<TI><P>Dom</P></TI>1Ved kendelse af 30. marts 1995, indgået til Domstolen den 11. august 1995, har Bundesverwaltungsgericht i medfør af EF-traktatens artikel 177 forelagt en række spørgsmål vedrørende fortolkningen af artikel 2, stk. 1 og 4, i Kommissionens forordning (EØF) nr. 1624/76 af 2. juli 1976 om særlige bestemmelser vedrørende udbetaling af støtte til skummetmælkspulver, der denatureres eller forarbejdes til foderblandinger på en anden medlemsstats område (EFT L 180, s. 9), som affattet ved artikel 1 i Kommissionens forordning (EØF) nr. 1726/79 af 26. juli 1979 (EFT L 199, s. 10), og vedrørende fortolkningen af artikel 10 i Kommissionens forordning (EØF) nr. 1725/79 af 26. juli 1979 om nærmere regler for støtte til skummetmælk, der forarbejdes til foderblandinger, og til skummetmælkspulver til kalvefoder (EFT L 199, s. 1), samt vedrørende fortolkningen af EF-traktatens artikel 9, 12, 16 og 95.2Spørgsmålene er blevet rejst under en sag mellem Deutsches Milch-Kontor GmbFI (herefter DMK) og de tyske myndigheder (Bundesamt für Ernährung und Forstwirtschaft, herefter BEF) angående betalingen af omkostningerne ved den systematiske kontrol ved grænsen i anledning af, at DMK udførte skummetmælkspulver til Italien og herfor modtog eksportrestitutioner.3Rådets forordning (EØF) nr. 804/68 af 27. juni 1968 om den fælles markedsordning for mælk og mejeriprodukter (EFT 1968 I, s. 169) bestemmer i artikel 10, stk. 1, at der ydes støtte til skummetmælkspulver, der anvendes til foder, såfremt visse betingelser om sammensætning og kvalitet er opfyldt.4I henhold til stk. 2 i samme artikel 10 udstedte Rådet forordning (EØF) nr. 986/68 af 15. juli 1968 om fastsættelse af almindelige regler for ydelse af støtte til skummetmælk og skummetmælkspulver til foderbrug (EFT 1968 I, s. 250).5I almindelighed ydes støtten i den medlemsstat, hvor skummetmælkspulveret anvendes til foder eller til fremstilling af foderblandinger. Imidlertid tillader artikel 3, stk. 1, andet afsnit, i forordning nr. 986/68 også medlemsstaterne at yde støtte til skummetmælkspulver, der er fremstillet på deres eget område, men som herefter denatureres eller anvendes på en anden medlemsstats område. I så fald gælder betingelserne for at yde støtte ifølge forordning nr. 1624/76, som ændret ved forordning nr. 1726/79. Medlemsstaterne har kun gjort brug af denne mulighed ved udførsel af skummetmælkspulver til Italien efter den 15. juli 1976.6Artikel 2, stk. 1, i forordning nr. 1624/76, som affattet ved forordning nr. 1726/79, indførte to former for kontrol for at fastslå, om der foreligger et krav på eksportrestitution. Den første, som omhandles i artikel 10 i forordning nr. 1725/79, og som vedrører sammensætningen og kvaliteten af skummetmælkspulveret, finder sted i afsendelsesmedlemsstaten. Den anden, der udføres i forarbejdningsstaten (Italien), består i at undersøge, om produktet faktisk er blevet anvendt til fremstilling af foder.7DMK udfører til Italien skummetmælkspulver, som købes i Tyskland; i Italien skal varen forarbejdes til en foderblanding. Transporten sker med lastbiler, som hver transporterer ca. 25 tons.8BEF undersøgte, om det skummetmælkspulver, som DMK udførte til Italien, kunne blive omfattet af støtteordningen ifølge forordning nr. 986/68.9Med henblik herpå anmodede BEF afgangstoldstedet, beliggende inde i landet, om at udtage en prøve af hver enkelt lastbilladning, som herefter blev analyseret. Af økonomiske og praktiske grunde blev den ovennævnte kontrol udført samtidig med de øvrige udførselsformaliteter af det tyske toldvæsen, som hermed virker på grundlag af reglerne om administrativ bistand.10BEF pålagde DMK omkostningerne ved de udtagne prøver, som i alt androg 112 DM pr. prøve, og henviste herved til § 12 i Magermilch-Beihilfenverordnung (tysk ordning om støtte til skummetmælk). Mellem den 29. april og den 8. september 1980 blev der således udsendt opkrævninger