I.

Introducción

1.

Cuando una parte que ha contratado con la Unión Europea incurra en una irregularidad durante el procedimiento de adjudicación de un contrato, que no se revela hasta después de la firma de este último, la Comisión Europea puede adoptar, respecto de esta parte contratante, una decisión de recuperación de importes abonados en el marco del contrato. Ahora bien, ¿está comprendida tal decisión, a los efectos de determinar la competencia jurisdiccional para conocer de esta, en el ámbito contractual o extracontractual?

2.

Dicho de otro modo, ¿es dicha decisión de recuperación competencia del juez contractual —un juez nacional o un juez de la Unión, según corresponda, en función de la presencia o no, en el contrato, de una cláusula compromisoria en el sentido del artículo 272 TFUE— o bien, por el contrario, se trata de un acto únicamente impugnable ante el juez de la Unión mediante un recurso de anulación a efectos del artículo 263 TFUE?

3.

Esta es la cuestión a la que deberá responder el Tribunal de Justicia en los asuntos C‑160/22 P y C‑161/22 P. La respuesta determinará si el Tribunal General ha acertado al considerar que las decisiones de recuperación de que se trata se inscriben en un marco contractual y al declinar su competencia a favor del juez belga, que es el juez contractual, o si, por el contrario, dicho Tribunal debería haberse declarado competente para conocer de los recursos interpuestos contra dichas decisiones por la parte que contrató con la Comisión.

4.

La respuesta que dé el Tribunal de Justicia a esta cuestión dictará a continuación la respuesta que haya de darse a la pregunta planteada en el asunto C‑597/22 P, a saber, si la Comisión podía adoptar unas decisiones que son título ejecutivo en el sentido del artículo 299 TFUE para recuperar los importes reclamados mediante las decisiones de recuperación controvertidas.

5.

De conformidad con su consideración de que dichas decisiones se inscriben en un marco contractual, el Tribunal General ha respondido a esta pregunta en sentido negativo. En efecto, según la sentencia ADR Center/Comisión (en lo sucesivo, «sentencia ADR»),  ( 2 ) la Comisión no puede adoptar una decisión con fuerza de título ejecutivo en el marco de una relación contractual en la que no figura una cláusula compromisoria a favor del juez de la Unión.

6.

Por consiguiente, el carácter fundado de la anulación, por el Tribunal General, de las decisiones que constituyen título ejecutivo examinadas en el asunto C‑597/22 P dependerá de la fundamentación material de las constataciones de dicho Tribunal sobre las decisiones de recuperación de que se trata en los asuntos C‑160/22 P y C‑161/22 P.

II.

Marco jurídico

A.

Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea

7.

Los artículos 272 TFUE, 274 TFUE y 299 TFUE disponen lo siguiente:

B.

Reglamento relativo a la protección de los intereses financieros de la Unión

8.

Los artículos 1 y 4 del Reglamento (CE, Euratom) n.º 2988/95 del Consejo, de 18 de diciembre de 1995, relativo a la protección de los intereses financieros de las Comunidades Europeas (en lo sucesivo, «Reglamento PIF»),  ( 3 ) tienen el siguiente tenor literal:

–

la obligación de abonar las cantidades debidas o de reembolsar las cantidades indebidamente percibidas,

–

la pérdida total o parcial de la garantía constituida en apoyo de la solicitud de una ventaja concedida o en el momento de la percepción de un anticipo.

C.

Reglamentos financieros de la Unión

1.

Reglamento financiero de 2002

9.

El artículo 103 del Reglamento (CE, Euratom) n.º 1605/2002 del Consejo, de 25 de junio de 2002, por el que se aprueba el Reglamento financiero aplicable al presupuesto general de las Comunidades Europeas,  ( 4 ) en su versión modificada por el Reglamento (CE, Euratom) n.º 1995/2006 del Consejo, de 13 de diciembre de 2006  ( 5 ) (en lo sucesivo, «Reglamento financiero de 2002»), disponía:

2.

Reglamento financiero de 2018

10.

El artículo 98 del Reglamento (UE, Euratom) 2018/1046  ( 6 ) (en lo sucesivo, «Reglamento financiero de 2018») establece el procedimiento para determinar el devengo de los títulos de crédito de la Unión y el devengo de un título que exija al deudor el pago de la deuda correspondiente.

11.

El artículo 100 del Reglamento financiero de 2018, titulado «Ordenación de los cobros», dispone en su apartado 2, párrafo primero:

12.

El artículo 131 de este Reglamento, que lleva por título «Suspensión, terminación y reducción», establece en particular:

III.

Antecedentes de los procedimientos de casación

13.

Los presentes asuntos se refieren a dos contratos celebrados por la Unión con la demandante en primera instancia, HB: el contrato CARDS y el contrato TACIS. Mientras se ejecutaban estos contratos, se reveló la existencia de irregularidades que HB había cometido durante los procedimientos de contratación pública.

14.

A resultas de estas revelaciones, la Comisión adoptó unas decisiones de recuperación de los importes abonados en el marco de los contratos, que fueron objeto de las sentencias del Tribunal General de 21 de diciembre de 2021, HB/Comisión (T‑795/19, en lo sucesivo, «sentencia T‑795/19», EU:T:2021:917) y HB/Comisión (T‑796/19, en lo sucesivo, «sentencia T‑796/19», EU:T:2021:918), impugnadas mediante los recursos de casación en los asuntos C‑160/22 P y C‑161/22 P. Además, posteriormente, la Comisión adoptó unas decisiones con fuerza de título ejecutivo con el fin de recuperar los importes reclamados, que fueron objeto de la sentencia del Tribunal General de 6 de julio de 2022, HB/Comisión (T‑408/21, en lo sucesivo, «sentencia T‑408/21», EU:T:2022:418), impugnada mediante el recurso de casación en el asunto C‑597/22 P.

15.

Puede resultar útil mencionar que existen otros asuntos pendientes ante el Tribunal de Justicia que también se refieren a los contratos CARDS y TACIS.  ( 7 )

A.

Asuntos acumulados C‑160/22 P y C‑161/22 P

1.

Decisiones de recuperación CARDS y TACIS

a)

Decisión de recuperación CARDS

16.

