadas antes da pandemia de COVID-19, e num contexto mundial de significativa sobrecapacidade, a Comissão constatou que os exportadores têm de aumentar as suas vendas em qualquer mercado possível para continuarem a operar.

(56)

O inquérito confirmou igualmente que outros mercados de aço importantes, incluindo o segundo maior país importador, os EUA, continuam a aplicar restrições comerciais que afetam a capacidade dos países de exportação para venderem os seus produtos, num contexto geral de redução contínua do consumo de aço.

(57)

O inquérito confirmou ainda que o mercado da União é comparativamente mais atrativo para as importações em termos de dimensão e de níveis de preços, representando portanto um mercado para onde grandes volumes de aço poderiam ser orientados.

(58)

A análise contrafactual realizada com base nos fatores referidos na secção 3.1.2 para determinar o que aconteceria se a salvaguarda fosse suprimida mostra claramente, neste momento, uma elevada probabilidade de volumes muito elevados de aço não vendido noutras partes do mundo virem a ser direcionados para o mercado da União.

(59)

Essas importações adicionais, juntamente com as importações já existentes, levariam globalmente a uma deterioração maior e muito grave da situação económica da indústria da União e poderiam comprometer seriamente a sua viabilidade. Por conseguinte, conclui-se que a caducidade da medida de salvaguarda resultaria num prejuízo grave para a indústria da União causado pelo aumento das importações. Esta conclusão não é afetada pelos efeitos atuais da pandemia de COVID-19 na indústria da União. Embora a situação económica da indústria da União se tenha agravado em 2020 devido à pandemia de COVID-19, a Comissão concluiu que o provável aumento das importações, caso a medida de salvaguarda viesse a caducar, resultaria num prejuízo grave para a indústria da União.

(60)

A Comissão concluiu que esse aumento poderia comprometer significativamente qualquer recuperação económica válida, bem como os esforços de ajustamento da indústria do aço da União a um nível mais elevado de importações, como se descreve na secção a seguir. Por conseguinte, a Comissão considerou que a medida de salvaguarda continua a ser necessária para evitar um prejuízo grave.

(61)

Esta necessidade existe também porque a União não tem a possibilidade, ao abrigo das regras da OMC, de aumentar os direitos de importação sobre o produto em causa sem adotar uma medida de salvaguarda. Com efeito, no âmbito da OMC, a União sujeitou as rubricas pautais incluídas no produto em causa à taxa zero de direitos aduaneiros. Por este motivo, à semelhança de 2018, quando o aumento das importações resultou claramente do efeito destas obrigações (a saber, concessões pautais sob a forma de direitos nulos) impostas à União ao abrigo do GATT, as mesmas obrigações permitiriam agora um novo aumento das importações, resultando num prejuízo grave para a indústria da União caso as medidas de salvaguarda viessem a caducar.

(62)

Quando a Comissão introduziu a salvaguarda provisória relativa ao aço em julho de 2018, a indústria do aço da União já tinha iniciado um processo de ajustamento à grave crise sentida pelo setor do aço desde meados de 2010, altura em que a procura mundial de aço abrandou e a capacidade continuou, não obstante, a expandir-se. Este desequilíbrio, agravado pela intervenção estatal que apoia o aumento da capacidade e impede o encerramento de instalações não rentáveis em alguns países terceiros, distorceu a dinâmica do mercado e obrigou os produtores a recorrer cada vez mais aos mercados de exportação, justificando a abertura de processos de defesa comercial, muitos dos quais envolvendo a China, onde se regista a maior sobrecapacidade.

(63)

A União reagiu rapidamente a este desafio. Em 2013, com o seu «Plano de ação para uma indústria siderúrgica competitiva e sustentável na Europa» (40), a Comissão definiu um ambicioso plano de ações específicas, tanto a nível da União como dos Estados-Membros, para reforçar a competitividade da indústria do aço da União e torná-la sustentável e capaz de competir a nível mundial, bem como para desenvolver a próxima geração de produtos de aço vitais para outras indústrias europeias fundamentais.

(64)

A empresa de consultoria McKinsey, no seu relatório «The current capacity shake-up in steel and how the industry is adapting» (41), publicado em janeiro de 2018, considerou que a década de 2016-2025 seria volátil e exigiria mais medidas de reestruturação, tendo em conta que os esforços de consolidação e ajustamento em algumas partes do mundo, nomeadamente na Europa, teriam sido amplamente neutralizados pela permanente expansão noutros países. O relatório explica igualmente como as empresas, especialmente na Europa, na Coreia do Sul e no Japão, se estão a adaptar à sobrecapacidade mundial, procurando novos produtos e formas de expansão dos modelos de negócio, que lhes permitam subir na cadeia de valor. Explica igualmente que a inovação no setor do aço engloba também os principais processos de produção, visando soluções para reduzir os custos de produção, melhorar a funcionalidade dos produtos ou reduzir os encargos ambientais. Por último, segundo o relatório, mais líderes do mercado utilizarão inovações radicais nos processos de produção, desmistificando a velha ideia de que a tecnologia de produção do aço atingiu a sua maturidade e, por conseguinte, tem pouca margem para novos ganhos de produtividade.

(65)

Neste contexto, em março de 2016, a Comissão fez um balanço das ações executadas no âmbito do Plano de Ação para a Indústria Siderúrgica de 2013 e, através da sua Comunicação «Setor do aço: Preservar o emprego e o crescimento sustentáveis na Europa» (42), reforçou as ações destinadas a promover o investimento e a criar um contexto empresarial mais favorável que ajude a indústria do aço da União nos seus esforços de adaptação. Em especial, a Comissão reorientou ao máximo e de forma acelerada todas as iniciativas estratégicas da União, a fim de intensificar os esforços envidados pela indústria do aço da UE para modernizar e implementar inovações que garantam a sua competitividade e sustentabilidade a longo prazo.