for et totalbeløb på 17081,28 DM til betaling for 152 prøver.11DMK anlagde sag til prøvelse af disse opkrævninger, men Verwaltungsgericht Frankfurt am Main frifandt sagsøgte den 20. april 1983.12Efter anke ophævede Hessischer Verwaltungsgerichtshof ved dom af 5. juni 1989 de omtvistede opkrævninger. Som begrundelse anførte retten, at artikel 10, nr. 2, litra c), i forordning nr. 1725/79 kun foreskriver en stikprøvevis kontrol. Da eksportøren af tekniske årsager ikke kan laste en ladning skummetmælkspulver på mere end 25 tons, opnås der ved den systematiske kontrol af hver enkelt ladning en kontrolintensitet, som ikke er forudset i fællesskabsbestemmelserne. Hertil kom ifølge retten, at DMK som følge af de pålagte omkostninger måtte antages at blive ringere stillet i forhold til erhvervsdrivende, der fra andre medlemsstater udfører skummetmælkspulver til Italien. Under hensyn til den ringe fortjeneste i mælkesektoren kan omkostninger på 112 DM pr. 25 tons, der kræves af BEF, ikke længere være normale omkostninger ved kontrol, som forudsat i Domstolens dom af 15. september 1982 (sag 233/81, Denkavit, Sml. s. 2933).13BEF indgav revisionsanke til Bundesverwaltungsgericht.14Da den forelæggende ret fandt, at tvisten rejste en række problemer om fortolkning af fællesskabsretten — og uagtet, at retten som kassationsinstans var bundet af de faktiske omstændigheder, der var lagt til grund af Hessischer Verwaltungsgerichtshof — har den ved kendelse af 27. august 1992 besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:- 1)Skal artikel 2, stk. 4, første afsnit, i forordning (EØF) nr. 1624/76 af 2. juli 1976, som ændret ved artikel 1 i forordning (EØF) nr. 1726/79 af 26. juli 1979, fortolkes således, at den kompetente myndighed ved udførsel på lastbil af skummetmælkspulver fremstillet i Tyskland til Italien med henblik på fremstilling af foderblandinger skal udtage og lade undersøge en prøve af hver lastbilladning for at kunne udstede den i bestemmelsen nævnte attestation?
- 2)Såfremt spørgsmål 1) skal besvares benægtende, hvilke kriterier skal der da udledes af artikel 2, stk. 1, litra a), i forordning (EØF) nr. 1624/76, som ændret ved artikel 1 i forordning (EØF) nr. 1726/79, sammenholdt med artikel 10 i forordning (EØF) nr. 1725/79 for besvarelsen af spørgsmålet, hvor ofte der skal og kan udtages prøver ved eksport af skummetmælkspulver til Italien på lastbil?
- 3)Er det foreneligt med forbuddet mod afgifter med tilsvarende virkning som told (EØF-traktatens artikel 9, 12 og 16), forbuddet mod forskelsbehandling (EØF-traktatens artikel 95) og fællesskabsretten i øvrigt i henhold til nationale retsforskrifter at pålægge eksportøren de fulde omkostninger ved de — systematiske eller lejlighedsvise — undersøgelser?
15Ved dom af 22. juni 1994, sag C-426/92, Deutsches Milch-Kontor (Smi. I, s. 2757, herefter Deutsches Milch-Kontor I-dommen) kendte Domstolen for ret:- 1)Artikel 2, stk. 1 og 4, i Kommissionens forordning (EØF) nr. 1624/76 af 2. juli 1976 om særlige bestemmelser vedrørende udbetaling af støtte til skummetmælkspulver, der denatureres eller forarbejdes til foderblandinger på en anden medlemsstats område, som affattet ved Kommissionens forordning (EØF) nr. 1726/79 af 26. juli 1979 og artikel 10 i Kommissionens forordning (EØF) nr. 1725/79 af 26. juli 1979 om nærmere regler for støtte til skummetmælk, der forarbejdes til foderblandinger, og til skummetmælkspulver til kalvefoder, sammenholdt med EØF-traktatens artikel 34, skal fortolkes således, at de ikke tillader en systematisk kontrol ved grænsen for at fastslå, om betingelserne vedrørende sammensætning og kvalitet af skummetmælkspulver, der skal anvendes til foderblandinger i en anden medlemsstat, er opfyldt, således at der kan ydes eksportrestitution. De ovennævnte bestemmelser er imidlertid ikke til hinder for kontrol ved grænsen, forudsat at kontrollen kun foretages stikprøvevis.