Los antecedentes del litigio en el asunto C‑160/22 P figuran, en particular, en los apartados 1 a 29 de la sentencia T‑795/19 y en los considerandos de la Decisión C(2019) 7319 final de la Comisión, de 15 de octubre de 2019, relativa a la reducción de los importes debidos en virtud del servicio CARDS/2008/166‑429 y a la recuperación de los importes indebidamente abonados (en lo sucesivo, «Decisión de recuperación CARDS»), y pueden resumirse como sigue.

17.

El 24 de octubre de 2007, la Unión, representada por la Agencia Europea de Reconstrucción (AER), publicó un anuncio de licitación, con la referencia EuropeAid/125037/D/SER/YU, a fin de celebrar un contrato público de servicios para prestar un servicio de asistencia técnica al Alto Consejo Judicial de Serbia. Dicho contrato público se inscribía en el marco del Programa de Asistencia Comunitaria para la Reconstrucción, el Desarrollo y la Estabilización (CARDS), cuyo objeto era proporcionar asistencia a los países del Sudeste de Europa con vistas a su participación en el proceso de estabilización y asociación con la Unión.

18.

El 10 de junio de 2008, el servicio CARDS/2008/166‑429 (en lo sucesivo, «servicio CARDS») fue adjudicado al consorcio coordinado por la demandante en primera instancia, HB. El contrato correspondiente n.º 06SER01/05/004 (en lo sucesivo, «contrato CARDS») se firmó el 30 de julio de 2008 por un valor máximo de 1 999 125 euros.

19.

El contrato CARDS estipulaba en particular que el Derecho aplicable al contrato era el Derecho de la Unión, complementado, si fuera necesario, por el Derecho belga (cláusula 9.1 de las condiciones especiales), que todo litigio relativo a este contrato era competencia exclusiva de los tribunales de Bruselas (Bélgica) (cláusula 11 de las condiciones especiales), que, si la parte que contrataba con la Unión hubiera incurrido en errores, irregularidades o fraude durante el procedimiento de contratación pública, la Unión podía negarse a efectuar los pagos adeudados o recuperar los importes ya abonados proporcionalmente a la gravedad de los errores, irregularidades o fraude (cláusulas 35.1 y 35.2 de las condiciones generales) y que la Unión podía rescindir el contrato en toda una serie de supuestos, entre otros, si la parte con la que había contratado había incurrido en faltas profesionales graves [cláusula 36.3, letra g), de las condiciones generales].

20.

Tras cesar las actividades de la AER en diciembre de 2008, el contrato CARDS se transfirió a la Delegación de la Unión en Serbia (en lo sucesivo, «Delegación en Serbia»).

21.

El 31 de marzo de 2010, se suspendió la ejecución del contrato CARDS a resultas de una misión de investigación y de un informe de análisis de la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF), que señalaron la existencia de irregularidades graves y de posibles actos de corrupción durante el procedimiento de contratación pública.

22.

Como consecuencia del informe de investigación final y de un informe de análisis complementario de la OLAF, la Delegación en Serbia informó a HB de su intención de rescindir el contrato CARDS. Mediante escrito de 8 de mayo de 2015, aquella indicó a esta, entre otras cosas, que dicho contrato debía considerarse viciado desde su origen por irregularidades relativas a la adjudicación en la licitación correspondiente y que la Comisión procedería a recuperar todos los importes abonados. Mediante escrito de 9 de octubre de 2015, la Delegación en Serbia confirmó su decisión de rescindir dicho contrato.

23.

El 15 de octubre de 2019, la Comisión adoptó la Decisión de recuperación CARDS. Los vistos de esta Decisión hacían referencia, en particular, al artículo 103 del Reglamento financiero de 2002, a los artículos 131 y 98 del Reglamento financiero de 2018 y al artículo 4 del Reglamento PIF, y la parte dispositiva de dicha Decisión estaba redactada como sigue:

b)

Decisión de recuperación TACIS

24.

Los antecedentes del litigio en el asunto C‑161/22 P figuran, en particular, en los apartados 1 a 24 de la sentencia T‑796/19 y en los considerandos de la Decisión C(2019) 7318 final de la Comisión, de 15 de octubre de 2019, relativa a la reducción de los importes debidos en virtud del servicio TACIS/2006/101‑510 y a la recuperación de los importes indebidamente abonados (en lo sucesivo, «Decisión de recuperación TACIS»), y pueden resumirse como sigue.

25.

El 25 de enero de 2006, la Unión, representada por su Delegación en Ucrania (en lo sucesivo, «Delegación en Ucrania»), publicó un anuncio de licitación, con la referencia EuropeAid/122038/C/SV/UA, a fin de celebrar un contrato público de servicios para prestar un servicio de asistencia técnica a las autoridades ucranianas con miras a la aproximación de la legislación ucraniana a la legislación de la Unión. Esta licitación se inscribía en el marco del Programa de Asistencia Técnica a la Comunidad de Estados Independientes (TACIS), cuyo objeto era favorecer la transición hacia una economía de mercado y consolidar la democracia y el Estado de Derecho en los Estados socios de Europa oriental y Asia central.

26.

El 17 de junio de 2006, el servicio TACIS/2006/101‑510 (en lo sucesivo, «servicio TACIS») fue adjudicado al consorcio coordinado por la demandante en primera instancia, HB. El contrato correspondiente n.º 2006/101‑510 (en lo sucesivo, «contrato TACIS») se firmó el 17 de julio de 2006 por un valor máximo de 4 410 000 euros.

27.

El contrato TACIS estipulaba en particular que cualquier cuestión no cubierta por dicho contrato se regía por el Derecho belga (cláusula 9.1 de las condiciones especiales), que todo litigio relativo a este contrato era competencia exclusiva de los tribunales de Bruselas (cláusula 11 de las condiciones especiales), que, si la parte que había contratado con la Unión hubiera incurrido en errores, irregularidades o fraude durante el procedimiento de contratación pública, la Unión podía negarse a efectuar los pagos adeudados o recuperar los importes ya abonados proporcionalmente a la gravedad de los errores, irregularidades o fraude (cláusulas 35.3 y 35.4 de las condiciones generales) y que la Unión podía rescindir el contrato en toda una serie de supuestos, entre otros, si la parte que contrataba con la Unión había incurrido en faltas profesionales graves [cláusula 36.3, letra g), de las condiciones generales].

