(1)

Bij Uitvoeringsverordening (EU) 2019/159 van de Commissie (3) heeft de Europese Commissie ten aanzien van bepaalde staalproducten een definitieve vrijwaringsmaatregel ingesteld (“de vrijwaringsmaatregel”) die bestaat uit tariefcontingenten voor bepaalde staalproducten (“het betrokken product”) van 26 categorieën die zijn vastgesteld op niveaus die de traditionele handelsstromen per productcategorie handhaven. Een douanerecht van 25 % is alleen van toepassing als de kwantitatieve drempels van deze tariefcontingenten worden overschreden. De vrijwaringsmaatregel werd aanvankelijk ingesteld voor een periode van drie jaar, namelijk tot en met 30 juni 2021.

(2)

Op 15 januari 2021 heeft de Commissie van twaalf EU-lidstaten een met redenen omkleed verzoek ontvangen om overeenkomstig artikel 19 van Verordening (EU) 2015/478 van het Europees Parlement en de Raad en artikel 16 van Verordening (EU) 2015/755 te onderzoeken of de bestaande vrijwaringsmaatregel moet worden verlengd.

(3)

Volgens de Commissie bevatte het verzoek voldoende bewijsmateriaal om een nieuw onderzoek bij het vervallen van de maatregelen/met het oog op verlenging te openen. Bijgevolg heeft zij op 26 februari 2021 in het Publicatieblad van de Europese Unie een bericht van opening (4) (“het bericht van opening”) bekendgemaakt.

(4)

Om naar behoren te kunnen beoordelen of de vrijwaringsmaatregel noodzakelijk blijft om ernstige schade te voorkomen of te herstellen, of de staalindustrie van de Unie zich aanpast en of die verlenging strookt met het ruimere belang van de Unie, heeft de Commissie specifieke gegevens van de bedrijfstak van de Unie verzameld door middel van vragenlijsten (5). Deze gegevens omvatten onder meer de ontwikkeling van de belangrijkste economische en financiële indicatoren voor het betrokken product in de periode 2018-2020 (“de beoordelingsperiode”) en bewijsmateriaal waaruit blijkt dat de bedrijfstak zich aan het aanpassen is.

(5)

De Commissie heeft ook andere belanghebbenden om hun mening over een mogelijke verlenging gevraagd. Daartoe werden belanghebbenden in het bericht van opening uitgenodigd aan het onderzoek deel te nemen door hun opmerkingen en bewijsmateriaal in te dienen.

(6)

Met het oog op een goede rechtsgang omvatte het nieuwe onderzoek met het oog op verlenging een schriftelijke procedure in twee fasen, in het kader waarvan belanghebbenden eerst hun opmerkingen hebben ingediend en vervolgens de mogelijkheid kregen om de opmerkingen van de andere partijen te weerleggen en opmerkingen over de antwoorden op de vragenlijst in te dienen. In totaal ontving de Commissie binnen de gestelde termijnen meer dan 150 individuele antwoorden op de vragenlijst en meer dan 160 opmerkingen van belanghebbenden. De Commissie heeft belanghebbenden ook de mogelijkheid geboden te worden gehoord, indien dit naar behoren was gemotiveerd. Alleen de regering van de Russische Federatie heeft van die mogelijkheid gebruikgemaakt (6).

(7)

In haar nieuw onderzoek met het oog op verlenging heeft de Commissie eerst beoordeeld of was voldaan aan de vereisten van noodzakelijkheid en aanpassing, die verplicht zijn krachtens de regels van zowel de Overeenkomst tot oprichting van de Wereldhandelsorganisatie (WTO-Overeenkomst) als de wetgeving van de Unie (zie punt 3). Ten tweede heeft zij ook beoordeeld welke lengte en liberaliseringsvoorwaarden voor de verlenging gerechtvaardigd zouden zijn (zie respectievelijk punt 3.3 en punt 3.4). Tot slot heeft de Commissie beoordeeld of een dergelijke verlenging in het belang van de Unie zou zijn (zie punt 5). Bij haar beoordeling heeft de Commissie naar behoren rekening gehouden met de opmerkingen en het bewijsmateriaal die zij van belanghebbenden heeft ontvangen, alsook met alle andere openbaar beschikbare informatie met betrekking tot de bovenstaande vragen. De Commissie heeft de desbetreffende argumenten van belanghebbenden die afwijken van haar eigen beoordeling specifiek behandeld in een apart punt (zie punt 7).

(8)

Overeenkomstig artikel 7, lid 1, van de WTO-Overeenkomst inzake vrijwaringsmaatregelen en artikel 19, lid 2, van Verordening (EU) 2015/478 betreffende de gemeenschappelijke regeling voor de invoer (7) kan de geldigheidsduur van een vrijwaringsmaatregel worden verlengd “op voorwaarde dat (...) de vrijwaringsmaatregel noodzakelijk blijft (en) er bewijzen zijn dat de industrie aanpassingen doorvoert”.

(9)

De Commissie heeft eerst de economische situatie van de bedrijfstak van de Unie onderzocht en beschreven op basis van de door haar ontvangen antwoorden op de vragenlijst (punt 3.1.1). Vervolgens heeft de Commissie onderzocht of en in welke mate tijdens de beoordelingsperiode druk op de invoer bestond of bleef bestaan (punt 3.1.2). Die beoordeling omvatte een gedetailleerde analyse van de ontwikkeling van de invoer en het gebruik van tariefcontingenten tijdens de periode waarin de vrijwaringsmaatregel van toepassing was, en een gedetailleerde beoordeling van verschillende andere factoren die relevant zijn om het waarschijnlijke gedrag van de invoer in de Unie te bepalen indien de vrijwaringsmaatregel vervalt (“contrafeitelijke analyse”).

(10)

Om de economische situatie van de staalindustrie van de Unie te beoordelen, heeft de Commissie de haar bekende staalproducenten in de Unie vragenlijsten gestuurd om informatie te verzamelen over schade-indicatoren voor het betrokken product in de periode 2018-2020 (“de beoordelingsperiode”). Ook heeft de Commissie de haar bekende brancheorganisaties in de Unie (Eurofer, ESTA en CET) verzocht de vragenlijsten bij hun individuele leden te verdelen. Daarnaast heeft de Commissie de haar bekende producenten in de Unie via het opendossiersysteem (TRON) (8) in kennis gesteld van het verzoek om vragenlijsten in te vullen, die ook beschikbaar waren op de website van het directoraat-generaal Handel (9).

(11)

De Commissie heeft meer dan 150 individuele antwoorden op de vragenlijst ontvangen. De Commissie heeft van de haar bekende brancheorganisaties ook geconsolideerde gegevens ontvangen. Bovendien ontving de Commissie individuele antwoorden op de vragenlijst van elke producent die individueel gegevens aan de brancheorganisaties had verstrekt en van producenten die geen lid zijn van een vereniging. De Commissie heeft vervolgens de ontvangen gegevens verwerkt. Eerst werden de gegevens die rechtstreeks van leden van verenigingen werden ontvangen, geconsolideerd en vervolgens werd de nauwkeurigheid ervan en de consolidatiemethode tijdens specifieke kruiscontrolesessies op afstand op 14 juni 2021 vergeleken met de door de brancheorganisaties ingediende dataset. Vervolgens heeft de Commissie de antwoorden van de leden van de verenigingen en de individuele antwoorden van producenten die niet tot een vereniging behoren, samengevoegd tot één enkele geconsolideerde dataset. Deze dataset vormt de basis voor de beoordeling van de economische situatie van de bedrijfstak van de Unie. Uit de beoordeling van die dataset (in de tabellen 1 tot en met 4) bleek het volgende:

(12)

In de beoordelingsperiode ging de productie op jaarbasis gestaag omlaag, met een daling van -5 % in 2019 en een scherpere daling met -16 % in 2020 in vergelijking met de cijfers van 2018. Uit de kwartaaluitsplitsing voor 2020 (10) blijkt dat deze daling grotendeels werd veroorzaakt door de prestaties in het tweede en het derde kwartaal, die het zwaarst werden getroffen door de gevolgen van de COVID-19-pandemie. De productiecapaciteit bleef gedurende de hele periode stabiel en de bezettingsgraad volgde dus een dalende trend die overeenkwam met de daling van de productie (zie tabel 1). Ten slotte daalden de voorraden in 2019 met 7 % en in 2020 met 15 % ten opzichte van 2018.

(13)

Het verbruik op de markt van de Unie begon in 2019 te dalen (-6 %), en deze trend zette zich in 2020 voort (-16 %) ten opzichte van 2018. De ontwikkeling van de binnenlandse verkoop door producenten in de Unie vertoonde in de beoordelingsperiode een zeer vergelijkbare trend (-4 % in 2019 en -14 % in 2020). In de beoordelingsperiode heeft de bedrijfstak van de Unie zijn marktaandeel met meer dan 2 procentpunten vergroot.

(14)

De schade-indicatoren betreffende het verkoopvolume (zie tabel 2) en de waarde daalden in de beoordelingsperiode voortdurend. De verkoopprijzen per eenheid daalden gestaag, in 2019 met 5 % en in 2020 met 12 % ten opzichte van 2018. Ook de kasstroom en het rendement van geïnvesteerd vermogen verslechterden in de beoordelingsperiode op jaarbasis, waarbij dit laatste zowel in 2019 (-2,6 %) als in 2020 (-19,4 %) negatief werd.

(15)

Door de daling van de prijzen, in combinatie met de in de tabellen 1 en 2 beschreven daling van de productie en de verkoop, werd de bedrijfstak van de Unie al in 2019 verliesgevend (-0,4 %) en verslechterde de situatie in 2020 nog verder, met een verlies van -3,7 %.

(16)

De werkgelegenheid bleef stabiel in 2019, maar daalde in 2020 met 6 % ten opzichte van 2018.