- 2)En afgift, som opkræves i forbindelse med systematisk kontrol ved grænsen som omhandlet ovenfor, udgør en afgift med tilsvarende virkning som udførselstold, der er forbudt ifølge traktatens artikel 9 og 12, selv om den svarer til den reelle omkostning ved den enkelte kontrolforanstaltning.
16Bundesverwaltungsgericht finder, at Domstolens besvarelse ikke kan fjerne rettens tvivl med hensyn til fortolkningen af fællesskabsretten.17Det er således rettens opfattelse, at Domstolen i Deutsches Milch-Kontor I-dommen har lagt faktiske omstændigheder til grund, som mærkbart afviger fra dem, der omtales i forelæggelseskendelsen.18Det fremgår nemlig af dommens præmisser, at Domstolen i sit ræsonnement tog sigte på kontrol foretaget ved grænsen eller i umiddelbar nærhed af en grænse.19Ifølge Bundesverwaltungsgericht blev det i forelæggelseskendelsen angivet, at den anfægtede kontrol ikke fandt sted ved grænsen eller i umiddelbar nærhed heraf, men inde i eksportlandet i betydelig afstand fra den grænse, som skulle passeres.20Det er derfor den forelæggende rets opfattelse, at det er tvivlsomt, om man kan sidestille systematisk kontrol inde i eksportlandet med den, der foretages ved fællesskabsgrænserne eller ved grænsen til et transitland.21Følgelig har retten besluttet at udsætte sagen og forelægge de samme spørgsmål som dem, der allerede var blevet forelagt Domstolen i Deutsches Milch-Kontor I-dommen:- 1)Skal artikel 2, stk. 4, første afsnit, i forordning (EØF) nr. 1624/76 af 2. juli 1976, som ændret ved artikel 1 i forordning (EØF) nr. 1726/79 af 26. juli 1979, fortolkes således, at den kompetente myndighed ved udførsel på lastbil af skummetmælkspulver fremstillet i Tyskland til Italien med henblik på fremstilling af foderblandinger skal udtage og lade undersøge en prøve af hver lastbilladning for at kunne udstede den i bestemmelsen nævnte attestation?
- 2)Såfremt spørgsmål 1) skal besvares benægtende, hvilke kriterier skal der da udledes af artikel 2, stk. 1, litra a), i forordning (EØF) nr. 1624/76, som ændret ved artikel 1 i forordning (EØF) nr. 1726/79, sammenholdt med artikel 10 i forordning (EØF) nr. 1725/79 for besvarelsen af spørgsmålet, hvor ofte der skal og kan udtages prøver ved eksport af skummetmælkspulver til Italien på lastbil?
- 3)Er det foreneligt med forbuddet mod afgifter med tilsvarende virkning som told (EØF-traktatens artikel 9, 12 og 16), forbuddet mod forskelsbehandling (EØF-traktatens artikel 95) og fællesskabsretten i øvrigt i henhold til nationale retsforskrifter at pålægge eksportøren de fulde omkostninger ved de — systematiske eller lejlighedsvise — undersøgelser?
<TI><P>Første og andet spørgsmål</P></TI>22Det fremgår af forelæggelseskendelsen, at Bundesverwaltungsgericht med sine to første spørgsmål — som bør besvares samlet — reelt ønsker oplyst, om artikel 2, stk. 4, i forordning nr. 1624/76, som affattet ved forordning nr. 1726/79, og artikel 10 i forordning nr. 1725/79 i forbindelse med traktatens artikel 34 er til hinder foren systematisk kontrol, hvis formål er at fastslå, om betingelserne vedrørende sammensætning og kvalitet af skummetmælkspulver til foderbrug i en anden medlemsstat, er opfyldt, således at der kan ydes eksportrestitution, når den pågældende kontrol med henblik på senere udførsel af de kontrollerede varer finder sted inde i udførselsstaten og ikke ved grænsen.23Indledningsvis bemærkes, at ifølge EF-traktatens artikel 30 og 34 er kvantitative indførsels-eller udførselsrestriktioner og foranstaltninger med tilsvarende virkning forbudt mellem medlemsstaterne.24Det fremgår af Domstolens faste praksis, at disse forbud omfatter enhver regulering af handelen i medlemsstaterne, som direkte eller indirekte, aktuelt eller potentielt, kan hindre samhandelen inden for Fællesskabet (jf. dom af 11.7.1974, sag 8/74, Dassonville, Sml. s. 837, præmis 5, af 14.6.1988, sag 29/87, Dansk Denkavit, Sml. s. 2965, præmis 22, og af 7.3.1990, sag C-69/88, Krantz, Sml. I, s. 583, præmis 9).25Om sundhedskontrol ved grænsen har Domstolen fastslået, at den omhandlede kontrol særligt som følge af den forsinkelse, kontrollen nødvendigvis må medføre, og de ekstra transportomkostninger, dette kan påføre den erhvervsdrivende, vil gøre indførslen mere vanskelig, eller mere byrdefuld (jf. dom af 15.12.1976, sag 35/76, Simmenthal, Sml. s. 1871, præmis 14).26Domstolen har i øvrigt antaget, at dette princip også gælder for andre former for kontrol ved grænsen, navnlig nationale bestemmelser, der hjemler en systematisk kontrol med varer ved grænsepassagen (jf. dom af 20.9.1988, sag 190/87, Moormann, Sml. s. 4689, præmis 8).27Domstolen har vedrørende den i hovedsagen omhandlede kontrol i Deutsches Milch-Kontor I-dommen først fastslået, at artikel 2, stk. 1 og 4, i forordning nr. 1624/76, som affattet i forordning nr. 1726/79, og artikel 10 i forordning nr. 1725/79 ikke krævede, at den skulle gennemføres ved grænsen. Domstolen udtalte på grundlag af de tidligere angivne principper dernæst, at denne kontrol, der systematisk blev gennemført ved grænsen, var i strid med traktatens artikel 34.28Domstolen fandt tillige, at kontrollen ikke kunne retfærdiggøres efter artikel 36 under henvisning til grunde af økonomisk og praktisk art, den frivillige karakter af det indførte system eller ønsket om at undgå svig. Domstolen tilføjede dog, at hverken artikel 2, stk. 1 og 4, i forordning nr. 1624/76, som affattet ved forordning nr. 1726/79, eller artikel 10 i forordning nr. 1725/79, sammenholdt med traktatens artikel 34, var til hinder for kontrol ved grænsen, forudsat at kontrollen kun foretages stikprøvevis.29Der kan ikke rejses tvivl om den besvarelse, Domstolen har givet af de to første spørgsmål i Deutsches Milch-Kontor I-dommen, af den grund, at kontrollen af de pågældende varer har fundet sted, ikke ved grænsen, men inde i landet, eftersom varerne blev kontrolleret med henblik på senere udførsel.30Det afgørende punkt i Domstolens ræsonnement er ikke det sted, hvor kontrollen blev foretaget, men dels grunden til, at den blev foretaget — nemlig når en grænse skal passeres — dels måden, hvorpå den foretages.31Det ville stride mod betydning af og formålet med artikel 34 at antage, at alene hindringer ved grænsen eller i umiddelbar nærhed heraf kan være omfattet af artiklens anvendelsesområde. Hvis det forholdt sig således, ville det være let at omgå det ved bestemmelsen indførte forbud ved at forlægge det geografiske sted for hindringen.32Henset til de ovenstående betragtninger skal de to første spørgsmål derfor besvares med, at artikel 2, stk. 1 og 4, i forordning nr. 1624/76, som affattet ved forordning nr. 1726/79, og artikel 10 i forordning nr. 1725/79, sammenholdt med traktatens artikel 34, er til hinder for en systematisk kontrol, hvis formål er at fastslå, om betingelserne vedrørende sammensætning og kvalitet af skummetmælkspulver, der skal anvendes til foderblandinger i en anden medlemsstat, er opfyldt, således at der kan ydes eksportrestitution, når kontrollen, med henblik på en senere udførsel af de kontrollerede varer, finder sted inde i udførselsstaten og ikke ved grænsen. Ovennævnte bestemmelser er imidlertid ikke til hinder for en sådan kontrol, forudsat at den kun foretages stikprøvevis.