28.

El 16 de julio de 2009, la ejecución del contrato TACIS y los pagos relativos a este se suspendieron a resultas de una misión de investigación y de un informe de análisis de la OLAF, que señalaron la existencia de irregularidades graves y de posibles actos de corrupción durante el procedimiento de contratación pública. Las constataciones de la OLAF también condujeron, en particular, a que se diera traslado a las autoridades judiciales belgas.

29.

En su informe de investigación final, de 19 de abril de 2010, la OLAF confirmó la existencia de irregularidades graves y de posibles actos de corrupción. La OLAF recomendó a la Delegación en Ucrania que rescindiera el contrato TACIS y procediera a recuperar los importes indebidamente abonados.

30.

El 20 de abril de 2012, la Delegación en Ucrania informó a HB de su intención de levantar la suspensión del contrato TACIS, debido a que, por un lado, la investigación judicial llevada a cabo por las autoridades belgas se prolongaba en el tiempo y, por otro lado, que dicho contrato podía considerarse ejecutado.

31.

El 19 de marzo de 2013, la Delegación en Ucrania informó a HB de que el contrato TACIS podía considerarse ejecutado tras la aprobación del informe final, el pago de la factura final y el reembolso de la garantía bancaria.

32.

El 24 de mayo de 2018, la Delegación en Ucrania notificó a HB su intención de recuperar todas las cantidades abonadas en virtud del servicio TACIS, es decir, un importe de 4 241 507 euros.

33.

El 15 de octubre de 2019, la Comisión adoptó la Decisión de recuperación TACIS. Los vistos de esta Decisión hacían referencia, en particular, al artículo 103 del Reglamento financiero de 2002, a los artículos 131 y 98 del Reglamento financiero de 2018 y al artículo 4 del Reglamento PIF, y la parte dispositiva de dicha Decisión estaba redactada como sigue:

2.

Sentencias T‑795/19 y T‑796/19

34.

Los procedimientos ante el Tribunal General y las actuaciones posteriores se describen en los apartados 30 a 51 de la sentencia T‑795/19 y en los apartados 25 a 46 de la sentencia T‑796/19, y pueden resumirse como sigue.

35.

Mediante escritos presentados el 19 de noviembre de 2019, HB interpuso sendos recursos contra las Decisiones de recuperación CARDS (asunto T‑795/19) y TACIS (asunto T‑796/19). Mediante estos recursos, solicitaba al Tribunal General, en particular, la anulación de dichas Decisiones y la condena de la Comisión al pago de una indemnización por daños y perjuicios. La Comisión, por su parte, solicitó a dicho Tribunal, en concreto, que desestimara tanto las solicitudes de anulación, por ser infundadas, como las pretensiones indemnizatorias, ya fuera declarándolas inadmisibles o infundadas.

36.

El 7 de febrero de 2020, HB demandó a la Unión, representada por la Comisión, ante el tribunal de première instance francophone de Bruxelles (Tribunal de Primera Instancia Francófono de Bruselas, Bélgica), al que, en esencia, solicitó, en relación con el servicio TACIS, que declarara que la Unión no podía lícitamente ordenar la reducción a cero del importe de dicho servicio y, en relación con el servicio CARDS, que declarara que la Unión no podía lícitamente rescindir el correspondiente contrato. Con carácter subsidiario, solicitó que se condenara a la Unión al pago de una indemnización por daños y perjuicios contractuales equivalentes a la totalidad del importe de los servicios TACIS y CARDS.

37.

El 19 de febrero de 2021, el tribunal de première instance francophone de Bruxelles (Tribunal de Primera Instancia Francófono de Bruselas) dictó una sentencia mediante la cual declaró que contaba con la competencia jurisdiccional necesaria para conocer de la demanda presentada por HB contra la Unión por cuanto se refería tanto al servicio TACIS como al servicio CARDS y decidió suspender el procedimiento sobre el fondo a la espera de la resolución o resoluciones que pusieran fin a la instancia en los asuntos T‑795/19 y T‑796/19.

38.

Mediante las sentencias T‑795/19 y T‑796/19, por un lado, el Tribunal General desestimó los dos recursos interpuestos ante él, declarando la inadmisibilidad de estos, en la medida en que solicitaban la anulación de las Decisiones de recuperación CARDS y TACIS, y su carácter infundado, en la medida en que solicitaban que se declarara la responsabilidad extracontractual de la Unión. Por otro lado, condenó a la Comisión a soportar las costas con arreglo al artículo 135, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal General. Según esta disposición, el Tribunal General podrá imponer una condena en costas parcial o total a una parte, aunque sea la vencedora, si así lo justificase su actitud, incluso con anterioridad a la interposición del recurso, y en particular si hubiera causado a la otra parte gastos que dicho Tribunal considere abusivos o temerarios. El Tribunal General consideró que, en el presente caso, la Comisión había dado pie al surgimiento del litigio mediante la formulación de los respectivos artículos 5 de las Decisiones CARDS y TACIS.

B.

Asunto C‑597/22 P

1.

Decisiones que constituyen título ejecutivo CARDS y TACIS

39.

El 5 de mayo de 2021, la Comisión adoptó la Decisión C(2021) 3340 final, relativa a la recuperación, en virtud del servicio CARDS, de un derecho de crédito por un importe de 1 197 055,86 euros a cargo de HB (en lo sucesivo, «Decisión ejecutiva CARDS»), y la Decisión C(2021) 3339 final, relativa a la recuperación, en virtud del servicio TACIS, de un derecho de crédito por un importe de 4 241 507 euros a cargo de HB (en lo sucesivo, «Decisión ejecutiva TACIS»). Según lo dispuesto en sus respectivos artículos 5, estas dos Decisiones son títulos ejecutivos con arreglo al artículo 299 TFUE.

2.

Sentencia T‑408/21

40.

El 9 de julio de 2021, HB interpuso un recurso ante el Tribunal General solicitando, en particular, la anulación de las Decisiones ejecutivas CARDS y TACIS, registrado con el número T‑408/21.

41.

Mediante la sentencia T‑408/21, el Tribunal General anuló dichas Decisiones considerando, en esencia, que la Comisión no disponía de la facultad de adoptar decisiones ejecutivas sobre la base del artículo 299 TFUE habida cuenta de que los contratos CARDS y TACIS no contenían cláusula compromisoria alguna.