(17)

Uit de gegevens in punt 3.1.1 bleek dat de economische situatie van de bedrijfstak van de Unie reeds aanzienlijk was verslechterd in 2019, toen de bedrijfstak van de Unie al verliesgevend werd, waarbij vrijwel alle schade-indicatoren een sterke negatieve trend vertoonden. Opgemerkt moet worden dat de winstgevendheid van 2018 tot 2019 met 6,1 procentpunten daalde, tot -0,4 % eind 2019. Deze ernstige verslechtering vond dus plaats ruim voor het onverwachte begin van de COVID-19-pandemie en de gevolgen daarvan voor de markt. De financiële positie van de bedrijfstak van de Unie verslechterde nog in de loop van 2020, toen de economische gevolgen van de COVID-19-pandemie de financiële positie van de bedrijfstak van de Unie als gevolg van de voortzetting van de invoerdruk door exporteurs naar de Unie in 2020 nog verder verzwakten. De gevolgen van de COVID-19-pandemie kwamen bovenop de voortdurende bedreiging van de financiële positie van de bedrijfstak van de Unie als gevolg van invoerdruk. De invoer, in zekere mate samen met de COVID-19-pandemie, heeft de bedrijfstak van de Unie in een ernstige financiële situatie gebracht, met verliezen van -4 %. Benadrukt moet worden dat de bijkomende gevolgen van de door de pandemie veroorzaakte crisis voor de financiële positie van de bedrijfstak van de Unie, die de reeds door de invoer veroorzaakte verslechtering verergerde, relatief klein waren. Van 2019 tot 2020 daalde de winstgevendheid met 3,3 procentpunten tot een maximumverlies van bijna -4 %. Daarom heeft de COVID-19-pandemie een reeds bestaande en aanhoudende bron van ernstige schade voor de bedrijfstak van de Unie, die voornamelijk wordt veroorzaakt door invoer, versterkt.

(18)

Concluderend heeft de Commissie derhalve vastgesteld dat de economische situatie van de bedrijfstak van de Unie tijdens de periode waarin de vrijwaringsmaatregel van kracht was verder is verslechterd als gevolg van de invoerdruk in een periode waarin de belangrijke aanpassingen die de bedrijfstak van de Unie doorvoert nog geen positieve effecten hebben gehad.

(19)

Op basis van de economische situatie en de ontwikkeling van de schade-indicatoren voor het betrokken product in de tabellen 1 tot en met 4 concludeerde de Commissie dat de bedrijfstak van de Unie tussen 2018 en 2020 achteruit is blijven gaan en zich momenteel in een kwetsbare situatie bevindt.

(20)

Naast deze bevinding en in overeenstemming met de aanpak die in het oorspronkelijke onderzoek werd gevolgd (13), bevestigde de Commissie haar bevindingen ook op basis van drie productfamilies, namelijk platte producten, lange producten en buizen (14).

Tabel 5

Productie, productiecapaciteit, bezettingsgraad, voorraden

Tabel 6

Verbruik in de Unie, binnenlandse verkoop en marktaandeel

Tabel 7

Verkoopprijs per eenheid, winstgevendheid, kasstroom en rendement van geïnvesteerd vermogen

Tabel 8

Aantal werknemers

(21)

In de tabellen 5 tot en met 8 is de ontwikkeling van de schade-indicatoren per productfamilie in de beoordelingsperiode weergegeven. Zij bevestigden met name dat de economische en financiële situatie van de bedrijfstak van de Unie voor elk van de productfamilies afzonderlijk vergelijkbare verslechterende trends volgde als die welke voor het betrokken product als geheel waren vastgesteld. Zo verslechterden bijvoorbeeld schade-indicatoren zoals productie, binnenlandse verkoop, verkoopprijs per eenheid en winstgevendheid in 2019 voortdurend; deze trend zette zich in 2020 voort, wat wijst op een negatieve economische en financiële situatie. De enige uitzondering, waarbij sprake is van een andere trend dan die van het betrokken product, betreft de ontwikkeling van de kasstroom in de buizenfamilie tijdens de beoordelingsperiode.

(22)

In het licht hiervan bevestigt de aanvullende analyse per productfamilie dus de bevindingen voor het betrokken product, namelijk dat de economische situatie van de bedrijfstak van de Unie, zelfs wanneer deze op basis van productfamilies wordt beoordeeld, in de beoordelingsperiode aanzienlijk verslechterde en momenteel kwetsbaar is.

(23)

Om vast te stellen of en in welke mate de invoer in de beoordelingsperiode druk uitoefende op de staalindustrie van de Unie, heeft de Commissie ten eerste de ontwikkeling van de invoer (15) van het betrokken product in algemene termen en ten tweede de omvang van het verbruik beoordeeld. Daarnaast heeft de Commissie de ontwikkeling van de tariefcontingenten in het kader van de vrijwaringsmaatregel beoordeeld (zie punt 3.1.2.b).

Tabel 9

Ontwikkeling van de invoer in ton

(24)

In totaal daalde de invoer van het betrokken product in 2019 met 13 % en in 2020 met 27 % ten opzichte van het niveau van 2018 (16).

Tabel 10

Ontwikkeling van het aandeel van de invoer

Tabel 11

Marktaandeel van de invoer per productfamilie

(25)

Toen de daling van het invoervolume in tabel 9 werd afgezet tegen de ontwikkeling van het verbruik op de markt van de Unie, merkte de Commissie op dat hoewel het marktaandeel van de invoer in de beoordelingsperiode geleidelijk is gekrompen, het marktaandeel van de invoer in 2020 toch op hetzelfde niveau bleef als in 2017, het jaar dat net voorafging aan de instelling van de vrijwaringsmaatregel (17). Bovendien was het gemiddelde marktaandeel van de invoer in de onder de vrijwaringsmaatregel vallende periode groter dan in de jaren voorafgaand aan de instelling ervan (ongeacht of het om individuele jaren of om een gemiddelde ging). Hieruit blijkt dat de aanwezigheid van invoer op de staalmarkt van de Unie ondanks de vrijwaringsmaatregel niet is afgenomen. Veeleer is het in relatieve termen gestegen ten opzichte van de periode vóór de instelling van de vrijwaringsmaatregel (18).

(26)

De Commissie heeft ook de invoerdruk nader onderzocht door de ontwikkeling van het gebruik van tariefcontingenten in het kader van de vrijwaringsmaatregel te beoordelen (19).

(27)

Uit deze analyse blijkt dat de belangrijkste staalexporterende landen een groot aantal van de aan hen toegewezen landspecifieke contingenten hebben uitgeput en dat vrij vaak in een vrij kort tijdsbestek binnen de relevante toepassingsperioden van de vrijwaringsmaatregel. In sommige extreme gevallen werden grote hoeveelheden jaarlijkse contingenten opgebruikt op de eerste dag van de periode of binnen enkele weken. Deze trend bleef ook bestaan in het kader van het driemaandelijkse beheer van landspecifieke contingenten dat op 1 juli 2020 is ingevoerd. Uit de analyse bleek ook dat sommige van die landen ook extreem snel een aantal residuele contingenten in verschillende categorieën hebben uitgeput nadat zij voordien reeds hun eigen quota hadden uitgeput, waardoor andere historische leveranciers werden verdrongen. Dit is een consistent patroon, dat kan worden waargenomen voor alle productcategorieën en oorsprongen, en in grote hoeveelheden.

(28)

De belangrijkste exporterende landen zijn niet alleen in staat om binnen korte tijd grote hoeveelheden te leveren, waardoor de markt aanzienlijk wordt verstoord, maar lijken ook bereid hun aanwezigheid op de markt van de Unie verder uit te breiden wanneer de opzet van de maatregel hen daartoe in de gelegenheid stelt (bijvoorbeeld door uitzonderlijke toegang tot het residuele contingent). Zoals bij het tweede onderzoek naar de werking van de vrijwaringsmaatregel (20) werd vastgesteld, gedragen de exporteurs van de belangrijkste exporterende landen zich dan ook duidelijk opportunistisch, waarbij zij hun aanwezigheid op de markt in het kader van de vrijwaringsmaatregel met alle mogelijke middelen pogen te maximaliseren.

(29)

Vóór de vaststelling van de tariefmaatregelen van de VS op grond van Section 232 van de Trade Expansion Act van 1962 (“maatregelen op grond van Section 232”) ten aanzien van bepaalde staalproducten in maart 2018 was de VS de grootste staalinvoermarkt. Na de instelling van een vooraf te betalen invoerrecht van 25 % verloor de VS deze positie aan de Unie, die momenteel vóór de VS ’s werelds grootste importeur van staal is (21). Om de markt van de Unie te beschermen tegen de daaruit voortvloeiende verlegging van het handelsverkeer, heeft de Unie in juli 2018 een voorlopige en in februari 2019 een definitieve vrijwaringsmaatregel ingesteld, door middel van tariefcontingenten voor het betrokken product die, anders dan de maatregel van de VS, historische handelsstromen in stand houden en extra invoer, met inbegrip van verlegde handel, ontmoedigen.

(30)

De invoer in de Unie daalde in 2019 met 13 % en in 2020 met 27 % ten opzichte van de piek in 2018 (zie tabel 5). Tegelijkertijd volgde de invoer op de markt van de VS in dezelfde periode een nog sterker dalende trend na de instelling van de maatregelen op grond van Section 232, zoals blijkt uit tabel 11.

Tabel 11

Invoer in de Verenigde Staten in ton  (22)

(31)

Deze gegevens tonen derhalve een nauwe en significante correlatie aan tussen de sterke daling van de invoer in de VS na de instelling van de maatregelen op grond van Section 232 en de parallelle toename van de invoer in de Unie, die door de vrijwaringsmaatregel gedeeltelijk werd opgevangen. Deze correlatie wordt bevestigd voor alle vrijwaringsperioden, tot de COVID-19-pandemie toesloeg.

(32)

Nadat de Commissie deze invoertrends had vastgesteld voor de twee grootste invoermarkten voor staal (de Unie en de VS), is zij overgegaan tot een beoordeling van de uitvoerprestaties van de belangrijkste landen die staal leveren aan de Unie op andere derde markten (23).

Tabel 12

Ontwikkeling van de uitvoer van het betrokken product uit de belangrijkste landen die staal leveren aan de EU naar derde markten (andere dan de EU en de VS)

(33)

De Commissie heeft op basis van gegevens van de Global Trade Atlas (24) een statistische analyse verricht van de uitvoertrends van het betrokken product voor de belangrijkste staalexporterende landen. Uit tabel 8 blijkt dat de belangrijkste landen die het betrokken product uitvoeren naar de Unie over het geheel genomen hun uitvoer naar andere derde markten in de beoordelingsperiode aanzienlijk hebben verminderd. Een individuele beoordeling van de uitvoerprestaties van deze landen bevestigde dat de meeste ook een daling van hun uitvoervolumes voor elk land (met uitzondering van de Unie en de VS) te zien gaven. Dit betekent derhalve dat in een periode waarin de twee grootste staalimporteurs ter wereld (de Unie en de VS) een aanzienlijke daling van de invoer vertoonden toen hun respectieve maatregelen van kracht waren, de belangrijkste landen die uitvoeren naar de Unie ook hun uitvoer naar andere derde markten hebben verminderd.