(66)

Tal como explicado na secção 3.1.e), a adoção pelos EUA das medidas da secção 232 relativas ao aço, que entraram em vigor em junho de 2018, agravou o desequilíbrio crónico entre a capacidade de produção e a procura de aço. O encerramento, na altura, do maior mercado de importação de aço exacerbou o comportamento agressivo dos países exportadores de aço na sua procura desesperada de mercados para escoar a sua produção excedentária.

(67)

Nestas circunstâncias, a reação proporcionada da Comissão ao instituir a sua medida de salvaguarda sob a forma de contingentes pautais para dissuadir o desvio dos fluxos comerciais, provisoriamente em julho de 2018 e na sua forma definitiva em fevereiro de 2019, impediu o agravamento do aumento súbito e acentuado das importações de aço que o mercado do aço da UE já registava. Na ausência desta ação, os esforços de ajustamento da indústria do aço da União para se adaptar à crescente sobrecapacidade mundial e à progressiva integração dos mercados do aço teriam sido frustrados.

(68)

Ao abrigo da salvaguarda da União, os esforços de ajustamento da indústria do aço da União continuaram. Nas suas observações e respostas ao questionário, a indústria do aço da União documentou a realização de ajustamentos nos primeiros três anos de aplicação da medida de salvaguarda. As informações confidenciais apresentadas, juntamente com os comunicados de imprensa, os relatórios das empresas e outras informações publicadas, revelaram que a indústria do aço da União tem vindo a adotar medidas de ajustamento para reduzir os custos, melhorar o desempenho, inovar e realizar a sua transição ambiental em consonância com os compromissos da UE para combater as alterações climáticas. Os ajustamentos documentados dizem respeito às categorias do produto abrangidas pela salvaguarda adotada pela UE para o aço. Esses ajustamentos estão a preparar a indústria do aço da UE para que possa manter a sua sustentabilidade financeira e ambiental a longo prazo.

(69)

Por um lado, a indústria do aço da União comunicou a adoção de medidas para melhorar o desempenho que permitem poupar custos e otimizar a cadeia de valor, como a redução de postos de trabalho, o encerramento de instalações menos eficientes ou subutilizadas, e paralelamente a realização de investimentos em novas máquinas e novos processos de produção (43). Por outro lado, a indústria do aço da União documentou também ajustamentos mais prospetivos que visam reforçar a competitividade a longo prazo, como os investimentos em novas tecnologias sustentáveis (incluindo tecnologias ambientais), em novos processos de produção e na inovação de produtos. Nomeadamente, alguns produtores de aço, como a Aperam (44), a Thyssenkrupp (45) ou a ArcelorMittal (46), adotaram as mais recentes inovações tecnológicas e aumentaram a automatização e digitalização dos seus processos. Outros produtores, como a Voestalpine (47) ou a Salzgitter (48), procuraram diferenciar os seus produtos, investindo nos setores de utilização final premium (como os automóveis e a energia) e colaborando estreitamente com os clientes para desenvolver novos tipos de aço e novas soluções. Todos estes ajustamentos ajudam a indústria do aço da União a adaptar-se a um mercado mais competitivo, com uma maior pressão de importações.

(70)

É de notar que estes esforços de ajustamento não cessaram com o início da crise económica causada pela pandemia de COVID-19, embora os choques e efeitos económicos adversos da crise tenham aumentado a complexidade e os encargos para a indústria da União desse processo de adaptação.

(71)

Os princípios que orientam atualmente os esforços de ajustamento da indústria do aço da União foram estabelecidos pela Comissão na Comunicação «Uma nova estratégia industrial para a Europa», publicada em março de 2020 (49), que lançou as bases de uma política industrial capaz de apoiar a dupla transição para uma economia verde e digital, tornar a indústria da UE mais competitiva no plano mundial e reforçar a autonomia estratégica aberta da Europa.

(72)

Uma vez que esta estratégia foi adotada logo após o início da pandemia de COVID-19, a Comissão atualizou-a recentemente, em maio de 2021, através da Comunicação «Construir um mercado único mais forte para a recuperação da Europa» (50), que faz o balanço das medidas de emergência e de recuperação aplicadas entretanto pela UE, no contexto mais vasto da política industrial europeia. Nesta atualização da política industrial da UE, a Comissão salienta «a necessidade de uma transição mais rápida para um modelo económico e industrial mais limpo, mais digital e mais resiliente, a fim de manter e reforçar os esforços da Europa no sentido de uma competitividade sustentável».

(73)

Dada a sua importância fundamental, um dos três documentos de trabalho dos serviços da Comissão que acompanham a atualização da estratégia industrial de 2020 diz respeito à indústria do aço: «Towards competitive and clean European steel» (Rumo a uma produção de aço limpa e competitiva) (51). Este documento de trabalho descreve os desafios e as oportunidades para a indústria do aço da UE, bem como os instrumentos políticos da UE disponíveis para apoiar os futuros esforços desta indústria na condução da dupla transição.

(74)

Por conseguinte, a Comissão concluiu que a indústria do aço da UE está e continuará a adaptar-se a uma situação de aumento das importações durante a aplicação da medida de salvaguarda.

(75)

A Comissão concluiu que a salvaguarda do aço da UE continua a ser necessária para evitar um prejuízo grave e que existem elementos de prova de que a indústria da UE continua a aplicar medidas para se adaptar a uma situação de mercado caracterizada por uma maior pressão das importações. No entanto, em conformidade com o artigo 19.o do Regulamento (UE) 2015/478, que transpõe o artigo 7.2 do Acordo sobre as Medidas de Salvaguarda da OMC, a duração de uma medida de salvaguarda «deve limitar-se ao período necessário para prevenir ou reparar um prejuízo grave e facilitar o ajustamento dos produtores da União».