IV.

Procedimientos de casación y pretensiones de las partes

A.

Asuntos acumulados C‑160/22 P y C‑161/22 P

42.

Mediante escritos presentados el 7 de marzo de 2022, la Comisión interpuso sendos recursos de casación contra las sentencias T‑795/19 y T‑796/19, que se registraron con los números C‑160/22 P y C‑161/22 P.

43.

Mediante decisión del Presidente del Tribunal de Justicia de 11 de mayo de 2022, se ordenó acumular los asuntos C‑160/22 P y C‑161/22 P a efectos de las fases escrita y oral del procedimiento y de la sentencia.

44.

La Comisión solicita al Tribunal de Justicia que:

–

Anule las sentencias T‑795/19 y T‑796/19 en la medida en que declaran la inadmisibilidad de los recursos de anulación presentados por HB contra las Decisiones de recuperación CARDS y TACIS (punto 1 de los fallos) y en que condenan en costas a la Comisión, incluidas las relativas a los procedimientos sobre medidas provisionales (punto 3 de los fallos).

–

Devuelva los asuntos al Tribunal General para que este resuelva en cuanto al fondo en relación con los recursos de anulación y sobre las costas.

–

Condene en costas a HB.

45.

HB solicita al Tribunal de Justicia que:

–

Desestime los recursos de casación interpuestos por la Comisión.

–

Condene en costas a la Comisión.

B.

Asunto C‑597/22 P

46.

Mediante escrito presentado el 16 de septiembre de 2022, la Comisión interpuso un recurso de casación contra la sentencia T‑408/21, que se registró con el número C‑597/22 P.

47.

La Comisión solicita al Tribunal de Justicia que:

–

Anule la sentencia T‑408/21, en la medida en que esta anula las Decisiones ejecutivas CARDS y TACIS.

–

Devuelva el asunto al Tribunal General para que este resuelva en cuanto al fondo en relación con el recurso de anulación.

–

Condene en costas a HB.

48.

HB solicita al Tribunal de Justicia que:

–

Desestime el recurso de casación interpuesto por la Comisión.

–

Condene en costas a la Comisión.

49.

En una vista común para los tres recursos de casación, celebrada el 27 de septiembre de 2023, se oyeron los informes orales de las partes y sus respuestas a las preguntas formuladas por el Tribunal de Justicia.

V.

Apreciación

50.

Como se ha indicado en la introducción, la solución que quepa adoptar en el asunto C‑597/22 P (B) dependerá de la solución que se dé a los asuntos C‑160/22 P y C‑161/22 P. Por lo tanto, procede examinar estos en primer lugar (A).

A.

Asuntos C‑160/22 P y C‑161/22 P

51.

Antes de abordar el fondo de estos asuntos, que se refiere a si las Decisiones de recuperación CARDS y TACIS están efectivamente comprendidas en el ámbito contractual y, por consiguiente, en la competencia del juez contractual (2), es preciso examinar la admisibilidad de los recursos de casación de la Comisión, que ha sido cuestionada por HB (1).

1.

Sobre la admisibilidad de los recursos de casación

52.

A tenor del artículo 56, párrafo segundo, del Estatuto del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, podrá interponer recurso de casación cualquiera de las partes cuyas pretensiones hayan sido total o parcialmente desestimadas.

53.

Pues bien, según HB, en los presentes asuntos, la Comisión no ha visto desestimadas sus pretensiones en lo referente a las solicitudes de anulación formuladas por HB contra las Decisiones de recuperación CARDS y TACIS ante el Tribunal General, dado que este desestimó estas solicitudes. El hecho de que hayan sido desestimadas por ser inadmisibles, en lugar de por ser infundadas, como había solicitado la Comisión, no puede significar, según HB, que se hayan desestimado las pretensiones de la Comisión.

54.

Asimismo, siempre según HB, la Comisión no tiene interés en ejercitar la acción, en la medida en que basa su recurso de casación en la necesidad de proteger los intereses financieros de la Unión. Esta argumentación ignora, en efecto, el reparto de competencias jurisdiccionales fijado por el Tratado FUE y el hecho de que el juez nacional, como juez de un contrato celebrado por la Unión, es tan capaz de proteger los intereses financieros de esta como el juez de la Unión.

55.

Esta excepción de inadmisibilidad debe desestimarse sin que sea necesario dirimir la cuestión de si la Comisión, como recurrente privilegiada, debe demostrar que tiene un interés en ejercitar la acción cuando interpone un recurso de casación en litigios como los examinados en el presente caso. Tampoco es preciso examinar las alegaciones formuladas por HB para impugnar el interés en ejercitar la acción de la Comisión, que están comprendidas, a mi juicio, en el examen de la conformidad a Derecho de los recursos de casación, es decir, de la cuestión de la competencia del juez de la Unión para examinar los recursos en primera instancia, y no de la admisibilidad de los recursos de casación.

56.

En efecto, basta con constatar que, en todo caso, contrariamente a la opinión de HB, las pretensiones de la Comisión fueron efectivamente desestimadas en primera instancia en lo referente a las solicitudes de anulación de las Decisiones de recuperación CARDS y TACIS, lo que le confiere un interés en ejercitar la acción en fase de casación con el fin de obtener la anulación de las sentencias T‑795/19 y T‑796/19.

57.

A este respecto, resulta importante recordar que el Tribunal General desestimó dichas solicitudes de anulación porque consideraba que los litigios tenían una naturaleza contractual y, por consiguiente, eran competencia del juez belga, que es el juez contractual en virtud de las cláusulas de los contratos CARDS y TACIS.  ( 8 ) Asimismo, HB también presentó ante este juez belga unas solicitudes idénticas, en cuanto a sus efectos, a las presentadas ante el Tribunal General, y el juez belga se ha declarado competente para conocer de estas, a la vez que suspendió el procedimiento a la espera de las resoluciones que pusieran fin a la instancia en los presentes asuntos.  ( 9 )

58.

