(1)

Con il regolamento di esecuzione (UE) 2019/159 della Commissione (3) la Commissione europea ha istituito una misura di salvaguardia definitiva su determinati prodotti di acciaio ("la salvaguardia"), che consiste in contingenti tariffari per determinati prodotti di acciaio ("il prodotto in esame") comprendenti 26 categorie di prodotti di acciaio, fissati a livelli che preservano i flussi commerciali tradizionali per categoria di prodotti. Un dazio doganale del 25 % si applica solo oltre le soglie quantitative di tali contingenti tariffari. La misura di salvaguardia è stata istituita per un periodo iniziale di tre anni, vale a dire fino al 30 giugno 2021.

(2)

Il 15 gennaio 2021 la Commissione ha ricevuto da 12 Stati membri dell'UE una richiesta motivata di esaminare, a norma dell'articolo 19 del regolamento (UE) 2015/478 del Parlamento europeo e del Consiglio e dell'articolo 16 del regolamento (UE) 2015/755, l'opportunità di prorogare l'attuale misura di salvaguardia.

(3)

La Commissione ha ritenuto che tale richiesta contenesse elementi di prova sufficienti per avviare un'inchiesta di riesame della proroga in vista della scadenza della misura. Di conseguenza, il 26 febbraio 2021 ha pubblicato un avviso di apertura (4) ("l'avviso di apertura") nella Gazzetta ufficiale dell'Unione europea.

(4)

Al fine di valutare adeguatamente se la misura di salvaguardia continui a essere necessaria per prevenire un grave pregiudizio o porvi rimedio, se l'industria siderurgica dell'Unione abbia avviato adeguamenti e se tale proroga sia in linea con l'interesse generale dell'Unione, la Commissione ha raccolto dati specifici dall'industria dell'Unione mediante questionari (5). Tali dati comprendevano, tra l'altro, l'evoluzione di importanti indicatori economici e finanziari per il prodotto in esame nel periodo 2018-2020 ("il periodo in esame"), nonché elementi di prova circa l'adeguamento dell'industria.

(5)

La Commissione ha inoltre esaminato la posizione di altre parti interessate in merito a un'eventuale proroga. A tal fine, l'avviso di apertura ha invitato le parti interessate a partecipare all'inchiesta presentando le loro osservazioni e gli elementi di prova.

(6)

In termini di procedura appropriata, l'inchiesta di riesame della proroga comprendeva una procedura scritta in due fasi nell'ambito della quale le parti interessate hanno, in primo luogo, presentato le proprie osservazioni e successivamente hanno avuto la possibilità di confutare le osservazioni delle altre parti e di presentare osservazioni sulle risposte ai questionari. Nel complesso, la Commissione ha ricevuto oltre 150 risposte individuali al questionario e oltre 160 comunicazioni dalle parti interessate entro i termini stabiliti. La Commissione ha inoltre offerto alle parti interessate la possibilità di chiedere audizioni, se debitamente giustificate. Solo il governo della Federazione russa si è avvalso di questa possibilità (6).

(7)

Nella sua inchiesta di riesame della proroga la Commissione ha valutato, in primo luogo, se i requisiti di necessità e di adeguamento, obbligatori ai sensi delle norme dell'accordo che istituisce l'Organizzazione mondiale del commercio (accordo OMC) e della legislazione dell'Unione, fossero soddisfatti (cfr. la sezione 3). In secondo luogo, ha valutato anche quali condizioni di durata e liberalizzazione relative alla proroga fossero giustificate (cfr., rispettivamente, le sezioni 3.3 e 3.4). Infine, la Commissione ha valutato se tale proroga fosse in linea con l'interesse dell'Unione (cfr. la sezione 5). Nella sua valutazione, la Commissione ha tenuto debitamente conto delle osservazioni e degli elementi di prova ricevuti dalle parti interessate, nonché di qualsiasi altra informazione pubblica disponibile in relazione alle questioni di cui sopra. La Commissione ha esaminato in modo specifico le argomentazioni delle parti interessate che si discostano dalla valutazione della Commissione in un'apposita sezione (cfr. la sezione 7).

(8)

A norma dell'articolo 7, paragrafo 1, dell'accordo OMC sulle misure di salvaguardia, e dell'articolo 19, paragrafo 2, del regolamento (UE) 2015/478 relativo al regime comune applicabile alle importazioni (7), il periodo di applicazione di una misura di salvaguardia può essere prorogato "qualora sia accertata (...) la necessità di una proroga delle misure di salvaguardia (...) e l'esistenza di elementi di prova circa l'avvio di adeguamenti da parte dell'industria".

(9)

La Commissione ha dapprima esaminato e descritto la situazione economica dell'industria dell'Unione sulla base delle risposte al questionario ricevute (sezione 3.1.1). Successivamente, la Commissione ha valutato se, e in quale misura, la pressione esercitata dalle importazioni fosse esistita o continuata durante il periodo in esame (sezione 3.1.2.). Tale valutazione ha riguardato un'analisi dettagliata dell'andamento delle importazioni e dell'utilizzo dei contingenti tariffari nel corso del periodo di applicazione della salvaguardia, nonché una disamina dettagliata di vari altri fattori pertinenti per determinare il probabile andamento delle importazioni nell'Unione in caso di scadenza della misura di salvaguardia ("l'analisi controfattuale").

(10)

Al fine di valutare la situazione economica dell'industria siderurgica dell'Unione, la Commissione ha inviato questionari ai produttori siderurgici noti dell'Unione per raccogliere informazioni sugli indicatori di pregiudizio relativi al prodotto in esame nel periodo 2018-2020 ("il periodo in esame"). La Commissione ha inoltre chiesto alle associazioni di categoria note dell'Unione (EUROFER, ESTA e CET) di distribuire i questionari tra i loro membri. La Commissione ha inoltre notificato ai produttori dell'Unione noti, tramite il sistema del fascicolo pubblico (TRON) (8), la richiesta di compilare i questionari, che sono stati resi disponibili anche sul sito web della direzione generale del Commercio (9).

(11)

La Commissione ha ricevuto oltre 150 risposte individuali al questionario. La Commissione ha inoltre ricevuto comunicazioni relative a dati consolidati da parte delle associazioni di categoria note alla Commissione. Inoltre la Commissione ha ricevuto risposte individuali al questionario da ciascun produttore che aveva fornito i propri dati alle associazioni di categoria e da produttori che non appartenevano ad alcuna associazione. La Commissione ha quindi elaborato i dati ricevuti. Dapprima ha consolidato i dati direttamente ricevuti dai membri delle associazioni e successivamente ha effettuato un controllo incrociato della loro accuratezza e della metodologia di consolidamento con l'insieme di dati trasmesso dalle associazioni di categoria in apposite sessioni di controllo incrociato a distanza svoltesi il 14 giugno 2021. La Commissione ha poi fuso le risposte dei membri delle associazioni con le risposte individuali ricevute dai produttori non appartenenti ad alcuna associazione, creando un unico insieme di dati consolidati. Questo insieme di dati costituisce la base per la valutazione della situazione economica dell'industria dell'Unione. Dalla valutazione di tale insieme di dati (nelle tabelle da 1 a 4) è emerso quanto segue.

(12)

Nel periodo in esame il volume di produzione è diminuito costantemente su base annua, con un calo del -5 % nel 2019 e una riduzione più marcata del -16 % nel 2020 rispetto ai dati del 2018. La ripartizione trimestrale del 2020 (10) mostra che tale diminuzione è stata determinata in larga misura dai risultati del secondo e del terzo trimestre, che sono stati i più colpiti dagli effetti della pandemia di COVID-19. La capacità produttiva è rimasta stabile durante tutto il periodo e, di conseguenza, l'utilizzo degli impianti è diminuito in linea con la riduzione della produzione (cfr. la tabella 1). Infine, le scorte si sono ridotte del 7 % nel 2019 e del 15 % nel 2020 rispetto al 2018.

(13)

Nel 2019 il consumo nel mercato dell'Unione ha iniziato a diminuire rispetto al 2018 (-6 %) e questo andamento è proseguito nel 2020 (-16 %). Il volume delle vendite sul mercato nazionale dei produttori dell'Unione ha seguito un andamento molto simile durante il periodo in esame (-4 % nel 2019 e -14 % nel 2020). Durante il periodo in esame la quota di mercato dell'industria dell'Unione è aumentata di oltre 2 punti percentuali.

(14)

Gli indicatori di pregiudizio relativi al volume (cfr. la tabella 2) e al valore delle vendite hanno registrato un calo continuo nel periodo in esame. I prezzi unitari di vendita sono diminuiti costantemente del 5 % nel 2019 e del 12 % nel 2020 rispetto al 2018. Durante il periodo in esame sono peggiorati di anno in anno anche il flusso di cassa e il rendimento sul capitale investito, quest'ultimo raggiungendo valori negativi sia nel 2019 (-2,6 %) sia nel 2020 (-19,4 %).

(15)

Il calo dei prezzi, in combinazione con la riduzione della produzione e dei volumi di vendita descritta nelle tabelle 1 e 2, ha determinato per l'industria dell'Unione una situazione deficitaria già nel 2019 (-0,4 %) e la situazione si è ulteriormente deteriorata nel 2020, raggiungendo perdite del -3,7 %.

(16)

L'occupazione è rimasta stabile nel 2019, ma è diminuita del 6 % nel 2020 rispetto al 2018.

(17)

I dati di cui alla sezione 3.1.1 hanno dimostrato che la situazione economica dell'industria dell'Unione era notevolmente peggiorata già nel 2019, quando l'industria dell'Unione era già in perdita e quasi tutti gli indicatori di pregiudizio evidenziavano una netta tendenza negativa. Occorre osservare che tra il 2018 e il 2019 la redditività ha subito una flessione di 6,1 punti percentuali, fino a raggiungere il -0,4 % alla fine del 2019. Questo grave peggioramento si è verificato quindi ben prima dell'inizio inatteso della pandemia di COVID-19 e dei suoi effetti sul mercato. La situazione finanziaria dell'industria dell'Unione si è ulteriormente deteriorata nel corso del 2020, quando gli effetti economici della pandemia di COVID-19 hanno ulteriormente aggravato l'indebolimento della posizione finanziaria dell'industria dell'Unione dovuto al persistere nel 2020 della pressione delle importazioni nell'Unione esercitata dagli esportatori. Gli effetti della pandemia di COVID-19 si sono sommati alla pressione delle importazioni, che ha messo continuamente a repentaglio la situazione finanziaria dell'industria dell'Unione. Le importazioni e, in una certa misura, la pandemia di COVID-19, hanno fatto precipitare l'industria dell'Unione in una grave situazione finanziaria, con perdite del -4 %. È opportuno sottolineare che l'impatto aggiuntivo della crisi provocata dalla pandemia sulla situazione finanziaria dell'industria dell'Unione, che ha aggravato il deterioramento già in corso dovuto alle importazioni, è stato relativamente minore. Dal 2019 al 2020 la redditività è diminuita di 3,3 punti percentuali, raggiungendo il livello minimo di quasi -4 %. La pandemia di COVID-19 ha pertanto amplificato una fonte preesistente e persistente di grave pregiudizio per l'industria dell'Unione, causato principalmente dalle importazioni.

