–

den finske regering ved H. Leppo, som befuldmægtiget,

–

den tjekkiske regering ved M. Smolek, J. Vláčil og J. Pavliš, som befuldmægtigede,

–

den tyske regering ved T. Henze, M. Hellmann og S. Weinkauff, som befuldmægtigede,

–

Irland ved M. Browne, J. Quaney og A. Joyce, som befuldmægtigede, bistået af M. Gray, BL,

–

den cypriotiske regering ved E. Zachariadou, E. Neofytou og M. Spiliotopoulou, som befuldmægtigede,

–

den litauiske regering ved D. Kriaučiūnas og V. Čepaitė, som befuldmægtigede,

–

den ungarske regering ved M.Z. Fehér, G. Koós og R. Kissné Berta, som befuldmægtigede,

–

den østrigske regering ved G. Eberhard, som befuldmægtiget,

–

den rumænske regering ved C.-R. Canţăr, R. Mangu, E. Gane og C.-M. Florescu, som befuldmægtigede,

–

den svenske regering ved A. Falk, H. Shev, C. Meyer-Seitz, L. Zettergren og A. Alriksson, som befuldmægtigede,

–

Europa-Kommissionen ved S. Grünheid, R. Troosters og M. Huttunen, som befuldmægtigede,

1

Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 18, stk. 1, TEUF og artikel 21 TEUF.

2

Anmodningen er blevet indgivet under en sag om en anmodning om udlevering, som de russiske myndigheder har tilstillet de finske myndigheder, vedrørende Denis Raugevicius, der er litauisk og russisk statsborger, med henblik på fuldbyrdelse af en frihedsstraf.

Retsforskrifter

Den europæiske udleveringskonvention

3

Artikel 1 i den europæiske konvention af 13. december 1957 om udlevering af lovovertrædere (herefter »den europæiske udleveringskonvention«) bestemmer:

4

Artikel 6 i den europæiske udleveringskonvention med overskriften »Udlevering af egne statsborgere« bestemmer:

5

Konventionens artikel 10 med overskriften »Forældelse« bestemmer:

6

Samme konventions artikel 17 bestemmer:

7

Republikken Finland har afgivet følgende erklæring for så vidt angår artikel 6 i den europæiske udleveringskonvention:

Finsk ret

8

Det fremgår af § 9, stk. 3, i den finske forfatning i den affattelse, der finder anvendelse på de faktiske omstændigheder i hovedsagen, at »[e]n finsk statsborger [ikke må] udleveres eller overføres til et andet land mod sin vilje. Det kan dog fastsættes ved lov, at en finsk statsborger på grund af en strafbar handling eller med henblik på en retssag […] kan udleveres eller overføres til et land, hvor hans menneskerettigheder og retsbeskyttelse er sikret«.

9

I henhold til § 2 i rikoksen johdosta tapahtuvasta luovuttamisesta annettu laki (456/1970) (lov (456/1970) om udlevering for strafbare handlinger, herefter »udleveringsloven«) må en finsk statsborger ikke udleveres.

10

Udleveringslovens § 14, stk. 1, bestemmer:

11

Udleveringslovens § 16, stk. 1, bestemmer:

12

Udleveringslovens § 17 har følgende ordlyd:

13

En frihedsstraf idømt af en ret i en stat, som ikke er medlem af Den Europæiske Union, kan fuldbyrdes i Finland i henhold til kansainvälisestä yhteistoiminnasta eräiden rikosoikeudellisten seuraamusten täytäntöönpanosta annettu laki (21/1987) (lov (21/1987) om internationalt samarbejde om fuldbyrdelse af visse strafferetlige sanktioner). Denne lovs § 3 bestemmer:

Tvisten i hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål

14

Den 1. februar 2011 blev Denis Raugevicius af en russisk ret fundet skyldig i en overtrædelse af narkotikalovgivningen, idet han, uden henblik på videresalg, havde været i besiddelse af en blanding indeholdende 3,04 g heroin, og han blev for denne overtrædelse idømt en betinget fængselsstraf.

15

Den 16. november 2011 udløste en ret i Leningradregionen (Rusland) den betingede dom som følge af Denis Raugevicius’ manglende overholdelse af betingelserne om tilsyn og idømte ham en fængselsstraf på fire år.

16

Den 12. juli 2016 blev der udstedt en international arrestordre over for Denis Raugevicius.