(34)

De Commissie heeft haar eigen beoordeling nog aangevuld met de analyse van de OESO. De OESO-gegevens bevestigden de eigen beoordeling van de Commissie dat de uitvoerprestaties van de belangrijkste staalexporterende landen in de beoordelingsperiode over het algemeen constant waren gedaald (25).

(35)

Vervolgens heeft de Commissie de ontwikkeling van het binnenlandse verbruik in de belangrijkste staalexporterende landen (26) in de beoordelingsperiode beoordeeld.

Tabel 13

Ontwikkeling van het verbruik op de belangrijkste staalproducerende markten (met inbegrip van de belangrijkste landen die uitvoeren naar de EU)  (27)

(36)

Uit tabel 13 blijkt dat het verbruik (28) op de binnenlandse markt van de belangrijkste staalproducerende landen (waaronder de belangrijkste landen die staal leveren aan de Unie) in de beoordelingsperiode over het geheel genomen is toegenomen. Deze algemene trend is echter het gevolg van de uitzonderlijke toename van het verbruik in China, verreweg de grootste staalproducerende markt ter wereld. Afgezien daarvan zagen alle andere landen een voortdurende daling van het binnenlandse verbruik.

(37)

De gelijktijdige daling van de uitvoer en het binnenlandse verbruik in de beoordelingsperiode in de meeste van de belangrijkste staalproducerende landen getuigt dus ondubbelzinnig van de toenemende moeilijkheden die zij ondervinden bij het vinden van afzetmogelijkheden voor hun traditionele exportactiviteiten. Die moeilijkheden vergroten de concurrentiedruk sterk en leiden tot een agressiever gedrag van exporteurs op derde markten.

(38)

De Commissie heeft ook de meest recente ontwikkelingen in verband met de wereldwijde overcapaciteit in de staalsector beoordeeld die zij reeds had onderzocht in haar voorlopige en haar definitieve vrijwaringsverordening.

(39)

Uit een analyse van verschillende gezaghebbende bronnen waarnaar in deze verordening wordt verwezen, blijkt dat de situatie van overcapaciteit op de mondiale staalmarkt in de beoordelingsperiode is verslechterd. De OESO merkte op dat “uit de meest recente beschikbare informatie (vanaf december 2020) blijkt dat de mondiale staalproductiecapaciteit in 2020 voor het tweede achtereenvolgende jaar is toegenomen (figuur 10). De nettocapaciteitswijziging in 2020, rekening houdend met nieuwe capaciteitsuitbreidingen en sluitingen, brengt de huidige mondiale staalproductiecapaciteit op 2 453,2 mmt, een stijging met 1,6 % ten opzichte van het niveau eind 2019” (29).

(40)

Voorts voegde de OESO daaraan toe : “De mondiale staalproductiecapaciteit steeg in 2020 tot 2 453,2 mmt, terwijl de productie van ruw staal terugliep tot 1 827,8 mmt, waardoor de kloof tussen beide van 568,7 mmt in 2019 steeg tot 625,4 mmt. De mondiale staalproductie als percentage van de capaciteit is, als ruwe indicator van de wereldwijde bezettingsgraad, gedaald van 76,5 % in 2019 tot 74,5 % in 2020” (30).

(41)

De conclusies van het Ministerieel Rapport van het Mondiaal Forum over de overcapaciteit van staal (GFSEC) uit 2020, gebaseerd op gegevens tot 2019, wezen er al op dat de sector zich in die richting zou kunnen ontwikkelen. In het rapport werd opgemerkt dat “twee bijzondere punten van zorg aan het einde van 2019 waren de ombuiging van de trend in de Chinese staalproductiecapaciteit, waarbij verschillende zeer grote greenfieldprojecten werden gestart, met name in de zuidelijke en oostelijke kustgebieden, ondersteund door de door de regering geleide capaciteitsruilregeling, en Chinese steun voor of deelname aan capaciteitsuitbreiding in derde landen. Ook in Zuidoost-Azië en het Midden-Oosten vond een snelle capaciteitstoename plaats” (31).

(42)

In het rapport werd daaraan toegevoegd dat “het onmiddellijke gevolg van de vraagvooruitzichten is dat de mondiale kloof tussen de vraag en de capaciteit, een indicator voor het risico van overaanbod op de staalmarkt, aanzienlijk zal toenemen tot ten minste 606 mmt in 2020” (32). Daarin werd ook opgemerkt dat “deze ombuiging van de overcapaciteit handelsverstoringen kan veroorzaken, tot sterk lagere staalprijzen kan leiden en de economische duurzaamheid van de staalindustrie kan schaden” (33).

(43)

Daarom achtte de Commissie het vanzelfsprekend dat het probleem van de wereldwijde overcapaciteit in de staalsector in de beoordelingsperiode is verergerd, wat heeft geleid tot een nog grotere kloof tussen productie, verbruik en geïnstalleerde capaciteit. De Commissie bevestigde deze informatie verder met haar eigen beoordeling van de gegevens uit de CRU-databank voor de belangrijkste staalproducerende landen ter wereld, waaronder de belangrijkste staalexporteurs naar de markt van de Unie (34).

(44)

In haar verordeningen tot instelling van een voorlopige en een definitieve vrijwaringsmaatregel heeft de Commissie vastgesteld dat de maatregelen van de VS op grond van Section 232 ten aanzien van bepaalde staalproducten waarschijnlijk een aanzienlijke verlegging van het handelsverkeer van oorspronkelijk voor de markt van de VS bestemde uitvoer naar de markt van de Unie zouden veroorzaken, indien de Unie geen corrigerende maatregelen zou nemen. In haar definitieve verordening heeft de Commissie geconcludeerd dat er aanwijzingen waren dat de eerste tekenen van verlegging van het handelsverkeer reeds in 2018 te zien waren. (35)

(45)

De Commissie heeft in tabel 11 reeds laten zien dat sinds de vaststelling van de maatregelen van de VS op grond van Section 232 ten aanzien van staal, het niveau van de invoer op de Amerikaanse markt aanzienlijk is gedaald. De invoer die voordien de VS binnenkwam, lijkt in de beoordelingsperiode geen andere afzetmogelijkheden elders ter wereld te hebben gevonden, aangezien de totale uitvoer naar andere landen, waaronder de markt van de Unie, daalde in een situatie van dalend binnenlands verbruik in de belangrijkste landen die staal uitvoeren naar de Unie.

(46)

De maatregelen van de VS op grond van Section 232 blijven tot dusver bestaan en er zijn geen aanwijzingen van de Amerikaanse autoriteiten dat zij zullen worden ingetrokken. Het risico van verlegging van het handelsverkeer van zowel goederen die momenteel naar de VS worden verzonden als goederen die voorheen op de markt van de VS werden ingevoerd maar die als gevolg van de maatregelen van de VS op grond van Section 232 daar niet meer worden ingevoerd, blijft derhalve volledig bestaan indien de vrijwaringsmaatregel van de Unie zou vervallen.

(47)

De Commissie heeft vastgesteld dat er in de beoordelingsperiode, naast de maatregelen van de VS op grond van Section 232 die van kracht blijven, in verschillende rechtsgebieden voortdurend nieuwe maatregelen werden ingesteld die grote invloed hebben op de belangrijkste staalexporteurs naar de Unie in een breed scala aan staalproducten, waaronder diverse producten die onder de vrijwaringsmaatregel vallen (36). Dit omvat mede de onlangs door het Verenigd Koninkrijk aangekondigde verlenging van de vrijwaringsmaatregel ten aanzien van bepaalde staalproducten (37).

(48)

Deze waargenomen trend van voortdurende uitbreiding van het toepassingsgebied van aan antidumping- en compenserende rechten onderworpen categorieën staal, zonder tekenen van een ommekeer in de nabije toekomst, versterkt de bovengenoemde moeilijkheden voor de exporterende landen om afzetmarkten te vinden voor hun uitvoer, wat de concurrentiedruk vergroot en het gedrag van exporteurs assertiever maakt.

(49)

De Unie is momenteel qua volume de grootste staalinvoermarkt ter wereld (38). Wat het prijspeil betreft, zijn de prijzen bij invoer in de Unie uit de belangrijkste leverende landen voor een groot deel van hun uitvoer van staal steeds hoger dan hun prijzen bij uitvoer naar andere derde markten (in 53 % tot 73 % van de totale codes in kwestie zijn de uitvoerwaarden naar de Unie hoger dan naar andere derde markten) (39).

(50)

Dit betekent dat exporteurs er belang bij hebben met alle mogelijke middelen door te dringen tot de markt van de Unie en soms oneerlijke prijzen te stellen. De afgelopen jaren heeft de Commissie een aantal antidumping- en compenserende maatregelen ingesteld ten aanzien van de invoer van staal, ook ten aanzien van productcategorieën waarop de vrijwaringsmaatregel van toepassing is.

(51)

De statistische trends van de invoer in de EU (zie tabel 9) bevestigen de aantrekkelijkheid van de markt van de Unie voor exporteurs. Het marktaandeel van de invoer in de Unie is in de beoordelingsperiode gemiddeld zelfs toegenomen ten opzichte van de periode vóór de instelling van de vrijwaringsmaatregel, in een context van een dalend verbruik en ondanks het bestaan van een vrijwaringsmaatregel.

(52)

In het licht van deze elementen heeft de Commissie geconcludeerd dat de staalmarkt van de Unie aantrekkelijk blijft voor exporterende landen.

(53)

Op basis van de hiervoor aangehaalde bewijzen en overwegingen heeft de Commissie vastgesteld dat de staalindustrie van de Unie zich na de eerste drie jaar van de vrijwaringsmaatregel nog steeds in een kwetsbare economische situatie bevindt.

(54)

De Commissie heeft ook vastgesteld dat de invoer uit de belangrijkste staalexporterende landen een zeer hoge invoerdruk op de staalmarkt van de Unie heeft uitgeoefend en nog steeds uitoefent, met een agressief en opportunistisch commercieel gedragspatroon, namelijk het gebruik van marges om de aanwezigheid op de markt te vergroten.

(55)

Gezien de heersende neerwaartse trend van de wereldwijde uitvoer en het binnenlandse verbruik door de belangrijkste staalexporterende landen in de beoordelingsperiode, die al vóór de COVID-19-pandemie bestond, en in een algemene context van aanzienlijke overcapaciteit, merkte de Commissie vervolgens op dat exporteurs hun verkoop op elke mogelijke markt moeten verhogen om hun activiteiten voort te kunnen zetten.