(18)

In conclusione, la Commissione ha pertanto constatato che, durante il periodo di applicazione della misura di salvaguardia, la situazione economica dell'industria dell'Unione ha continuato a peggiorare a causa della pressione delle importazioni durante un periodo in cui gli importanti adeguamenti messi in atto dall'industria dell'Unione non hanno ancora prodotto effetti positivi.

(19)

Sulla base della situazione economica e dell'andamento degli indicatori di pregiudizio per il prodotto in esame contenuti nelle tabelle da 1 a 4, la Commissione ha concluso che l'industria dell'Unione ha continuato a peggiorare tra il 2018 e il 2020 e si trova attualmente in una situazione di fragilità.

(20)

Oltre a questa risultanza, e conformemente all'approccio seguito nell'inchiesta iniziale (13), la Commissione ha inoltre confermato le proprie conclusioni sulla base di tre famiglie di prodotti, vale a dire prodotti piatti, prodotti lunghi e tubi (14).

Tabella 5

Produzione, capacità produttiva, utilizzo degli impianti, scorte

Tabella 6

Consumo dell'Unione, vendite sul mercato nazionale e quota di mercato

Tabella 7

Prezzo unitario di vendita, redditività, flusso di cassa e rendimento sul capitale investito

Tabella 8

Occupazione

(21)

Le tabelle da 5 a 8 mostrano l'evoluzione degli indicatori di pregiudizio per famiglia di prodotti durante il periodo in esame. In particolare, confermano che la situazione economica e finanziaria dell'industria dell'Unione ha seguito, per ciascuna delle singole famiglie di prodotti, andamenti negativi paragonabili a quelli accertati per il prodotto in esame nel suo insieme. A titolo di esempio, gli indicatori di pregiudizio, quali il volume della produzione, il volume delle vendite sul mercato nazionale, il prezzo unitario di vendita e la redditività, sono peggiorati costantemente nel 2019 e questa tendenza è proseguita nel 2020, mettendo in luce una situazione economica e finanziaria negativa. L'unica eccezione, in termini di tendenze divergenti rispetto a quelle del prodotto in esame, riguarda l'andamento del flusso di cassa nella famiglia dei tubi durante il periodo in esame.

(22)

In considerazione di ciò, l'analisi supplementare effettuata per famiglia di prodotti corrobora pertanto le risultanze raggiunte in merito al prodotto in esame, vale a dire che, sebbene valutata per famiglia di prodotti, la situazione economica dell'industria dell'Unione è notevolmente peggiorata nel periodo in esame e tale industria si trova attualmente in una situazione di fragilità.

(23)

Per determinare se le importazioni abbiano esercitato una pressione sull'industria siderurgica dell'Unione durante il periodo in esame e in quale misura, la Commissione ha valutato, in primo luogo, l'evoluzione delle importazioni (15) del prodotto in esame in termini generali e, in secondo luogo, in relazione al livello di consumo. Inoltre la Commissione ha valutato l'evoluzione dei contingenti tariffari utilizzati nell'ambito della salvaguardia (cfr. la sezione 3.1.2, lettera b)).

Tabella 9

Evoluzione delle importazioni (in tonnellate)

(24)

In termini generali, il volume delle importazioni del prodotto in esame è diminuito del 13 % nel 2019 e del 27 % nel 2020 rispetto al livello del 2018 (16).

Tabella 10

Evoluzione della quota delle importazioni

Tabella 11

Quota di mercato delle importazioni per famiglia di prodotti

(25)

Nel momento in cui il calo del volume delle importazioni riportato nella tabella 9 è stato valutato rispetto all'evoluzione del consumo nel mercato dell'Unione la Commissione ha osservato che, sebbene fosse gradualmente diminuita nel periodo in esame, la quota di mercato delle importazioni è tuttavia rimasta allo stesso livello nel 2020 rispetto al 2017, ossia l'anno immediatamente precedente l'istituzione della misura di salvaguardia (17). Inoltre la quota di mercato media delle importazioni durante il periodo coperto dalla salvaguardia era superiore a quella degli anni precedenti la sua istituzione (sia per i singoli anni sia in media). Ciò dimostra che, nonostante la salvaguardia, le importazioni sul mercato dei prodotti di acciaio dell'Unione non sono diminuite. Al contrario, sono aumentate in termini relativi rispetto al periodo precedente l'istituzione della salvaguardia (18).

(26)

La Commissione ha anche esaminato più approfonditamente la pressione delle importazioni valutando l'evoluzione dell'utilizzo dei contingenti tariffari nell'ambito della salvaguardia (19).

(27)

Dall'analisi emerge che i principali paesi esportatori di acciaio hanno esaurito gran parte dei contingenti specifici per paese loro assegnati e, molto spesso, in tempi piuttosto brevi nei relativi periodi di applicazione della misura di salvaguardia. In alcuni casi estremi sono stati esauriti grandi volumi di contingenti annui nel primo giorno del periodo in questione o in poche settimane. Questa tendenza è proseguita nel corso della gestione trimestrale dei contingenti specifici per paese, introdotta il 1o luglio 2020. Dall'analisi è emerso inoltre che alcuni di questi paesi hanno anche esaurito molto rapidamente alcuni contingenti residui in diverse categorie dopo aver esaurito in precedenza i propri, estromettendo così altri fornitori storici. Si tratta di un modello sistematico, osservabile per diverse categorie e origini di prodotti e relativo a grandi volumi.

(28)

I principali paesi esportatori non solo dimostrano la capacità di fornire grandi volumi in un breve lasso di tempo, causando gravi perturbazioni sul mercato, ma sembrano anche disposti ad aumentare ulteriormente la loro presenza sul mercato dell'Unione ogniqualvolta la struttura della misura offra loro l'opportunità di farlo (ad esempio attraverso l'accesso eccezionale al contingente residuo). Pertanto, come rilevato durante il secondo riesame del funzionamento della misura di salvaguardia (20), gli esportatori dei principali paesi esportatori mostrano chiaramente un comportamento opportunistico, cercando di massimizzare con tutti i mezzi possibili la loro presenza sul mercato nell'ambito della misura di salvaguardia.

(29)

Prima dell'adozione delle misure tariffarie statunitensi a norma della Sezione 232 della legge per l'espansione degli scambi (Trade Expansion Act) del 1962 ("le misure di cui alla Sezione 232") su determinati prodotti siderurgici nel marzo 2018, gli Stati Uniti erano il più grande mercato di importazione dell'acciaio. Dopo aver istituito un iniziale dazio del 25 % sulle importazioni, gli Stati Uniti hanno perso questa posizione nei confronti dell'Unione, che attualmente è il principale paese importatore di acciaio al mondo, seguita dagli Stati Uniti (21). Al fine di proteggere il mercato dell'Unione dalla conseguente diversione degli scambi, l'Unione ha istituito la sua salvaguardia, in via provvisoria nel luglio 2018 e nella sua forma definitiva nel febbraio 2019, mediante contingenti tariffari sul prodotto in esame che, a differenza della misura statunitense, preservano i flussi commerciali storici e scoraggiano ulteriori importazioni, compresi gli scambi oggetto di diversione.

(30)

Le importazioni nell'Unione sono diminuite del 13 % nel 2019 e del 27 % nel 2020 rispetto al picco del 2018 (cfr. la tabella 5). Contemporaneamente, nello stesso periodo, dopo l'istituzione delle misure di cui alla Sezione 232, le importazioni sul mercato statunitense hanno seguito una tendenza al ribasso anche più accentuata, come indicato nella tabella 11.

Tabella 11

Importazioni negli Stati Uniti (in tonnellate)  (22)

(31)

Tali dati dimostrano pertanto una correlazione stretta e significativa tra la forte riduzione dei volumi delle importazioni negli Stati Uniti dopo l'istituzione delle misure statunitensi di cui alla Sezione 232 e l'aumento parallelo delle importazioni nell'Unione, parzialmente attenuato dalla misura di salvaguardia. Questa correlazione è confermata per tutti i periodi di salvaguardia fino all'impatto della pandemia di COVID-19.

(32)

Dopo aver individuato tale evoluzione delle importazioni nei due maggiori mercati di importazione dell'acciaio (l'Unione e gli USA), la Commissione è passata alla valutazione dell'andamento delle esportazioni negli altri mercati terzi dei principali paesi fornitori di acciaio all'Unione (23).

Tabella 12

Evoluzione delle esportazioni del prodotto in esame dai principali paesi fornitori di acciaio verso l'UE, verso i mercati dei paesi terzi (diversi da UE e USA)

(33)

La Commissione ha effettuato un'analisi statistica dell'evoluzione delle esportazioni del prodotto in esame per i principali paesi esportatori di acciaio sulla base dei dati del Global Trade Atlas (24). La tabella 8 mostra che, nel complesso, i principali paesi esportatori del prodotto in esame verso l'Unione hanno notevolmente ridotto i volumi delle loro esportazioni verso altri mercati terzi durante il periodo in esame. Una valutazione individuale dell'andamento delle esportazioni di questi paesi ha confermato che la maggior parte di questi paesi ha inoltre registrato un calo del volume delle esportazioni in tutti i paesi (diversi dall'Unione e dagli Stati Uniti). Ciò significa pertanto che, in un periodo durante il quale i due principali paesi importatori di acciaio al mondo (l'Unione e gli USA) registravano un calo significativo delle importazioni, nel momento in cui erano in vigore le rispettive misure, anche i principali paesi esportatori verso l'Unione hanno diminuito i loro volumi delle esportazioni verso altri mercati terzi.