<TI><P>Tredje spørgsmål</P></TI>33Med dette spørgsmål ønsker den forelæggende ret reelt afklaret, om omkostningerne ved den systematiske kontrol inde i udførselslandet med henblik på senere udførsel af de kontrollerede varer, som pålægges eksportørerne, er afgifter med tilsvarende virkning som told i strid med traktatens artikel 9, 12 og 16, eller er diskriminerende interne afgifter efter traktatens artikel 95.34Herom bemærkes, at Domstolen indledningsvis i Deutsches Milch-Kontor I-dommen påpegede, at efter fast retspraksis udgør enhver ensidigt pålagt økonomisk byrde, uanset betegnelse og opkrævningsmåde, som rammer varerne, fordi de passerer grænsen, men som ikke er en told i egentlig forstand, en afgift med tilsvarende virkning som told, jf. traktatens artikel 9, 12, 13 og 16, også selv om afgiften ikke tilfalder staten (jf. bl.a. dom af 9.11.1983, sag 158/82, Kommissionen mod Danmark, Sml. s. 3573, præmis 18).35Domstolen påpegede også, at ophævelsen af told og afgifter med tilsvarende virkning mellem medlemsstaterne indbyrdes er et grundlæggende princip for det fælles marked og finder anvendelse på alle produkter og varer, medmindre der findes en klar undtagelse herfra, som i øvrigt skal fortolkes snævert (jf. dom af 13.11.1964, forenede sager 90/63 og 91/63, Kommissionen mod Luxembourg og Belgien, Sml. 1954-1964, s. 555, org. ref.: Rec. s. 1217, og af 20.4.1978, forenede sager 80/77 og 81/77, Commissionnaires Réunis, Sml. s. 927, præmis 24).36I dommen af 15. september 1982 i Denkavit-sagen (sag 233/81, Sml. s. 2933) erkendte Domstolen, at artikel 10 i forordning nr. 1725/79 ikke er til hinder for, at en medlemsstat i medfør af nationale lovbestemmelser pålægger den berørte virksomhed omkostningerne ved den kontrol, der foretages i henhold til bestemmelsen, såfremt de beløb, virksomheden skal betale, svarer til de normale omkostninger ved en sådan kontrol, og såfremt de ikke er af en sådan størrelse, at de kan afholde virksomhederne fra at foretage de transaktioner, som støtten netop skal søge fremmet.37Den fastslog imidlertid, at dette princip kun kan anvendes på kontrol foretaget ifølge bestemmelserne i forordning nr. 1624/76 og nr. 1725/79, hvilket ikke konkret var tilfældet, eftersom den omtvistede kontrol var foretaget ved grænsen og ganske systematisk.38Domstolen konkluderede følgelig, at de omtvistede afgifter — som værende uden hjemmel, og uanset at de svarer til de reelle omkostninger ved kontrollen — udgjorde afgifter med tilsvarende virkning som udførselstold, der er forbudt ifølge traktatens artikel 9 og 12, hvorfor der ikke skulle tages stilling til deres forenelighed med traktatens artikel 95.39Henset til besvarelsen af de to første spørgsmål og navnlig til ræsonnementet i nærværende doms præmis 30, 31 og 32, kan det forhold, at den omtvistede kontrol ikke foretages ved grænsen, men inde i udførselsstaten med henblik på senere udførsel af de kontrollerede varer, ikke ændre denne konklusion.40Det tredje spørgsmål skal derfor besvares med, at en afgift, som opkræves i forbindelse med systematisk kontrol inde i udførselsstaten, med henblik på senere udførsel af de kontrollerede varer, udgør en afgift med tilsvarende virkning som udførselstold, der er forbudt ifølge traktatens artikel 9 og 12, selv om den svarer til den reelle omkostning ved den enkelte kontrolforanstaltning.<TI><P>Sagens omkostninger</P></TI>41De udgifter, der er afholdt Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber, som har afgivet indlæg for Domstolen, kan ikke erstattes. Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den nationale ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagens omkostninger.