Así pues, como ha indicado acertadamente la Comisión, el hecho de que el Tribunal General haya desestimado las solicitudes de anulación de las Decisiones de recuperación CARDS y TACIS presentadas por HB por considerarlas inadmisibles en lugar de infundadas le supone un perjuicio, de manera que el recurso de casación puede procurarle, por su resultado, un beneficio.  ( 10 ) En efecto, si el Tribunal General hubiera examinado el fondo de dichas solicitudes y las hubiera desestimado por ser infundadas, los litigios habrían quedado concluidos y se habría demostrado la conformidad a Derecho de las pretensiones de la Comisión (a reserva de confirmación en un eventual recurso de casación).

59.

De lo anterior resulta que, dado que se han desestimado las pretensiones de la Comisión ante el Tribunal General en lo tocante a las solicitudes de anulación de las Decisiones de recuperación CARDS y TACIS, los recursos de casación en los asuntos C‑160/22 P y C‑161/22 P son efectivamente admisibles.

2.

Sobre la competencia jurisdiccional para conocer de los recursos interpuestos contra las Decisiones de recuperación CARDS y TACIS

60.

Según la Comisión, el Tribunal General incurrió en errores de Derecho cuando declaró que las Decisiones de recuperación CARDS y TACIS estaban comprendidas en el marco contractual a los efectos de determinar la competencia jurisdiccional para conocer de estas, de manera que eran competencia del juez contractual y no del juez de la anulación. La Comisión opina, al contrario, que estas Decisiones son actos impugnables a efectos del artículo 263 TFUE.

61.

En apoyo de esta argumentación, la Comisión formula tres motivos que, en sus propias palabras, están íntimamente vinculados entre sí y que, en consecuencia, pueden examinarse de forma conjunta. Mediante estos motivos, en esencia, alega que el Tribunal General erró al calificar de contractuales sus prerrogativas de poder público, que le han sido otorgadas mediante reglamentos a los efectos de proteger los intereses financieros de la Unión y que consisten en poder declarar de manera unilateral la existencia de irregularidades, reducir los precios de los contratos públicos y recuperar los importes indebidamente abonados.

a)

Razonamiento controvertido del Tribunal General

62.

En cuanto al razonamiento controvertido del Tribunal General, este recordó en primer lugar la reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia desde la sentencia Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro/Comisión (en lo sucesivo, «sentencia Lito»),  ( 11 ) según la cual el juez de la Unión no puede extender su competencia jurisdiccional más allá de los límites trazados por el artículo 274 TFUE, que atribuye a los tribunales nacionales la competencia de Derecho común para conocer de los litigios en los que la Unión sea parte. Por lo tanto, cuando exista un contrato entre una parte demandante y una de las instituciones de la Unión, el juez de la Unión solo puede conocer de un recurso basado en el artículo 263 TFUE si el acto impugnado tiende a producir efectos jurídicos vinculantes situados en el exterior de la relación contractual entre las partes y que implican el ejercicio de prerrogativas de poder público atribuidas a la institución contratante en su condición de autoridad administrativa.  ( 12 )

63.

Habida cuenta de este doble requisito, el Tribunal General rechazó la alegación de la Comisión de que las Decisiones de recuperación CARDS y TACIS, por el mero hecho de que habían sido adoptadas sobre la base de disposiciones de Derecho derivado que otorgaban prerrogativas de poder público a la Comisión, estaban comprendidas en la «esfera administrativa» (por oposición a la «esfera contractual»).  ( 13 )

64.

Según dicho Tribunal, aun suponiendo que los Reglamentos financieros de 2002 y de 2018  ( 14 ) y el Reglamento PIF autoricen a la Comisión, en determinadas condiciones, a aplicar medidas que correspondan a prerrogativas de poder público, de los requisitos establecidos por la sentencia Lito resulta que esto no basta para excluir de entrada dichas medidas del marco contractual, toda vez que la aplicación de estos Reglamentos tiene su origen en incumplimientos imputados a una parte que mantiene una relación contractual con la Unión.  ( 15 )

65.

Pues bien, según el Tribunal General, aun cuando los procedimientos de licitación no están comprendidos en el marco contractual, tras la firma del contrato, el órgano de contratación está efectivamente vinculado contractualmente al licitador escogido. Por consiguiente, el ejercicio de las facultades otorgadas al órgano de contratación por disposiciones del Derecho derivado para sancionar las irregularidades cometidas durante el procedimiento de contratación pública se inscribe, a partir de la firma del contrato, en el marco de las relaciones contractuales. En el presente asunto, los factores determinantes son, por tanto, el hecho de que estas facultades se ejercitaron cuando las partes ya estaban vinculadas entre sí en virtud de los contratos CARDS y TACIS, que las partes ya habían ejecutado una parte sustancial, incluso la totalidad, de sus obligaciones respectivas y que las medidas controvertidas tuvieron por efecto anular las obligaciones de la Comisión dimanantes de los contratos, a saber, los pagos efectuados a favor de HB.  ( 16 )

66.

En consecuencia, según el análisis del Tribunal General, no se cumplía el segundo requisito establecido por la jurisprudencia para considerar que un acto adoptado en un marco contractual es un acto impugnable a efectos del artículo 263 TFUE, puesto que las Decisiones de recuperación CARDS y TACIS únicamente podían producir efectos comprendidos en el marco contractual.  ( 17 )

b)

Apreciación de la argumentación de la Comisión

67.

La Comisión alega, en particular en el marco de su primer motivo, que el razonamiento del Tribunal General crea una jurisprudencia nueva consistente en «contractualizar» sus prerrogativas de poder público. Aduce que, con esta actuación, el Tribunal General altera el ordenamiento jurídico de la Unión, hace que las disposiciones de las decisiones adoptadas por la Comisión resulten ineficaces, despoja a esta de sus prerrogativas de poder público y la priva de una herramienta esencial para la defensa de los intereses financieros de la Unión.

68.

No puede acogerse dicha argumentación.

69.

En efecto, contrariamente a lo que sostiene la Comisión, el razonamiento controvertido del Tribunal General constituye una justa aplicación de principios bien establecidos, en especial, por las sentencias Lito y ADR (1). De igual modo, la solución del Tribunal General no afecta a la competencia de la Comisión para poner en práctica sus prerrogativas de poder público, sino que únicamente se refiere a la competencia jurisdiccional para conocer de las medidas adoptadas al respecto (2).

1)

Decisiones de recuperación CARDS y TACIS a la luz de las condiciones de admisibilidad de los recursos de anulación contra actos adoptados en un contexto contractual

70.