(76)

A medida de salvaguarda da União teve inicialmente uma duração de três anos, até 30 de junho de 2021. No entanto, a Comissão constatou que, no segundo ano de aplicação da salvaguarda, a crise económica resultante da pandemia de COVID-19 prolongou o processo de adaptação da indústria do aço da União, sendo parte dos recursos disponíveis utilizada para manter a atividade das empresas siderúrgicas durante as fases mais críticas da pandemia.

(77)

A Comissão concluiu igualmente que uma prorrogação por apenas um ano seria desproporcionadamente reduzida. A este respeito, a Comissão observou que a indústria do aço da União se encontra atualmente, como mostram os seus indicadores industriais e financeiros para 2020, numa situação frágil e continua vulnerável aos choques das importações se a medida de salvaguarda caducar nesta fase, o que poderia comprometer os esforços de ajustamento realizados até à data. Além disso, a Comissão observou que a situação comercial geral e económica ainda é fraca e que ainda não recuperou totalmente da recessão pandémica.

(78)

A este respeito, a Comissão considerou que, embora as perspetivas de crescimento do PIB para 2021 estejam a melhorar gradualmente na maioria das previsões, devido aos resultados positivos da vacinação na maioria dos países ocidentais, atualmente a confiança continua frágil devido às incertezas do processo de vacinação e à dificuldade de controlar a pandemia em países comerciais importantes como o Brasil e a Índia. A Oxford Economics, nas suas últimas previsões de maio/junho de 2021, melhorou as previsões do PIB mundial, esperando agora que cresça 6,3 % este ano e 4,6 % em 2022, respetivamente 0,4 e 0,2 pontos percentuais acima das previsões anteriores, uma vez que as economias estão a recuperar o terreno perdido durante as piores fases da pandemia. Quanto à área do euro, a Oxford Economics prevê que o PIB cresça 4,2 % em 2021 e 4,7 % em 2022, apenas devendo regressar ao nível anterior à crise no início de 2022. Por sua vez, nas previsões económicas da primavera de 2021, a Comissão também melhorou as suas previsões para a economia da UE e espera um crescimento de 4,2 % em 2021 e de 4,4 em 2022. Em termos de recuperação, as taxas de crescimento variam consideravelmente entre os Estados-Membros e, na opinião da Comissão, apenas no final de 2022 poderão todos os Estados-Membros ver as suas economias regressar aos níveis anteriores à crise.

(79)

Nas circunstâncias atuais, a fim de evitar que a indústria da União sofra um prejuízo grave indevido se a medida de salvaguarda caducar nesta fase, a Comissão considera necessário prorrogar a medida por mais três anos, até 30 de junho de 2024.

(80)

No entanto, a fim de garantir que se limita ao mínimo estritamente necessário, a prorrogação será sujeita ao regime de reexame estabelecido na secção 4, que prevê, entre outros aspetos, um reexame para determinar se a salvaguarda não deverá cessar antecipadamente em 30 de junho de 2023, após dois anos de prorrogação.

(81)

A atual taxa de liberalização da salvaguarda foi fixada numa taxa anual de 3 %. A Comissão avaliou, com base nos elementos de prova disponíveis, se este nível de liberalização continuava a ser adequado e proporcional à evolução e às perspetivas do mercado. Para além das previsões económicas gerais e dos indicadores de recuperação específicos do setor descritos na secção anterior para a avaliação da duração da prorrogação, a Comissão considerou igualmente indicadores de recuperação do comércio.

(82)

A este respeito, a IHS Markit, nas suas previsões Global Trade Atlas, relativamente aos fluxos comerciais de abril, previu importantes aumentos anuais do valor real do comércio mundial, com aumentos de 6,5 % e 4,3 %, respetivamente, em 2021 e 2022, que permitirão atingir o nível anterior à COVID-19 já no final de 2021. No entanto, o comércio mundial continuará deprimido em relação à tendência a longo prazo pré-COVID 2011-2019, que só será atingida em 2025/2026. Além disso, a IHS Markit prevê que, a longo prazo, o comércio mundial aumente a uma taxa média de crescimento anual composta mais baixa, de apenas 2,9 %, durante o período de 2021-2030.

(83)

Nestas circunstâncias, como indicado nas atuais previsões, as condições económicas e comerciais pré-pandemia não deverão ser solidamente restabelecidas na União até ao final do primeiro semestre de 2022, e em consonância com a taxa de crescimento prevista com base na atual tendência dos fluxos comerciais, a Comissão não considera haver razões para alterar, nesta fase, a taxa de liberalização de 3 % para o primeiro ano de prorrogação.

(84)

Além disso, a manutenção de 3 %, pelo menos, até 30 de junho de 2022, limitará as importações a um máximo de 32,5 milhões de toneladas, ainda ligeiramente abaixo do valor histórico de 2018. Esse valor histórico poderá ser alcançado um ano mais tarde, quando as condições económicas e comerciais tiverem recuperado.

(85)

A fim de garantir que a medida de salvaguarda se mantém em vigor apenas na medida do necessário, a Comissão procederá a um reexame para determinar se, com base nas circunstâncias nesse momento, a medida deve ser revogada em 30 de junho de 2023, ou seja, após dois anos de prorrogação. Além disso, a fim de manter entretanto a adequação da salvaguarda à evolução do mercado e aos interesses de todas as partes interessadas, a Comissão procederá ao reexame da aplicação, à semelhança de 2019 e 2020. Esse reexame da aplicação será iniciado com antecedência suficiente para introduzir quaisquer alterações necessárias a partir de 1 de julho de 2022, ou seja, após o primeiro ano de prorrogação. Além disso, será imediatamente efetuado um reexame da medida de salvaguarda se os EUA alterarem as suas medidas da secção 232 sobre o aço e essas alterações tiverem um impacto significativo nos fluxos comerciais indevidamente desviados, que resultam atualmente dessas medidas.

(86)

A Comissão decidiu igualmente que o ritmo de liberalização de 3 % pode, contudo, ser revisto e, se necessário, alterado durante o reexame da aplicação, a concluir até 30 de junho de 2022, se as circunstâncias o justificarem.

(87)

A Comissão examinou igualmente se existem razões económicas imperiosas que possam levar à conclusão de que não é do interesse da União prorrogar a salvaguarda existente.

(88)

Para o efeito, a Comissão avaliou o impacto das eventuais medidas nos produtores, importadores e utilizadores da União. A avaliação dos elementos de prova disponíveis está estruturada do seguinte modo: i) situação económica dos produtores de aço da União e possível efeito da revogação da medida (ver secção 5.1), e ii) interesse dos utilizadores e dos importadores, tendo em conta a alegada escassez da oferta, o elevado nível dos preços do aço e os atrasos de abastecimento alegados por algumas partes interessadas, bem como o potencial nexo de causalidade entre estes alegados efeitos e a salvaguarda da União aplicável ao aço (ver secção 5.2). Na sua avaliação, a Comissão analisou em especial a evolução da utilização dos CP no âmbito da salvaguarda e a disponibilidade global de importações no abastecimento do mercado da União.

(89)

A indústria do aço da União tem mais de 500 locais de produção que operam em 23 Estados-Membros da UE. A indústria emprega diretamente 330 000 pessoas e, se incluirmos os empregos indiretos e induzidos noutros setores, é responsável pela criação de 2,6 milhões de postos de trabalho em toda a União (52).

(90)

A Comissão descreveu, na secção 3.1.1, a situação económica dos produtores de aço da União e concluiu que era necessário prorrogar a medida para evitar ou reparar um prejuízo grave. Se a medida não for prorrogada, o inquérito estabeleceu que a indústria da União enfrentará provavelmente uma vaga significativa de importações que prejudicarão gravemente quaisquer esforços de ajustamento à pressão das importações numa situação económica globalmente ainda incerta na União.

(91)

Por conseguinte, é do interesse dos produtores de aço da União prorrogar a medida.

(92)

A Comissão observou que a medida de salvaguarda permitiu a continuação da entrada de volumes comerciais históricos no mercado da União isentos de direitos e que foi liberalizada regularmente (aumentando os volumes dos CP 3 % em julho de 2019 e julho de 2020, respetivamente) (53). Por conseguinte, os volumes comerciais tradicionais aumentaram gradualmente ao abrigo da medida de salvaguarda. Além disso, durante a sua prorrogação, a medida de salvaguarda continuará a ser liberalizada.

(93)

Ao avaliar a utilização dos CP, a Comissão constatou que, durante os primeiros três anos de aplicação da salvaguarda, têm existido consistentemente (e cada vez mais) volumes de CP isentos de direitos disponíveis no final de cada período relevante em praticamente todas as categorias do produto, muitas vezes com mais de um contingente específico por país disponível e, em muitos casos, também parte do contingente residual. A Comissão observou igualmente que, desde o segundo ano de aplicação das medidas, isto é, 1 de julho de 2019, a tendência de utilização dos CP registou um declínio acentuado. Tal verificou-se, portanto, mesmo antes da pandemia de COVID-19.

(94)

Esta evolução é claramente apresentada no quadro 14 (54):

Fonte: Base de dados de contingentes pautais TAXUD.

(95)

A Comissão concluiu, por conseguinte, que, embora a salvaguarda tenha cumprido o seu objetivo de impedir o desvio dos fluxos comerciais para o mercado da União, existiu um volume suficiente de CP isentos de direitos disponíveis para os importadores e utilizadores na União, proporcional à procura, e excedendo generosamente os volumes comerciais históricos.

5.2.2.   Preços elevados do aço

(96)

A Comissão analisou igualmente os elementos de prova disponíveis no que diz respeito aos aumentos de preços observados no setor do aço nos primeiros meses de 2021 e em parte do segundo semestre de 2020. A Comissão analisou, em especial, se estes aumentos nos mercados da União e mundial tinham qualquer ligação com a medida de salvaguarda do aço da UE e o impacto que esse aumento tem e/ou teria no mercado da União se a medida de salvaguarda fosse prorrogada.

(97)

A este respeito, a Comissão observou, em primeiro lugar, que é um facto incontestável (55) que os preços do aço, incluindo os de algumas categorias do produto em causa, registaram um aumento acentuado a nível mundial nos últimos meses (a partir do segundo semestre de 2020) (56). Esta tendência e este âmbito são também claramente apresentados nos gráficos 1-3 (57), que mostram a evolução dos preços de três categorias do produto (categorias 1, 4 e 13) (58):

(98)

Além disso, a Comissão observou que os preços das matérias-primas utilizadas na produção do aço, ou seja, do minério de ferro e da sucata, também registaram uma subida drástica no mesmo período em que os preços do aço começaram a aumentar, tal como explicado no considerando (91) (ver gráfico 4) (59).

(99)

O relatório da OCDE explicava que os preços das principais matérias-primas utilizadas na produção do aço aumentaram drasticamente durante o segundo semestre de 2020 e, a partir de fevereiro de 2021, os preços de referência do minério de ferro, do carvão de coque e da sucata aumentaram 97 %, 53 % e 56 % (variação homóloga), respetivamente. (61)

(100)

Estas informações confirmam a situação retratada pela evolução dos indicadores de prejuízo nos quadros 1 a 4. Em especial, o aumento dos preços no segundo semestre de 2020, juntamente com os sinais de recuperação da procura, contribuiu para a melhoria da situação da indústria da União de uma situação anterior muito negativa. No entanto, esse aumento de preços não permitiu à indústria da União regressar a margens rentáveis no final de 2020. Este facto deve-se, pelo menos em parte, ao aumento paralelo dos preços registado nas principais matérias-primas utilizadas na produção do aço.