(56)

Het onderzoek bevestigde ook dat op andere belangrijke staalmarkten, waaronder de op een na grootste importeur, de VS, handelsbeperkingen blijven bestaan die het vermogen van de exporterende landen om daar te verkopen, aantasten, en dat in een algemene context van voortdurende daling van het staalverbruik.

(57)

Het onderzoek bevestigde voorts dat de markt van de Unie qua omvang en prijsniveau relatief aantrekkelijker is voor de invoer, waardoor zij een markt wordt waar grote hoeveelheden staal naartoe kunnen worden afgeleid.

(58)

De contrafeitelijke analyse in het licht van de in punt 3.1.2 beschreven factoren om te bepalen wat er zou gebeuren als de vrijwaringsmaatregel wordt opgeheven, toont thans duidelijk aan dat zeer waarschijnlijk zeer grote hoeveelheden staal die niet in andere delen van de wereld worden verkocht, uiteindelijk op de markt van de Unie zouden terechtkomen.

(59)

Die extra invoer zou, samen met de reeds bestaande, over het algemeen tot een zeer ernstige verdere verslechtering van de economische situatie van de bedrijfstak van de Unie leiden en de levensvatbaarheid ervan ernstig in gevaar brengen. Daarom wordt vastgesteld dat het vervallen van de vrijwaringsmaatregel zou leiden tot ernstige schade voor de bedrijfstak van de Unie als gevolg van de toegenomen invoer. De huidige gevolgen van de COVID-19-pandemie voor de bedrijfstak van de Unie doen aan deze conclusie niet af. Hoewel de economische situatie van de bedrijfstak van de Unie in 2020 als gevolg van de COVID-19-pandemie verder is verslechterd, heeft de Commissie vastgesteld dat de te verwachten toename van de invoer bij het vervallen van de vrijwaringsmaatregel zou leiden tot ernstige schade voor de bedrijfstak van de Unie.

(60)

De Commissie concludeerde dat een dergelijk toegenomen volume een betekenisvol economisch herstel en de in het volgende punt beschreven inspanningen van de staalindustrie van de Unie om zich aan een hoger invoerniveau aan te passen, aanzienlijk zou kunnen ondermijnen. Daarom was de Commissie van oordeel dat de vrijwaringsmaatregel noodzakelijk blijft om ernstige schade te voorkomen.

(61)

Deze noodzaak bestaat ook omdat de Unie op grond van de WTO-regels de invoerrechten op het betrokken product niet kan verhogen zonder vrijwaringsmaatregelen te nemen. In de WTO heeft de Unie haar invoertarieven voor de tarieflijnen van het betrokken product immers op nul vastgelegd. Zoals de toename van de invoer in 2018 kennelijk het resultaat was van de gevolgen van deze verplichtingen (namelijk tariefconcessies met nulrecht) die de Unie in het kader van de GATT op zich heeft genomen, zo zou de invoer om die reden nu ook weer kunnen toenemen, waardoor de bedrijfstak van de Unie ernstige schade zou lijden indien de vrijwaringsmaatregel zou komen te vervallen.

(62)

Toen de Commissie in juli 2018 de voorlopige vrijwaringsmaatregel ten aanzien van staal instelde, was de staalindustrie van de Unie al begonnen met een proces van aanpassing aan de ernstige crisis waarmee de staalsector werd geconfronteerd sinds medio 2010, toen de mondiale vraag naar staal vertraagde maar de capaciteit bleef groeien. Deze onevenwichtigheid, die nog werd verergerd doordat de overheid in sommige derde landen capaciteitsverhogingen ondersteunde en de sluiting van onrendabele installaties belette, verstoorde de marktdynamiek en dwong de producenten om zich in toenemende mate op uitvoer te richten, hetgeen leidde tot meer handelsbeschermingszaken, waarvan vele betrekking hadden op China, waar de grootste overcapaciteit heerst.

(63)

De Unie reageerde snel op deze uitdaging. In 2013 heeft de Commissie met haar “Actieplan voor een concurrerende en duurzame staalindustrie in Europa” (40) een ambitieus plan van gerichte acties op het niveau van de Unie en van de lidstaten gepresenteerd om het concurrentievermogen van de staalindustrie van de Unie te versterken, haar duurzaam te maken en in staat om wereldwijd te concurreren, en om de volgende generatie staalproducten te ontwikkelen die van vitaal belang zijn voor andere belangrijke Europese industrieën.

(64)

Het consultancybedrijf McKinsey stelde in zijn in januari 2018 gepubliceerd rapport “The current capacity shake-up in steel and how the industry is adapting” (41) dat het decennium 2016-2025 volatiel zou zijn en rijp voor verdere herstructurering, aangezien de consolidatie- en aanpassingsinspanningen in sommige delen van de wereld, met name in Europa, “grotendeels waren tenietgedaan door verdere expansie elders”. In het rapport werd ook uiteengezet hoe ondernemingen, “met name in Europa, Zuid-Korea en Japan, zich aanpassen aan de wereldwijde overcapaciteit door te streven naar nieuwe producten en uitbreiding van bedrijfsmodellen waardoor zij hogerop in de waardeketen kunnen komen”. In het rapport staat verder dat “innovatie in staal bovendien ook de kernproductieprocessen omvat, die gericht zijn op oplossingen om de productiekosten te verlagen, de functionaliteit van producten te verbeteren of de milieulasten te verminderen”. Tot slot werd in het rapport de verwachting uitgesproken dat “meer leidende spelers zullen experimenteren met radicale innovatie in de productieprocessen, waarmee zij zullen breken met de jarenlange overtuiging dat de staalproductietechnologie volwassen is en dus weinig ruimte biedt voor verdere productiviteitswinst”.

(65)

In dit verband heeft de Commissie in maart 2016 de balans opgemaakt van de acties in het kader van het actieplan voor staal van 2013 en met haar mededeling “Staal: behoud van duurzame banen en groei in Europa” (42) de maatregelen aangescherpt om investeringen te bevorderen en een gunstiger bedrijfsklimaat te creëren dat de staalindustrie van de Unie moet helpen bij haar aanpassingsinspanningen. Met name heeft de Commissie al haar strategische initiatieven van de Unie zo veel mogelijk en versneld geheroriënteerd om de inspanningen van de staalindustrie van de EU tot modernisering en toepassing van innovaties die haar concurrentievermogen en duurzaamheid op lange termijn waarborgen, op te voeren.

(66)

Zoals uiteengezet in punt 3.1.e), heeft de vaststelling door de VS van maatregelen op grond van Section 232 ten aanzien van staal, die in juni 2018 in werking zijn getreden, het chronische gebrek aan evenwicht tussen de capaciteit en de vraag naar staal verergerd. De sluiting van de destijds grootste staalinvoermarkt heeft het agressieve gedrag van de staalexporterende landen bij hun wanhopige zoektocht naar markten om hun overproductie af te zetten, nog verergerd.

(67)

In die omstandigheden heeft de evenredige reactie van de Commissie met de instelling van haar vrijwaringsmaatregel in de vorm van tariefcontingenten, bedoeld om verlegging van de handelsstromen te voorkomen (in voorlopige vorm in juli 2018 en in definitieve vorm in februari 2019), belet dat de plotselinge en scherpe stijging van de staalinvoer die de staalmarkt van de EU toen al kende, nog werd versterkt. Zonder deze maatregelen zouden de inspanningen die de staalindustrie van de Unie zich getroostte om zich aan te passen aan de toenemende wereldwijde overcapaciteit en de geleidelijk geïntegreerde staalmarkten futiel zijn geweest.

(68)

Onder vigeur van de vrijwaringsmaatregel van de Unie heeft de staalindustrie van de Unie de aanpassingsinspanningen voortgezet. In opmerkingen en antwoorden op de vragenlijst heeft de staalindustrie van de Unie aangetoond dat zij zich in de eerste drie jaar waarin de vrijwaringsmaatregel gold, is blijven aanpassen. Uit de ingediende vertrouwelijke informatie, aangevuld met perscommuniqués, bedrijfsverslagen en andere openbaar beschikbare informatie, blijkt dat de staalindustrie van de Unie aanpassingsmaatregelen heeft genomen om de kosten te verlagen, de prestaties te verbeteren, te innoveren en haar milieutransformatie te realiseren in overeenstemming met de toezeggingen van de EU om de klimaatverandering te bestrijden. De gedocumenteerde aanpassingen betreffen de productcategorieën waarop de EU-vrijwaringsmaatregel ten aanzien van staal betrekking heeft. Die aanpassingen bereiden de staalindustrie van de EU voor om op lange termijn financieel en ecologisch duurzaam te blijven.

(69)

Enerzijds maakte de staalindustrie van de Unie melding van prestatieverbeterende maatregelen om kosten te besparen en de waardeketen te optimaliseren, zoals vermindering van het personeelsbestand, sluiting van minder efficiënte of onderbenutte installaties, in combinatie met investeringen in nieuwe machines en productieprocessen (43). Anderzijds heeft de staalindustrie van de Unie ook informatie verstrekt over meer toekomstgerichte aanpassingen om het concurrentievermogen op langere termijn te verbeteren, zoals investeringen in nieuwe duurzame technologieën (waaronder milieutechnologie), productieprocessen en productinnovatie. Zo hebben sommige staalproducenten, zoals Aperam (44), Thyssenkrupp (45) of ArcelorMittal (46), in hun processen de nieuwste technologische innovaties en meer automatisering en digitalisering toegepast. Andere, zoals Voestalpine (47) of Salzgitter (48), hebben hun producten verder gedifferentieerd door te investeren in sectoren met een gespecialiseerd eindgebruik (zoals de automobielsector, energie) en nauw samen te werken met klanten op het gebied van nieuwe staalsoorten en oplossingen. Al die aanpassingen helpen de staalindustrie van de Unie zich aan te passen aan een meer concurrerende markt met hogere invoerdruk.

(70)

Er zij op gewezen dat deze aanpassingsinspanningen bij het begin van de economische crisis als gevolg van de COVID-19-pandemie niet ten einde zijn gekomen, hoewel de daaruit voortvloeiende schokken en negatieve economische gevolgen van de crisis de complexiteit en de last voor de bedrijfstak van de Unie om zijn aanpassingsproces voort te zetten, hebben vergroot.

(71)

De beginselen die momenteel ten grondslag liggen aan de aanpassingsinspanningen van de staalindustrie van de Unie zijn door de Commissie vastgesteld in haar in maart 2020 gepubliceerde mededeling “Een nieuwe industriestrategie voor Europa” (49), waarin zij de basis legt voor een industriebeleid dat de dubbele overgang naar een groene en digitale economie ondersteunt, de EU-industrie wereldwijd concurrerender maakt en de open strategische autonomie van Europa versterkt.

(72)

Aangezien deze strategie net bij het begin van de COVID-19-pandemie is aangenomen, heeft de Commissie haar in mei 2021 geactualiseerd met haar mededeling “Een sterkere eengemaakte markt tot stand brengen voor het herstel van Europa” (50), waarin de balans wordt opgemaakt van de nood- en herstelmaatregelen die de EU ondertussen heeft genomen, in de bredere context van het industriebeleid van de EU. In die actualisering van het industriebeleid van de EU benadrukt de Commissie “dat er meer vaart moet worden gezet achter de transitie naar een schoner, digitaler en veerkrachtiger economisch en industrieel model om het streven van Europa naar een duurzaam concurrentievermogen in stand te houden en te vergroten”.

(73)

Gezien het grote belang ervan heeft een van de drie werkdocumenten van de diensten van de Commissie bij de actualisering van de industriële strategie van 2020 betrekking op de staalindustrie: “Towards competitive and clean European steel”  (51). Dat werkdocument beschrijft de uitdagingen en kansen voor de staalindustrie van de Unie, alsook het EU-beleidsinstrumentarium dat beschikbaar is om de toekomstige inspanningen van de staalindustrie van de Unie bij het leiden van de dubbele transitie te ondersteunen.

(74)

Bijgevolg heeft de Commissie geconcludeerd dat de staalindustrie van de EU zich tijdens de toepassing van de vrijwaringsmaatregel aanpast aan een situatie van hogere invoer en dat ook zal blijven doen.

(75)

De Commissie heeft vastgesteld dat de vrijwaringsmaatregel van de EU ten aanzien van staal noodzakelijk blijft om ernstige schade te voorkomen en dat er aanwijzingen zijn dat de bedrijfstak van de EU maatregelen blijft nemen om zich aan te passen aan een marktsituatie die wordt gekenmerkt door een hogere invoerdruk. Overeenkomstig artikel 19 van Verordening (EU) 2015/478, waarbij uitvoering is gegeven aan artikel 7, lid 2, van de WTO-Overeenkomst inzake vrijwaringsmaatregelen, moet de duur van vrijwaringsmaatregelen worden “beperkt tot de tijd die nodig is om ernstige schade te voorkomen of te herstellen en om de producenten in de Unie de gelegenheid te geven zich aan te passen”.

(76)

De vrijwaringsmaatregel van de Unie had aanvankelijk een looptijd van drie jaar, tot en met 30 juni 2021. De Commissie merkte echter op dat de door de COVID-19-pandemie veroorzaakte economische crisis tijdens het tweede jaar van toepassing van de vrijwaring het aanpassingsproces van de staalindustrie van de Unie heeft vertraagd, waarbij een deel van de beschikbare middelen is uitgetrokken om de staalondernemingen in de meest kritieke fasen van de COVID-19-pandemie het hoofd boven water te laten houden.

(77)

De Commissie heeft ook vastgesteld dat een verlenging met slechts één jaar onevenredig kort zou zijn. In dit verband merkte de Commissie op dat de staalindustrie van de Unie zich blijkens de industriële en financiële indicatoren voor 2020 momenteel in een kwetsbare situatie bevindt en kwetsbaar blijft voor invoerschokken indien de vrijwaringsmaatregel in dit stadium zou vervallen, hetgeen de tot dusver geleverde aanpassingsinspanningen zou kunnen tenietdoen. Bovendien merkte de Commissie ook op dat er nog steeds sprake is van een zwakke algemene en economische handelssituatie, die zich nog niet volledig heeft hersteld van de recessie ten gevolge van de pandemie.

(78)

In dit verband merkte de Commissie op dat, hoewel de groeivooruitzichten voor het bbp voor 2021 in de meeste prognoses geleidelijk naar boven worden bijgesteld als gevolg van de positieve resultaten van de vaccinatiecampagnes in de meeste westerse landen, het vertrouwen momenteel nog steeds broos blijft als gevolg van onzekerheden in het vaccinatieproces en de moeilijkheden om de pandemie in belangrijke handelspartners zoals Brazilië en India onder controle te houden. Oxford Economics heeft in haar laatste vooruitzichten mei/juni 2021 haar mondiale bbp-prognose verhoogd en verwacht nu een groei van 6,3 % voor dit jaar en van 4,6 % in 2022, respectievelijk 0,4 en 0,2 procentpunt meer dan in haar vorige prognose, naarmate de economieën opnieuw terrein winnen dat tijdens de ergste fasen van de pandemie verloren was gegaan. Voor de eurozone verwacht Oxford Economics dat het bbp in 2021 met 4,2 % en in 2022 met 4,7 % zal groeien, en pas begin 2022 weer op het niveau van vóór de crisis zal uitkomen. Ook de Commissie heeft in haar economische voorjaarsprognoses 2021 haar prognoses voor de EU-economie naar boven bijgesteld en verwacht dat die in 2021 met 4,2 % en in 2022 met 4,4 % zal groeien. Wat het herstel betreft, verschillen de groeipercentages van de lidstaten aanzienlijk, en verwacht de Commissie dat de economieën van alle lidstaten pas tegen eind 2022 weer op het niveau van vóór de crisis zullen komen.

(79)

Om te voorkomen dat de bedrijfstak van de Unie onbillijke ernstige schade lijdt indien de vrijwaringsmaatregel in dit stadium vervalt, acht de Commissie het in deze omstandigheden noodzakelijk de maatregel met nog eens drie jaar te verlengen tot en met 30 juni 2024.

(80)

Om te garanderen dat de verlenging beperkt blijft tot het strikt noodzakelijke minimum, zal de verlenging echter onderworpen zijn aan de herzieningsregeling van punt 4, die onder meer voorziet in een evaluatie om na te gaan of de vrijwaringsmaatregel niet uiterlijk op 30 juni 2023, na een verlenging van twee jaar, moet worden beëindigd.

(81)

Het huidige liberaliseringspercentage van de vrijwaring werd vastgesteld op 3 % per jaar. De Commissie heeft op basis van de beschikbare gegevens beoordeeld of dit niveau van liberalisering nog steeds passend was en in verhouding staat tot de marktontwikkelingen en -vooruitzichten. Naast de algemene economische prognoses en de sectorspecifieke herstelindicatoren die in het vorige punt zijn beschreven voor de beoordeling van de duur van de verlenging, heeft de Commissie ook rekening gehouden met indicatoren voor het herstel van de handel.

(82)

In dit verband heeft IHS Markit in zijn GTA-prognose van de handelsstromen van april een belangrijke jaarlijkse stijging van de reële waarde van de wereldhandel voorspeld, met een stijging van respectievelijk 6,5 % en 4,3 % in 2021 en 2022, waardoor het niveau van vóór de COVID-19-pandemie al tegen eind 2021 zal kunnen worden bereikt. De wereldhandel zal echter verder onder druk blijven staan ten opzichte van de langetermijntrend 2011-2019, vóór COVID, die pas in 2025/2026 zal worden bereikt. Bovendien voorspelt IHS Markit dat de wereldhandel op langere termijn in de periode 2021-2030 zal groeien met een lager gezamenlijk jaarlijks groeipercentage van slechts 2,9 %.

(83)

In deze omstandigheden ziet de Commissie geen redenen om in dit stadium het liberaliseringspercentage van 3 % voor het eerste jaar van de verlenging te wijzigen, aangezien de huidige prognoses voorzien dat de vóór de pandemie heersende economische en handelsvoorwaarden in de Unie pas zullen worden hersteld aan het einde van de eerste helft van 2022, en dit strookt met de groeivooruitzichten op basis van de huidige trend van de handelsstromen.

(84)

Bovendien zal een handhaving van 3 % ten minste tot 30 juni 2022 de invoer tot maximaal 32,5 miljoen ton beperken, wat nog steeds iets lager is dan het historische record van 2018. Dat historisch record zou een jaar later weer kunnen worden bereikt, als de economische en handelsvoorwaarden tegen die tijd hersteld zijn.

(85)

Om te garanderen dat de vrijwaringsmaatregel alleen van kracht blijft voor zover dat nodig is, zal de Commissie een evaluatie uitvoeren om vast te stellen of, op basis van de omstandigheden op dat tijdstip, de vrijwaringsmaatregel uiterlijk op 30 juni 2023 moet worden beëindigd, dat wil zeggen na een verlenging van twee jaar. Opdat de werking van de vrijwaringsmaatregel in de tussentijd is aangepast aan de ontwikkeling van de markt en in overeenstemming is met de belangen van alle belanghebbenden, zal de Commissie bovendien zoals in 2019 en 2020 de werking ervan evalueren. Die evaluatie zal lang genoeg van tevoren worden gestart om de eventueel noodzakelijke wijzigingen in te voeren vanaf 1 juli 2022, na het eerste jaar van de verlenging. Een onmiddellijke evaluatie van de vrijwaringsmaatregel zal ook in gang worden gezet als de VS in hun maatregel op grond van Section 232 ten aanzien van staal wijzigingen aanbrengen die aanzienlijke gevolgen kunnen hebben voor de onterechte verlegging van de handelsstromen die hij momenteel genereert.

(86)

De Commissie heeft ook besloten dat, indien de omstandigheden dit rechtvaardigen, het liberaliseringstempo van 3 % niettemin kan worden herzien en zo nodig gewijzigd tijdens de evaluatie van de werking die uiterlijk op 30 juni 2022 moet zijn afgerond.

(87)

De Commissie heeft ook onderzocht of er dwingende economische redenen zijn die tot de conclusie kunnen leiden dat het niet in het belang van de Unie is de bestaande vrijwaringsmaatregel te verlengen.

(88)

Daarvoor heeft de Commissie het effect van mogelijke maatregelen op producenten, importeurs en gebruikers in de Unie beoordeeld. De beoordeling van het beschikbare bewijsmateriaal is als volgt opgebouwd: i) de economische situatie van de staalproducenten in de Unie en het mogelijke effect van intrekking van de maatregel (zie punt 5.1); en ii) het belang van gebruikers en importeurs, in het licht van het vermeende ontoereikende aanbod, het hoge niveau van de staalprijzen en de door sommige belanghebbenden aangevoerde vertragingen bij de levering, alsmede het potentiële oorzakelijke verband tussen deze vermeende effecten en de vrijwaringsmaatregel van de Unie ten aanzien van staal (zie punt 5.2). In haar beoordeling heeft de Commissie met name gekeken naar de ontwikkeling van het gebruik van de tariefcontingenten in het kader van de vrijwaring en de algemene beschikbaarheid van invoer in het aanbod op de markt van de Unie.

(89)

De staalindustrie van de Unie beschikt over meer dan 500 productielocaties in 23 EU-lidstaten. De industrie biedt rechtstreeks werk aan 330 000 mensen en zorgt voor 2,6 miljoen banen in de hele Unie als de indirecte en daarmee gerelateerde banen in andere sectoren worden meegerekend (52).

(90)

De Commissie heeft in punt 3.1.1 de economische situatie van de staalproducenten in de Unie beschreven en geconcludeerd dat het noodzakelijk was de maatregel te verlengen om ernstige schade te voorkomen of te herstellen. Uit het onderzoek is gebleken dat indien de maatregel niet wordt verlengd, de bedrijfstak van de Unie waarschijnlijk te maken zal krijgen met een aanzienlijke golf van invoer die alle inspanningen om zich aan de invoerdruk aan te passen in een over het algemeen nog onzekere economische situatie in de Unie ernstig zou ondermijnen.

(91)

Daarom zou het in het belang van de staalproducenten van de Unie zijn om de maatregel te verlengen.

(92)

De Commissie merkte op dat door de vrijwaringsmaatregel historische handelsvolumes vrij van rechten op de markt van de Unie zijn kunnen blijven binnenkomen en dat die maatregel regelmatig is versoepeld (door het tariefcontingent in juli 2019 en juli 2020 telkens met 3 % te verhogen) (53). Daarom zijn de traditionele handelsvolumes in het kader van de vrijwaringsmaatregel geleidelijk toegenomen. Bovendien zal de vrijwaringsmaatregel tijdens de verlenging verder worden geliberaliseerd.

(93)

Bij de beoordeling van het gebruik van de tariefcontingenten merkte de Commissie op dat er in de eerste drie jaar van toepassing van de vrijwaringsmaatregel aan het eind van elke relevante periode steeds (en in toenemende mate) rechtenvrije tariefcontingenten beschikbaar waren in vrijwel alle productcategorieën, waarbij vaak meer dan één landspecifiek contingent en in veel gevallen ook een deel van het residuele contingent beschikbaar was. De Commissie merkte ook op dat het gebruik van tariefcontingenten sinds het tweede jaar van toepassing van de maatregelen op 1 juli 2019 een sterk dalende tendens vertoonde. Dit was dus al vóór de COVID-19-pandemie het geval.

(94)

Deze ontwikkeling blijkt duidelijk uit tabel 14 (54):

Bron: TAXUD quota database

(95)

De Commissie heeft derhalve geconcludeerd dat de vrijwaringsmaatregel haar doelstelling heeft bereikt om verlegging van het handelsverkeer naar de markt van de Unie te ontmoedigen, maar dat er voldoende hoeveelheden van de rechtenvrije tariefcontingenten beschikbaar waren voor importeurs en gebruikers in de Unie, die evenredig waren aan de vraag en de historische handelsvolumes in ruime mate overtroffen.

5.2.2.   Hoge staalprijzen

(96)

De Commissie heeft ook het beschikbare bewijsmateriaal met betrekking tot de prijsstijgingen in de staalsector in de eerste maanden van 2021 en een deel van de tweede helft van 2020 beoordeeld. De Commissie heeft met name onderzocht of deze stijgingen op de markt van de Unie en de wereldmarkt verband hielden met de vrijwaringsmaatregel van de EU ten aanzien van staal en welke gevolgen deze stijging heeft en/of zou hebben voor de markt van de Unie als de vrijwaringsmaatregel wordt verlengd.

(97)

In dit verband merkte de Commissie om te beginnen op dat buiten kijf staat (55) dat de staalprijzen, met inbegrip van die van sommige categorieën van het betrokken product, de laatste maanden (sinds de tweede helft van 2020) overal ter wereld sterk zijn gestegen (56). Deze trend en reikwijdte worden ook duidelijk weergegeven in de grafieken 1-3 (57), waarin de prijsontwikkeling van drie productcategorieën (categorieën 1, 4 en 13) wordt weergegeven (58):

(98)

Voorts merkte de Commissie op dat ook de prijzen van grondstoffen voor staal, met name ijzererts en schroot, in dezelfde periode waarin de staalprijzen begonnen te stijgen, ook sterk zijn gestegen, zoals uiteengezet in overweging 91 (zie grafiek 4) (59).

(99)

In het rapport van de OESO staat dat “de prijzen van de belangrijkste grondstoffen voor de staalproductie in de tweede helft van 2020 sterk zijn gestegen en dat de benchmarkprijzen voor ijzererts, cokeskool en schroot sinds februari 2021 respectievelijk met 97 %, 53 % en 56 % op jaarbasis zijn gestegen”. (61)

(100)

Dit bevestigt het beeld dat wordt geschetst door de ontwikkeling van de schade-indicatoren in de tabellen 1 tot en met 4. Met name dat de prijsstijging in de tweede helft van 2020, samen met tekenen van herstel van de vraag, heeft bijgedragen tot de verbetering van de situatie van de bedrijfstak van de Unie ten opzichte van een eerdere zeer negatieve situatie. Die prijsstijging volstond echter niet om de bedrijfstak van de Unie tegen eind 2020 weer winstgevend te maken. Dit is althans gedeeltelijk te wijten aan de gelijktijdige stijging van de prijzen van de belangrijkste grondstoffen voor de staalproductie.

(101)

In dit verband merkte de OESO op dat “ondanks de sterke stijging van de staalprijzen de prijsmarge voor grondstoffen voor de staalproductie, gemeten aan de hand van het verschil tussen de prijs van staal en een korf van staalinputs, als gevolg van de stijging van de grondstofprijzen niet is gestegen (figuur 9). De korf van grondstofprijzen die voor de berekening van de marges werd gebruikt, was in februari 2021 namelijk 97 % duurder op jaarbasis.” (62)

(102)

Zoals blijkt uit de grafieken 1-3, merkte de Commissie ook op dat de stijging van de staalprijzen niet beperkt blijft tot de markt van de Unie, maar een wijdverspreide trend is op de belangrijkste staalmarkten overal ter wereld.

(103)

Desondanks merkte de Commissie op dat, zoals blijkt uit tabel 14, er in de laatste periode van de maatregel, dat wil zeggen sinds 1 juli 2020, in vrijwel alle productcategorieën ruimschoots rechtenvrije contingenten uit verschillende bronnen beschikbaar waren (63). Bijgevolg dwong de vrijwaringsmaatregel de gebruikers in de Unie niet om uitsluitend staal te kopen bij producenten in de Unie tegen de prijzen die deze zouden hebben vastgesteld, waardoor zij geen andere realistische (en rechtenvrije) alternatieven voor levering zouden hebben. Integendeel, de gebruikers in de Unie konden uit andere landen invoeren in het kader van de relevante hoeveelheden van rechtenvrije tariefcontingenten die voor elke productcategorie beschikbaar waren.

(104)

De Commissie merkte ook op dat in de opmerkingen van bepaalde gebruikers werd gesteld dat zij geen grotere rechtenvrije hoeveelheden van bepaalde specifieke oorsprongen konden invoeren (deze oorsprong varieert naar gelang van de betrokken productcategorie). De Commissie merkte echter op dat een van de handhavingsvoorwaarden van een vrijwaringsmaatregel erin bestaat dat traditionele handelsstromen, zowel qua volume als qua oorsprong, op de markt van de Unie beschikbaar blijven. Dat een bepaald land zijn landspecifieke tariefcontingent voor een specifieke productcategorie heeft opgebruikt, terwijl er in dezelfde categorie voor meerdere hoeveelheden en oorsprongen rechtenvrije tariefcontingenten beschikbaar zijn, betekent niet dat de vrijwaringsmaatregel leidt tot een onterecht tekort op de markt.

(105)

Deze feiten wijzen er dus sterk op dat de vrijwaringsmaatregel niet de oorzaak is van de waargenomen stijging van de staalprijs en dat hij geen algemeen tekort aan staal op de markt van de Unie heeft veroorzaakt. De Commissie concludeerde derhalve dat er geen rechtstreeks verband bestaat tussen de vrijwaringsmaatregel en de recente ontwikkeling van de staalprijzen. Bovendien is het niet vanzelfsprekend dat de huidige hoge prijzen zich op langere termijn zullen handhaven zodra de markt zich aanpast aan de situatie na de COVID-19-pandemie (64).

(106)

Vervolgens heeft de Commissie zich gebogen over de vermeende vertragingen die de staalindustrie van de Unie zou hebben opgelopen bij de leveringen aan de markt van de Unie (65). Uit het onderzoek bleek dat er in het laatste deel van de beoordelingsperiode sprake was van een tijdelijke mismatch tussen vraag en aanbod in de Unie (en op andere derde markten) toen de economie begon op te veren van het dieptepunt van de recessie wegens de COVID-19-pandemie (66). In dit verband merkte de Commissie op dat de staalproducenten moesten reageren op de plotselinge en drastische daling van de vraag in 2020 als gevolg van de COVID-19-pandemie (67). De bedrijfstak van de Unie heeft een deel van zijn capaciteit onbenut gelaten om zijn vaste kosten zo veel mogelijk te verlagen en de beschikbare capaciteit af te stemmen op de bestaande vraag. Later in 2020 en begin 2021 gaf de vraag in sommige staalverwerkende sectoren vervolgens een snel en plotseling herstel te zien, bijvoorbeeld in de automobielsector (68).

(107)

Deze situatie deed zich ook voor op verschillende markten overal ter wereld. In dit verband wordt in het meest recente rapport van de OESO gesteld: “Een grote staalproductiecapaciteit die op het hoogtepunt van de pandemie onbenut was gelaten, kon niet snel genoeg weer worden aangewend om te antwoorden op de herstellende vraag naar staal en het heropbouwen van voorraden, wat heeft geleid tot de snelle stijging van de mondiale staalprijzen” (69).

(108)

In dezelfde geest merkte S&P Platts Global op dat “afgezien van China, de ruwstaalproductie na lockdowns in belangrijke landen en regio’s maar langzaam weer op gang kwam. Volgens de World Steel Association daalde de productie in Europa op jaarbasis in maart met 7,1 %, in Noord-Amerika met 8,9 % en in India met 8,6 %. In de VS bedraagt de bezettingsgraad nog steeds slechts ongeveer 77 %, tegen 80 % in maart vorig jaar voordat de pandemie uitbrak. Het Japanse METI voorspelt dat de ruwstaalproductie van het land in het tweede kwartaal op 23,24 miljoen ton zal uitkomen, tegen 23,67 miljoen ton in het eerste kwartaal” (70). Ook IHS Markit merkte op dat “het heropstarten van ovens en een sterk stijgende invoer de aanbodschaarste beginnen te verlichten” (71).

(109)

Om tot een conclusie te komen, analyseerde de Commissie het in het dossier beschikbare bewijsmateriaal met betrekking tot de hervatting van de activiteiten in de productielijnen die de bedrijfstak van de Unie tijdens de pandemie had stilgelegd.

(110)

De gegevens in het dossier wijzen op een gestage toename van de op de markt beschikbare capaciteit van ovens die in 2020 waren stilgelegd (72). De Commissie was van oordeel dat dit bewijsmateriaal aantoont dat de bedrijfstak van de Unie reageert op het economisch herstel in bepaalde downstreamsectoren in 2021, wat ertoe zou moeten leiden dat hij in een kortere periode grotere hoeveelheden staal kan leveren en daarmee een evenwicht op de markt zou kunnen herstellen (73).

(111)

In het OESO-rapport werd in dit verband verder opgemerkt dat “het aanbod van staal naar alle verwachting tegen het einde van het eerste kwartaal van 2021 de bestellingen zal bijbenen” (74). Soortgelijke voorspellingen verschijnen ook in verschillende gespecialiseerde publicaties (75).

(112)

De Commissie heeft derhalve vastgesteld dat de problemen in verband met het aanbod na het herstel van de vraag van voorbijgaande aard waren en dat het opnieuw opstarten van door de bedrijfstak van de Unie stilgelegde installaties, die aan de gang is, er dus toe zou moeten bijdragen dat de normale voorwaarden voor de levering van staal die vóór de pandemie bestonden binnen een redelijk kort tijdsbestek worden hersteld.

(113)

In een recent werkdocument van de diensten van de Commissie is het belang van een sterke en concurrerende staalsector in de Unie bevestigd. In dit verband werd opgemerkt dat in de industriestrategie van de EU ook werd erkend dat “energie-intensieve industrieën onmisbaar zijn voor de Europese economie en dat andere sectoren daarop steunen” en dat “de staalsector en andere energie-intensieve industrieën een essentiële rol spelen bij het leveren van producten en diensten aan een breed scala van Europese industriële ecosystemen” (76).

(114)

In hetzelfde werkdocument werd ook opgemerkt dat “staal een cruciale input is voor verschillende downstreamecosystemen, zoals de bouw, mobiliteit en de automobielindustrie, of voor machinebouwbedrijven. Uit gegevens over het staalverbruik per sector blijkt dat de bouwsector goed is voor 35 % van het staalverbruik in de EU, de automobielsector voor 19 %, de machinebouw- en metaalsector voor telkens 15 % en de buizensector voor 10 %. Bedrijven die actief zijn in deze sectoren, waaronder veel kleine en middelgrote ondernemingen (kmo’s), hebben in Europa miljoenen werknemers in dienst en zijn afhankelijk van de staalproductie in de EU” (77). In dezelfde geest werd in 2016 in een mededeling van de Commissie al benadrukt dat een sterke industriële basis essentieel is voor de economische groei in Europa, het behoud van duurzame banen en het concurrentievermogen van Europa op de wereldwijde markten, en dat een sterke staalsector de basis vormt voor een groot aantal industriële waardeketens (78).

(115)

De Commissie heeft vastgesteld dat aan de wettelijke vereisten om een vrijwaringsmaatregel te verlengen (noodzakelijkheid en aanpassing) is voldaan.

(116)

Voorts heeft de Commissie ook vastgesteld dat de intrekking van de vrijwaringsmaatregel in dit stadium een plotselinge invoergolf kan veroorzaken die de huidige nog steeds kwetsbare financiële situatie van de staalindustrie van de Unie ernstig zal verslechteren. Een dergelijke intrekking zou het herstel van de bedrijfstak van de Unie in gevaar brengen, net nu de economie van de Unie en de wereldeconomie en de wereldhandel weer opleven na de recessie wegens de COVID-19-pandemie, en de omstandigheden van vóór de pandemie nog niet zijn hersteld. Deze invoerschok dreigt op zijn beurt de aanpassingsinspanningen teniet te doen die de staalindustrie van de Unie zich getroost om zich aan te passen aan de sterkere invoerdruk die het gevolg is van een marktdynamiek die ernstig wordt verstoord door de toenemende mondiale overcapaciteit en overheidsinterventie.

(117)

Bovendien heeft de Commissie ook vastgesteld dat de stijgingen van de staalprijs die onlangs op de staalmarkt van de Unie zijn waargenomen, niet kunnen worden geweten aan of het gevolg zijn van de vrijwaringsmaatregel van de Unie ten aanzien van staal, aangezien die hoge prijzen ook op de wereldmarkt gelden en grote hoeveelheden rechtenvrije tariefcontingenten die in het kader van de vrijwaringsmaatregel beschikbaar zijn, toch niet worden opgebruikt.

(118)

In dit verband merkte de Commissie ook op dat minder dan anderhalve maand voor het einde van het derde jaar waarin de maatregel van toepassing is, een rechtenvrij tariefcontingent van ongeveer 11 miljoen ton ongebruikt is gebleven, d.w.z. 36 % van het totale beschikbare tariefcontingent (79). Dit toont aan dat de gebruikers, voor alle productcategorieën, voldoende rechtenvrij staal uit meerdere bronnen hebben kunnen betrekken, en dat de vrijwaringsmaatregel het daadwerkelijke aanbod niet onnodig heeft beperkt, noch qua volume, noch wat de oorsprong ervan betreft.

(119)

Kortom, de Commissie heeft vastgesteld dat de nadelen van het verval van de vrijwaringsmaatregel op 30 juni 2021 duidelijk zwaarder wegen dan de mogelijke voordelen die de beëindiging ervan zou kunnen opleveren.

(120)

Bijgevolg heeft de Commissie geconcludeerd dat het in het algemeen belang van de Unie is om de vrijwaringsmaatregel te verlengen.

(121)

De lijst van ontwikkelingslanden waarop de vrijwaringsmaatregel van toepassing blijft, blijft die welke is opgenomen in bijlage II bij Uitvoeringsverordening (EU) 2020/2037 van de Commissie (80).

(122)

De Commissie heeft meer dan 160 opmerkingen en replieken ontvangen van belanghebbenden, waaronder staalproducenten in de Unie, gebruikers en importeurs van staal in de Unie, producenten-exporteurs en regeringen van derde landen. In dit deel gaat de Commissie in op de argumenten van deze belanghebbenden. Met het oog op de administratieve efficiëntie heeft de Commissie de argumenten gegroepeerd naar aard en inhoud. In voorkomend geval verwijst de Commissie naar eerdere bevindingen in deze verordening waarmee reeds in detail is ingegaan op de meeste argumenten van belanghebbenden.

(123)

Verschillende belanghebbenden stelden dat niet was voldaan aan het wettelijke vereiste van een sterke toename van de invoer, aangezien het totale niveau van de invoer tijdens de beoordelingsperiode was gedaald; in deze omstandigheden stelden zij dat de Commissie de vrijwaringsmaatregel niet mag verlengen. Voorts betoogden sommige partijen dat eventuele schade voor de bedrijfstak van de Unie niet het gevolg was van een toename van de invoer. Andere partijen stelden dat de gevolgen van de COVID-19-pandemie, waaronder een daling van de vraag, geen verlenging van de maatregel rechtvaardigen. Tot slot stelden andere partijen dat de wettelijke vereisten om een maatregel te verlengen dezelfde zijn als die voor het instellen van een oorspronkelijke maatregel, met inbegrip van toegenomen invoer, een oorzakelijk verband en onvoorziene ontwikkelingen.

(124)

Dienaangaande merkt de Commissie op dat de vereisten om een vrijwaringsmaatregel te verlengen op grond van artikel 7, lid 1, van de WTO-Overeenkomst inzake vrijwaringsmaatregelen en artikel 19, lid 2, van Verordening (EU) 2015/478, namelijk de noodzaak ernstige schade te voorkomen of te herstellen en lopende aanpassingen, niet vereisen dat de invoer tijdens de beoordelingsperiode toeneemt. De Commissie heeft vastgesteld dat het waarschijnlijk is dat de invoer bij het vervallen van de vrijwaringsmaatregel zal toenemen, waardoor het belang van de Unie ernstig zou worden geschaad. De Commissie heeft deze argumenten derhalve afgewezen.

(125)

Verschillende belanghebbenden betwistten dat de staalindustrie van de Unie aanpassingen doorvoert en stelden daarom dat niet aan dit wettelijk vereiste is voldaan.

(126)

De Commissie verwijst naar de in punt 3.2 beschreven aanpassingen. De in dat punt genoemde maatregelen en voorbeelden illustreren dat de staalindustrie van de Unie zich aan het aanpassen is door middel van talrijke acties die gericht zijn op efficiëntie en innovatie. De Commissie heeft deze argumenten derhalve afgewezen.

(127)

Verschillende belanghebbenden stelden dat de aanpassingsmaatregelen van de bedrijfstak van de Unie herstructureringsmaatregelen waren die werden uitgevoerd tijdens de COVID-19-pandemie of slechts regelmatige investeringen, die deels werden aangestuurd door het EU-beleid, zoals de Europese Green Deal, en geen maatregelen in het kader van de verbetering van het concurrentievermogen van de staalindustrie van de Unie ten opzichte van buitenlandse concurrentie. In dit verband heeft de Commissie vastgesteld dat de door ondernemingen in welke context dan ook genomen aanpassingsmaatregelen gewoonlijk op vele verschillende redenen berusten en tegelijkertijd verschillende doelstellingen hebben. In het het geval van de vrijwaringsmaatregel waren, zoals vermeld in het punt betreffende de aanpassing, sommige van de door de staalindustrie van de Unie doorgevoerde aanpassingen onder meer ook gericht op het verzachten van de schokken en negatieve economische gevolgen van de pandemie of het nakomen van EU-milieuverbintenissen. Dergelijke aanpassingen zijn echter in ieder geval ook maatregelen die de activiteiten van de staalindustrie van de Unie aanpassen aan een situatie met een hoger niveau van invoer en invoerdruk, in overeenstemming met de richtsnoeren en doelstellingen van het industriebeleid van de EU die in hetzelfde punt zijn beschreven. Zo was de installatie door Arvedi (81) van een nieuwe zeer efficiënte elektrische oven in haar productielijn bijvoorbeeld zowel bedoeld om kostenefficiënter te worden als om de koolstofemissies te verminderen. De Commissie meende derhalve dat er onvoldoende bewijsmateriaal was om deze argumenten te rechtvaardigen en wees ze af.

(128)

Sommige belanghebbenden stelden dat de maatregelen van de VS op grond van Section 232 ten aanzien van staal niet langer het risico van verlegging van het handelsverkeer inhouden, aangezien de markt zich de afgelopen drie jaar zou hebben aangepast. Bovendien stelden sommige partijen dat de vrijstellingen die in het kader van die maatregel gelden, hoe dan ook het risico op verlegging van het handelsverkeer naar de markt van de Unie aanzienlijk verminderen. Voorts betoogden sommige partijen dat het prijsniveau in de VS aanzienlijk hoger is dan op andere markten, waardoor verlegging van het handelsverkeer minder waarschijnlijk is.

(129)

Wat de maatregelen van de VS op grond van Section 232 betreft, verwijst de Commissie naar tabel 7, waaruit blijkt dat de invoer in de VS na de instelling ervan drastisch is gedaald en dat andere markten dat overtollige volume niet hebben geabsorbeerd. Wat de bestaande vrijstellingen betreft, merkte de Commissie op dat deze in bepaalde gevallen, bijvoorbeeld voor Canada en Mexico (die tot de grootste uitvoerders naar de VS behoren), geen invloed hebben op het risico van verlegging van het handelsverkeer, aangezien deze landen slechts te verwaarlozen hoeveelheden staal uitvoeren naar de markt van de Unie. De belangrijkste staalexporteurs naar de EU blijven onderworpen aan de maatregelen van de VS op grond van Section 232 en hebben voldoende capaciteit om hun uitvoer naar de EU te verhogen. De individuele analyse van hun uitvoerprestaties sinds de instelling van de maatregelen van de VS op grond van Section 232 laat een gestage daling zien (82). Een eventuele vrijstelling vermindert derhalve niet het risico van verlegging van het handelsverkeer. Ten slotte doet het feit dat de prijzen in de VS hoger zijn, niet af aan de vaststelling dat een risico van verlegging van het handelsverkeer blijft bestaan. De Commissie wijst op de ontwikkeling van de invoer in de VS sinds 2018. Een dergelijke massale daling van de invoer is in de tijd gerelateerd aan de instelling van de maatregelen van de VS op grond van Section 232. Dat de binnenlandse prijzen in de VS eventueel hoger zijn dan die op andere markten, heeft derhalve niet belet dat de invoer tijdens de beoordelingsperiode aanzienlijk daalde.

(130)

Verschillende belanghebbenden stelden dat de overcapaciteit afneemt en dat ook als de overcapaciteit in de staalsector bleef bestaan, dat als zodanig niet automatisch tot verlegging van het handelsverkeer naar de markt van de Unie zou leiden.

(131)

Volgens de Commissie is de ontwikkeling van de overcapaciteit in de voorbije jaren duidelijk; zij verwijst daarvoor naar punt 3.1.2.d. De stelling dat de overcapaciteit afneemt, wordt door het bewijsmateriaal dus duidelijk weerlegd. Ten tweede zou het, in de beschreven context, namelijk een daling van de uitvoer naar derde landen, een daling van het binnenlandse verbruik, hogere prijzen voor de uitvoer naar de Unie in vergelijking met andere markten, waarbij de EU de grootste importeur is en dus in staat is grote hoeveelheden te absorberen, en het uitvoergedrag in het kader van het stelsel van tariefcontingenten, ingaan tegen elke economische logica om te ontkennen dat de uitvoerende landen een duidelijke prikkel zouden hebben om hun productie en productiecapaciteit te verhogen om grotere hoeveelheden op de markt van de Unie te verkopen. Daarom merkte de Commissie op dat de bevindingen van dit onderzoek, in de context van een vaststaande aanzienlijke wereldwijde overcapaciteit (waaronder in de belangrijkste landen die staal exporteren naar de Unie), het zeer waarschijnlijk maken dat de invoer in de Unie aanzienlijk zou toenemen als de vrijwaringsmaatregel zou vervallen.

(132)

Verschillende belanghebbenden verzochten om een bepaalde productcategorie van de maatregel uit te sluiten of een speciale behandeling in het kader van de maatregel te krijgen indien deze zou worden verlengd. De argumenten daarvoor liepen uiteen.

(133)

De Commissie merkte echter op dat dit onderzoek beperkt was tot de vraag of de maatregel in zijn huidige vorm al dan niet moest worden verlengd. Het onderzoek had derhalve geen betrekking op mogelijke wijzigingen in de werking van de maatregel die van invloed zijn op afzonderlijke productcategorieën. Deze argumenten werden derhalve afgewezen, aangezien zij niet relevant zijn voor dit onderzoek.

(134)

Sommige belanghebbenden stellen dat bepaalde productcategorieën, waaronder 1, 2, 3B, 4B, 6, 16, 18, 20, 21, 22, 24 en 25A, in geval van verlenging van de maatregel van het toepassingsgebied daarvan moeten worden uitgesloten, aangezien de tariefcontingenten te klein zouden zijn, de tariefcontingenten ongebruikt zijn gebleven of de invoer van de betrokken categorie recentelijk is gedaald.

(135)

De Commissie herinnert eraan dat de vrijwaringsmaatregel niet is gericht tegen één bepaald land van oorsprong of één productcategorie. De maatregel is integendeel van toepassing op de invoer van het betrokken product (bepaalde staalproducten) van meerdere oorsprongen. Elke claim op basis van een individueel land of productcategorie is derhalve in strijd met het principe van de maatregel. Zoals in het kader van de oorspronkelijke vrijwaringsmaatregel en zoals uiteengezet in punt 3.1.1, heeft de Commissie de situatie onderzocht op basis van het betrokken product in zijn geheel (dat wil zeggen de 26 staalproductcategorieën) en haar analyse op basis van drie productfamilies bevestigd.

(136)

Sommige derde landen, waaronder een aantal landen waarmee de Unie bilaterale handelsovereenkomsten heeft gesloten, verzochten de Commissie hen van de maatregel uit te sluiten indien die zou worden verlengd. Sommige van deze landen haalden specifieke bepalingen in hun respectieve bilaterale overeenkomsten aan als argument voor de uitsluiting.

(137)

De Commissie merkte op dat geen van die overeenkomsten voorziet in de uitsluiting van een multilaterale vrijwaringsmaatregel zoals de onderhavige. Daarom heeft de Commissie bevestigd dat zij op grond van deze bilaterale overeenkomsten geen juridische verplichting heeft om eender welk van deze landen van de maatregel uit te sluiten; derhalve heeft zij deze argumenten afgewezen.

(138)

Sommige belanghebbenden stelden dat de Commissie de vrijwaringsmaatregel niet mag verlengen omdat de landen van uitvoer het recht zouden hebben om compensatie te vragen en bij gebrek aan een overeenkomst maatregelen tot herstel van het evenwicht met de Unie zouden mogen nemen.

(139)

In dit verband is de Commissie zich bewust van het toepasselijke rechtskader in gevallen waarin een maatregel langer dan drie jaar duurt. De Commissie herinnert er echter aan dat op grond van de WTO-Overeenkomst inzake vrijwaringsmaatregelen en Verordening (EU) 2015/478 een maatregel langer dan drie jaar mag duren als aan de wettelijke voorwaarden daarvoor is voldaan. Door de maatregel ook na drie jaar te verlengen wanneer aan de voorwaarden daarvoor is voldaan, oefent de Commissie dus slechts haar wettelijke recht op grond van de regels van de WTO en de EU uit.

(140)

Sommige belanghebbenden betoogden dat nu de oorspronkelijke maatregel was gebaseerd op gegevens voor de EU-28, de verlenging daarvan op basis van de EU-27 onwettig is.

(141)

De Commissie was van oordeel dat het huidige nieuwe onderzoek gebaseerd is op de EU-27. Geen enkele belanghebbende heeft gesteld dat de oorspronkelijke vrijwaringsmaatregel, die was vastgesteld op basis van de toenmalige EU-28, onwettig was. Het toepassingsgebied van de vrijwaringsmaatregel is met het oog op de terugtrekking van het VK uit de Unie reeds gewijzigd bij Verordening (EU) nr. 2020/2037 (83). De Commissie heeft dit argument derhalve afgewezen.

(142)

Sommige belanghebbenden stelden dat antidumping- en antisubsidiemaatregelen de bedrijfstak van de Unie reeds voldoende beschermen tegen oneerlijke invoer en dat vrijwaringsmaatregelen een overdreven bescherming zouden bieden waardoor de machtspositie van de bedrijfstak van de Unie op de markt van de Unie nog zou worden versterkt.

(143)

De Commissie herinnert eraan dat antidumping- en compenserende rechten oneerlijke handelspraktijken aanpakken, terwijl vrijwaringsmaatregelen betrekking hebben op een probleem met toegenomen volumes. De Commissie beschikt over de “verordening dubbele corrigerende maatregelen” voor invoer waarop zowel vrijwaringsmaatregelen als antidumping- en/of compenserende rechten van toepassing zijn (84). Die verordening waarborgt dat wanneer de invoer in het kader van de vrijwaringsmaatregel het volume van het rechtenvrije tariefcontingent overschrijdt, de 25 % niet wordt gecumuleerd met het toepasselijke antidumping- en/of compenserende recht, zodat de gevolgen voor het handelsverkeer niet groter zijn dan wenselijk. Om deze redenen heeft de Commissie de argumenten inzake dubbele corrigerende maatregelen afgewezen.

(144)

Bovendien is de vermeende bescherming die wordt verleend door middel van handelsbeschermingsmaatregelen van de EU (antidumping- en compenserende rechten) ontoereikend voor het huidige vrijwaringsonderzoek, zoals blijkt uit punt 3.1. De meeste schadefactoren verergerden tijdens de beoordelingsperiode aanzienlijk.

(145)

De in deze verordening vervatte maatregelen zijn in overeenstemming met het advies van het bij artikel 3, lid 3, van Verordening (EU) 2015/478 respectievelijk artikel 22, lid 3, van Verordening (EU) 2015/755 ingestelde Comité vrijwaringsmaatregelen,