Como indicó el Tribunal General, según la sentencia Lito, cuando exista un contrato entre una parte demandante y una de las instituciones de la Unión, para que pueda ser impugnado mediante un recurso de anulación basado en el artículo 263 TFUE, un acto debe cumplir un doble requisito: no solo debe resultar del ejercicio de prerrogativas de poder público atribuidas a la institución contratante en su condición de autoridad administrativa, sino que también debe tender a producir efectos jurídicos vinculantes situados en el exterior de la relación contractual entre las partes.

71.

De ello se deduce que, contrariamente a lo que afirma la Comisión en el marco de su primer motivo, el Tribunal General consideró justificadamente que el mero origen extracontractual de las facultades ejercitadas por la Comisión al adoptar las Decisiones de recuperación CARDS y TACIS, aun suponiendo que esté acreditado, no basta para considerar que estas Decisiones son actos impugnables con arreglo al artículo 263 TFUE en ausencia de efectos de estas Decisiones ajenos a la relación contractual entre las partes.

72.

Esta conclusión no se ve desvirtuada por el hecho, invocado por la Comisión en particular en el marco de su primer motivo y en la vista, de que esas facultades le hayan sido atribuidas en su condición de autoridad administrativa con el fin de sancionar irregularidades, en el sentido del artículo 4 del Reglamento PIF y del artículo 103 del Reglamento financiero de 2002, y de proteger el presupuesto de la Unión. Del mismo modo, el hecho de que la Comisión disponga de una facultad de apreciación para recuperar los importes ya pagados de forma proporcional a la gravedad de las irregularidades cometidas no basta para concluir que las medidas adoptadas a este respecto no pueden calificarse de medidas incluidas en el marco contractual a los efectos de su abordaje contencioso.

73.

Es cierto que tales facultades se asemejan a medidas de tipo «administrativo», que difieren del ejercicio de los derechos y obligaciones contractuales clásicos, como, por ejemplo, la reclamación de daños y perjuicios por mala ejecución del contrato.  ( 18 ) Sin embargo, esto no significa, en lo que atañe a los contratos de las instituciones de la Unión, que los actos de ejecución de tales facultades adoptados por la institución contratante deban calificarse de actos impugnables a efectos del artículo 263 TFUE si se inscriben en el marco contractual y no producen efectos jurídicos vinculantes ajenos a este.  ( 19 ) No sería compatible con el sistema de vías de recurso establecido por el Derecho primario que la ejecución de estas facultades supusiera automáticamente que el juez de la Unión resulte competente en virtud de esta disposición.

74.

Tal como se desprende de las consideraciones de la sentencia Lito reproducidas en el punto 62 de las presentes conclusiones, el doble requisito que debe cumplirse para que un acto adoptado por la Unión frente a la otra parte contratante sea impugnable mediante un recurso de anulación resulta del sistema de vías de recurso establecido por el Tratado FUE. Según los artículos 272 y 274 de este, los litigios en los que la Unión sea parte no podrán ser, por tal motivo, sustraídos a la competencia de las jurisdicciones nacionales y el juez de la Unión solo es competente para juzgar los litigios resultantes de un contrato celebrado por la Unión si este contiene una cláusula compromisoria a favor de los órganos jurisdiccionales de la Unión.

75.

Por consiguiente, como ha constatado el Tribunal de Justicia en el apartado 19 de la sentencia Lito y en el apartado 64 de la sentencia ADR, si el juez de la Unión se reconociera competente para pronunciarse, sobre la base del artículo 263 TFUE, sobre la legalidad de actos que se inscriben en un marco contractual, correría el riesgo de vaciar de contenido al artículo 272 TFUE. Además, en los casos en los que el contrato no contuviera una cláusula compromisoria a favor de los órganos jurisdiccionales de la Unión, correría el riesgo de extender su competencia jurisdiccional más allá de los límites trazados por el artículo 274 TFUE.

76.

Debido a este reparto de las competencias jurisdiccionales, el ámbito de los actos impugnables con arreglo al artículo 263 TFUE es en materia contractual más estricto que en otros ámbitos. Así pues, cuando un acto afecta a una parte que ha contratado con la Unión, para que dicho acto sea impugnable en virtud del artículo 263 TFUE, no basta con que produzca efectos jurídicos vinculantes para su destinatario; también es preciso que estos efectos jurídicos vinculantes estén situados en el exterior de la relación contractual entre las partes.  ( 20 ) Esta restricción del acceso de quienes contraten con la Unión al juez de la anulación no menoscaba su derecho al recurso si disponen de una vía de recurso efectiva ante el juez contractual.  ( 21 )

77.

Una decisión adoptada en un ámbito contractual puede tener efectos extracontractuales, por ejemplo, con ocasión de la exclusión temporal de nuevos contratos y subvenciones de la Unión de una parte contractual que haya infringido un contrato o de la inclusión de dicha parte en una «lista negra» en una base de datos centralizada de las instituciones de la Unión.  ( 22 )

78.

Pues bien, en el caso de autos, la Comisión no ha establecido cuáles son los efectos de las Decisiones de recuperación CARDS y TACIS que se sitúan en el exterior de las relaciones contractuales entre las partes.

79.

Como declaró el Tribunal General acertadamente, en esencia, aun cuando sancionan una irregularidad cometida antes de la celebración de los contratos controvertidos, estas Decisiones tienen por efecto obligar a HB a restituir los pagos efectuados por la Unión a su favor en virtud de esos contratos. En consecuencia, se refieren a los derechos y obligaciones de las partes en el marco de dichos contratos. Estos pagos solo se adeudaban, al principio, a HB en virtud de las estipulaciones contractuales y no habrían sido realizados por la Unión si dichos contratos aún no se hubieran firmado. La obligación impuesta a HB de restituir los importes examinados afecta por tanto a su situación como parte contratante de la Unión, pero no le impone ninguna obligación que vaya más allá o despliegue sus efectos en el exterior de esta relación contractual.

80.