(101)

A este respeito, a OCDE observou que, e apesar do acentuado aumento dos preços do aço, a margem de preço das matérias-primas do aço, medida pela diferença entre o preço do aço e um cabaz de inputs de aço, não aumentou devido à subida dos preços das matérias-primas (figura 9). Com efeito, o cabaz de preços das matérias-primas utilizado para calcular as margens era 97 % mais elevado em fevereiro de 2021 (variação homóloga) (62).

(102)

Tal como mostrado nos gráficos 1-3, a Comissão observou igualmente que o aumento dos preços do aço não é um fenómeno relacionado com o mercado da União, mas sim uma tendência generalizada nos principais mercados do aço a nível mundial.

(103)

Apesar disso, contudo, tal como indicado no quadro 14, a Comissão observou que, no último período da medida, ou seja, com início em 1 de julho de 2020, existiu uma ampla disponibilidade de contingentes isentos de direitos provenientes de várias fontes em praticamente todas as categorias do produto (63). Por conseguinte, a salvaguarda não limitou a compra de aço, por parte dos utilizadores da União, exclusivamente aos produtores da União, aos preços que estes teriam fixado, deixando assim os utilizadores sem qualquer outra alternativa realista (isenta de direitos) de abastecimento. Pelo contrário, os utilizadores da União tiveram a possibilidade de importar de outras origens ao abrigo dos volumes relevantes de contingentes pautais isentos de direitos disponíveis para cada categoria do produto.

(104)

A Comissão observou igualmente que nas suas observações alguns utilizadores alegaram estar impedidos de importar volumes isentos de direitos mais elevados de determinadas origens específicas (essas origens variariam em função da categoria do produto em causa). No entanto, a Comissão observou que uma das condições de aplicação de uma salvaguarda é garantir que os fluxos comerciais tradicionais, tanto em termos de volumes como de origens, continuam disponíveis no mercado da União. O facto de um determinado país poder ter esgotado o seu CP específico por país numa determinada categoria do produto, embora existam múltiplos volumes e origens com CP isentos de direitos disponíveis nessa mesma categoria, não significa que a medida de salvaguarda esteja a criar uma escassez indevida no mercado.

(105)

Por conseguinte, estes factos sugerem fortemente que a salvaguarda não é a causa do aumento observado nos preços do aço e que não criou uma escassez global de aço no mercado da União. A Comissão concluiu, assim, que não existe uma relação direta entre a medida de salvaguarda e a recente evolução dos níveis dos preços do aço. Além disso, não é evidente que os atuais preços elevados se mantenham a longo prazo, assim que o mercado se adaptar a uma situação pandémica pós-COVID-19 (64).

(106)

Seguidamente, a Comissão analisou os alegados atrasos registados pela indústria do aço da União no abastecimento do mercado interno (65). O inquérito revelou que, na última parte do período considerado, houve um desfasamento transitório entre a oferta e a procura na União (bem como noutros mercados terceiros) quando a economia começou a recuperar da recessão provocada pela pandemia de COVID-19 (66). A este respeito, a Comissão observou que os produtores de aço tiveram de reagir à redução súbita e drástica da procura que ocorreu em 2020 devido à referida pandemia (67). A indústria da União renunciou a uma parte da sua capacidade para reduzir tanto quanto possível os seus custos fixos e alinhar a capacidade disponível com a procura existente. Posteriormente, no final de 2020 e no início de 2021, a procura em alguns setores utilizadores de aço registou uma recuperação rápida e súbita, por exemplo, no setor automóvel (68).

(107)

Esta situação ocorreu também em vários mercados mundiais. A este respeito, de acordo com o relatório mais recente da OCDE, a vasta capacidade de produção de aço não utilizada no pico da pandemia não pôde ser colocada em linha com a rapidez suficiente para satisfazer a recuperação da procura de aço e reconstituir as existências, o que conduziu a um rápido aumento dos preços mundiais do aço (69).

(108)

Do mesmo modo, na opinião da S&P Platts Global, com exceção da China, a produção de aço bruto tem sido lenta a acelerar após o confinamento nos principais países e regiões. A produção europeia caiu 7,1 % em março, 8,9 % na América do Norte e 8,6 % na Índia, segundo a Associação Mundial do Aço. Nos EUA, as taxas de utilização da capacidade fabril são ainda de apenas cerca de 77 %, em comparação com 80 % em março do ano passado, antes da ocorrência da pandemia. O Ministério da Economia, Comércio e Indústria do Japão prevê que a produção de aço bruto do país seja de 23,24 mmt no segundo trimestre, face a 23,67 mmt no primeiro trimestre (70). A IHS Markit observou igualmente que os fornos já estão a trabalhar e que o forte aumento das importações está a começar a aliviar a escassez da oferta (71).

(109)

Para chegar a uma conclusão, a Comissão analisou os elementos de prova disponíveis no dossiê relativos ao reatamento das operações nas linhas de produção que tinham sido abandonadas pela indústria da União durante a pandemia.

(110)

Os elementos de prova constantes do dossiê apontam para um aumento constante da capacidade disponível no mercado através dos fornos não utilizados em 2020 (72). A Comissão considerou que estes elementos de prova mostram que a indústria da União está a responder à recuperação económica em certos setores a jusante em 2021, o que lhe deverá permitir fornecer maiores volumes de aço num período mais curto e, assim, restabelecer o equilíbrio do mercado (73).

(111)

O relatório da OCDE observou ainda, a este respeito, que a oferta de aço deverá, em grande medida, recuperar o atraso em relação às encomendas até ao final do primeiro trimestre de 2021 (74). Previsões semelhantes surgem em várias publicações especializadas (75).

(112)

Por conseguinte, a Comissão concluiu que os problemas da oferta verificados após a recuperação da procura foram transitórios e que o reinício operacional de instalações não utilizadas pela indústria da União, que está em curso, deverá contribuir para assegurar que as condições normais pré-pandémicas de abastecimento de aço sejam restabelecidas num prazo razoavelmente curto.

(113)

Um documento de trabalho dos serviços da Comissão recente reconheceu a importância de um setor do aço forte e competitivo na União. A este respeito, salientou-se que a estratégia industrial da UE reconhecia igualmente que as indústrias com utilização intensiva de energia são indispensáveis para a economia europeia e que outros setores dependem delas e que o setor do aço e outras indústrias com utilização intensiva de energia desempenham um papel vital no fornecimento de produtos e serviços a uma grande variedade de ecossistemas industriais (76).

(114)

Segundo o mesmo documento de trabalho o aço é um input crucial para vários ecossistemas a jusante, como a construção, a mobilidade e o setor automóvel, e para as empresas de engenharia mecânica. Os dados sobre o consumo de aço por setor mostram que a construção representa 35 % do consumo de aço na UE, o setor automóvel 19 %, a engenharia mecânica e os artigos metálicos 15 % cada e os tubos 10 %. As empresas ativas nestes setores, muitas das quais pequenas e médias empresas (PME), empregam milhões de trabalhadores na Europa e dependem da produção do aço da UE (77). Do mesmo modo, em 2016 uma comunicação da Comissão sublinhou que é essencial uma base industrial sólida para o crescimento económico da Europa, a preservação de empregos sustentáveis e a nossa competitividade nos mercados mundiais, e que um setor do aço forte constitui a base de muitas cadeias de valor industriais (78).

(115)

A Comissão estabeleceu que estão preenchidos os requisitos legais da necessidade e do ajustamento necessários para prorrogar a salvaguarda.

(116)

Além disso, a Comissão concluiu que a revogação da medida de salvaguarda, nesta fase, poderia provocar uma vaga súbita de importações que agravaria fortemente a situação financeira ainda frágil da indústria do aço da União. Essa revogação comprometeria a recuperação da indústria da União, precisamente quando a União e a economia e o comércio mundiais estão a recuperar após a recessão originada pela pandemia de COVID-19, e ainda não regressaram às condições pré-pandemia. O choque das importações, por sua vez, pode neutralizar os esforços de ajustamento que a indústria do aço da União tem desenvolvido para se adaptar à maior pressão das importações que resulta da dinâmica do mercado, distorcido gravemente pela crescente sobrecapacidade mundial e pela intervenção estatal.

(117)

Além disso, a Comissão concluiu igualmente que os aumentos dos preços do aço recentemente observados no mercado do aço da União não podem ser imputáveis à da salvaguarda da União relativa ao aço, nem ser uma consequência desta, uma vez que também são praticados preços elevados semelhantes nos mercados mundiais e que grandes volumes de CP isentos de direitos continuam, apesar disso, por utilizar ao abrigo da salvaguarda.

(118)

A este respeito, a Comissão observou igualmente que, menos de um mês e meio para atingir o final do terceiro ano da medida, cerca de 11 milhões de toneladas de CP isentos de direitos permanecem por utilizar, ou seja, 36 % do CP total disponível (79). Tal mostra que os utilizadores, em todas as categorias do produto, tiveram a possibilidade de obter volumes suficientes de aço isento de direitos a partir de várias fontes e que a medida de salvaguarda não limitou indevidamente o fornecimento efetivo, nem em termos de volume, nem em termos de origem.

(119)

Em suma, a Comissão considerou que as desvantagens de deixar caducar a salvaguarda em 30 de junho de 2021 excederiam claramente quaisquer benefícios potenciais que a sua cessação pudesse trazer.

(120)

Por conseguinte, a Comissão concluiu que é do interesse geral da União prorrogar a medida de salvaguarda.

(121)

A lista dos países em desenvolvimento que continuarão a estar sujeitos à medida de salvaguarda continua a ser a lista que consta do anexo II do Regulamento de Execução (UE) 2020/2037 da Comissão (80).

(122)

A Comissão recebeu mais de 160 observações e contestações de partes interessadas, incluindo produtores de aço da União, utilizadores e importadores de aço da União, produtores-exportadores e governos de países terceiros. Nesta secção, a Comissão abordará as alegações apresentadas por estas partes interessadas. Por razões de simplificação administrativa, a Comissão agrupou as alegações por natureza e conteúdo. Sempre que adequado, a Comissão remete para as conclusões anteriores no presente regulamento, que já abordaram pormenorizadamente a maioria das alegações das partes interessadas.

(123)

Várias partes interessadas alegaram que o requisito legal de aumento súbito das importações não foi cumprido, uma vez que, durante o período considerado, o nível global das importações diminuiu. Nestas circunstâncias, alegaram que a Comissão não tinha o direito de prorrogar a salvaguarda. Além disso, algumas partes alegaram que qualquer situação de prejuízo da indústria da União não teria resultado de um aumento das importações. Outras partes alegaram que os efeitos da pandemia de COVID-19, incluindo a diminuição da procura, não justificavam uma prorrogação da medida. Por último, outras partes alegaram que os requisitos legais para prorrogar uma medida são os mesmos que para a instituição de uma medida inicial, incluindo o aumento das importações, o nexo de causalidade e a ocorrência de circunstâncias imprevistas.

(124)

A este respeito, a Comissão observa que os requisitos para prorrogar uma medida de salvaguarda ao abrigo do artigo 7.1 do Acordo sobre as Medidas de Salvaguarda da OMC e do artigo 19.o, n.o 2, do Regulamento (UE) 2015/478, ou seja, a necessidade de evitar ou reparar um prejuízo grave e os esforços de ajustamento, não exigem um aumento das importações durante o período considerado. A Comissão estabeleceu que existe a probabilidade de, caso as medidas de salvaguarda caduquem, as importações aumentarem, dando origem a um prejuízo grave para o interesse da União. Por conseguinte, a Comissão rejeitou estas alegações.

(125)

Várias partes interessadas contestaram o facto de a indústria do aço da União estar a realizar ajustamentos e, por conseguinte, alegaram que este requisito jurídico não estava preenchido.

(126)

A Comissão remete para os ajustamentos descritos na secção 3.2. As medidas e os exemplos apresentados nesta secção mostram que a indústria do aço da União está a adaptar-se através de numerosas ações destinadas a promover a eficiência e a inovação. Por conseguinte, a Comissão rejeitou estas alegações.

(127)

Várias partes interessadas argumentaram que as medidas de ajustamento da indústria da União consistiam em ações de reestruturação levadas a cabo durante a pandemia de COVID-19 ou apenas investimentos regulares, parcialmente impulsionados pelas políticas da UE, como o Pacto Ecológico Europeu, e que não eram medidas adotadas num contexto de melhoria da competitividade da indústria do aço da União face à concorrência externa. A este respeito, a Comissão concluiu que as medidas de ajustamento adotadas pelas empresas, independentemente do contexto, respondem normalmente a muitas razões diferentes e têm simultaneamente vários objetivos. Com efeito, no processo de salvaguarda, tal como referido na secção relativa ao ajustamento, alguns dos ajustamentos efetuados pela indústria do aço da União visavam também, entre outros objetivos, atenuar os choques e os efeitos económicos adversos da pandemia ou cumprir os compromissos ambientais da UE. No entanto, estes tipos de ajustamentos são também, em qualquer caso, medidas que adaptam as atividades da indústria do aço da União a uma situação de aumento das importações e de pressão das importações, em conformidade com as orientações e os objetivos da política industrial da UE descritos na mesma secção. A título de exemplo, a instalação pela Arvedi (81) de um novo forno elétrico altamente eficiente na sua linha de produção teve como objetivo melhorar a eficiência da produção em termos de custos e reduzir simultaneamente as emissões de carbono. Por conseguinte, a Comissão considera que não existem elementos de prova suficientes para justificar estas alegações e rejeitou-as.

(128)

Algumas partes interessadas alegaram que as medidas adotadas pelos EUA ao abrigo da secção 232 relativas ao aço deixaram de representar um risco de desvio do comércio, uma vez que o mercado já se teria ajustado nos últimos três anos. Além disso, algumas partes alegam que as isenções em vigor ao abrigo dessa medida reduziriam de qualquer modo, em grande medida, o risco de desvio do comércio para o mercado da União. Acresce que algumas partes alegaram também que o nível dos preços nos EUA é substancialmente mais elevado do que noutros mercados, tornando assim menos provável o desvio dos fluxos comerciais.

(129)

No que diz respeito às medidas adotadas pelos EUA ao abrigo da secção 232, a Comissão remete para o quadro 7, que mostra a redução drástica das importações nos EUA após a sua instituição e como outros mercados não absorveram esse volume excedentário. No que diz respeito às isenções em vigor, a Comissão observou que, em certos casos, por exemplo, o Canadá e o México (que se encontram entre os maiores países exportadores para os EUA), as referidas isenções não afetam o risco de desvio do comércio, uma vez que estes países têm volumes de exportação de aço negligenciáveis para o mercado da União. Os principais países exportadores de aço para a UE continuam sujeitos às medidas da secção 232 dos EUA e têm capacidade suficiente para aumentar as suas exportações para a UE. A análise individual do seu desempenho em termos de exportações desde a instituição das medidas adotadas pelos EUA ao abrigo da secção 232 revela uma diminuição constante (82). Por conseguinte, qualquer isenção que possa estar em vigor não diminui o risco de desvio dos fluxos comerciais. Por último, o facto de os preços nos EUA serem mais elevados não invalida a conclusão de que persiste um risco de desvio dos fluxos comerciais. Com efeito, a Comissão chama a atenção para as tendências das importações nos EUA desde 2018. Esta forte redução das importações está associada, cronologicamente, à instituição das medidas pelos EUA ao abrigo da secção 232. Por conseguinte, o facto de os EUA poderem ter preços no mercado interno mais elevados do que noutros mercados não impediu que as importações diminuíssem substancialmente durante o período considerado.

(130)

Várias partes interessadas alegaram que a sobrecapacidade estava a diminuir e que, mesmo que a sobrecapacidade continuasse no setor do aço, tal não significava automaticamente que conduziria, por si só, a um desvio dos fluxos comerciais para o mercado da União.

(131)

A Comissão considera que a evolução da sobrecapacidade nos últimos anos é evidente e remete para a secção 3.1.2.d. Por conseguinte, as alegações de que está a diminuir são claramente contestadas pelos elementos de prova. Em segundo lugar, no contexto acima descrito, a saber, a diminuição das exportações para países terceiros, a diminuição do consumo interno, os preços mais elevados das exportações para a União em comparação com outros mercados, sendo a UE o maior mercado importador e, por conseguinte, capaz de absorver grandes volumes, e o comportamento de exportação ao abrigo do sistema de contingentes pautais, seria ilógico do ponto de vista económico negar que os países de exportação seriam claramente incentivados a aumentar a sua produção e capacidade de produção para venderem maiores volumes no mercado da União. Por conseguinte, a Comissão observou que as conclusões do presente inquérito, num contexto de significativa e comprovada sobrecapacidade mundial (incluindo entre os principais países de exportação de aço para a União), sugerem uma forte probabilidade de as importações na União aumentarem substancialmente se a medida de salvaguarda caducar.

(132)

Várias partes interessadas solicitaram que uma determinada categoria do produto fosse excluída da medida, ou que lhe fosse concedido um tratamento especial no âmbito da medida, caso fosse prorrogada. Os argumentos destas alegações são diversos.

(133)

No entanto, a Comissão observou que o âmbito do presente inquérito se limitava a avaliar se a medida, na sua forma atual, deveria ou não ser prorrogada. Por conseguinte, o inquérito não abrangeu qualquer alteração potencial da aplicação da medida que afete categorias do produto individuais. Estas alegações foram, por conseguinte, rejeitadas, uma vez que não são pertinentes no âmbito do presente inquérito.

(134)

Algumas partes interessadas alegaram que determinadas categorias do produto, nomeadamente 1, 2, 3B, 4B, 6, 16, 18, 20, 21, 22, 24 e 25A, deveriam ser excluídas do âmbito de aplicação da medida em caso de prorrogação, dado que os CP seriam demasiado restritos, que os CP continuam por utilizar ou que os volumes de importação da categoria em causa baixaram recentemente.

(135)

A Comissão recorda que a medida de salvaguarda não é adotada contra um determinado país de origem ou contra uma determinada categoria do produto. Pelo contrário, a medida vigora sobre as importações do produto em causa (determinados produtos de aço) de origens múltiplas. Por conseguinte, qualquer pedido baseado num país ou numa categoria de produto individual é contrário ao princípio da medida. Tal como no contexto da salvaguarda inicial, e tal como explicado na secção 3.1.1, a Comissão examinou a situação com base no produto em causa no seu conjunto (ou seja, as 26 categorias do produto de aço) e confirmou a sua análise com base em três famílias de produtos.

(136)

Alguns países terceiros, incluindo alguns países com os quais a União tem acordos comerciais bilaterais em vigor, solicitaram à Comissão que esta os excluísse da medida, caso fosse prorrogada. Alguns destes países invocaram disposições específicas nos respetivos acordos bilaterais como argumento para a exclusão.

(137)

A Comissão observou que nenhum destes acordos prevê a exclusão de uma medida multilateral de salvaguarda como a que a medida em causa. Por conseguinte, a Comissão confirmou que, ao abrigo desses acordos bilaterais, não tem nenhuma obrigação jurídica de excluir qualquer dos referidos países da medida e rejeitou as alegações em conformidade.

(138)

Algumas partes interessadas alegaram que, uma vez que os países de exportação teriam o direito de solicitar uma compensação e, na ausência de um acordo, um reequilíbrio contra a União e que, por este motivo, a Comissão não deveria prorrogar a medida de salvaguarda.

(139)

A este respeito, a Comissão tem conhecimento do quadro jurídico aplicável nos casos em que uma medida tenha uma duração superior a três anos. No entanto, a Comissão recorda que o Acordo sobre as Medidas de Salvaguarda da OMC e o Regulamento (UE) 2015/478 permitem que uma medida seja aplicável por mais de três anos se estiverem reunidas as condições jurídicas. Assim, ao prorrogar a medida para além de três anos, quando estão reunidas as condições pertinentes, a Comissão está a exercer o seu direito legal ao abrigo das regras da OMC e da UE.

(140)

Algumas partes interessadas alegaram que, uma vez que a medida inicial se baseava em dados da UE-28, a sua prorrogação com base na UE-27 seria ilegal.

(141)

A Comissão considerou que o presente inquérito de reexame tem como base a UE-27. Nenhuma parte interessada contestou que a medida de salvaguarda inicial, adotada à data com base na UE-28, era ilegal. O âmbito de aplicação da medida de salvaguarda já tem em conta a saída do Reino Unido da União através do Regulamento (UE) n.o 2020/2037 (83). Por conseguinte, a Comissão rejeitou esta alegação.

(142)

Algumas partes interessadas alegaram que as medidas anti-dumping e antissubvenções já protegem suficientemente a indústria da União contra as importações desleais e que as salvaguardas alegadamente proporcionariam uma proteção exagerada, conferindo à indústria da União uma vantagem adicional na sua posição dominante no mercado da UE.

(143)

A Comissão recorda que os direitos anti-dumping e os direitos de compensação respondem às práticas comerciais desleais, ao passo que as salvaguardas respeitam antes à questão do aumento dos volumes. A Comissão dispõe do chamado «regulamento dupla medida corretiva» para as importações sujeitas a salvaguardas e a direitos anti-dumping e/ou de compensação (84). Esse regulamento garante que, quando as importações ao abrigo da salvaguarda excederem o volume de contingentes pautais isentos de direitos aduaneiros, os 25 % não são cumulados com o direito anti-dumping e/ou de compensação aplicável, de modo a não terem um efeito sobre as trocas comerciais superior ao desejável. Por estes motivos, a Comissão rejeitou as alegações de dupla medida corretiva.

(144)

Além disso, a alegada proteção concedida através de medidas de defesa comercial da UE (direitos anti-dumping e de compensação) é insuficiente para efeitos do presente inquérito de salvaguarda, tal como indicado na secção 3.1. A maioria dos fatores de prejuízo agravou-se significativamente durante o período considerado.

(145)

As medidas previstas no presente regulamento estão em conformidade com o parecer do Comité «Medidas de Salvaguarda» instituído pelo artigo 3.o, n.o 3, do Regulamento (UE) 2015/478 e pelo artigo 22.o, n.o 3, do Regulamento (UE) 2015/755, respetivamente,