(34)

La Commissione ha inoltre integrato la propria valutazione con l'analisi effettuata dall'OCSE. I dati OCSE confermano la valutazione della Commissione, secondo cui l'andamento delle esportazioni dei principali paesi esportatori di acciaio ha evidenziato nel complesso un calo costante durante il periodo in esame (25).

(35)

La Commissione ha quindi valutato l'evoluzione del consumo sul mercato interno nei principali paesi esportatori di acciaio (26) nel periodo in esame.

Tabella 13

Andamento del consumo nei principali mercati siderurgici (compresi i principali paesi esportatori nell'UE)  (27)

(36)

La tabella 13 mostra che, nel complesso, nel periodo in esame il consumo (28) sul mercato interno dei principali paesi produttori di acciaio (compresi i principali paesi fornitori di acciaio verso l'Unione) è cresciuto. Tuttavia questo andamento generale è determinato dall'eccezionale impennata del consumo registrata in Cina, di gran lunga il più grande mercato siderurgico mondiale. A parte questa eccezione, tutti gli altri paesi hanno osservato un calo costante del consumo interno.

(37)

Pertanto la simultanea diminuzione delle esportazioni e del consumo interno nel periodo in esame nella maggior parte dei principali paesi produttori di acciaio testimonia inequivocabilmente le crescenti difficoltà da loro incontrate nel trovare sbocchi per le tradizionali operazioni di esportazione. Tali difficoltà accrescono fortemente la tensione concorrenziale e inducono un comportamento pressante degli esportatori sui mercati terzi.

(38)

La Commissione ha altresì valutato gli sviluppi più recenti relativi alla sovraccapacità globale nel settore siderurgico che aveva già preso in considerazione nei suoi regolamenti di salvaguardia provvisori e definitivi.

(39)

Un'analisi delle varie fonti autorevoli di cui al presente regolamento evidenzia che la situazione di sovraccapacità sul mercato mondiale dell'acciaio è peggiorata nel periodo in esame. L'OCSE ha osservato che, secondo le ultime informazioni disponibili (al dicembre 2020), nel 2020 la capacità globale di produzione di acciaio è aumentata per il secondo anno consecutivo (figura 10). La variazione netta della capacità nel 2020, tenendo conto di nuove aggiunte e chiusure in termini di capacità, porta l'attuale capacità globale di produzione di acciaio a 2 453,2 milioni di tonnellate, il che rappresenta un aumento dell'1,6 % rispetto al livello della fine del 2019 (29).

(40)

Inoltre l'OCSE ha aggiunto che la capacità globale di produzione siderurgica è aumentata a 2 453,2 milioni di tonnellate nel 2020, mentre la produzione di acciaio grezzo è diminuita a 1 827,8 milioni di tonnellate, con un divario tra i due dati che sale a 625,4 milioni di tonnellate rispetto ai 568,7 milioni di tonnellate del 2019. La produzione mondiale di acciaio in percentuale della capacità, come indicatore approssimativo del tasso di utilizzo globale, si è ridotta dal 76,5 % nel 2019 al 74,5 % nel 2020 (30).

(41)

Dalle conclusioni della relazione ministeriale 2020 del Forum mondiale sull'eccesso di capacità produttiva di acciaio ("GFSEC"), basata sui dati disponibili fino al 2019, era già emerso che gli sviluppi nel settore avrebbero potuto seguire tale direzione. Nella relazione si osservava che al termine del 2019 due specifici timori riguardavano l'inversione di tendenza osservata nella capacità di produzione di acciaio cinese, con l'avvio di vari progetti innovativi di grandi dimensioni, in particolare nelle zone costiere meridionali e orientali, sostenuti dal programma di scambio di capacità guidato dal governo, e il sostegno o la partecipazione della Cina all'espansione della capacità nei paesi terzi. Anche nel Sud-Est asiatico e nel Medio Oriente si è registrata una rapida crescita della capacità (31).

(42)

Nella relazione si aggiungeva che le implicazioni immediate delle prospettive in termini di domanda riguardano il significativo aumento, fino ad almeno 606 milioni di tonnellate nel 2020, del divario tra domanda e capacità a livello mondiale, un indicatore dei rischi di eccesso di offerta per il mercato siderurgico (32). Si notava inoltre che questa inversione dell'eccesso di capacità può provocare perturbazioni degli scambi commerciali, indurre notevoli riduzioni dei prezzi dell'acciaio e compromettere la sostenibilità economica dell'industria siderurgica (33).

(43)

La Commissione ha pertanto ritenuto evidente che il problema della sovraccapacità globale nel settore siderurgico si sia aggravato nel periodo in esame, determinando un divario ancora maggiore tra la produzione, il consumo e la capacità installata. La Commissione ha ulteriormente confermato queste informazioni con la propria valutazione dei dati presenti nella banca dati CRU in merito ai principali paesi produttori di acciaio nel mondo, che comprendono i principali paesi esportatori di acciaio verso il mercato dell'Unione europea (34).

(44)

Nei suoi regolamenti che istituiscono una misura di salvaguardia provvisoria e definitiva, la Commissione ha constatato che le misure statunitensi di cui alla Sezione 232 su determinati prodotti di acciaio avrebbero potuto causare una notevole diversione verso il mercato dell'Unione delle esportazioni originariamente destinate al mercato statunitense, se l'Unione non avesse adottato misure correttive. Nel suo regolamento definitivo, la Commissione ha concluso che esistevano prove del fatto che i primi segnali di diversione degli scambi si erano manifestati già nel 2018 (35).

(45)

La Commissione ha già indicato nella tabella 11 che, dall'adozione delle misure statunitensi sull'acciaio di cui alla Sezione 232, il livello delle importazioni nel mercato statunitense era notevolmente diminuito. Di fatto, durante il periodo in esame le importazioni precedentemente dirette verso gli Stati Uniti non sembrano aver trovato altri sbocchi a livello mondiale, in quanto le esportazioni complessive verso altri paesi, compreso il mercato dell'Unione, sono diminuite in una situazione di calo del consumo interno per i principali paesi esportatori di acciaio verso l'Unione.

(46)

Ad oggi le misure statunitensi di cui alla Sezione 232 rimangono in vigore e non vi sono indicazioni da parte delle autorità statunitensi che ne facciano prevedere la revoca. Di conseguenza, il rischio di diversione degli scambi, sia delle merci attualmente spedite negli Stati Uniti sia di quelle tradizionalmente importate nel mercato USA ma che, a causa delle misure statunitensi di cui alla Sezione 232, non vengono più importate, permane immutato in caso di scadenza della misura di salvaguardia dell'Unione.

(47)

Durante il periodo in esame la Commissione ha osservato, oltre alle misure statunitensi di cui alla Sezione 232 che restano in vigore, la continua istituzione in diverse giurisdizioni di nuove misure che incidono soprattutto sui principali paesi esportatori di acciaio verso l'Unione in un'ampia gamma di prodotti siderurgici, tra cui molti di quelli che rientrano nell'ambito della misura di salvaguardia (36). Fra queste misure si annovera il recente avviso di proroga da parte del Regno Unito della misura di salvaguardia nei confronti di determinati prodotti di acciaio (37).

(48)

Questa tendenza all'aumento costante della definizione delle categorie di acciaio soggette a dazi antidumping e compensativi, senza segnali di inversione nel prossimo futuro, accresce le summenzionate difficoltà per i paesi esportatori di trovare sbocchi per le loro esportazioni, il che fa aumentare la tensione concorrenziale e rende più incisivo il comportamento degli esportatori.

(49)

L'Unione è attualmente il più grande mercato d'importazione dell'acciaio al mondo in termini di volumi (38). In termini di livelli di prezzo, i prezzi all'importazione nell'Unione dai suoi principali paesi fornitori sono sistematicamente più elevati rispetto ai loro prezzi all'esportazione verso altri mercati terzi in relazione a gran parte delle loro esportazioni di acciaio (nel 53 % - 73 % dei casi i codici totali riguardanti i valori delle esportazioni nell'Unione sono superiori a quelli indirizzati verso altri mercati terzi) (39).

(50)

Ciò significa che gli esportatori hanno interesse a penetrare il mercato dell'Unione con tutti i mezzi e, a volte, a porre in essere un comportamento sleale in materia di prezzi. Negli ultimi anni infatti la Commissione ha istituito una serie di misure antidumping e compensative sulle importazioni di acciaio, comprese le categorie di prodotti oggetto della salvaguardia.

(51)

L'andamento statistico delle importazioni nell'UE (cfr. la tabella 9) conferma l'attrattiva del mercato dell'Unione per gli esportatori. La quota di mercato delle importazioni nell'Unione è addirittura aumentata durante il periodo in esame rispetto al periodo precedente l'istituzione della salvaguardia, in un contesto di calo del consumo e nonostante una salvaguardia in vigore.

(52)

Alla luce di questi elementi, la Commissione ha concluso che il mercato siderurgico dell'Unione rimane attraente per i paesi esportatori.

(53)

Sulla base degli elementi di prova e delle considerazioni di cui sopra, la Commissione ha constatato che l'industria siderurgica dell'Unione, dopo i primi tre anni di applicazione della misura di salvaguardia, si trova ancora in una situazione economica di fragilità.

(54)

La Commissione ha altresì constatato che le importazioni dai principali paesi esportatori di acciaio hanno esercitato, e continuano a esercitare sul mercato siderurgico dell'Unione, una pressione molto elevata, con un modello di comportamento commerciale aggressivo e opportunistico, che si avvale di qualsiasi margine per accrescere la presenza sul mercato.

(55)

Inoltre, data la tendenza prevalente dei principali paesi esportatori di acciaio a ridurre le esportazioni a livello mondiale e il consumo interno durante il periodo in esame, tendenza già in corso prima della pandemia di COVID-19, e in un contesto generale caratterizzato da una notevole sovraccapacità, la Commissione ha quindi osservato che gli esportatori devono aumentare le loro vendite su qualsiasi possibile mercato per continuare a operare.

(56)

L'inchiesta ha anche confermato che in altri importanti mercati siderurgici, tra cui gli Stati Uniti, il secondo maggiore importatore mondiale, sono tuttora in vigore restrizioni degli scambi che incidono sulla capacità dei paesi esportatori di vendere in quei mercati, in un contesto generale di continuo calo del consumo di acciaio.

(57)

L'inchiesta ha ulteriormente confermato che il mercato dell'Unione è relativamente più attraente per le importazioni in termini di dimensioni e livelli di prezzo, diventando così un mercato verso cui potrebbero essere diretti grandi volumi di acciaio.

(58)

L'analisi controfattuale, effettuata alla luce della serie di fattori descritti nella sezione 3.1.2 per determinare che cosa accadrebbe se la salvaguardia fosse eliminata, evidenzia chiaramente in questo momento un'elevata probabilità che volumi ingenti di acciaio invenduto in altre parti del mondo finiscano per essere indirizzati verso il mercato dell'Unione.

(59)

Queste importazioni supplementari, insieme a quelle attualmente esistenti, comporterebbero nel complesso un ulteriore e decisamente grave deterioramento della situazione economica dell'industria dell'Unione e potrebbero comprometterne gravemente la sostenibilità economica. Si è pertanto stabilito che la scadenza della misura di salvaguardia comporterebbe un grave pregiudizio per l'industria dell'Unione causato dall'aumento delle importazioni. Questa conclusione non è influenzata dagli attuali effetti della pandemia di COVID-19 sull'industria dell'Unione. Sebbene la situazione economica dell'industria dell'Unione si sia ulteriormente aggravata nel 2020 a causa della pandemia di COVID-19, la Commissione ha stabilito che il probabile aumento delle importazioni in caso di scadenza della misura di salvaguardia comporterebbe un grave pregiudizio per l'industria dell'Unione.

(60)

La Commissione ha concluso che tale aumento dei volumi potrebbe compromettere gravemente qualsiasi ripresa economica significativa e gli sforzi compiuti dall'industria siderurgica dell'Unione, descritti nella sezione seguente, nel suo processo di adeguamento a un livello più elevato di importazioni. La Commissione ha pertanto ritenuto che la misura di salvaguardia continua a essere necessaria per prevenire un grave pregiudizio.

(61)

Questa necessità sussiste anche perché, secondo le norme dell'OMC, l'Unione non ha la possibilità di aumentare i dazi all'importazione sul prodotto in esame senza adottare una misura di salvaguardia. In effetti, nell'ambito dell'OMC l'Unione ha vincolato i suoi dazi all'importazione a un livello pari a zero per le linee tariffarie rientranti nel prodotto in esame. Per questo motivo, proprio come nel 2018 l'aumento delle importazioni era chiaramente frutto dell'effetto di tali obblighi (vale a dire le concessioni tariffarie a dazio zero) assunti dall'Unione nell'ambito dell'Accordo generale sulle tariffe doganali e sul commercio (GATT), anche ora, in caso di scadenza della misura di salvaguardia, detti obblighi consentirebbero un nuovo aumento delle importazioni, con un conseguente grave pregiudizio per l'industria dell'Unione.

(62)

Al momento dell'introduzione da parte della Commissione della salvaguardia provvisoria sull'acciaio nel luglio del 2018, l'industria siderurgica dell'Unione aveva già avviato un processo di adeguamento alla grave crisi attraversata dal settore a partire dalla metà del 2010, a seguito del rallentamento della domanda mondiale di acciaio e dell'espansione della capacità produttiva che è tuttavia proseguita. Questo squilibrio, aggravato da interventi statali volti a sostenere l'aumento della capacità ed evitare la chiusura di impianti non economici in alcuni paesi terzi, ha distorto le dinamiche di mercato e costretto i produttori a rivolgersi sempre più a mercati di esportazione, alimentando così l'avvio di procedure di difesa commerciale, molte delle quali hanno coinvolto la Cina, ove è presente la maggiore sovraccapacità.

(63)

L'Unione ha reagito rapidamente a questa sfida. Nel 2013, con il suo "Piano d'azione per una siderurgia europea competitiva e sostenibile" (40), la Commissione ha definito un ambizioso piano di azioni mirate, a livello sia dell'Unione sia degli Stati membri, per migliorare la competitività dell'industria siderurgica dell'Unione e renderla sostenibile e in grado di competere a livello mondiale, nonché per sviluppare i prodotti siderurgici di nuova generazione essenziali per altri settori industriali chiave in Europa.

(64)

Nella sua relazione pubblicata nel gennaio 2018, The current capacity shake-up in steel and how the industry is adaptating (41), la società di consulenza McKinsey ha ritenuto che nel decennio 2016-2025 il settore fosse volatile e maturo per ulteriori ristrutturazioni, in considerazione del fatto che gli sforzi di consolidamento e adeguamento compiuti in alcune parti del mondo, in particolare in Europa, erano stati ampiamente compensati dalla continua espansione avvenuta altrove. La relazione illustrava inoltre in che modo le imprese, in particolare in Europa, Corea del Sud e Giappone, si stavano adeguando alla sovraccapacità globale, attraverso l'ampliamento della gamma di prodotti e del modello di business in modo da progredire nella catena del valore. Nella relazione si spiegava inoltre che l'innovazione nel settore siderurgico comprende anche i processi di produzione di base, con l'obiettivo di trovare soluzioni per ridurre i costi di produzione, migliorare la funzionalità dei prodotti o ridurre l'onere ambientale. Si prevedeva infine che un numero maggiore di operatori di primo piano avrebbe intrapreso innovazioni radicali nei processi produttivi, smentendo la convinzione radicata che la tecnologia di produzione dell'acciaio sia matura e abbia quindi un margine limitato per ulteriori incrementi di produttività.

(65)

In tale contesto, nel marzo 2016 la Commissione ha fatto il punto delle azioni attuate nell'ambito del Piano d'azione per la siderurgia del 2013 e, mediante la sua comunicazione dal titolo Acciaio: mantenere occupazione sostenibile e crescita in Europa (42), ha rafforzato le azioni volte a promuovere gli investimenti e creare un contesto più favorevole alle imprese per sostenere l'industria siderurgica dell'Unione nei suoi sforzi di adeguamento. In particolare, la Commissione ha riorientato in misura più estesa possibile e accelerata tutte le sue iniziative strategiche nell'Unione, al fine di intensificare gli sforzi che l'industria siderurgica dell'UE stava compiendo per ammodernarsi e attuare innovazioni a garanzia della sua competitività e sostenibilità a lungo termine.

(66)

Come spiegato nella sezione 3.1, lettera e), del presente regolamento, l'adozione da parte degli Stati Uniti delle misure sull'acciaio di cui alla Sezione 232, entrate in vigore nel giugno 2018, ha aggravato lo squilibrio cronico tra la capacità di produzione e la domanda di acciaio. La chiusura dell'allora più grande mercato di importazione dell'acciaio ha esacerbato il comportamento aggressivo dei paesi esportatori di acciaio nella disperata ricerca di sbocchi per collocare il loro eccesso di produzione.

(67)

In tali circostanze la reazione proporzionata della Commissione, che ha istituito, in via provvisoria nel luglio 2018 e nella forma definitiva nel febbraio 2019, la sua misura di salvaguardia mediante contingenti tariffari tesi a scoraggiare la diversione degli scambi, ha impedito il rafforzamento dell'improvvisa e brusca impennata delle importazioni di acciaio che il mercato siderurgico dell'UE già stava affrontando. In assenza di tale azione, gli sforzi di adeguamento che l'industria siderurgica dell'Unione stava intraprendendo per adattarsi alla crescente sovraccapacità globale e alla progressiva integrazione dei mercati dell'acciaio sarebbero stati vanificati.

(68)

Durante il periodo caratterizzato dalla salvaguardia, gli sforzi di adeguamento dell'industria siderurgica dell'Unione sono proseguiti. Nelle comunicazioni e nelle risposte al questionario l'industria siderurgica dell'Unione ha documentato di aver avviato adeguamenti durante i primi tre anni di applicazione della salvaguardia. Dalle informazioni riservate che sono state presentate, integrate da comunicati stampa, relazioni e altre informazioni pubblicamente disponibili, è emerso che l'industria siderurgica dell'Unione ha adottato misure di adeguamento per ridurre i costi, migliorare le prestazioni, innovare e intraprendere la sua trasformazione ambientale in linea con gli impegni dell'UE nella lotta ai cambiamenti climatici. Gli adeguamenti documentati riguardano le categorie di prodotti coperte dalla salvaguardia dell'UE sull'acciaio. Questi adeguamenti stanno predisponendo l'industria siderurgica dell'UE a rimanere sostenibile sul piano finanziario e ambientale nel lungo periodo.

(69)

Da un lato, l'industria siderurgica dell'Unione ha riferito in merito a misure volte a migliorare le prestazioni per ridurre i costi e ottimizzare la catena del valore, come la riduzione dei posti di lavoro, la chiusura degli impianti meno efficienti o sottoutilizzati, unitamente a investimenti in nuovi macchinari e processi di produzione (43). Dall'altro lato, l'industria siderurgica dell'Unione ha anche documentato adeguamenti più lungimiranti per rafforzare la competitività a lungo termine, quali investimenti in nuove tecnologie sostenibili (comprese le tecnologie ambientali), in nuovi processi di produzione e nell'innovazione dei prodotti. In particolare alcuni produttori siderurgici, come Aperam (44), Thyssenkrupp (45) o ArcelorMittal (46), hanno adottato le più recenti innovazioni tecnologiche e aumentato l'automazione e la digitalizzazione nei loro processi. Altri, come Voestalpine (47) o Salzgitter (48), hanno perseguito la differenziazione dei loro prodotti investendo nei principali settori di uso finale (come quello automobilistico ed energetico) e collaborando strettamente con i clienti in merito a nuovi tipi di acciaio e soluzioni innovative. Tutti questi adeguamenti contribuiscono all'adattamento dell'industria siderurgica dell'Unione a un mercato più competitivo caratterizzato da una maggiore pressione delle importazioni.

(70)

Occorre osservare che tali sforzi di adeguamento non sono cessati con l'inizio della crisi economica causata dalla pandemia di COVID-19, sebbene le ripercussioni e gli effetti economici negativi che ne sono derivati abbiano aumentato la complessità e l'onere per l'industria dell'Unione nel perseguire il processo di adattamento.

(71)

I principi che stanno attualmente orientando gli sforzi di adeguamento dell'industria siderurgica dell'Unione sono stati stabiliti dalla Commissione nella comunicazione Una nuova strategia industriale per l'Europa, pubblicata nel marzo 2020 (49), in cui si gettano le basi per una politica industriale che sostenga la duplice transizione verso un'economia verde e digitale, renda l'industria dell'UE più competitiva a livello mondiale e rafforzi l'autonomia strategica aperta dell'Europa.

(72)

Poiché tale strategia è stata adottata proprio all'inizio della pandemia di COVID-19, la Commissione l'ha recentemente aggiornata nel maggio 2021 con la comunicazione Costruire un mercato unico più forte per la ripresa dell'Europa (50), che fa il punto delle misure di emergenza e di ripresa attuate nel frattempo dall'UE nel contesto più ampio della sua politica industriale. In questo aggiornamento della politica industriale dell'UE, la Commissione sottolinea l'esigenza di accelerare la transizione verso un modello economico ed industriale più pulito, più digitale e più resiliente al fine di mantenere e potenziare l'impulso dell'Europa verso una competitività sostenibile.

(73)

Data la sua importanza fondamentale, uno dei tre documenti di lavoro dei servizi della Commissione ("SWD") che accompagna l'aggiornamento della strategia industriale del 2020 riguarda l'industria siderurgica: Towards competitive and clean European steel (51). Questo documento SWD descrive le sfide e le opportunità per l'industria siderurgica dell'Unione, nonché gli strumenti politici dell'UE disponibili per sostenere i futuri sforzi dell'industria siderurgica dell'Unione nel guidare la duplice transizione.

(74)

Di conseguenza, la Commissione ha concluso che l'industria siderurgica dell'UE si sta adeguando e continuerà ad adeguarsi a una situazione di aumento delle importazioni durante l'applicazione della salvaguardia.

(75)

La Commissione ha constatato che la salvaguardia dell'UE sull'acciaio continua ad essere necessaria al fine di evitare un pregiudizio grave e che esistono elementi di prova del fatto che l'industria dell'UE continua ad attuare misure per adeguarsi a una situazione di mercato caratterizzata da una maggiore pressione esercitata dalle importazioni. Tuttavia, a norma dell'articolo 19 del regolamento (UE) 2015/478, che recepisce l'articolo 7, paragrafo 2, dell'accordo OMC sulle misure di salvaguardia, la durata di una misura di salvaguardia deve essere limitata al periodo necessario per prevenire un grave pregiudizio o porvi rimedio e per facilitare l'adeguamento dei produttori dell'Unione.

(76)

La durata della misura di salvaguardia dell'Unione è stata inizialmente fissata a tre anni, fino al 30 giugno 2021. La Commissione ha tuttavia osservato che, durante il secondo anno di applicazione della salvaguardia, la crisi economica derivante dalla pandemia di COVID-19 ha rallentato il processo di adattamento dell'industria siderurgica dell'Unione, essendo una parte delle risorse disponibili destinata a preservare la continuità operativa delle imprese siderurgiche nelle fasi più critiche della pandemia di COVID-19.

(77)

La Commissione ha inoltre constatato che una proroga di un solo anno sarebbe sproporzionatamente breve. A questo proposito la Commissione ha osservato che, come evidenziato dagli indicatori industriali e finanziari del settore per il 2020, l'industria siderurgica dell'Unione si trova attualmente in una situazione di fragilità e rimarrebbe vulnerabile all'impatto delle importazioni qualora la misura di salvaguardia dovesse scadere in questa fase, il che potrebbe compromettere gli sforzi di adeguamento finora compiuti. La Commissione ha inoltre osservato il persistere di una generale debolezza della situazione commerciale ed economica e l'assenza di segnali di piena ripresa dalla recessione pandemica.

(78)

A tale riguardo, la Commissione ha riscontrato che, sebbene la maggior parte delle previsioni prospetti gradualmente un miglioramento del PIL per il 2021 grazie ai risultati positivi derivanti dalla diffusione dei vaccini nella maggior parte dei paesi occidentali, in questo momento la fiducia rimane fragile a causa delle incertezze nel processo vaccinale e delle difficoltà nel controllare la pandemia in partner commerciali importanti come il Brasile e l'India. Nelle sue più recenti previsioni di maggio/giugno 2021, Oxford Economics ha prospettato una crescita del PIL mondiale del 6,3 % nell'anno in corso e del 4,6 % nel 2022, equivalenti rispettivamente a 0,4 e 0,2 punti percentuali in più rispetto alle previsioni precedenti, via via che le economie riguadagnano il terreno perso durante le peggiori fasi della pandemia. Per quanto riguarda la zona euro, Oxford Economics prevede una crescita del PIL del 4,2 % nel 2021 e del 4,7 % nel 2022, con un ritorno al livello pre-crisi solo a partire dall'inizio del 2022. Da parte sua, anche la Commissione, nelle sue previsioni economiche di primavera 2021, ha migliorato le sue ipotesi in merito all'economia dell'UE e prevede una crescita del 4,2 % nel 2021 e del 4,4 % entro il 2022. In termini di ripresa, i tassi di crescita variano notevolmente tra gli Stati membri e la Commissione prevede che la ripresa delle economie di tutti gli Stati membri ai livelli precedenti la crisi si realizzerà solo entro la fine del 2022.

(79)

Nelle attuali circostanze, al fine di evitare che l'industria dell'Unione subisca un pregiudizio grave e indebito in caso di scadenza della misura di salvaguardia in questa fase, la Commissione ritiene necessario prorogare la misura per altri tre anni, fino al 30 giugno 2024.

(80)

Tuttavia, al fine di garantire che la proroga resti limitata al tempo minimo strettamente necessario, tale proroga sarà soggetta al regime di riesame di cui alla sezione 4, che prevede, tra l'altro, un riesame per determinare se la salvaguardia non debba essere revocata entro il 30 giugno 2023, dopo due anni di proroga.

(81)

L'attuale tasso di liberalizzazione della salvaguardia è stato fissato al 3 % annuo. Sulla base degli elementi di prova disponibili, la Commissione ha valutato se tale livello di liberalizzazione continuasse a essere adeguato e commisurato agli sviluppi e alle prospettive del mercato. Oltre alle previsioni economiche generali e agli indicatori di ripresa specifici del settore, descritti nella sezione precedente, per valutare la durata della proroga la Commissione ha preso in considerazione anche gli indicatori di ripresa degli scambi.

(82)

A tale riguardo, IHS Markit, nelle sue previsioni GTA dei flussi commerciali di aprile, ha previsto importanti aumenti su base annua del valore reale del commercio mondiale, rispettivamente del 6,5 % e del 4,3 % nel 2021 e nel 2022, che consentiranno di raggiungere il livello pre-COVID-19 già entro la fine del 2021. Tuttavia il commercio mondiale continuerà a essere depresso rispetto alla tendenza a lungo termine del periodo pre-COVID-19 2011-2019, che non sarà raggiunta fino al 2025/2026. Inoltre IHS Markit prevede che, nel lungo periodo, il tasso di crescita annuo medio del commercio mondiale sarà inferiore, pari ad appena il 2,9 % nel periodo 2021-2030.

(83)

In tali circostanze, poiché le previsioni attuali prevedono che le condizioni economiche e commerciali pre-pandemiche non saranno saldamente ripristinate all'interno dell'Unione fino alla fine del primo semestre del 2022, e in linea con il tasso di crescita previsto sulla base dell'attuale andamento dei flussi commerciali, la Commissione non vede alcun motivo per modificare in questa fase il tasso di liberalizzazione del 3 % per il primo anno di proroga.

(84)

Il fatto di continuare ad applicare un tasso del 3 % almeno fino al 30 giugno 2022 manterrà inoltre le importazioni a un massimo di 32,5 milioni di tonnellate, un livello ancora leggermente inferiore rispetto al dato storico del 2018. Tale dato potrebbe essere raggiunto un anno dopo, una volta instauratasi una ripresa a livello economico e commerciale.

(85)

Al fine di garantire che la misura di salvaguardia resti in vigore solo per quanto necessario, la Commissione procederà a un riesame per stabilire se, in base alle circostanze esistenti in quel momento, la misura di salvaguardia debba essere revocata entro il 30 giugno 2023, vale a dire dopo due anni di proroga. Inoltre, affinché nel frattempo il funzionamento della salvaguardia resti adeguato all'evoluzione del mercato e in linea con l'interesse di tutte le parti coinvolte, la Commissione procederà a un riesame di tale funzionamento, come avvenuto nel 2019 e nel 2020. Tale procedura di riesame sarà aperta con sufficiente anticipo al fine di introdurre le modifiche eventualmente necessarie a decorrere dal 1o luglio 2022, dopo il primo anno di proroga. Sarà avviato un riesame immediato della misura di salvaguardia anche nel caso in cui gli Stati Uniti introducano modifiche alle misure sull'acciaio di cui alla Sezione 232, alla luce dell'incidenza significativa che tali modifiche potrebbero avere sui flussi commerciali, indebitamente deviati, attualmente generati dalle misure istituite dagli USA.

(86)

La Commissione ha altresì deciso che, nel caso in cui le circostanze lo giustifichino, anche il tasso di liberalizzazione del 3 % possa essere riesaminato e, se necessario, modificato durante il riesame del funzionamento da completare entro il 30 giugno 2022.

(87)

La Commissione ha inoltre esaminato se sussistano motivi economici impellenti che possano indurre alla conclusione che non sia nell'interesse dell'Unione prorogare la salvaguardia esistente.

(88)

A tal fine, la Commissione ha valutato l'impatto di eventuali misure sui produttori dell'Unione, sugli importatori e sugli utilizzatori. La valutazione degli elementi di prova disponibili è strutturata come segue: i) la situazione economica dei produttori di acciaio dell'Unione e i possibili effetti dell'eliminazione della misura (cfr. la sezione 5.1); e ii) l'interesse degli utilizzatori e degli importatori, alla luce della presunta carenza di approvvigionamento, dell'elevato livello dei prezzi dell'acciaio e dei ritardi di fornitura dichiarati da alcune parti interessate, nonché del potenziale nesso di causalità tra questi presunti effetti e la salvaguardia dell'Unione sull'acciaio (cfr. la sezione 5.2). Nella sua valutazione la Commissione ha esaminato in particolare l'evoluzione dell'utilizzo dei contingenti tariffari nell'ambito della salvaguardia e la disponibilità complessiva delle importazioni nell'approvvigionamento del mercato dell'Unione.

(89)

L'industria siderurgica dell'Unione conta oltre 500 siti di produzione che operano in 23 Stati membri dell'UE. L'industria occupa direttamente 330 000 persone e, se si includono i posti di lavoro indiretti e l'indotto in altri settori, crea 2,6 milioni di posti di lavoro in tutta l'Unione (52).

(90)

La Commissione ha descritto nella presente sezione 3.1.1 la situazione economica dei produttori di acciaio dell'Unione e ha concluso che era necessario prorogare la misura per prevenire un grave pregiudizio o porvi rimedio. L'inchiesta ha stabilito che, se la misura non fosse prorogata, l'industria dell'Unione si troverebbe probabilmente ad affrontare una significativa ondata di importazioni che comprometterebbe gravemente gli sforzi di adeguamento alla pressione delle importazioni, in una ancora incerta situazione economica generale nell'ambito dell'Unione.

(91)

Pertanto la proroga della misura sarebbe nell'interesse dei produttori di acciaio dell'Unione.

(92)

La Commissione ha osservato che la misura di salvaguardia ha consentito ai volumi commerciali storici di continuare ad entrare nel mercato dell'Unione in franchigia doganale e che è stata liberalizzata regolarmente (aumentando del 3 % i volumi dei contingenti tariffari nel luglio 2019 e nel luglio 2020) (53). Pertanto i volumi commerciali tradizionali sono gradualmente aumentati nell'ambito della misura di salvaguardia. Durante la sua proroga la misura di salvaguardia continuerà inoltre a essere ulteriormente liberalizzata.

(93)

Nel valutare l'utilizzo dei contingenti tariffari la Commissione ha osservato che, durante i primi tre anni di applicazione della salvaguardia, sono stati costantemente (e sempre più) disponibili volumi di contingenti tariffari in franchigia doganale alla fine di ciascun periodo in questione in quasi tutte le categorie di prodotti, avendo spesso la disponibilità di più di un contingente specifico per paese, e in molti casi anche di parte del contingente residuo. La Commissione ha altresì osservato che, dal secondo anno di applicazione delle misure, vale a dire dal 1o luglio 2019, la tendenza all'utilizzo dei contingenti tariffari ha registrato un drastico calo, che si è quindi verificato ben prima della pandemia di COVID-19.

(94)

Questa evoluzione è chiaramente illustrata nella tabella 14 (54):

Fonte: banca dati TAXUD sui contingenti.

(95)

La Commissione ha pertanto concluso che, sebbene la salvaguardia abbia conseguito il suo obiettivo di deterrente della diversione degli scambi verso il mercato dell'Unione, per gli importatori e gli utilizzatori dell'Unione sono stati disponibili volumi di contingenti tariffari in franchigia doganale sufficienti, commisurati alla domanda e largamente superiori ai volumi commerciali storici.

5.2.2.   Prezzi elevati dell'acciaio

(96)

La Commissione ha inoltre esaminato gli elementi di prova disponibili per quanto riguarda gli aumenti di prezzo osservati nel settore siderurgico nei primi mesi del 2021 e in parte nella seconda metà del 2020. La Commissione ha valutato, in particolare, se tali aumenti sui mercati dell'Unione e a livello mondiale avessero un legame con la misura di salvaguardia dell'UE sull'acciaio e quale impatto stiano avendo e/o avrebbero tali aumenti sul mercato dell'Unione in caso di proroga della misura di salvaguardia.

(97)

A tale riguardo la Commissione ha innanzitutto osservato che, quale fatto indiscutibile (55), i prezzi dell'acciaio, compresi quelli di alcune categorie di prodotti nell'ambito del prodotto in esame, hanno registrato un forte aumento a livello mondiale negli ultimi mesi (a partire dal secondo semestre del 2020) (56). Tale tendenza e la sua portata sono illustrate chiaramente anche nei diagrammi contenuti nei grafici 1-3 (57), che mostrano l'evoluzione dei prezzi di tre categorie di prodotti (categorie 1, 4 e 13) (58):

(98)

La Commissione ha inoltre osservato che anche i prezzi delle materie prime per la produzione di acciaio, in particolare il minerale di ferro e i rottami di ferro, hanno registrato un drastico aumento nello stesso periodo in cui i prezzi dell'acciaio hanno cominciato a salire, come spiegato al considerando 91 (cfr. il grafico 4) (59).

(99)

La relazione dell'OCSE ha spiegato che i prezzi delle principali materie prime siderurgiche sono aumentati drasticamente nel secondo semestre del 2020 e che, a partire dal febbraio 2021, i prezzi di riferimento per il minerale di ferro, il carbone da coke e i rottami erano aumentati rispettivamente del 97 %, 53 % e 56 % su base annua. (61)

(100)

Queste informazioni confermano il quadro delineato dall'evoluzione degli indicatori di pregiudizio nelle tabelle da 1 a 4. Si conferma in particolare che l'aumento dei prezzi nella seconda metà del 2020, associato a segnali di ripresa della domanda, ha contribuito al miglioramento della situazione dell'industria dell'Unione rispetto a una precedente situazione molto negativa. Tale aumento dei prezzi non ha tuttavia consentito all'industria dell'Unione di tornare a margini di redditività entro la fine del 2020. Questo fatto è attribuibile, almeno in parte, all'aumento parallelo dei prezzi delle principali materie prime siderurgiche.

(101)

A tale proposito, l'OCSE ha osservato che, nonostante il forte aumento dei prezzi dell'acciaio, il margine fra prezzo dell'acciaio e prezzo delle materie prime, misurato dalla differenza tra i prezzi dell'acciaio e di un paniere di materie prime, non è cresciuto a causa dell'aumento dei prezzi delle materie prime (cfr. figura 9 della relazione OCSE). In effetti, nel febbraio 2021 il paniere dei prezzi delle materie prime utilizzato per calcolare i margini era superiore del 97 % rispetto all'anno precedente (62).

(102)

Inoltre, come illustrato nei grafici da 1 a 3, la Commissione ha osservato che l'aumento dei prezzi dell'acciaio non è un fenomeno legato al mercato dell'Unione, ma una tendenza diffusa a livello mondiale nei principali mercati siderurgici.

(103)

Ciononostante, come indicato nella tabella 14, la Commissione ha riscontrato che nell'ultimo periodo di applicazione della misura, vale a dire a partire dal 1o luglio 2020, vi è stata un'ampia disponibilità di contingenti in franchigia doganale da varie fonti in quasi tutte le categorie di prodotti (63). Di conseguenza, la salvaguardia non ha obbligato gli utilizzatori dell'Unione ad acquistare acciaio esclusivamente da produttori dell'Unione ai prezzi da questi ultimi fissati, lasciandoli così senza altra alternativa di approvvigionamento realistica (e in franchigia doganale). Al contrario, gli utilizzatori dell'Unione hanno avuto la possibilità di importare in franchigia doganale da altri paesi di origine, nell'ambito dei pertinenti volumi dei contingenti tariffari disponibili per ciascuna categoria di prodotti.

(104)

La Commissione ha altresì osservato che, nelle argomentazioni presentate, alcuni utilizzatori sostenevano di non poter importare volumi più elevati in franchigia doganale da determinate origini specifiche (tali origini varierebbero a seconda della categoria del prodotto in questione). Tuttavia la Commissione ha specificato che una delle condizioni di applicazione di una salvaguardia è quella di preservare la disponibilità sul mercato dell'Unione dei flussi commerciali tradizionali, sia in termini di volumi sia di origine. Il fatto che un determinato paese possa aver esaurito il proprio contingente tariffario in una specifica categoria di prodotti, mentre nella stessa categoria sono disponibili molteplici volumi e origini con un contingente tariffario in franchigia doganale, non significa che la misura di salvaguardia stia creando un'indebita carenza sul mercato.

(105)

Pertanto tali fatti indicano chiaramente che la misura di salvaguardia non è la causa dell'aumento osservato del prezzo dell'acciaio e che non ha creato una carenza generale di acciaio sul mercato dell'Unione. La Commissione ha quindi concluso che non esiste un nesso diretto tra la misura di salvaguardia e la recente evoluzione dei livelli dei prezzi dell'acciaio. Non vi sono inoltre prove che gli attuali prezzi elevati saranno mantenuti a lungo termine, in seguito agli adeguamenti del mercato a una situazione post-COVID-19 (64).

(106)

La Commissione è quindi passata a valutare i presunti ritardi dell'industria siderurgica dell'Unione nelle forniture al mercato dell'UE (65). Dall'inchiesta è emerso che, nell'ultima parte del periodo in esame, quando l'economia ha iniziato a riprendersi dal momento più difficile della recessione causata dalla pandemia di COVID-19, si è verificato un disallineamento transitorio tra domanda e offerta nell'Unione (nonché in altri mercati terzi) (66). A tale riguardo la Commissione ha osservato che i produttori di acciaio avevano dovuto reagire all'improvvisa e drastica riduzione della domanda verificatasi nel 2020 a causa della pandemia di COVID-19 (67). L'industria dell'Unione ha dovuto lasciare inutilizzata una parte della sua capacità al fine di ridurre il più possibile i suoi costi fissi e allineare la capacità disponibile alla domanda esistente. Successivamente, negli ultimi mesi del 2020 e all'inizio del 2021, la domanda in alcuni settori utilizzatori di acciaio ha registrato una ripresa rapida e improvvisa, ad esempio nel settore automobilistico (68).

(107)

Questa situazione si è verificata anche in diversi mercati a livello mondiale. A tale riguardo, secondo l'ultima relazione dell'OCSE, i produttori di acciaio non sono riusciti a ripristinare le ingenti capacità produttive rimaste inutilizzate durante l'apice della pandemia con rapidità sufficiente a soddisfare la ripresa della domanda di acciaio e a ricostituire le scorte, il che ha determinato un rapido aumento dei prezzi mondiali dell'acciaio (69).

(108)

Analogamente, S&P Platts Global ha osservato che fatta eccezione per la Cina, la produzione di acciaio grezzo è aumentata solo lentamente dopo le misure di confinamento attuate in paesi e regioni chiave. Secondo la World Steel Association, a marzo la produzione annua europea è diminuita del 7,1 %, quella dell'America settentrionale dell'8,9 % e quella dell'India dell'8,6 %. Negli Stati Uniti i tassi di utilizzo della capacità degli impianti continuano a essere solo pari al 77 % circa, rispetto all'80 % registrato nel marzo dello scorso anno, prima degli effetti della pandemia. Il ministero dell'Economia, del commercio e dell'industria (METI) del Giappone prevede che nel secondo trimestre la produzione di acciaio grezzo del paese sarà di 23,24 milioni di tonnellate, in calo rispetto ai 23,67 milioni di tonnellate del primo trimestre (70). IHS Markit ha inoltre osservato che la riapertura dei forni e le importazioni in forte crescita cominciano ad alleviare la crisi di approvvigionamento (71).

(109)

Per giungere a una conclusione, la Commissione ha analizzato gli elementi di prova disponibili nel fascicolo, relativi alla ripresa dell'operatività nelle linee di produzione che l'industria dell'Unione non aveva utilizzato durante la pandemia.

(110)

Gli elementi di prova contenuti nel fascicolo indicano un costante aumento della capacità disponibile sul mercato da parte di forni rimasti inattivi nel 2020 (72). Secondo le considerazioni della Commissione, tali elementi di prova dimostrano che nel 2021 l'industria dell'Unione sta reagendo alla ripresa economica di alcuni settori a valle, il che dovrebbe consentire all'industria dell'UE di fornire maggiori volumi di acciaio in un periodo più breve, ripristinando così l'equilibrio del mercato (73).

(111)

Nella relazione dell'OCSE si osservava inoltre a tale proposito che la fornitura di acciaio dovrebbe ampiamente recuperare rispetto agli ordinativi entro la fine del primo trimestre del 2021 (74). Previsioni analoghe sono riprese da diverse pubblicazioni specializzate (75).

(112)

La Commissione ha pertanto constatato che i problemi di approvvigionamento incontrati in seguito alla ripresa della domanda erano transitori e che il ritorno all'operatività degli impianti lasciati inattivi da parte dell'industria dell'Unione, attualmente in corso, dovrebbe contribuire a garantire il ripristino in tempi ragionevolmente brevi delle normali condizioni pre-pandemiche di fornitura dell'acciaio.

(113)

In un recente documento di lavoro dei servizi della Commissione è stata confermata l'importanza di disporre di un settore siderurgico forte e competitivo nell'Unione. A tale proposito, come ivi indicato, la strategia industriale dell'UE riconosceva altresì che le industrie ad alta intensità energetica sono indispensabili per l'economia europea e altri settori dipendono da esse e che il settore siderurgico e altre industrie ad alta intensità energetica svolgono un ruolo fondamentale nel fornire prodotti e servizi a un'ampia gamma di ecosistemi industriali europei (76).

(114)

Nello stesso documento di lavoro dei servizi della Commissione si osservava inoltre che l'acciaio è un fattore essenziale per diversi ecosistemi a valle, quali l'edilizia, la mobilità e l'industria automobilistica, o per le imprese di ingegneria meccanica. I dati sul consumo di acciaio per settore indicano che le costruzioni rappresentano il 35 % dei consumatori di acciaio nell'UE, l'industria automobilistica il 19 %, l'ingegneria meccanica e gli articoli in metallo il 15 % ciascuno e i tubi il 10 %. Le imprese attive in questi settori, molte delle quali sono piccole e medie imprese (PMI), occupano milioni di lavoratori in Europa e dipendono dalla produzione siderurgica dell'UE (77). Analogamente, nel 2016 una comunicazione della Commissione aveva già sottolineato che una solida base industriale è fondamentale per consentire la crescita economica dell'Europa, per poter mantenere un'occupazione sostenibile e competere sui mercati mondiali, e che un settore siderurgico forte è alla base di molte catene di valore industriali (78).

(115)

La Commissione ha stabilito che i requisiti giuridici di necessità e di adeguamento, richiesti per la proroga di una misura di salvaguardia, sono soddisfatti.

(116)

La Commissione ha inoltre constatato che l'eliminazione in questa fase della misura di salvaguardia rischia di provocare un'improvvisa ondata di importazioni che peggiorerà gravemente l'attuale situazione finanziaria ancora fragile dell'industria siderurgica dell'Unione. Tale eliminazione metterebbe a repentaglio la ripresa dell'industria dell'Unione, proprio quando l'economia e il commercio unionali e mondiali si stanno riprendendo dopo la recessione causata dalla pandemia di COVID-19 e non sono ancora tornati alle condizioni pre-pandemiche. L'aumento repentino delle importazioni rischierebbe a sua volta di vanificare gli sforzi di adeguamento già avviati dall'industria siderurgica dell'Unione per adattarsi alla maggiore pressione delle importazioni derivante da dinamiche di mercato gravemente distorte dall'aumento della sovraccapacità globale e dagli interventi statali.

(117)

Inoltre la Commissione ha anche constatato che gli aumenti dei prezzi dell'acciaio osservati di recente sul mercato siderurgico unionale non possono essere imputabili alla salvaguardia dell'Unione sull'acciaio o esserne il risultato, poiché prezzi ugualmente elevati prevalgono anche sui mercati a livello mondiale e grandi volumi di contingenti tariffari in franchigia doganale rimangono comunque inutilizzati e disponibili nell'ambito della salvaguardia.

(118)

A tale proposito la Commissione ha anche osservato che, a meno di un mese e mezzo prima della fine del terzo anno di applicazione della misura, circa 11 milioni di tonnellate di contingenti tariffari in franchigia doganale, ossia il 36 % dei contingenti tariffari totali disponibili, sono rimaste inutilizzate (79). Ciò dimostra che gli utilizzatori, in tutte le categorie di prodotti, hanno avuto la possibilità di rifornirsi di acciaio in franchigia doganale da più fonti in quantità sufficiente e che la misura di salvaguardia non ha indebitamente limitato l'approvvigionamento effettivo, né in termini di volume né in termini di origine.

(119)

In sintesi, la Commissione ha constatato che gli svantaggi derivanti dal fatto di lasciare scadere la salvaguardia il 30 giugno 2021 sarebbero chiaramente maggiori rispetto a ogni potenziale beneficio che la sua cessazione potrebbe comportare.

(120)

La Commissione ha pertanto concluso che una proroga della misura di salvaguardia è nell'interesse generale dell'Unione.

(121)

L'elenco dei paesi in via di sviluppo, che continueranno a essere soggetti alla misura di salvaguardia, rimane identico a quello di cui all'allegato II del regolamento di esecuzione (UE) 2020/2037 della Commissione (80).

(122)

La Commissione ha ricevuto oltre 160 osservazioni e contestazioni dalle parti interessate, tra cui produttori di acciaio dell'Unione, utilizzatori e importatori di acciaio dell'Unione, produttori esportatori e governi di paesi terzi. Nella presente sezione la Commissione tratterà le argomentazioni presentate da tali parti interessate. Per ragioni di economia amministrativa, la Commissione ha raggruppato le osservazioni sulla base della natura e del contenuto. Se del caso, la Commissione ha fatto riferimento a precedenti risultanze nel presente regolamento in cui è già stata esaminata in dettaglio la maggior parte delle argomentazioni presentate dalle parti interessate.

(123)

Varie parti interessate hanno sostenuto che il requisito giuridico relativo all'aumento delle importazioni non è stato soddisfatto, poiché nel periodo in esame il livello complessivo delle importazioni è diminuito; esse hanno sostenuto che, in tali circostanze, la Commissione non ha il diritto di prorogare la salvaguardia. Alcune parti hanno inoltre affermato che la situazione di pregiudizio dell'industria dell'Unione non sarebbe stata il risultato di un aumento delle importazioni. Altre parti hanno osservato che gli effetti della pandemia di COVID-19, compreso il calo della domanda, non giustificano una proroga della misura. Infine, altre parti interessate hanno sostenuto che i requisiti giuridici per la proroga di una misura di salvaguardia sono gli stessi previsti per l'istituzione di una misura iniziale, tra cui l'aumento delle importazioni, il nesso di causalità e gli sviluppi imprevisti.

(124)

A tale riguardo la Commissione osserva che, in base ai requisiti per la proroga di una misura di salvaguardia a norma dell'articolo 7, paragrafo 1, dell'accordo OMC sulle misure di salvaguardia, e dell'articolo 19, paragrafo 2, del regolamento (UE) 2015/478, vale a dire la necessità di prevenire un grave pregiudizio o porvi rimedio e l'adeguamento in corso, non è necessario che si verifichi un aumento delle importazioni durante il periodo in esame. La Commissione ha stabilito che, in caso di scadenza della salvaguardia, con tutta probabilità le importazioni aumenterebbero, con un conseguente grave pregiudizio per l'interesse dell'Unione. La Commissione ha pertanto respinto tali argomentazioni.

(125)

Diverse parti interessate hanno contestato il fatto che l'industria siderurgica dell'Unione abbia avviato adeguamenti e hanno pertanto sostenuto che tale requisito giuridico non è soddisfatto.

(126)

La Commissione fa riferimento agli adeguamenti descritti nella sezione 3.2 del presente regolamento. Le misure e gli esempi elencati in tale sezione dimostrano che l'industria siderurgica dell'Unione è in corso di adeguamento grazie all'adozione di numerose iniziative finalizzate all'efficienza e all'innovazione. La Commissione ha pertanto respinto tali argomentazioni.

(127)

Varie parti interessate hanno sostenuto che le misure di adeguamento dell'industria dell'Unione erano azioni di ristrutturazione realizzate durante la pandemia di COVID-19 o solo investimenti regolari, in parte stimolati dalle politiche unionali, come il Green Deal europeo, piuttosto che misure adottate nel contesto del miglioramento della competitività dell'industria siderurgica dell'UE rispetto alla concorrenza estera. A tale proposito la Commissione ha constatato che le misure di adeguamento adottate dalle società, in qualsiasi contesto, rispondono di norma a molteplici motivi e hanno al tempo stesso molteplici obiettivi. Nel caso della salvaguardia, in effetti, come indicato nella sezione relativa all'adeguamento, alcuni degli adeguamenti intrapresi dall'industria siderurgica dell'Unione miravano anche, tra l'altro, ad attenuare le ripercussioni e gli effetti economici negativi della pandemia o a rispettare gli impegni ambientali dell'UE. Tuttavia questi tipi di adeguamenti costituiscono in ogni caso anche misure che adattano le attività dell'industria siderurgica dell'Unione a una situazione caratterizzata da un livello più elevato di importazioni e di pressione esercitata dalle importazioni, in linea con gli orientamenti e gli obiettivi di politica industriale dell'UE descritti nella stessa sezione. A titolo di esempio, l'installazione da parte di Arvedi (81) di un nuovo forno elettrico altamente efficiente nella sua linea di produzione mirava al miglioramento dell'efficienza aziendale in termini di costi, riducendone al contempo le emissioni di carbonio. La Commissione ritiene pertanto che non vi fossero elementi di prova sufficienti a giustificare tali argomentazioni e le ha respinte.

(128)

Alcune parti interessate hanno sostenuto che le misure statunitensi sull'acciaio di cui alla Sezione 232 non comportano più un rischio di diversione degli scambi, in quanto il mercato si sarebbe adeguato negli ultimi tre anni. Inoltre alcune parti affermano che le esenzioni in vigore nell'ambito di tale misura in ogni caso ridurrebbero ampiamente il rischio di diversione degli scambi verso il mercato dell'Unione. Alcune parti hanno inoltre argomentato che il livello dei prezzi negli Stati Uniti è notevolmente più elevato rispetto ad altri mercati, il che ridurrebbe di conseguenza la probabilità di diversione degli scambi.

(129)

Per quanto concerne le misure statunitensi di cui alla Sezione 232, la Commissione fa riferimento alla tabella 7, da cui risulta che le importazioni negli Stati Uniti si sono drasticamente ridotte dopo l'istituzione delle misure e che altri mercati non hanno assorbito tale volume in eccesso. Per quanto riguarda le esenzioni in vigore, la Commissione ha osservato che in alcuni casi, ad esempio il Canada e il Messico (che sono tra i maggiori paesi esportatori verso gli Stati Uniti), tali esenzioni non incidono sul rischio di diversione degli scambi, in quanto questi paesi presentano volumi trascurabili di esportazione dell'acciaio verso il mercato dell'Unione. I principali paesi esportatori di acciaio verso l'UE continuano a essere soggetti alle misure statunitensi di cui alla Sezione 232 e dispongono di capacità sufficienti per aumentare le loro esportazioni nell'UE. L'analisi individuale dell'andamento delle loro esportazioni dal momento dell'istituzione delle misure statunitensi di cui alla sezione 232 indica un calo costante (82). Pertanto qualsiasi esenzione eventualmente in vigore non riduce il rischio di diversione degli scambi. Infine, il fatto che i prezzi negli Stati Uniti siano più elevati non inficia la conclusione secondo cui permane un rischio di diversione degli scambi. In effetti, la Commissione fa riferimento all'andamento delle importazioni negli Stati Uniti sin dal 2018. Tale massiccia riduzione delle importazioni è legata nel tempo all'istituzione delle misure statunitensi di cui alla Sezione 232. Pertanto il fatto che gli Stati Uniti possano avere prezzi interni più elevati rispetto ad altri mercati non ha impedito una considerevole diminuzione delle importazioni nel corso del periodo in esame.

(130)

Numerose parti interessate hanno sostenuto che l'eccesso di capacità stesse diminuendo e che, sebbene fosse persistita nel settore siderurgico, la sovraccapacità non avrebbe automaticamente implicato una diversione degli scambi verso il mercato dell'Unione.

(131)

Secondo la Commissione, l'evoluzione della sovraccapacità negli anni recenti è evidente, come descritto nella sezione 3.1.2, lettera d). Pertanto l'affermazione relativa ad una riduzione della sovraccapacità è chiaramente contraddetta dagli elementi di prova. In secondo luogo, nel contesto descritto, caratterizzato da un calo delle esportazioni verso i paesi terzi, un calo del consumo interno, prezzi più elevati delle esportazioni verso l'Unione rispetto ad altri mercati, essendo l'UE il principale mercato importatore e quindi in grado di assorbire grandi volumi e visto il comportamento degli esportatori nell'ambito del sistema dei contingenti tariffari, sarebbe contrario a qualsiasi logica economica negare che i paesi esportatori sarebbero chiaramente incentivati ad aumentare la loro produzione e capacità al fine di vendere volumi maggiori sul mercato dell'Unione. La Commissione ha pertanto osservato che le risultanze della presente inchiesta, in un contesto di significativa sovraccapacità globale accertata (anche tra i principali paesi esportatori di acciaio verso l'Unione), indicano una forte probabilità di aumento sostanziale delle importazioni nell'Unione in caso di scadenza della misura di salvaguardia.

(132)

Varie parti interessate hanno chiesto che una determinata categoria di prodotti fosse esclusa dalla misura, o che venisse loro concesso un trattamento speciale nell'ambito della misura, qualora fosse prorogata. Gli argomenti a sostegno di tali affermazioni sono stati diversi.

(133)

La Commissione ha tuttavia osservato che l'ambito dell'inchiesta era limitato a valutare se la misura, nella sua forma attuale, dovesse o no essere prorogata nel tempo. L'inchiesta non ha quindi preso in considerazione alcuna potenziale modifica del funzionamento della misura riguardante singole categorie di prodotti. Tali argomentazioni sono state pertanto respinte, in quanto non pertinenti nel quadro della presente inchiesta.

(134)

Alcune parti interessate sostengono che alcune categorie di prodotti, tra cui le categorie 1, 2, 3B, 4B, 6, 16, 18, 20, 21, 22, 24 e 25A, dovrebbero essere escluse dall'ambito di applicazione della misura in caso di proroga, dato che i contingenti tariffari sarebbero troppo ristretti, sono rimasti inutilizzati, o i volumi delle importazioni della categoria in questione sono recentemente diminuiti.

(135)

La Commissione ricorda che la misura di salvaguardia non è adottata nei confronti di un particolare paese di origine o di una specifica categoria di prodotti. Al contrario, la misura è in vigore sulle importazioni del prodotto in esame (determinati prodotti di acciaio) da origini multiple. Pertanto qualsiasi richiesta relativa a un singolo paese o a una singola categoria di prodotti è contraria al principio della misura. Come avvenuto nel contesto della salvaguardia iniziale e come illustrato nella sezione 3.1.1, la Commissione ha analizzato la situazione sulla base del prodotto in esame nel suo insieme (vale a dire le 26 categorie di prodotti di acciaio) e ha confermato la propria analisi sulla base di tre famiglie di prodotti.

(136)

Alcuni paesi terzi, tra cui alcuni paesi con i quali l'Unione ha concluso accordi commerciali bilaterali, hanno chiesto alla Commissione di escluderli dalla misura, qualora fosse prorogata. A sostegno della richiesta di esclusione, alcuni di questi paesi hanno fatto riferimento a disposizioni specifiche nei rispettivi accordi bilaterali.

(137)

La Commissione ha osservato che nessuno di questi accordi prevede l'esclusione da una misura multilaterale di salvaguardia come quella in esame. Pertanto la Commissione ha confermato di non avere, a norma di tali accordi bilaterali, alcun obbligo giuridico di escludere dalla misura nessuno di questi paesi e ha di conseguenza respinto tali argomentazioni.

(138)

Alcune parti interessate hanno sostenuto che, poiché i paesi esportatori avrebbero il diritto di chiedere una compensazione e, in assenza di un accordo, di adottare misure di riequilibrio nei confronti dell'Unione, la Commissione non dovrebbe prorogare la misura di salvaguardia.

(139)

A tale riguardo la Commissione è a conoscenza del quadro giuridico applicabile nei casi in cui una misura sia vigore per più di tre anni. La Commissione ricorda tuttavia che l'accordo dell'OMC sulle misure di salvaguardia e il regolamento (UE) 2015/478 consentono che una misura sia in vigore per più di tre anni se sono soddisfatte le condizioni giuridiche. Pertanto la Commissione, prorogando la misura oltre tre anni a condizione che le condizioni pertinenti siano soddisfatte, esercita il suo diritto giuridico ai sensi delle norme dell'OMC e dell'UE.

(140)

Alcune parti interessate hanno sostenuto che, poiché la misura iniziale era basata sui dati dell'UE-28, la sua proroga sulla base dell'UE-27 sarebbe illecita.

(141)

La Commissione ha ritenuto che la presente inchiesta di riesame si basi sull'UE-27. Nessuna parte interessata ha contestato l'illiceità della misura di salvaguardia iniziale, adottata sulla base dell'allora UE-28. In vista del recesso del Regno Unito dall'Unione, l'ambito di applicazione della misura di salvaguardia è già stato definito mediante il regolamento (UE) 2020/2037 (83). La Commissione ha respinto tale argomentazione.

(142)

Alcune parti interessate hanno sostenuto che le misure antidumping e antisovvenzioni già tutelano sufficientemente l'industria dell'Unione dalle importazioni sleali e che le misure di salvaguardia offrirebbero una protezione esagerata, conferendo all'industria dell'Unione un ulteriore vantaggio nella sua posizione dominante sul mercato dell'Unione.

(143)

La Commissione ricorda che i dazi antidumping e compensativi contrastano le pratiche commerciali sleali, mentre le misure di salvaguardia affrontano piuttosto la questione dell'aumento dei volumi. La Commissione dispone del cosiddetto "regolamento sulla doppia misura correttiva", applicabile alle importazioni soggette sia a misure di salvaguardia sia a dazi antidumping e/o compensativi (84). Tale regolamento garantisce che, quando le importazioni nell'ambito della salvaguardia superano il volume del contingente tariffario in franchigia doganale, il 25 % non sia cumulato con il dazio antidumping e/o compensativo applicabile, in modo da non indurre effetti sugli scambi superiori a quanto auspicabile. Per questi motivi, la Commissione ha respinto le argomentazioni relative alla doppia misura correttiva.

(144)

Inoltre la presunta protezione concessa attraverso le misure di difesa commerciale dell'UE (dazi antidumping e compensativi) è insufficiente ai fini della presente inchiesta di salvaguardia, come illustrato nella sezione 3.1 del presente regolamento. La maggior parte dei fattori di pregiudizio è notevolmente peggiorata durante il periodo in esame.

(145)

Le misure di cui al presente regolamento sono conformi al parere del comitato per le misure di salvaguardia istituito a norma, rispettivamente, dell'articolo 3, paragrafo 3, del regolamento (UE) 2015/478, e dell'articolo 22, paragrafo 3, del regolamento (UE) 2015/755,