Aunque las medidas adoptadas por la Comisión no se refieren a la ejecución del contrato por HB, sancionan efectivamente a esta en su condición de parte contratante de la Unión. Asimismo, la propia Comisión ha destacado, en particular en la vista en los presentes asuntos, que el hecho de que las irregularidades sancionadas en el presente caso se cometieran antes de la celebración de los contratos no era decisivo. Según la Comisión, el elemento decisivo para considerar que las Decisiones de recuperación controvertidas son actos impugnables a efectos del artículo 263 TFUE es que el comportamiento sancionado constituye una «irregularidad» en el sentido del Reglamento PIF y del Reglamento financiero de 2002.

81.

Pues bien, como ha puntualizado justificadamente HB, tal posición es totalmente inconcebible a la luz del reparto de competencias jurisdiccionales establecido por el Tratado. En efecto, habida cuenta de la definición amplia del concepto de «irregularidad» en el artículo 1 del Reglamento PIF, resultaría imposible diferenciar entre irregularidades cuya sanción conllevaría la competencia del juez de la anulación e incumplimientos de obligaciones contractuales cuya sanción supondría que fuera competente el juez contractual. Tal situación, por añadidura, sería una fuente de inseguridad jurídica tanto para quienes contraten con la Unión como para los jueces nacionales.

82.

Para terminar, resulta importante señalar que las Decisiones de recuperación CARDS y TACIS adoptadas por la Comisión en el presente caso se distinguen de las decisiones ejecutivas en el sentido del artículo 299 TFUE examinadas en el asunto ADR, que se calificaron de actos impugnables a efectos del artículo 263 TFUE. Como declaró el Tribunal de Justicia, los efectos y la fuerza vinculante de tales decisiones ejecutivas (que permiten recurrir directamente a la ejecución forzosa) no pueden resultar de las cláusulas contractuales, sino que emanan del artículo 299 TFUE, en relación con la disposición del Reglamento financiero que constituye la base jurídica para la adopción de tal decisión en un caso concreto.  ( 23 )

83.

En el presente caso, es cierto que las Decisiones de recuperación controvertidas establecen una obligación de pagar, pero no permiten directamente la ejecución forzosa de esta obligación, a diferencia de las decisiones ejecutivas en el sentido del artículo 299 TFUE. Pues bien, los efectos jurídicos extracontractuales de tales decisiones ejecutivas consisten en que la Comisión establece la fuerza ejecutiva de un crédito contractual mediante un acto adoptado por ella misma en su condición de poder público.  ( 24 )

84.

Además, la ejecución forzosa de una decisión basada en el artículo 299 TFUE solo podrá ser suspendida en virtud de una decisión del Tribunal de Justicia de la Unión Europea y los órganos jurisdiccionales nacionales únicamente son competentes para el control de la conformidad a Derecho de las medidas de ejecución. Por lo tanto, una decisión ejecutiva en el sentido del artículo 299 TFUE debe estar sometida a la competencia jurisdiccional del juez de la Unión.  ( 25 ) En cambio, en el presente asunto, la Comisión no ha logrado demostrar el motivo por el cual, en su opinión, las Decisiones de recuperación controvertidas deben ser competencia del juez de la Unión.

85.

De las consideraciones precedentes se desprende que los motivos de casación segundo y tercero son inoperantes. Mediante estos motivos, la Comisión argumenta, en esencia, que el Tribunal General incurrió en errores al asimilar las medidas adoptadas por la Comisión mediante las Decisiones de recuperación CARDS y TACIS a medidas contractuales, tales como, por ejemplo, la sanción de un vicio que afecta a la perfección del contrato o «dolo» en el sentido del Derecho belga, o la anulación retroactiva de los efectos obligacionales del contrato.

86.

Pues bien, aunque el Tribunal General se hubiera equivocado al analizar estas medidas a través del prisma del Derecho contractual, no es menos cierto que ha aplicado correctamente los requisitos establecidos por la jurisprudencia para analizar el carácter impugnable o no, a efectos del artículo 263 TFUE, de unos actos adoptados por la Comisión contra quienes contraten con ella. Por lo tanto, los motivos segundo y tercero del recurso de casación deben desestimarse sin que sea preciso examinar las alegaciones específicas formuladas por la Comisión en el marco de estos motivos.

2)

Decisiones de recuperación CARDS y TACIS y los «dos sombreros» de la Comisión en materia contractual

87.

Contrariamente a lo que sostiene la Comisión, la solución adoptada por el Tribunal General no la priva de la posibilidad de ejercer las facultades para sancionar irregularidades que le confieren el Reglamento PIF y los Reglamentos financieros de 2002 y de 2018. En efecto, dicho Tribunal no se pronunció, como parece insinuar la Comisión, sobre la competencia de esta para adoptar las Decisiones de recuperación CARDS y TACIS, sino únicamente sobre la competencia jurisdiccional para conocer de los recursos interpuestos contra dichas Decisiones.

88.

El Tribunal General ni siquiera suscitó la cuestión de si la Comisión tenía derecho a adoptar las Decisiones de recuperación CARDS y TACIS únicamente sobre la base del artículo 4 del Reglamento PIF y del artículo 103 del Reglamento financiero de 2002 o si era necesario que las disposiciones pertinentes de estos Reglamentos también estuvieran reproducidas en las cláusulas contractuales, como sucedía en el presente caso.  ( 26 ) Según el Tribunal General, dichos Reglamentos se aplican, en efecto, directamente a los contratos controvertidos; no obstante, constató que, en todo caso, en el presente asunto, las disposiciones de que se trata de estos mismos Reglamentos también estaban reproducidas en las cláusulas de los mencionados contratos.  ( 27 ) En estas condiciones, no es necesario dirimir, en el marco de los presentes asuntos, si la Comisión podría, a pesar de todo, ejercer las facultades que le confieren el Reglamento PIF y los Reglamentos financieros de 2002 y de 2018 en un supuesto en el que la posibilidad de utilizar estas facultades no estuviera indicada en las cláusulas contractuales.

89.

Como explicó la propia Comisión en la vista, cuando esta concluye contratos, lleva «dos sombreros», por llamarlo así: aunque está vinculada contractualmente, no persigue un interés propio como un contratante privado, sino que ejerce sus competencias con el fin de llevar a cabo sus misiones, incluida la aplicación de las políticas y la protección de los intereses financieros de la Unión. Por lo tanto, incluso en su condición de parte contratante, no se despoja de sus derechos y obligaciones específicos de los que es titular como autoridad pública, de manera que sus contratos están sujetos a un régimen distinto del de los contratos entre contratantes privados. Esto es especialmente cierto habida cuenta de que el legislador de la Unión le ha conferido, mediante disposiciones de Derecho derivado, unas facultades de actuación frente a las partes con quien contrata como las aplicadas en el caso de autos.  ( 28 )

90.