17

Den 12. december 2016 blev Denis Raugevicius af en ret i første instans i Finland meddelt forbud mod at rejse ud af denne medlemsstat.

18

Den 27. december 2016 tilstillede Den Russiske Føderation de finske myndigheder en udleveringsanmodning, hvorved den anmodede om, at Denis Raugevicius blev anholdt og udleveret til Rusland med henblik på fuldbyrdelse af en frihedsstraf.

19

Denis Raugevicius har modsat sig udleveringen, idet han bl.a. har gjort gældende, at han har haft bopæl i Finland igennem længere tid, og at han har to børn, som er finske statsborgere, i denne medlemsstat.

20

Justitsministeriet anmodede den 7. februar 2017 Korkein oikeus (øverste domstol) om en udtalelse om, hvorvidt retlige hensyn er til hinder for at udlevere Denis Raugevicius til Rusland.

21

Korkein oikeus (øverste domstol) anser sig selv for at være en »ret« som omhandlet i Domstolens praksis vedrørende artikel 267 TEUF, selv i tilfælde, hvor den skal afgive en udtalelse i forbindelse med en udlevering. Korkein oikeus (øverste domstol) har anført, at den opfylder de kriterier herfor, som er opregnet af Domstolen i bl.a. dom af 19. december 2012, Epitropos tou Elegktikou Synedriou (C-363/11, EU:C:2012:825, præmis 18), henset til, at den er oprettet ved lov, har permanent karakter, virker som obligatorisk retsinstans, anvender en kontradiktorisk sagsbehandling, træffer afgørelse på grundlag af retsregler og er uafhængig. Korkein oikeus (øverste domstol) har endvidere anført, at der er indbragt en tvist for den, idet Denis Raugevicius har rejst indsigelse mod sin udlevering, og det er justitsministeriets opfattelse, at der ikke umiddelbart er anledning til at afslå udleveringsanmodningen. Endelig har Korkein oikeus (øverste domstol) tilføjet, at den udtalelse, som den skal afgive, er bindende, idet den omhandlede udleveringsanmodning ikke kan tages til følge, såfremt den finder, at der er hindringer for den ønskede udlevering.

22

Den forelæggende ret har anført, at Domstolen i dom af 6. september 2016, Petruhhin (C-182/15, EU:C:2016:630), på grundlag af artikel 18 TEUF og 21 TEUF fastslog, at regler om udlevering kan påvirke retten til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område for andre medlemsstaters statsborgere. Disse regler skal følgelig ligeledes undersøges under hensyntagen til forbuddet mod forskelsbehandling.

23

Korkein oikeus (øverste domstol) har imidlertid gjort opmærksom på forskellen mellem nærværende sag, som vedrører en anmodning om udlevering med henblik på straffuldbyrdelse, og den sag, der gav anledning til den nævnte dom, som vedrørte en anmodning om udlevering med henblik på strafforfølgning.

24

Den forelæggende ret har navnlig anført, at selv om der principielt består en forpligtelse for den anmodede stat til at strafforfølge sine egne statsborgere, såfremt disse statsborgere ikke udleveres, findes der ikke en tilsvarende forpligtelse til at lade en frihedsstraf, der er blevet idømt i et tredjeland, fuldbyrde på den anmodede stats område.

25

På denne baggrund har Korkein oikeus (øverste domstol) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:

Om de præjudicielle spørgsmål

26

Med de præjudicielle spørgsmål, som skal behandles samlet, ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 18 TEUF og 21 TEUF skal fortolkes således, at der i et tilfælde, hvor et tredjeland har anmodet om udlevering af en unionsborger, som har udøvet sin ret til fri bevægelighed, ikke med henblik på strafforfølgning, men med henblik på fuldbyrdelse af en frihedsstraf, består en forpligtelse for den anmodede medlemsstat, hvis nationale lovgivning forbyder udlevering af egne statsborgere til steder uden for EU med henblik på straffuldbyrdelse, og som fastsætter en mulighed for, at en sådan dom, der er idømt i udlandet, kan afsones på nævnte medlemsstats område, til at undersøge, om der findes en alternativ foranstaltning til udlevering, der er mindre indgribende i udøvelsen af retten til fri bevægelighed.

27

I denne henseende bemærkes, at en unionsborger såsom Denis Raugevicius, der er statsborger i en medlemsstat, i det foreliggende tilfælde Republikken Litauen, og som har taget ophold i en anden medlemsstat, i det foreliggende tilfælde Republikken Finland, har gjort brug af sin ret til fri bevægelighed, således at hans situation er omfattet af anvendelsesområdet for artikel 18 TEUF, der fastsætter princippet om forbud mod forskelsbehandling på grundlag af nationalitet (jf. i denne retning dom af 6.9.2016, Petruhhin, C-182/15, EU:C:2016:630, præmis 31).

28

En national bestemmelse, som alene forbyder udlevering af egne statsborgere, indfører endvidere en forskelsbehandling mellem disse statsborgere og statsborgerne i de øvrige medlemsstater. Herved skaber en sådan bestemmelse en forskelsbehandling, som kan påvirke de sidstnævntes frihed til at færdes i EU (jf. i denne retning dom af 6.9.2016, Petruhhin, C-182/15, EU:C:2016:630, præmis 32).

29

Den omstændighed, at en statsborger i en anden medlemsstat end den medlemsstat, som har modtaget anmodningen om udlevering, såsom Denis Raugevicius, ligeledes er statsborger i det tredjeland, som har tilstillet anmodningen, afkræfter ikke denne konstatering. Dobbelt statsborgerskab i en medlemsstat og et tredjeland kan nemlig ikke fratage den pågældende de friheder, som vedkommende udleder af EU-retten som følge af sin status som statsborger i en medlemsstat (jf. i denne retning dom af 7.7.1992, Micheletti m.fl., C-369/90, EU:C:1992:295, præmis 15).

30

Det følger heraf, at i en situation som den i hovedsagen omhandlede indebærer den forskelsbehandling, der består i at tillade udlevering af en unionsborger, som er statsborger i en anden medlemsstat, såsom Denis Raugevicius, en restriktion for retten til at færdes frit som omhandlet i artikel 21 TEUF (jf. i denne retning dom af 6.9.2016, Petruhhin, C-182/15, EU:C:2016:630, præmis 33).

31

En sådan restriktion er kun begrundet, såfremt den støttes på objektive hensyn og står i rimeligt forhold til det formål, der lovligt forfølges med den nationale lovgivning (dom af 6.9.2016, Petruhhin, C-182/15, EU:C:2016:630, præmis 34 og den deri nævnte retspraksis).

32

I denne henseende har Domstolen medgivet, at formålet om at undgå risikoen for straffrihed for personer, der har begået en lovovertrædelse, skal anses for at være lovligt og gør det muligt at begrunde en restriktiv foranstaltning, hvis den er nødvendig for at beskytte de interesser, som den skal sikre, og kun såfremt dette formål ikke kan nås ved mindre indgribende foranstaltninger (dom af 6.9.2016, Petruhhin, C-182/15, EU:C:2016:630, præmis 37 og 38).

33

Domstolen fastslog således i præmis 39 i dom af 6. september 2016, Petruhhin (C-182/15, EU:C:2016:630), at udlevering er en procedure, hvis mål er at bekæmpe straffrihed for en person, som befinder sig i et andet land end det, hvor personen angiveligt har begået en lovovertrædelse. I den nævnte dom, som vedrørte en anmodning om udlevering med henblik på strafforfølgning, anførte Domstolen i samme præmis, at der generelt kompenseres for ikke-udleveringen af nationale statsborgere ved den anmodede medlemsstats mulighed for at retsforfølge sine egne statsborgere for alvorlige lovovertrædelser begået uden for dennes område, mens denne medlemsstat som hovedregel ikke har kompetence til at påkende sådanne handlinger, når hverken gerningsmanden bag eller offeret for den påståede lovovertrædelse er statsborgere i den nævnte medlemsstat. Domstolen konkluderede på denne baggrund, at udleveringen således gør det muligt at forhindre, at lovovertrædelser, der er begået på en stats område af personer, som er flygtet fra dette område, forbliver straffrie.

34

Den forelæggende ret ønsker imidlertid oplyst, om disse betragtninger ligeledes finder anvendelse i et tilfælde, hvor der er tale om en anmodning om udlevering med henblik på straffuldbyrdelse.

35

Den forelæggende ret har udtrykt tvivl i denne henseende og har herved anført, at hvor den europæiske udleveringskonventions artikel 6, stk. 2, fastsætter en mulighed for, at den anmodede medlemsstat indleder retsforfølgning mod sine statsborgere, som den ikke udleverer, bestemmer den ikke, at en stat, som nægter at udlevere sine statsborgere, vedtager foranstaltninger til fuldbyrdelse af en straf, der er idømt af en ret i en anden stat, der er part i nævnte konvention. Den forelæggende ret og flere af de regeringer, der har afgivet indlæg for Domstolen, er ligeledes af den opfattelse, at indledningen af en ny strafforfølgning over for en person, som allerede er blevet retsforfulgt og dømt i den anmodende stat, kan være i strid med princippet ne bis in idem, hvorefter en person ikke må retsforfølges to gange for den samme lovovertrædelse.

36

Selv om princippet ne bis in idem, således som det er sikret ved national ret, kan udgøre en hindring for, at en medlemsstat retsforfølger personer, der er omhandlet i en anmodning om udlevering med henblik på straffuldbyrdelse, forholder det sig imidlertid ikke desto mindre således, at der i national ret og/eller international ret findes mekanismer med henblik på at undgå risikoen for, at sådanne personer forbliver straffrie, som gør det muligt for disse personer at afsone deres straf i navnlig den stat, hvor de er statsborgere, og herved øger deres chance for social reintegration efter endt afsoning.

37

Dette gælder således bl.a. for konventionen af 21. marts 1983 om overførelse af domfældte, hvori alle medlemsstaterne i lighed med Den Russiske Føderation er parter. I medfør af denne konvention kan en person, som er dømt på en kontraherende parts territorium, i overensstemmelse med konventionens artikel 2 anmode om overførsel til sit oprindelsesland for at udstå den retsfølge, som den pågældende er idømt, idet en sådan overførsel ifølge betragtningerne til konventionen bl.a. har til formål at øge domfældtes resocialisering ved at give udlændinge, som berøves friheden som følge af, at de har begået en forbrydelse, mulighed for at afsone deres straf i deres eget sociale miljø (jf. i denne retning dom af 20.1.2005, Laurin Effing, C-302/02, EU:C:2005:36, præmis 12 og 13).

38

Visse stater, såsom Republikken Finland, fastsætter desuden ligeledes en mulighed for, at deres egne statsborgere kan afsone en straf, der er idømt i en anden stat, på finsk område.

39

Hvad angår en anmodning om udlevering med henblik på straffuldbyrdelse bemærkes følgelig på den ene side, at selv om den anmodede medlemsstat ikke nødvendigvis kan indlede strafforfølgning af sine egne statsborgere, findes der ikke desto mindre mekanismer, der gør det muligt for disse at afsone deres straf på denne medlemsstats område. På den anden side gør udlevering det derimod muligt at undgå, at unionsborgere, som ikke er statsborgere i nævnte medlemsstat, unddrager sig fuldbyrdelse af deres straf.

40

For så vidt som udlevering gør det muligt at undgå risikoen for straffrihed for statsborgere i andre medlemsstater end den anmodede medlemsstat, således som det er anført i nærværende doms præmis 33, og for så vidt som den i hovedsagen omhandlede nationale lovgivning tillader, at statsborgere fra andre medlemsstater end Republikken Finland udleveres, skal det undersøges, om denne lovgivning er forholdsmæssig, idet det skal efterprøves, om der findes foranstaltninger, som på en lige så effektiv måde vil gøre det muligt at opnå dette mål, men er mindre indgribende i de sidstnævnte statsborgeres ret til fri bevægelighed (dom af 6.9.2016, Petruhhin, C-182/15, EU:C:2016:630, præmis 41), under hensyntagen til samtlige sagens faktiske og retlige omstændigheder.

41

I det foreliggende tilfælde fremgår det af forelæggelsesafgørelsen, at Denis Raugevicius har modsat sig udlevering med den begrundelse, at han længe har haft bopæl i Finland, og at han i denne medlemsstat har to børn, der er finske statsborgere. Der er ikke blevet rejst tvivl om disse omstændigheder under retsforhandlingerne for Domstolen. Det kan dermed ikke udelukkes, at Denis Raugevicius kan anses for at være en udlænding, som har fast bopæl i Finland som omhandlet i § 3, stk. 2, i lov om internationalt samarbejde om fuldbyrdelse af visse strafferetlige sanktioner.

42

Såfremt dette er tilfældet, følger det således af denne bestemmelse, at Denis Raugevicius kan afsone den straf, som han er blevet idømt i Rusland, på finsk område, såfremt førstnævnte stat og Denis Raugevicius selv giver samtykke hertil.

43

I denne henseende bemærkes, at det følger af fast retspraksis, at unionsborgerskabets formål er at skabe den grundlæggende status for medlemsstaternes statsborgere (jf. bl.a. dom af 20.9.2001, Grzelczyk, C-184/99, EU:C:2001:458, præmis 31, af 8.3.2011, Ruiz Zambrano, C-34/09, EU:C:2011:124, præmis 41, og af 5.6.2018, Coman m.fl., C-673/16, EU:C:2018:385, præmis 30).

44

Enhver unionsborger kan således påberåbe sig forbuddet mod forskelsbehandling på grundlag af nationalitet, som er indeholdt i artikel 18 TEUF, i alle de situationer, der hører under EU-rettens materielle anvendelsesområde, og hertil hører situationer, der i lighed med tvisten i hovedsagen er knyttet til udøvelsen af den grundlæggende ret til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område i henhold til artikel 21 TEUF (jf. dom af 4.10.2012, Kommissionen mod Østrig, C-75/11, EU:C:2012:605, præmis 39, og af 11.11.2014, Dano, C-333/13, EU:C:2014:2358, præmis 59).

45

Selv om medlemsstaterne, når der ikke foreligger EU-retlige regler, som regulerer udleveringen af medlemsstaternes statsborgere til Rusland, bevarer deres beføjelse til at vedtage sådanne regler, er medlemsstaterne i øvrigt forpligtet til at udøve denne beføjelse under overholdelse af EU-retten, herunder navnlig forbuddet mod forskelsbehandling, der er fastsat i artikel 18 TEUF, og retten til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område, som er sikret ved artikel 21, stk. 1, TEUF.

46

Henset til målet om at undgå risikoen for straffrihed befinder finske statsborgere på den ene side og statsborgere fra andre medlemsstater, der har fast bopæl i Finland og som således godtgør en vis grad af integration i samfundet i denne medlemsstat, på den anden side sig således i en sammenlignelig situation (jf. analogt dom af 6.10.2009, Wolzenburg, C-123/08, EU:C:2009:616, præmis 67). Det tilkommer den forelæggende ret at efterprøve, om Denis Raugevicius henhører under denne kategori af statsborgere fra andre medlemsstater.

47

Artikel 18 TEUF og 21 TEUF kræver dermed, at statsborgere fra andre medlemsstater, der har fast bopæl i Finland, og som er genstand for en anmodning om udlevering til et tredjeland med henblik på fuldbyrdelse af en frihedsstraf, er omfattet af den regel om forbud mod udlevering, som finder anvendelse på finske statsborgere, og kan afsone deres straf på finsk område på samme betingelser som disse sidstnævnte statsborgere.

48

Såfremt en statsborger som Denis Raugevicius ikke kan anses for at have fast bopæl i den anmodede medlemsstat, reguleres spørgsmålet om udleveringen af ham derimod i henhold til den nationale eller internationale lovgivning, der finder anvendelse.

49

Det bemærkes endvidere, at i det tilfælde, hvor den anmodede medlemsstat overvejer at udlevere en anden medlemsstats statsborger efter anmodning fra et tredjeland, skal den førstnævnte medlemsstat efterprøve, om udleveringen vil udgøre et indgreb i de rettigheder, der er sikret ved Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, navnlig dets artikel 19 (dom af 6.9.2016, Petruhhin, C-182/15, EU:C:2016:630, præmis 60).

50

Henset til samtlige ovenstående betragtninger skal de forelagte spørgsmål besvares med, at artikel 18 TEUF og 21 TEUF skal fortolkes således, at der i et tilfælde, hvor et tredjeland har anmodet om udlevering af en unionsborger, som har udøvet sin ret til fri bevægelighed, ikke med henblik på strafforfølgning, men med henblik på fuldbyrdelse af en frihedsstraf, består en forpligtelse for den anmodede medlemsstat, hvis nationale lovgivning forbyder udlevering af egne statsborgere til steder uden for EU med henblik på straffuldbyrdelse, og som fastsætter en mulighed for, at en sådan dom, der er idømt i udlandet, kan afsones på nævnte medlemsstats område, til at undergive denne unionsborger den samme behandling, som den undergiver sine egne statsborgere med hensyn til udlevering, såfremt unionsborgeren har fast bopæl på nævnte medlemsstats område.

Sagsomkostninger

51

Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagsomkostningerne. Bortset fra nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.