Sin embargo, esto no significa que las medidas adoptadas en virtud de dichas facultades sean competencia del juez de la anulación si los efectos de esas medidas se sitúan en el interior de la relación contractual entre las partes. Si no, esto sería contrario al reparto de competencias jurisdiccionales en materia de contratos celebrados por la Unión establecido en el Tratado FUE, como se ha explicado en los puntos 70 a 76 de las presentes conclusiones.

91.

Asimismo, contrariamente a lo que alega la Comisión, la solución adoptada por el Tribunal General no priva de eficacia a los actos que la Comisión adopte para sancionar las irregularidades cometidas por las partes con quienes contrate ni la obliga a dirigirse al juez para ejercer sus facultades, impidiéndole así proteger los intereses financieros de la Unión. Por lo tanto, el Tribunal General no ha puesto en duda en absoluto el hecho de que las decisiones unilaterales de rescisión de los contratos y de recuperación de los importes abonados (por cuanto dichas decisiones establecen una obligación de pagar) despliegan sus efectos desde su adopción, independientemente de toda intervención del juez contractual. La única cosa para la que la Comisión debe pasar por el juez contractual, de conformidad con la jurisprudencia resultante de la sentencia ADR, es para obtener un título ejecutivo con el fin de recuperar esos importes si el contrato no contiene una cláusula compromisoria a favor del juez de la Unión. Pues bien, esto se deduce del reparto de competencias jurisdiccionales en materia contractual fijado en el Derecho primario, como se acaba de exponer.

92.

Por último, en la vista en los presentes asuntos, se ha mencionado el Derecho administrativo francés, que presenta, en particular en materia de contratos de la Administración, ciertas similitudes con el Derecho administrativo de las instituciones de la Unión. Pues bien, la solución consistente en admitir la existencia de prerrogativas de la Administración contratante a la vez que esta se somete a las medidas adoptadas en el ejercicio de sus facultades a la competencia del juez contractual y no del juez de la anulación se corresponde también con la solución adoptada en el Derecho administrativo francés.  ( 29 )

3.

Conclusión sobre los asuntos C‑160/22 P y C‑161/22 P

93.

De las consideraciones precedentes resulta que las alegaciones formuladas por la Comisión para demostrar la existencia de errores cometidos por el Tribunal General en las sentencias T‑795/19 y T‑796/19 no pueden prosperar. En consecuencia, procede desestimar los recursos de casación en los asuntos C‑160/22 P y C‑161/22 P.

B.

Asunto C‑597/22 P

94.

Como se ha indicado anteriormente,  ( 30 ) el asunto C‑597/22 P tiene por objeto unas decisiones ejecutivas en el sentido del artículo 299 TFUE, adoptadas por la Comisión contra HB para recuperar los importes reclamados mediante las Decisiones de recuperación CARDS y TACIS.

95.

Mediante la sentencia T‑408/21, el Tribunal General anuló estas Decisiones ejecutivas de conformidad con los principios derivados de la sentencia ADR. Como recordó el Tribunal General  ( 31 ) en esa sentencia, el Tribunal de Justicia ya ha declarado que la Comisión no puede adoptar una decisión ejecutiva en el marco de una relación contractual si esta última no incluye una cláusula compromisoria a favor del juez de la Unión y, por tal razón, está sometida a la competencia jurisdiccional de los tribunales de un Estado miembro.

96.

Por consiguiente, de la solución adoptada por el Tribunal General en las sentencias T‑795/19 y T‑796/19, según la cual las Decisiones de recuperación CARDS y TACIS tenían una naturaleza contractual, se desprende que la Comisión no disponía de la facultad de adoptar decisiones ejecutivas para la aplicación de aquellas, ya que los contratos CARDS y TACIS no incluían una cláusula compromisoria a favor del juez de la Unión.

97.

Mediante su recurso de casación en el asunto C‑597/22 P, la Comisión alega que esta conclusión alcanzada por el Tribunal General en la sentencia T‑408/21 es errónea, dado que su conclusión sobre la naturaleza contractual de las Decisiones de recuperación CARDS y TACIS en las sentencias T‑795/19 y T‑796/19 es a su vez errónea.

98.

De lo anterior resulta que, como reconoce la propia Comisión, si el Tribunal de Justicia confirma la naturaleza contractual de las Decisiones de recuperación CARDS y TACIS, esto priva a la Comisión de la facultad de adoptar las Decisiones ejecutivas CARDS y TACIS y de fundamento a su recurso de casación en el asunto C‑597/22 P.

99.

De conformidad con mi propuesta en los asuntos C‑160/22 P y C‑161/22 P, consistente en confirmar la solución adoptada por el Tribunal General en las sentencias T‑795/19 y T‑796/19, por consiguiente, propongo que el Tribunal de Justicia confirme también la solución adoptada por el Tribunal General en la sentencia T‑408/21 y, en consecuencia, desestime el recurso de casación en el asunto C‑597/22 P.

C.

Conclusión provisional

100.

De las consideraciones expuestas anteriormente se desprende que tanto los recursos de casación en los asuntos acumulados C‑160/22 P y C‑161/22 P como el recurso de casación en el asunto C‑597/22 P deben desestimarse.

VI.

Sobre las costas

101.

En virtud del artículo 184, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia, este decidirá sobre las costas cuando el recurso de casación sea infundado.

102.

Con arreglo al artículo 138, apartado 1, de dicho Reglamento, aplicable al procedimiento de casación en virtud de su artículo 184, apartado 1, la parte que haya visto desestimadas sus pretensiones será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte.

103.

Al haber sido desestimadas las pretensiones formuladas por la Comisión, procede condenarla en costas, conforme a lo solicitado por HB.

VII.

Conclusión

104.

Habida cuenta del conjunto de las consideraciones anteriores, propongo al Tribunal de Justicia que, en los asuntos acumulados C‑160/22 P y C‑161/22 P y en el asunto C‑597/22 P: